Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на противодействие легализации преступных доходов

относимость, допустимость, достоверность, достаточность доказательств неисполнения требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

соблюдение процедуры и сроков рассмотрения дела об административном правонарушении;

правильность квалификации действий лица по соответствующей части ст. 15.27 КоАП РФ;

соблюдение подведомственности при рассмотрении дела об административном правонарушении;

законность и обоснованность назначения административного наказания;

законность и обоснованность прекращения дела об административном правонарушении в отношении юридического или должностного лица;

выполнение требований закона об обязательности исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

В случае отсутствия у государственного органа полномочий по привлечению нарушителей законов о противодействии легализации преступных доходов к ответственности материалы в соответствии с межведомственными соглашениями или регламентами передаются в Росфинмониторинг. При наличии признаков легализации преступных доходов материалы должны направляться в правоохранительные органы. При обнаружении материалов, которые не были направлены в правоохранительные органы, прокурор должен предъявить соответствующее требование или лично направить материал в следственный орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Сверки данных органов государственного контроля и надзора и правоохранительных органах о переданных материалах с признаками легализации преступных доходов позволяют выявить укрытую информацию о нарушениях закона в данной сфере.

При осуществлении надзора за законностью деятельности Росфинмониторинга при выявлении «отмывания» прокурор поверяет исполнение положений закона о взаимодействии службы с органами государственной власти и управления, соблюдение порядка проведения финансовых расследований.

Одной из насущных проблем взаимодействия Росфинмониторинга и правоохранительных органов, на которую следует обращать внимание прокурору, является соблюдение сотрудниками службы сроков финансовых расследований при исполнении запросов следователей по уголовным делам. Учитывая ограниченный срок предварительного следствия, любая затяжка с получением сведений из Росфинмониторинга негативно сказывается на качестве расследования, снижает эффективность выявления дополнительных эпизодов «отмывания», уменьшает доказательственную базу.

Кроме того, прокурор проверяет исполнение требований ст. 8 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» о передаче Росфинмониторингом в правоохранительные органы материалов и информации с признаками легализации преступных доходов. При этом рассматривается вопрос, все ли материалы, в отношении которых руководством Росфинмониторинга принято решение о передаче в правоохранительные органы, направлены по назначению. Выявлению укрытых нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов способствует изучение прокурором переписки органов государственного контроля и надзора с физическими и юридическими лицами.

Взаимодействие с органами государственного контроля способствует повышению эффективности прокурорских проверок исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов кредитно-финансовыми организациями. В процессе взаимодействия прокурор получает необходимую информацию об интересующих организациях, требует выделения специалистов, проведения ими проверок, консультируется со специалистом в ходе проверки, изучает его справку, подготовленную по итогам проверки.

В ряде случаев такое взаимодействие просто необходимо, например при проверке исполнения кредитными организациями законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор не может запрашивать информацию о счетах юридических и физических лиц, что негативно отражается на полноте выявления нарушений законов и предупреждении «отмывания». Для этих целей необходимо привлекать специалистов территориальных управлений Банка России. По результатам проверок Банк России в соответствии с Указом Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» обязан незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Следует отметить, что прокурор, не запрашивая информацию о счетах юридических и физических лиц, правомочен проверить исполнение кредитными организациями законов о противодействии легализации преступных доходов при совершении операций с ценными бумагами, покупке или продаже наличной иностранной валюты физическим лицом, обмене банкнот одного достоинства на банкноты другого достоинства и т.п. Прокурор также уполномочен проверить, соответствующим ли образом организован внутренний контроль, соблюдение сроков направления сообщений в Росфинмониторинг. Положительные результаты дают проверки организаций, проводимые совместно со специалистами Росфинмониторинга.

Проверяя законность деятельности государственных органов, прокурор при наличии сигналов вправе проверить и подконтрольные или подведомственные им организации.

