Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства

Специальность: 12.00.11 - "Судебная деятельность, прокурорская

деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность"

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Чубенко Ирина Сергеевна

Москва - 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном казенном

образовательном учреждении высшего профессионального образования

"Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Винокуров Александр Юрьевич

Официальные оппоненты: Ашурбеков Тофик Ашурбекович, заместитель прокурора Вологодской области, доктор юридических наук

Жубрин Роман Владимирович, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук

Ведущая организация

Военный университет Министерства обороны Российской Федерации

Защита состоится " 26 " февраля 2013 г. в 14 ч.00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: 123022, Москва, ул.2-я Звенигородская, 15.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул.2-я Звенигородская, 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak. ed.gov.ru

Автореферат разослан " 23 " января 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета С.С. Харитонов

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования

С самого начала формирования современной правовой базы в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, что исторически совпадает с законодательным возрождением отечественного предпринимательства, государством принимаются меры по внедрению эффективных механизмов оказания поддержки наиболее многочисленной и при этом наименее защищенной категории субъектов предпринимательской деятельности - малому предпринимательству. В последние годы круг субъектов, которым оказывается поддержка, расширился до среднего предпринимательства, отчасти изменились условия и формы оказания поддержки, усовершенствовалось правовое регулирование деятельности малых и средних предпринимателей, произошло переосмысление целевых ориентиров оказания поддержки от насыщения рынка товарами и услугами на раннем этапе до реальных мер по переходу от сырьевого типа экономики к инновационному в долгосрочной перспективе. При этом публичный интерес в данной сфере может быть охарактеризован как достижение путем оказания государством поддержки частному бизнесу состояния, когда "частный интерес предпринимателя синхронизируется с общественным, публичным интересом в такой мере, что диалектическое единство их открывает дорогу социализации общества" Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999.С. 17. .

Опыт реализации публичного интереса при оказании поддержки малому бизнесу в ряде зарубежных стран (США, Германия, Южная Корея, Япония и др.) свидетельствует о том, что решение важных экономических и социальных проблем через развитие данной категории предпринимательства путем оказания последнему поддержки не может быть расценено как явление одномоментное и присущее сугубо российской экономике, что, в свою очередь, определяет в качестве одной из важнейших государственных задач текущего и перспективного уровней обеспечение законности в рассматриваемой сфере.

Особую актуальность защита публичного интереса и прав предпринимателей при оказании поддержки малому и среднему предпринимательству приобрела в последние годы, когда появилась реальная, а не декларативная возможность получения различных форм поддержки путем правовой регламентации многочисленных отсылочных (бланкетных) норм закона (особенно в сфере имущественной поддержки), а также принципиально (более чем в 300 раз) возросли фактические затраты бюджета на реализацию финансовых мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства с 50 млн. руб. в 2000 г. Об исполнении федерального бюджета за 2000 год: Федер. закон от 23. 04.2002 № 39-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 17. Ст. 1602. до 15,9 млрд. руб. в 2011 г. Об исполнении федерального бюджета за 2011 год: Федер. закон от 02. 10.2012 № 151-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 41. Ст. 5516.

Начиная с 2009 г. органами финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Росфиннадзор, контрольно-ревизионные органы субъектов Российской Федерации) стали выявляться многочисленные нарушения в расходовании вышеуказанных бюджетных средств. Следует отметить, что об актуальности надзора за исполнением законов в бюджетной сфере, в том числе в сфере оказания финансовой поддержки малому и среднему предпринимательству, свидетельствует и общий рост выявляемых органами прокуратуры нарушений бюджетного законодательства с 33 343 в 2003 г. (с момента введения соответствующей строки отчетности) до 169 812 в 2012 г.3