В ходе подготовки к проверке следует определить совокупность проверяемых организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, на которые распространяются требования законов о противодействии легализации преступных доходов. Для этих целей используются все доступные источники информации о деятельности организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов, которыми могут служить сведения органов государственного контроля о поднадзорных организациях, совершенных ими правонарушениях, материалы проверок, решения о применении мер ответственности; сведения территориальных управлений Росфинмониторинга о количестве сообщений, поступивших от организаций на данной территории, о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ; данные Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Росстата. Сопоставление сведений государственного реестра юридических лиц и данных контролирующих органов позволяет выявить организации, которые уклоняются от постановки на учет в органах контроля.

При проведении проверки прокурор истребует и изучает дела с анкетами (досье) клиентов; правила внутреннего контроля, разработанные в организации; приказы о назначении специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; должностные инструкции участников системы внутреннего контроля; отчеты и сообщения организаций в Росфинмониторинг о сделках, подлежащих обязательному контролю и подозрительных сделках; финансово-бухгалтерскую документацию со сведениями о финансовых операциях и сделках.

В процессе осуществления надзора прокурор проверяет наличие согласованных с органами государственного контроля правил внутреннего контроля и программ его осуществления; наличие в организации специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля, и его соответствие квалификационным требованиям; соответствие закону организации внутреннего контроля.

Типичные нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов

Нарушения закона в деятельности государственных органов контроля и надзора при реализации функции противодействия легализации преступных доходов не только негативно влияют на состояние законности на финансовом рынке, но и снижают уровень доверия к государственным структурам со стороны организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.

При осуществлении надзора прокурору необходимо обращать внимание на следующие нарушения.

1. Несоответствие нормативных правовых актов нормам законов.

В ряде случаев законодательство о противодействии легализации преступных доходов и принятые в его развитие нормативные акты Банка России содержат положения, противоречащие нормам федерального законодательства, пробелы нормативного регулирования, положения с признаками коррупциогенности, недостаточно четко регламентируют соответствующие отношения, не дают однозначного ответа на поставленные практикой вопросы применения закона о противодействии «отмыванию».

Например, Банком России издан приказ от 21.04.2003 № ОД-201 «О согласовании правил внутреннего контроля, разработанных и утвержденных кредитными организациями для предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма». Данным приказом руководителям территориальных учреждений Банка России поручалось самим определить регламент согласования правил внутреннего контроля.

Подобные положения предоставляли территориальным учреждениям Банка России возможность принимать произвольные решения по поступившим к ним на согласование правилам внутреннего контроля, при этом срок и иные требования по согласованию правил Банком России не были регламентированы. В результате вмешательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации приказом Банка России от 27.08.2010 № ОД-413 «О согласовании утвержденных кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» названный приказ отменен, процедуры согласования правил внутреннего контроля кредитных организаций регламентированы и унифицированы для всех территориальных учреждений Банка России.

Разъяснения и инструкции иногда с задержкой рассылаются поднадзорным организациям. В результате возможны случаи, когда кредитная организация сначала наказывается за несоблюдение действующих норм, а через несколько дней в ее адрес поступает очередное разъяснение, как подобного нарушения не допускать Линников А. Противодействие отмыванию нелегальных доходов // Экономика и жизнь. 2007. № 34. С. 32..

2. Нарушения законов при организации проверок:

а) ненадлежащее исполнение обязанностей по проведению проверок.

Зачастую органами государственного контроля (надзора) проверки исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов не проводятся или проводятся редко, некачественно, выборочно. Так, эксперты межправительственной организации ФАТФ (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег) по итогам оценочного раунда системы противодействия легализации преступных доходов России отметили, что Росфинмониторинг и Росстрахнадзор проверяют каждого участника рынка ценных бумаг в среднем лишь единожды за 10 - 12 лет, а каждую страховую компанию - раз в 5 - 6 лет. Роскомнадзор инспектирует каждое отделение связи России только раз в 6 лет, а отчеты носят поверхностный характер в отношении вопросов, связанных с противодействием «отмыванию» преступных доходов и финансированием терроризма. Лизинговые компании инспектируются Росфинмониторингом раз в 8 - 13 лет. Надзор за адвокатами, нотариусами и аудиторами сводится к вопросам профессиональной практики и соблюдению федерального законодательства, что теоретически включает противодействие «отмыванию» преступных доходов и финансированию терроризма;

б) нарушение сроков и процедуры проверок подконтрольных организаций, информации о легализации преступных доходов.

Например, не всегда аппаратом Росфинмониторинга и его территориальными управлениями соблюдаются сроки проведения финансового расследования, в том числе и при исполнении запросов правоохранительных органов. В частности, нарушения сроков допущены при осуществлении финансовых расследований материалов в отношении ЗАО «А.», по запросам ОВД г. Невьянска ГУВД Свердловской области, УБЭП МВД Республики Коми в рамках расследуемого уголовного дела.

Территориальными управлениями Росфинмониторинга не всегда в установленном порядке, определенном ведомственными документами, продлеваются сроки финансовых расследований. Так, финансовое расследование, начатое управлением Росфинмониторинга по Центральному федеральному округу по материалам, поступившим из УБЭП УВД по Ярославской области в отношении СХПК «Г.», ЗАО «Л.» по факту хищения бюджетных средств при реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК», велось в течение полугода, однако срок финансовой проверки не продлевался;

в) ненадлежащее, неполное использование государственными органами всех имеющихся контрольных полномочий в целях выявления нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов.

Так, прокурорская проверка показала, что работниками Межрегионального управления Росфинмониторинга по Приволжскому федеральному округу не принимались меры к установлению поднадзорных организаций, нарушивших сроки постановки на учет в Росфинмониторинге и представления на согласование правил внутреннего контроля. В 2008 г. Росфинмониторингом рассмотрено 1764 дела об административных правонарушениях, из них более 40% - по материалам прокуратуры. Таким образом, служба слабо осуществляла непосредственное выявление нарушений законодательства о противодействии «отмыванию», предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ;

г) нарушения закона при производстве по делам об административных правонарушениях.

Согласно п. 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Однако в ряде случаев работники Росфинмониторинга выносили определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования при наличии достаточных доказательств виновности лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ, при этом какие-либо действия, направленные на получение дополнительных сведений, не выполнялись.

Должностными лицами управлений Росфинмониторинга в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при выявлении события административного правонарушения не принимается процессуальное решение в порядке ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ. Так, МРУ Росфинмониторинга по Северо-Западному федеральному округу в ходе выездной проверки ООО «Б.» выявлены нарушения законодательства в части постановки общества на учет в органах Росфинмониторинга и разработки и утверждения правил внутреннего контроля. Однако в связи с истечением сроков давности общество к административной ответственности не привлекалось. Вместе с тем в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Несмотря на это определение об отказе не выносилось;

д) нарушения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Не всегда соблюдается установленный п. 3 ст. 28.7 КоАП РФ суточный срок направления лицам, в отношении которых возбуждены административные дела, копии определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, не разъясняются их права и обязанности.

Должностные лица Росфинмониторинга не во всех случаях вручают лицу, в отношении которого ведется производство, копию протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, не разъясняют права, не получают необходимые объяснения. Зачастую не соблюдается установленный п. 3 ст. 28.7 КоАП РФ суточный срок направления лицам, в отношении которых возбуждены административные дела, копий определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, не разъясняются их права и обязанности.

Подобные нарушения могут привести к признанию незаконными и отмене решений Росфинмониторинга, в том числе в судебном порядке Решение арбитражного суда Мурманской области от 14.10.2009 по делу № А42-8283/2009..

3. Нарушения закона при применении мер ответственности:

а) ненадлежащее реагирование органов контроля на выявленные нарушения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Так, Главным управлением Банка России по Красноярскому краю в ходе проверки коммерческого банка «К.» установлено, что кредитная организация не направила в Росфинмониторинг сообщения о ряде подозрительных финансовых операций и сделках. Тем не менее меры воздействия, предусмотренные ст. 73 и 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», к этому банку приняты не были. Проявляя лояльность, территориальные подразделения Банка России создают почву для новых нарушений закона.