Однако речь идет не только о потерях материальных ресурсов государства. Ежегодная тенденция увеличения нарушений наблюдается и в отношении прав предпринимателей. Если в 2008 г. органами прокуратуры выявлено 48 357 нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности, то в 2011 г. их количество уже составило 110 876 нарушений⁴⁴ Там же. . Наиболее распространенными и потому общественно опасными в рассматриваемой сфере являются нарушения при оказании финансовой и имущественной поддержки предпринимателям, обеспечить законность получения которой крайне важно в условиях недостаточности кредитных ресурсов¹¹ В докладе Всемирного Банка "Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой" на втором месте в числе факторов, наиболее негативно влияющих на работу предпринимателей в России, стоит недоступность кредитных ресурсов (на первом - коррупция). Стороженко И.В. Публично-правовое регулирование мониторинга коррупции, осуществляемого Всемирным Банком // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. . В противном случае неизбежно возникают ситуации незаконного получения конкурентных преимуществ, оказывающих деструктивное воздействие на всю формирующуюся систему предпринимательства.

Именно поэтому в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации²² См.: приказы Генерального прокурора РФ от 31. 03.2008 № 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", от 27. 03.2009 № 93 "О реализации Федерального закона от 26. 12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"" и др. в числе наиболее важных направлений обозначен надзор за исполнением Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", а также иных законодательных актов, регулирующих сферу оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

Предпринимаемые в последнее время меры по укреплению законности в рассматриваемой сфере, включая введение должности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, создание специального подразделения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей, наделение органов прокуратуры дополнительными полномочиями и др., свидетельствуют о поиске системных мер повышения эффективности существующего правозащитного механизма.

Вместе с тем деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в рассматриваемой сфере общественных отношений, прежде всего ее надзорная деятельность, с учетом не столь давней постановки вопроса о ее выдвижении в число приоритетных направлений, нуждается в совершенствовании, что предопределяет потребность в изучении проблем, препятствующих повышению ее эффективности, выдвигает на повестку дня необходимость выработки теоретических и методологических основ ее осуществления, имеющих своей целью обеспечить реальное воздействие надзорной практики прокурора на состояние законности в области оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы

Вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в предпринимательской и тесно связанной с ней иной экономической деятельности ранее исследовались в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого "Прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих предпринимательскую деятельность", 1996 г.; Р.В. Жубрина "Проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании незаконного предпринимательства", 2004 г.; Д.А. Мадякина "Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности", 2005 г. и др.

Весомый вклад в систему научных познаний в формировании новой модели прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности внесен докторской диссертацией А.Х. Казариной (Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности, 2009 г.).

Ряд научных аспектов правозащитной роли прокуратуры в обеспечении основных экономических свобод предпринимателей рассмотрен в докторской диссертации Н.Д. Бут (Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации, 2011 г.).

Однако до сих пор отсутствуют диссертационные разработки по вопросам осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, повышения его эффективности, совершенствования методологической базы, выработки адекватных сложившимся условиям представлений о его организации.

Объектом исследования выступают многообразные общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

Предметом диссертационного исследования является деятельность прокуратуры по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству; закономерности прокурорской надзорной практики и тенденции, сопутствующие данной деятельности; факторы, снижающие ее эффективность; правовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты прав предпринимателей и публичного интереса в рассматриваемой сфере; нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

Целью настоящего исследования является установление состояния и разработка теоретических и методологических основ прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, выработка практических рекомендаций по его совершенствованию и подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.

Для достижения поставленной цели обозначены задачи исследования:

1) установить и исследовать тенденции формирования и развития законодательства в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, выявить его недостатки, нуждающиеся в устранении;

2) определить круг объектов надзора - органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству;

3) конкретизировать цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству;

4) сформулировать предмет и определить пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству;

5) установить характерные особенности реализации прокурором надзорных полномочий в рассматриваемой сфере;

6) на основе анализа состояния законности разработать критерии группирования типичных нарушений законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

7) выявить проблемы организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере и разработать предложения по их решению;

8) разработать предложения по совершенствованию методики проведения прокурорских проверок исполнения законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений, осуществления и организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству: общефилософские - диалектический, исторический, логический, системный; анализ; синтез; структурно-функциональный; сравнительно-правовой; нормативно-логический; сравнительного правоведения и др. Основным явился общенаучный диалектический метод познания, позволивший выявить устойчивые связи в развитии общественных отношений и осуществлении прокурорского надзора на фоне меняющихся условий (правовых, социальных, экономических).

Нормативную основу составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Теоретической основой исследования послужили взгляды и концепции отечественных ученых в области теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, В.В. Долежана, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Лебединского, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.Н. Николаевой, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Особое значение для раскрытия темы имели научные работы по вопросам прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности В.М. Белецкого, Н.Д. Бут, Р.В. Жубрина, Н.А. Игониной, Д.А. Мадякина, А.В. Паламарчука, И.А. Соколовой, Н.В. Субановой и др.

В работе также использованы правовые, экономические, исторические и философские труды С.С. Алексеева, С.А. Авакяна, А.И. Алешкина, А.Б. Венгерова, Г.А. Гаджиева, Е.П. Губина, С.А. Зинченко, А.Л. Маковского, М.Н. Марченко, А.В. Мелехина, В.С. Нерсесянца, О.М. Олейник, И.А. Смагиной, С.Э. Корха, Г.Ф. Шершеневича и других авторов.

Эмпирической основой исследования послужили результаты проведенных автором за период 2008-2012 гг. обобщений более 100 докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации; данные ведомственной статистической отчетности о состоянии надзора за исполнением законов экономической направленности за период 2005-2012 гг. (по формам ОН (П), ГМК (МПС)); информация о проведенных проверках и принятых актах прокурорского реагирования в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации за период 2008-2012 гг.; соглашение о сотрудничестве (взаимодействии) между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей; материалы о деятельности советов по защите прав предпринимателей, образованных при прокуратурах Хабаровского края, Саратовской, Сахалинской, Свердловской областей; результаты опроса 140 прокурорских работников по проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

Кроме того, автором использован личный опыт прокурорской работы в органах прокуратуры Хабаровского края по осуществлению надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере.

Использованы также опубликованные за период 2008-2012 гг. в периодической печати и размещенные на официальных сайтах в сети Интернет сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства; проанализирована информация, отраженная в реестрах субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки; изучена судебная практика.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором предпринята попытка рассмотрения совокупности теоретических, методологических и практических вопросов, касающихся сущности, содержания и особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству как с точки зрения защиты прав предпринимателей, так и с позиции защиты публичного интереса в данной сфере, выраженной посредством обеспечения законности при использовании бюджетных и иных материальных государственных ресурсов, выделяемых на данные цели, и реализации мероприятий по оказанию поддержки малому и среднему предпринимательству.

В работе сформулирована авторская позиция в отношении предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства; конкретизированы цели и задачи надзорной деятельности, а также выделены ее основные направления; сформирован комплексный подход к характеристике прокурорских надзорных полномочий; обоснованы положения о необходимых процедурах проведения прокурорских проверок; выявлены проблемы и коллизии в правовом регулировании отношений в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, предложены пути решения поставленных проблем.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства как одно из приоритетных направлений прокурорской надзорной деятельности является необходимым элементом государственного механизма обеспечения законности, без которого существенно осложняется достижение стоящих перед государством задач диверсификации национальной экономики и выхода на уровень экономического и социального развития, соответствующего статусу ведущей мировой державы, решаемых в настоящее время, в том числе путем развития и оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

2. Органы прокуратуры в силу сформулированных в ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" целевых установок с учетом предоставленного им законодателем арсенала правовых средств, а также исторически сложившейся системы имеют возможность на всех уровнях публичной власти гарантировать как защиту прав предпринимателей, так и обеспечение защиты публичного интереса в рассматриваемой сфере.