Эксперты ФАТФ в своем докладе за 2008 г. отмечают, что система санкций в отношении некредитных финансовых институтов не работает должным образом, особенно со стороны Росстрахнадзора и Роскомнадзора. Например, Росфинмониторинг из-за недостатков при проведении финансового анализа материалов по выявленным нарушениям законодательства не принял меры по привлечению в установленный срок ООО «И.» (казино «Нью-Йорк») к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ. Должностными лицами Росфинмониторинга не привлекаются к административной ответственности организации, нарушившие сроки постановки на учет и предоставления на согласование правил внутреннего контроля;

б) несвоевременное применение мер ответственности органами государственного контроля;

Например, Главной инспекцией кредитных организаций банка России проведена проверка ЗАО «Ф.», которая показала, что банк грубо нарушал требования законодательства о противодействии легализации преступных доходов. Несмотря на наличие явных нарушений закона, лицензия на совершение банковских операций отозвана у кредитной организации только через полгода после проверки.

Не единичны случаи, когда уполномоченными сотрудниками Росфинмониторинга юридические и должностные лица необоснованно привлекаются к административной ответственности за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов по истечении срока давности;

в) недостаточного использование всего комплекса мер ответственности контролирующими органами. Например, по результатам проведенной Главным управлением Центрального банка РФ по Саратовской области проверки в ОАО «Н.» за нарушение требований закона о противодействии легализации преступных доходов на названную кредитную организацию наложен штраф. Повторной проверкой установлено, что меры по устранению нарушений закона не приняты. Однако ГУ ЦБ вопрос об отзыве лицензии или замене руководителя не ставился;

г) к нарушителям применяются меры ответственности, не соответствующие выявленному правонарушению;

д) необоснованное освобождение от ответственности органами государственной власти.

Как показали прокурорские проверки, в территориальных управлениях Росфинмониторинга сформировалась практика составления протоколов об административном правонарушении в отношении как юридического, так и должностного лица этой организации. Это не запрещено законом, однако в дальнейшем по результатам рассмотрения к ответственности привлекается только одно лицо, например физическое, а в отношении другого лица необоснованно выносится решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении, что не соответствует принципу равенства субъектов административной ответственности.

Значительное количество дел об административных правонарушениях прекращаются управлениями Росфинмониторинга на основании ст. 2.9 КоАП РФ ввиду малозначительности. Однако данные решения не всегда являются обоснованными, отсутствует добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба;

е) недостаточный контроль устранения нарушений закона органами государственной власти.

По выявленным нарушениям органы контроля не во всех случаях требуют от организаций направления укрытой информации о подозрительных сделках или операциях, подлежащих обязательному контролю, в Росфинмониторинг, устранения иных недостатков, способствующих противоправным деяниям. Например, управлениями Росфинмониторинга не в полной мере используются полномочия по внесению в соответствующие организации и должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Результативность работы Росфинмониторинга снижается при неуплате административных штрафов по постановлениям службы о назначении административного наказания либо нарушения сроков исполнения данных постановлений. При этом сотрудниками управлений службы не соблюдаются требования ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ о необходимости составления протоколов об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста) в отношении лиц, не уплативших административный штраф.

Нарушения порядка взаимодействия органов государственного контроля при выявлении легализации преступных доходов

Банком России не всегда реализуется поступающая от Росфинмониторинга информация о нарушениях законодательства о противодействии «отмыванию». В ряде случаев Банк России оставлял без внимания письма Росфинмониторинга в отношении кредитных организаций, которые в течение длительного времени систематически нарушали требования законодательства о противодействии легализации преступных доходов. Например, Росфинмониторинг направил в Банк России информацию в отношении 32 кредитных организаций, которые не представили в службу ни одного сообщения в порядке обязательного контроля. Банком России в отношении нескольких из указанных кредитных организаций проверочные мероприятия проведены не были.

В нарушение Соглашения об информационном взаимодействии с Росфинмониторингом от 17.05.2004 Банк России не всегда отвечает на запросы Росфинмониторинга о результатах использования сведений в отношении кредитных организаций.

Федеральная служба по финансовым рынкам в нарушение соглашения с Росфинмониторингом не направляет службе сведения о нарушениях законодательства о противодействии легализации преступных доходов профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Так, при проведении проверки ЗАО «О.» ФСФР России установлен ряд нарушений закона о противодействии легализации преступных доходов, в частности обществом не направлена в Росфинмониторинг информация о заключении с ООО «У.» договора займа. ФСФР России сведения об этом нарушении в Росфинмониторинг не направлялись, более того в предписании, внесенном ФСФР России в ЗАО, требования о направлении сведений об операции в Росфинмониторинг не указаны.

Нарушение порядка взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов

Органы государственного контроля не направляют в правоохранительные органы сведения о сделках, имеющих явные признаки легализации преступных доходов, выявленных в ходе проверочных мероприятий. Например, Главной инспекцией кредитных организаций Банка России при проведении инспекционных проверок в ряде кредитных организаций установлены факты осуществления сомнительных операций по обналичиванию крупных денежных сумм и выводу денежных средств за рубеж. При этом ряду клиентов банков присущи признаки фирм-однодневок: они не осуществляли операций по обслуживанию своей хозяйственной деятельности; учредителями некоторых из них являлись одни и те же физические лица; фирмы зарегистрированы с минимальным уставным капиталом в одно и то же время. Однако материалы проверок при наличии признаков уголовно наказуемой деятельности в правоохранительные органы не передавались.

Взаимодействие Росфинмониторинга с правоохранительными органами не всегда налажено должным образом. Зачастую ответы на запросы правоохранительных органов сотрудниками службы готовятся в течение длительного времени, что неприемлемо при ограниченном сроке расследования. Служба недостаточно оперативно направляет материалы о подозрительных операциях в правоохранительные органы.

Например, материалы финансовых расследований в отношении банков «Э.», ООО КБ «Н.», ООО КБ «Р.», ООО КБ «Б.» направлены из Росфинмониторинга в МВД России уже после отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковской деятельности, что не позволило своевременно принять меры по изъятию банковских документов о финансовых операциях, наложить арест на банковские счета в рамках возбужденных уголовных дел.

В ряде случаев Росфинмониторинг направляет на запросы правоохранительных органов формальные ответы, например сообщает, что информация принята к сведению и данные лица поставлены на учет в управлении Росфинмониторинга.

Нарушение законов о государственной службе и борьбе с коррупцией

По результатам очередного раунда оценки России эксперты ФАТФ отметили, что основным препятствием по борьбе с «отмыванием» преступных доходов и финансированием терроризма в нашей стране является высокий уровень коррупции в государственном и частном секторе.

Вопреки ст. 22 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. в органах государственного контроля не проводятся конкурсы, по результатам которых должно осуществляться поступление на гражданскую службу, что создает препятствия гражданам к осуществлению своего права на равный доступ к государственной службе и права государственных служащих на должностной рост на конкурсной основе. Кроме того, создается возможность назначения на государственные должности лиц не в зависимости от их личных и профессиональных качеств, а по иным, не основанным на законе критериям.

В контролирующих органах не всегда работают компетентные специалисты, обладающие достаточным опытом для выявления нарушений антилегализационного законодательства. Имеются существенные недостатки в кадровой работе. Эксперты ФАТФ отметили, что в Росфинмониторинге высокий уровень вакантных рабочих мест (около 15% от максимального числа работников), особенно в аналитическом и контролирующем департаменте. В результате на должности государственной гражданской службы назначаются лица, не соответствующие установленным законодательством требованиям. Так, в Росфинмониторинге на должности специалистов службы назначались лица, не имеющие среднего специального образования, а на должность специалиста-эксперта - не имеющие высшего образования.

Меры прокурорского реагирования

По результатам проверки при выявлении нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор применяет соответствующие меры реагирования: приносит протест, требование об изменении нормативного правового акта, вносит представление, направляет предостережение, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, обращается с исковым заявлением в суд, арбитражный суд.

При осуществлении надзора важно не допустить ошибок, связанных с неверным применением мер прокурорского реагирования:

а) в ряде случаев по результатам проверок меры прокурорского реагирования не применяются или не соответствуют выявленным нарушениям;

б) акты прокурорского реагирования составляются формально, в них бегло излагаются выявленные нарушения, не раскрываются должным образом обстоятельства, им способствующие. Допускаются нарушения установленного законом порядка применения мер прокурорского реагирования.