3. Актуализация надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства обусловлена:

интенсивным развитием правовой регламентации сферы оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

тенденцией ежегодного роста расходов бюджетов всех уровней на реализацию мероприятий по оказанию поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

низким уровнем состояния законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

последовательным поиском путей повышения эффективности существующего правозащитного механизма в рассматриваемой сфере.

4. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства с учетом положений ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также специфики общественных отношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, составляют:

соблюдение положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих основы осуществления предпринимательской деятельности, и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих сферу оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе относящихся к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными выше органами, должностными и иными лицами;

соблюдение прав субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере оказания им поддержки.

Кроме того, учитывая требования ч.1 ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в предмет надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере входит исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.

5. Основными направлениями прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства являются:

1) надзор за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства на получение предусмотренных законодательством видов поддержки посредством обеспечения надлежащего исполнения законов при реализации входящими в надзорную компетенцию прокуроров органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами предоставленных им полномочий;

2) надзор за исполнением законов при распоряжении государственным и муниципальным имуществом в процессе его льготного предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства во владение или временное пользование либо в собственность путем выкупа;

3) надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение целевого расходования бюджетных средств, выделенных на поддержку малого и среднего предпринимательства;

4) надзор за исполнением законов, предусматривающих в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства упрощенный порядок предоставления отчетности, осуществления контрольно-надзорных процедур.

6. Особенности прокурорских надзорных полномочий, состоящие в реализации их во всех случаях нарушения законов, о которых прокурору становится известно, их превентивной направленности, принудительно-обязательном характере применения прокурором своих полномочий при наличии правовых оснований их применения, позволяют прокуратуре занимать специфическое, присущее только ей место в системе созданного государством механизма, призванного обеспечить законность в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

7. Закрепленные в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации требования, связанные с оценкой прокурорами возможных негативных последствий применения мер прокурорского реагирования (например, пп.8.5 и 13 приказа от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", п.3 указания от 08.08.2011 № 236/7 "Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций"), обусловливают необходимость оценки прокурорами характера складывающихся отношений и допустимости применения ими средств прокурорского реагирования. В целях обеспечения единообразной практики необходимы теоретическое изучение проблем допустимости прокурорского вмешательства в складывающиеся отношения и разработка методического сопровождения этого процесса.

8. В целях совершенствования методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства автором предложена классификация типичных нарушений законов в данной сфере по предметному критерию:

1) административные барьеры в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству:

создание препятствий в реализации прав субъектов малого и среднего предпринимательства на получение поддержки;

установление и/или создание дискриминационных условий;

нарушения законов при осуществлении государственными и муниципальными органами полномочий в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

2) нарушения при расходовании бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий по оказанию поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

3) нарушения в сфере распоряжения государственным и муниципальным имуществом при его льготном предоставлении субъектам малого и среднего предпринимательства во владение или временное пользование либо в собственность путем выкупа.

9. Предложения по совершенствованию действующего законодательства, в том числе:

1) в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" необходимо закрепить положения об обязательности исполнения, а не только рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений закона. Кроме того, обжалование представления прокурора в судебном порядке не должно препятствовать фактическому исполнению изложенных в акте реагирования требований;

2) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации необходимо дополнить новым основанием для обращения прокурора в арбитражный суд - правом вступать в защиту субъектов малого и среднего предпринимательства по их ходатайству в связи с неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, принимающих управленческие решения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3) в Федеральном законе "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" следует:

а) дополнить перечень сведений, включаемых в реестр субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки, информацией об учредителях юридических лиц;

б) установить четкую правовую регламентацию процедуры создания при государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления координационных и совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, автором предложены изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О противодействии коррупции", иные законодательные и подзаконные акты.

10. Авторский проект указания Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства".

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе его проведения выводы, положения и предложения научно-прикладного характера можно рассматривать как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

Результаты исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности (в сфере предпринимательской деятельности, бюджетных отношений, государственной и муниципальной собственности и др.), подготовки научных и методических пособий для прокуроров.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут иметь практическое применение в деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, работе по совершенствованию законодательства, регулирующего осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, а также в учебном процессе при обучении студентов по дисциплине "Прокурорский надзор", в системе повышения квалификации прокурорских работников в институтах Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных служащих.

Апробация и использование результатов исследования. Основные положения и выводы исследования изложены в 14 научных работах, в том числе в 6 статьях, опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в лекционных и семинарских занятиях в Хабаровском межрегиональном центре профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих; докладывались на 7 научных и научно-практических конференциях: "Актуальные вопросы права и законности" (МосГУ, г. Москва, 2010 г.); "Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации" (МосГУ, г. Москва, 2011 г.); "Обеспечение законности в Российской Федерации" (МосГУ, г. Москва, 2011 г.); "Проблемы имплементации международных норм в области противодействия коррупции в российское законодательство" (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2011 г.); "Проблемы защиты прав ребенка в Российской Федерации" (МосГУ, г. Москва, 2011 г.); "Обеспечение законности в Российской Федерации" (МосГУ, г. Москва, 2012 г.); Четвертой научно-практической конференции молодых ученых (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, 2012 г.).

Рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере применены в практической деятельности прокуратуры Хабаровского края.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Основное содержание работы

Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования.

Во введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также показаны апробация и внедрение результатов исследования.

Первая глава "Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе "Состояние правового регулирования отношений в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" автор приходит к выводу, что возникновение на современном этапе развития российского общества законодательства, регулирующего отношения в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, является исторически объективным процессом, синхронизированным с приданием на государственном уровне частному предпринимательству значения мощного рычага оздоровления национальной экономики путем установления соответствующих приоритетов государственной политики, направленных на его развитие и поддержку, и процессом правотворчества постсоветского периода, по-новому решившего фундаментальные для развития рыночной экономики вопросы признания права частной собственности, свободы выбора разрешенного вида деятельности и, наконец, легализации самой предпринимательской деятельности.

Четкое представление о надлежащем субъекте малого и среднего предпринимательства - получателе поддержки, содержании поддержки и ее механизме, выводимое из правового и технико-юридического анализа выделенных автором законов, регулирующих сферу оказания поддержки малому и среднему предпринимательству и составляющих важную часть правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере, имеет решающее значение для уяснения специфики надзора на данном направлении и повышения его качества.

Сущность поддержки рассмотрена автором как с точки зрения создания благоприятного климата для ведения предпринимательской деятельности в целом в стране с выделением основных направлений его законодательного регулирования, включающих упрощение разрешительных процедур, упорядочение административного контроля, оптимизацию предоставления государственных и муниципальных услуг, защиту конкуренции, противодействие коррупции, так и с позиции применения мер поддержки исключительно в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (упрощенный порядок предоставления отчетности, осуществления контрольно-надзорных полномочий; оказание перечисленных в ст.16 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" форм поддержки), что обеспечивает наиболее полное представление о поддержке как правовом явлении, входящем в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.

Во втором параграфе "Государственные и муниципальные органы, реализующие полномочия в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" диссертантом выделены поднадзорные органам прокуратуры соответствующие органы и сгруппированы установленные законами полномочия по характеру деятельности указанных структур. В числе групп таких полномочий выделены: определение общих направлений развития малого и среднего предпринимательства; организационное обеспечение деятельности по оказанию поддержки субъектам малого и среднего бизнеса; участие в финансовых и иных формах содействия развитию малого и среднего предпринимательства; контроль. Полномочия каждой из названных групп реализуются на всех уровнях публичной власти - государственном (федеральном и региональном) и муниципальном.

Исследование позволило выявить ряд проблем в реализации отдельных полномочий в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству, связанных с недостатками правового регулирования и снижающих правозащитный потенциал прокуратуры. Например, отсутствие дальнейшей правовой регламентации отсылочных норм закона по закреплению отдельных полномочий в рассматриваемой сфере за конкретными органами создает ситуацию их фактического осуществления без соответствующего правового основания. Кроме того, возникают условия для противоправных действий в рассматриваемой сфере (например, пробелы в законодательном регулировании процесса формирования при органах власти координационных и совещательных структур в области развития малого и среднего предпринимательства, допускающие возможность безосновательного отказа в их формировании, а также создающие предпосылки дальнейшей бюрократизации, коррумпированности взаимоотношений государства с малым и средним бизнесом).

Вторая глава диссертации "Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" состоит из трех параграфов.

В первом параграфе "Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" с учетом научных взглядов А.П. Глебова, А.Х. Казариной, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева и др. на соотношение понятий "функции", "отрасли" и "направления" в теории прокурорского надзора, а также анализа положений организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации автором сделан вывод о том, что надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства является одним из значимых направлений надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, а последний, в свою очередь, является приоритетным направлением надзора за исполнением законов в сфере экономики. Определение места рассматриваемого направления надзора в общей структуре надзорной деятельности органов прокуратуры обусловило установление его цели и постановку конкретных задач.

На основании анализа законодательства, а также реализуемых направлений развития национальной экономики автором обоснована необходимость расширения сформулированных в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации приоритетов надзорной деятельности прокуроров на данном направлении. Предложено рассматривать надзор за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства с позиции не только защиты прав предпринимателей, но и публичного интереса путем обеспечения исполнения законов при расходовании бюджетных средств и распоряжении государственным и муниципальным имуществом, составляющих основу поддержки.

Решением методологического характера является разработка классифицирующих критериев группирования приоритетных направлений и решаемых по каждому из них специальных и частных задач по инструментам поддержки (по объектам правового регулирования); субъектам правоотношений в сфере оказания поддержки малому и среднему бизнесу; характеру защищаемых прав и интересов в рамках полномочий и компетенции органов прокуратуры.

Во втором параграфе "Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства", анализируя ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" через закрепляемые в ней понятия "соблюдение Конституции Российской Федерации" и "исполнение законов" как формы реализации права, охватывающие не только активные действия управомоченных лиц (в широком смысле), но и несовершение запрещенных (а в соответствующих случаях - непредусмотренных) законом действий, Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДС, 2007.С. 244. автор солидарен с Г.И. Бровиным, А.Х. Казариной и др., понимающими под предметом надзора законность действий (бездействия) и правовых актов управомоченных органов и лиц.

Обобщая имеющиеся точки зрения на наиболее дискуссионный вопрос выбора подлежащих включению в предмет прокурорского надзора нормативных правовых актов, в общем виде разделившие научное сообщество на сторонников включения в предмет надзора при определенных условиях подзаконных нормативных правовых актов, на которые указывают отсылочные (бланкетные) нормы законов (А.Х. Казарина, Л.А. Николаева, В.П. Рябцев), и тех, кто, несмотря на признание подзаконных нормативных правовых актов в большинстве случаев непременным элементом механизма исполнения законов, руководствуясь государственно-правовым статусом прокуратуры, не допускает их отнесения к предмету надзора (В.Г. Бессарабов, А.Ю. Винокуров), автором сформулирована позиция, основанная на законодательном представлении о предмете прокурорского надзора, изложенном в ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и дополненном ч.1 ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В иных случаях, когда это не предусмотрено законом, автор не разделяет существующей в науке тенденции расширения границ прокурорского надзора по отдельным его направлениям (Вильде Л.В. Прокурорский надзор за исполнением валютного законодательства, 2010; Добыш М.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений, 2012 и др.), несмотря на то, что многие ключевые вопросы в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством Российской Федерации, уполномоченными в данной сфере федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минсельхоз России, Минфин России и др.), а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на региональном уровне).