Например, прокуроры возбуждают дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, по истечении срока давности привлечения к административной ответственности. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются данные, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, в мотивировочной части допускается ссылка на несоответствующие нормы закона. Так, прокурор района в своем постановлении в отношении ООО «Н.» указал, что в организации не назначено специальное должностное лицо, ответственное за соблюдение правил внутреннего контроля, при этом в материалах содержалась копия приказа директора ООО «Н.» о назначении такого лица, который издан до вынесения прокурором постановления. В другом случае в постановлении прокурора указано, что «в действиях юридического лица усматривается состав преступления, предусмотренный ст. 15.27 КоАП РФ».

В нарушение положений ст. 28.2, 28.4 КоАП РФ должностному лицу или представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, не вручается копия постановления прокурора о возбуждении дела.

Недостаточно внимания прокуроры уделяют качеству подготавливаемых материалов дела, к которым приобщаются документы, не имеющие отношения к совершенному правонарушению или не заверенные копии. В ряде случаев объяснения у должностных лиц берутся до возбуждения дела об административном правонарушении, что нивелирует их доказательственную ценность. В результате территориальные управления Росфинмониторинга возвращают прокурорам административные материалы в связи с наличием существенных нарушений, которые не могли быть устранены в ходе подготовки к рассмотрению дела;

в) для обеспечения законности не используется весь комплекс предусмотренных законами мер прокурорского реагирования, прокуроры ограничиваются вынесением одного акта без рассмотрения возможности применения в необходимых случаях совокупности мер;

г) в ряде случаев применение мер реагирования не достигает положительного эффекта, их результативность не оценивается, прокуроры не реагируют на факты затягивания исполнения, игнорирования их требований, не принимаются меры к восстановлению нарушенных прав;

д) при выявлении правонарушения, содержащего признак уголовно-правового характера, в результате которого добыты денежные средства или иное имущество (основное преступление), прокуроры нередко не отслеживают возможные финансовые операции или другие сделки с имуществом, совершенные с целью легализации преступных доходов, которыми создается видимость законного владения, пользования и распоряжения ими. И такие ненадлежащим образом проверенные материалы подчас направляются в следственный орган, где легализация также не всегда выявляется.

Для недопущения подобных ошибок выбор меры реагирования следует проводить исходя из правовой оценки собранных в процессе проверки материалов, которая позволяет определить наиболее эффективное в данной ситуации средство прокурорского надзора, способствующее устранению и предупреждению нарушений законов. Акты прокурорского реагирования должны выноситься своевременно и оперативно, в них излагается правовая сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставится вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. В необходимых случаях прокуроры принимают участие в рассмотрении вынесенных актов реагирования.

Следует отметить, что результатом прокурорской деятельности должно быть не только выявление и устранение нарушений закона, но и их предупреждение, для чего акты прокурорского реагирования должны иметь профилактическую направленность. Надо стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка в сфере экономики, предпринимаемыми со стороны органов государственной власти, использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

При внесении актов реагирования прокурору необходимо оценить возможные негативные последствия исполнения предъявляемых им требований, учитывая, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений в сфере противодействия легализации преступных доходов, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

При осуществлении надзора важно правильно определить адресат акта прокурорского реагирования. Таковым должно быть лицо соответствующего уровня, обладающее полномочиями для устранения выявленных нарушений закона. Необходимо учитывать, что надзор за исполнением законов органами государственной власти федерального уровня осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Следует исключить случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации актов реагирования непосредственно руководителям таких органов, как, например, Росфинмониторинг. При возникновении необходимости обращения к органам государственной власти федерального уровня проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются прокуратурами субъектов в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В наибольшей степени права предпринимателей и граждан страдают при принятии нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам о противодействии легализации преступных доходов. Прокурору необходимо безотлагательно реагировать на все факты принятия таких нормативных правовых актов путем принесения протестов.

Основанием для протеста служит несоответствие правового акта закону или иному нормативному правовому акту (например, смягчение или исключение требований к исполнению обязательных процедур внутреннего контроля); нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, необоснованное расширение полномочий органов государственного контроля по проведению проверок и привлечению нарушителей к ответственности), незаконное возложение каких-либо обязанностей по реализации внутреннего контроля; создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд. В протесте должно содержаться изложение положений правового акта, не соответствующих либо противоречащих законам о противодействии легализации преступных доходов, какому именно закону они противоречат; требование о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене с указанием, каким образом нарушение должно быть устранено.

После принесения протеста необходимо контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законами о противодействии легализации преступных доходов, добиваться реального исполнения заявленных требований.

В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом о противодействии легализации преступных доходов прокурору следует обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При обращении в суд с таким заявлением необходимо руководствоваться положениями ст. 52, 191 - 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенности, материалы направляются в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта либо обращается в суд. Требование должно содержать в себе описание положений нормативного правового акта, в которых содержатся коррупциогенные факторы, основания полагать, что они прямо или косвенно допускают или провоцируют коррупционные проявления; предложение способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.

При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве о противодействии легализации преступных доходов прокурор уполномочен внести в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы представляются Генеральному прокурору Российской Федерации.

Наиболее часто применяемой мерой прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов прокурорами является представление. Оно вносится прокурором или его заместителем по результатам проверки в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

При внесении данного акта прокурорского реагирования необходимо учитывать степень распространенности правонарушений в поднадзорных государственных органах и организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. В ряде организаций нарушение законов о противодействии легализации преступных доходов становится сложившейся практикой, в других проявляется в отдельных недочетах или упущениях со стороны руководства и сотрудников.

Выявив отдельные правонарушения, прокурор дает их описание с указанием источников информации и требует их устранения и недопущения в дальнейшем. Наряду с этим может быть поставлен вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц. При распространенности правонарушений прокурору в представлении необходимо в дополнение к описанию нарушений закона указать обстоятельства, способствующие правонарушениям, и представить обоснованные предложения по их устранению, например об обучении сотрудников, модификации правил внутреннего контроля.

В своих рекомендациях прокурор не должен вторгаться в управленческую деятельность органов государственного контроля или хозяйственную деятельность организаций. Предложения об устранении обстоятельств, способствовавших нарушениям закона, должны быть законными и основываться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий.

Нарушениям закона может способствовать длительное непринятие предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов о противодействии легализации преступных доходов, что также является основанием для внесения представления. Причиной непринятия могут быть нарушения, допускаемые работниками аппаратов государственных органов при подготовке проектов нормативных актов, например волокита. Выявив такие нарушения, прокурор в представлении должен поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

В случаях когда органом государственной власти (должностным лицом) в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурор вносит представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.

В целях предупреждения противоправных действий применяется предостережение о недопустимости нарушения закона, которое является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к нарушению законов о противодействии легализации преступных доходов. Предостережение должно содержать конкретные основания полагать, что допускаемые нарушения или сложившаяся практика будут способствовать в дальнейшем нарушениям закона; меры по устранению допущенных нарушений.

Следует учитывать, что предостережение применяется тогда, когда закон еще не нарушен, однако имеющиеся у прокурора сведения дают основание считать (например, подготовка проекта нормативного акта), что правонарушение может быть совершено, если своевременно не принять предупредительные меры. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, поэтому применению предостережений может предшествовать проверка таких сведений с истребованием от должностных лиц письменных объяснений.

Прокурор должен принимать решение о применении предостережения только с учетом правовой оценки результатов проведенных проверок, по заявлениям и обращениям граждан, информации контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Предостережение должностному лицу может быть направлено адресату или объявлено под расписку в прокуратуре. В целях повышения профилактического воздействия прокурор может объявить предостережение и по месту работы должностного лица. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами может повысить результативность реагирования.

В случае неисполнения предъявленных в актах прокурорского реагирования требований прокурор в соответствии со ст. 198 АПК РФ вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, связанных с исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов.

Данная мера прокурорского реагирования применяется, если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда прокурору стало известно о нарушении прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При подготовке заявления необходимо иметь в виду, что упомянутые в ст. 198 АПК РФ иные органы не являются органами государственной власти, но наделены властными полномочиями в области государственного управления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, Банк России).