В третьем параграфе "Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" исследованы особенности прокурорских надзорных полномочий, в том числе в сравнении с характером полномочий иных правозащитных институтов (медиативных полномочий инвестиционных уполномоченных в федеральных округах, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей; дискретных полномочий контрольно-надзорных органов, решающих проблему законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства только по отдельным направлениям, связанным с их родом деятельности; судебных органов, ограниченных рамками находящегося в производстве дела), позволяющие рассматривать прокурорский надзор в качестве одного из наиболее действенных механизмов обеспечения законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем выявлен ряд проблем. Так, сложившаяся судебная практика в отношении исполнения представлений прокурора об устранении нарушений закона трактует имеющееся законодательное противоречие между ст.6 и ст.24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в понимании обязательности исполнения изложенных в нем требований в пользу обязанности рассмотрения представления, а не фактического исполнения изложенных в нем требований. На практике это способно нивелировать его значение как акта прокурорского реагирования, нацеленного на оперативное, в течение месяца, устранение нарушений закона, что крайне важно для обеспечения законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим свою деятельность в таком динамичном секторе экономики, как предпринимательство. О справедливости последнего утверждения свидетельствует то, что именно с целью недопущения ситуаций, создающих угрозу причинения убытков субъектам предпринимательской деятельности в результате принятия незаконных правовых актов индивидуального характера, решений органами государственной власти и должностными лицами в сфере предпринимательской деятельности, за Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей предлагается на законодательном уровне закрепить полномочие по приостановлению действия (исполнения) таких ненормативных правовых актов, решений.

В связи с этим предложены изменения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", повышающие значимость представления об устранении нарушений закона как одного из наиболее часто используемых в надзорной деятельности прокуроров актов прокурорского реагирования (анализ статистических данных о состоянии прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности свидетельствует, что на долю представлений приходится в среднем более 40% от общего числа принимаемых органами прокуратуры мер).

Субъекты малого и среднего предпринимательства в отличие от судебного решения спорных вопросов, возникающих с контрагентами в процессе осуществления ими своей деятельности, не всегда решаются обращаться в суд за защитой своих прав, нарушенных действием (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления, принимающих важные управленческие решения в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Автором сделан вывод о том, что на фоне неблагоприятных статистических данных о выявляемых прокурорами нарушениях прав предпринимателей это позволяет рассматривать расширение оснований для обращения прокуроров в арбитражные суды, требующее внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, в качестве важного инструмента защиты прав субъектов малого и среднего предпринимательства.

Третья глава диссертации "Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства" состоит из трех параграфов.

Первый параграф "Состояние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства. Классификация типичных нарушений" посвящен изучению состояния и динамики правонарушаемости в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, принимаемых в связи с этим мер прокурорского реагирования, характеризующих состояние прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Исходя из определения состояния законности как "совокупности количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени" Законность в Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2008.С. 17-21. , указанные данные иллюстрируют состояние законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

Фиксируемый органами прокуратуры с 2008 г. массовый рост нарушений прав предпринимателей затрагивает, в первую очередь, права субъектов малого и среднего предпринимательства, составляющих основной круг хозяйствующих субъектов. Изучение практики прокурорского реагирования показывает, что распространенность нарушений, приходящихся на сферу оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, достаточно велика, особенно в области создания благоприятных условий развития малого и среднего предпринимательства, оказания имущественной и финансовой поддержки. На основании проведенного исследования разработана классификация типичных нарушений, выявляемых в рассматриваемой сфере.

Среди объективных причин распространенности указанных нарушений, осведомленность прокуроров относительно которых может быть использована для оценки состояния законности на поднадзорной территории и правильной постановки задач, автором выделяются: особенности природно-климатического, территориального характера, влияющие на социально-экономическое развитие и структуру экономики региона; численность проживающего населения, число субъектов малого и среднего предпринимательства, зарегистрированных и фактически осуществляющих свою деятельность; соотношение видов предпринимательской деятельности в структуре экономики региона; число поднадзорных прокуратуре контрольно-надзорных и иных органов.