Следует учитывать, что ст. 198 АПК РФ не предусматривает оспаривание решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, а также их руководителей. В то же время подобные дела могут быть рассмотрены по правилам искового производства в гражданском процессе. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, если организациями не исполняются требования законов о противодействии легализации преступных доходов. Например, прокурор г. Прокопьевска Кемеровской области направил в суд шесть заявлений о возложении на организации обязанности по разработке правил внутреннего контроля, четыре из которых удовлетворены и исполнены, по двум производство прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора.

При наличии данных, достоверно свидетельствующих о том, что сделки, совершенные юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, связаны с легализацией преступных доходов, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Достоверные данные о легализации преступных доходов могут быть получены из приговора суда, в том числе иностранного, постановления о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям.

Выявив нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов, прокурор возбуждает дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма).

В большинстве случаев поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение прокурором достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Материалы с признаками административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ, могут поступить также от органов государственного контроля.

Прокурор должен вынести постановление о возбуждении дела немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Постановление не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ.

При решении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо учитывать, что предусмотренное ч. 1 ст. 15.27 КоАП РФ нарушение сроков подачи заявления о постановке на учет в уполномоченном органе и (или) сроков направления правил внутреннего контроля на согласование в уполномоченный (надзорный) орган не является длящимся правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности в этих случаях необходимо исчислять с момента наступления срока исполнения соответствующей обязанности. Между тем срок назначения специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля, законодательно не регламентирован, что делает неназначение такого лица длящимся правонарушением.

Постановление прокурора об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, направляется в Росфинмониторинг или его территориальные управления в течение трех суток с момента вынесения.

Недостатки постановления и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) из Росфинмониторинга. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями возвращаются в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Выявив нарушения закона при привлечении Росфинмониторингом юридических и должностных лиц к административной ответственности, прокурор приносит протест на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление.

По итогам проверки прокурор наряду с применением рассмотренных мер реагирования направляет информацию о выявленных нарушениях закона органам государственного контроля для привлечения нарушителей к ответственности или решения вопроса о ликвидации организации в судебном порядке.

По итогам применения мер реагирования прокурор в обязательном порядке проверяет фактическое устранение нарушений законов. Необходимо обеспечить поступление сообщений о результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования, оценить степень изменений, внесенных в нормативные правовые акты, улучшение правоприменения, чтобы подобные усовершенствования не были показными, формальными.

В случае невыполнения законных и обоснованных требований прокурора должен быть поставлен вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении).

В процессе осуществления надзора за исполнением законов в экономике могут быть выявлены правонарушения с признаками преступления, связанные с получением значительного дохода. Однако за время проверки заподозренные лица путем совершения различных сделок и финансовых операций нередко успевают укрыть имущество, приобретенное в результате противоправного деяния. Потерпевшие органы государственной власти и юридические лица не всегда оперативно принимают меры к защите имущества от посягательств и возмещению ущерба. Поэтому в таких случаях прокурору с участием специалистов необходимо выяснить размер имущества или денежных средств, приобретенных в результате совершения деяния с признаками преступления; какие сделки и финансовые операции совершены с данным имуществом или денежными средствами, использовались ли они в предпринимательской или иной экономической деятельности. Кроме того прокурору следует определить местонахождение имущества или наличных денежных средств, счета, на которые перечислены безналичные денежные средства; установить всех участников сделок, нового владельца данного имущества или денежных средств; принять меры к обеспечению возврата государственного или муниципального имущества собственнику или взысканию в пользу государства сумм неосновательного обогащения.

В зависимости от степени достоверности данных о преступном происхождении денег, прокурор организует дальнейшую проверку или направляет материалы в следственный орган для возбуждения уголовного дела и производства расследования.

Для повышения эффективности применения мер прокурорского реагирования прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов с привлечением органов государственного финансового контроля, для чего создаются межведомственные рабочие группы, которые на постоянной основе собирают и анализируют информацию о состоянии исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов. По итогам работы подобных групп возможны принятие указаний об усилении прокурорского надзора в данной сфере, подготовка методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования.