изучить законы и иные нормативные акты, касающиеся предмета проверки;

обобщить и проанализировать жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций (в правоохранительные, государственные контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления), данные прокурорско-следственной, судебной и административной практики, сообщения средств массовой информации, материалы контролирующих и иных государственных органов по рассматриваемому вопросу;

получить соответствующие сведения из территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных и иных уполномоченных государственных органов.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, охраняющего права хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля необходимо проанализировать:

какие меры по разработке обязательных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ, принимаются органами государственной власти;

разработаны ли органами местного самоуправления необходимые нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ;

допускаются ли факты принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, несоответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, неприведения действующих актов в соответствие с Законом № 294-ФЗ.

С целью выявления допущенных на практике нарушений прав субъектов предпринимательства, прокурору целесообразно выяснить факты:

проведения внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;

нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Закона;

взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований);

непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю;

нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, установленных ст. 9 Закона № 294-ФЗ;

нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале плановых проверок;

нарушения порядка организации и проведения внеплановой проверки, установленного ст. 10 Закона №294-ФЗ;

фальсификации обращений граждан, явившихся поводом к организации и проведению внеплановых выездных проверок;

нарушения порядка организации проверки, установленного ст. 14 Закона № 294-ФЗ (отсутствие распоряжения (приказа) о проведении проверки либо его неправильное оформление, невручение проверяемому или уполномоченному представителю предпринимателя заверенной печатью копии названного распоряжения или приказа и т.д.);

нарушения установленных ст. 13 Закона № 294-ФЗ сроков проведения проверок, в том числе их необоснованное продление;

отказа со стороны должностных лиц органа контроля в предоставлении по требованию подлежащих проверке лиц информации об этих органах в целях подтверждения своих полномочий;

уклонения предпринимателей от проведения выездных внеплановых проверок, а также меры, принятые по данным случаям контролирующими органами;

нарушения установленных ст. 15 Закона № 294-ФЗ ограничений при проведении проверок;

превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе выходящих за рамки предмета проверки;

проведения плановой или внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя;

отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем установленные нормы;

нарушения порядка оформления результатов проверок.

В целях более эффективной защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прокурорам следует регулярно проводить мониторинг динамики увеличения (снижения) количества заявлений о согласовании внеплановых проверок (поквартально) в общем, а также отдельно в отношении федеральных, региональных и муниципальных органов контроля.

В этих же целях целесообразно на постоянной основе проводить анализ:

результативности проведенных проверок, изучая для этого информацию об общем количестве проведенных проверок, в том числе внеплановых и из них - согласованных с прокурором, о принятых органами контроля мерах по устранению выявленных нарушений законодательства. При этом необходимо обращать внимание на количество проверок, по которым контролирующими органами не были выявлены нарушения и не принимались меры;

принятых органами контроля мер по устранению выявленных в результате проверок нарушений законодательства (количество выданных предписаний, возбужденных дел об административных правонарушениях и т.д.);

обжалованных решений органов прокуратуры об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок (вышестоящему прокурору и в суд, результаты их рассмотрения).

В процессе защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прокурорам целесообразно проверять полноту и качество внесенных органами контроля актов реагирования. С привлечением специалистов оценивать полноту выявляемых названными органами нарушений и их фактическое устранение.

При анализе эффективности проведенных контролирующими органами проверок следует обращать внимание на вопросы, связанные с коррупцией в сфере исполнения органами контроля своих полномочий.

При поступлении документов на согласование выездной проверки прокурор выясняет:

уровень предполагаемой (проведенной) внеплановой выездной проверки органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля:

центральный аппарат федеральных органов исполнительной власти;

межрегиональные (окружные) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

региональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

региональные органы контроля (надзора) субъектов Российской Федерации;

городские, районные либо иные территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти;

региональные органы контроля (надзора) субъектов Российской Федерации;

органы муниципального контроля;

свои полномочия по согласованию внеплановой выездной проверки в соответствии с тем уровнем, на котором она проводится;

территориальную принадлежность получения согласования органа прокуратуры на проведение внеплановой проверки юридического лица (его филиала или представительства), индивидуального предпринимателя - по месту их нахождения (место осуществления деятельности);

основания проведения внеплановой выездной проверки, их соответствие требованиям действующего законодательства;

источники получения сведений, послуживших причиной для принятия решения о необходимости проведения внеплановой выездной проверки. Не было ли фактов получения подобных сведений из обращений и заявлений, не позволяющих установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращений и заявлений, не содержащих сведений о фактах, являющихся в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ основаниями для проведения внеплановых проверок;

наличие полного пакета документов, приложенных к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательства (копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения);

правильность оформления решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

соответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

исключение дублирования проверки соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя различными органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля;

наличие оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки;

соблюдение законодательно установленных сроков проведения соответствующей внеплановой выездной проверки (не превышает ли срок проведения внеплановой проверки двадцати рабочих дней);

полномочия должностных лиц, проводящих внеплановую выездную проверку (они должны быть указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

соответствие распоряжения или приказа руководителя государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки требованиям действующего законодательства, в том числе наличие в них:

наименования органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

фамилий, имен, отчеств, должностей должностных лиц или должностного лица, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

наименования юридического лица или фамилии, имени, отчества индивидуальных предпринимателей, проверка которых проводится;

целей, задач, предмета проверки и сроков ее проведения;

правовых оснований проведения проверки;

сроков проведения и перечня мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

перечня административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

перечня документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

дат начала и окончания проведения проверки.

При поступлении акта проведенной выездной внеплановой проверки от контролирующего органа прокурор проверяет:

соблюдены ли должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля законодательно установленные ограничения при проведении проверки, в том числе:

не допущены ли факты проверок выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;

не проведена ли внеплановая выездная проверка в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя (за исключением законодательно установленных случаев проведения таких проверок в связи с причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

не истребованы ли в процессе проверки документы, информация, образцы продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки; не изъяты ли оригиналы таких документов;

оформлены ли в надлежащем порядке протоколы об отборе образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний;

не превышены ли установленные сроки проведения проверки;

не взималась ли плата с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за мероприятия по контролю;

соблюден ли законодательно установленный порядок оформления результатов проверки;

все ли необходимые сведения указаны в акте проверки;

не нарушен ли пятидневный срок (со дня составления акта проверки) направления его копии в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки;

приняты ли органом контроля адекватные и своевременные меры по выявленным в ходе проверки нарушениям;

не нарушены ли права предпринимателей, интересы юридического лица при привлечении их к ответственности.



3. Нарушения прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Практика прокурорского надзора показывает, что распространенным нарушением, затрагивающим права предпринимателей, является издание незаконных нормативных правовых актов. Анализ результатов надзорной деятельности органов прокуратуры показывает, что органами государственной власти и местного самоуправления допускаются многочисленные факты принятия незаконных нормативных правовых актов, не соответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также неприведения в соответствие с Законом № 294-ФЗ нормативных правовых актов, принятых до его вступления в силу.

Практика свидетельствует, что незаконные нормативные правовые акты, нарушающие права хозяйствующих субъектов, касаются практически всех сфер предпринимательской деятельности, а также области регулирования мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.

Чаще всего подобные нормативные правовые акты не соответствуют Закону № 294-ФЗ в части требований к проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности, установленных ч. 2, 12 ст. 9; ч. 2, 16 ст. 10; ч.1 ст. 20, в том числе периодичности проведения плановых проверок (ч. 2 ст. 9), оснований проведения внеплановых проверок (ч. 2 ст. 10), возможности проведения проверки в отсутствие уполномоченного лица (п. 1 ст. 15), оформления акта по результатам проверки по не соответствующей закону форме (ч. 1 ст. 16).

В ряде нормативных правовых актов неверно определяется срок представления проекта ежегодного плана проведения плановых проверок в органы прокуратуры (в силу требований ч. 6, 6.1, 6.2 ст.9 Закона № 294-ФЗ проекты ежегодных планов направляются органами государственного контроля (надзора) в органы прокуратуры в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок); предусмотрены иные, чем определено в п.2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ, требования к содержанию распоряжения о проведении проверки.

Так, по протесту прокуратуры Республики Марий Эл приведены в соответствие с федеральным законодательством отдельные пункты Положения об отделе надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, утвержденного приказом министра образования республики от 12.01.2009 № 6, устанавливающие проведение проверок в области образования в не предусмотренной Законом №294-ФЗ форме (в частности, в виде инспекционных и камеральных проверок).

В ходе проверки нормативных правовых актов выявлены многочисленные факты незаконной передачи контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий. Вопреки требованиям ст. 2, 5 Федерального закона № 294-ФЗ на территории регионов продолжают осуществлять функции органов государственного контроля (надзора) государственные учреждения, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Так, прокуратурой г. Москвы принесен протест на приказ председателя Комитета ветеринарии г. Москвы от 03.06.2009 № 49, которым утвержден Регламент организации и осуществления государственного ветеринарного контроля (надзора) в г. Москве (далее - Регламент). Согласно его положениям (подп. «в» п. 6.2) основанием для проведения Комитетом ветеринарии г. Москвы внеплановых проверок является нарушение прав потребителей. Кроме того, п. 13.1.2 и подп. 4 п. 13.1.6 предусмотрено проведение административного расследования в области законодательства о защите прав потребителей. При этом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Протест рассмотрен и удовлетворен.

Во многих регионах органами прокуратуры выявляются Административные регламенты по осуществлению государственного контроля, отдельные положения которых не соответствуют действующему законодательству в части продления сроков проведения выездных проверок; установления дополнительных оснований для осуществления внеплановых проверок; порядка ознакомления проверяемых лиц с копиями распоряжений о проведении проверки; участия в проверках организаций, граждан; сроков рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях и др.

В ходе проведенного анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального контроля также выявлялись многочисленные нормативные правовые акты, не соответствующие положениям Закона № 294-ФЗ в части периодичности проведения мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности, оснований для проведения таких мероприятий, порядка их организации и оформления результатов проверки.

Органами местного самоуправления в нарушение требований федерального законодательства допускались факты наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений.

Допускалось издание актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и т.д. и незаконного наделения их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Очень распространено принятие незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих осуществление муниципального земельного контроля. Например, в положениях о муниципальном земельном контроле ряда муниципальных образований установлены не предусмотренные Законом № 294-ФЗ основания проведения внеплановых мероприятий, в частности, таких, как: обнаружение муниципальным инспектором достаточных данных, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства и др.

В отдельных муниципальных нормативных правовых актах обязанности по возмещению расходов органов муниципального земельного контроля возлагались на проверяемых юридических и физических лиц.

Например, опротестованные прокурором Аларского района Иркутской области Положения о муниципальном земельном контроле предусматривали оплату за проведение экспертиз, геодезических измерений, почвенных и иных обследований за счет виновных лиц добровольно или в судебном порядке.

С момента вступления в силу Закона № 294-ФЗ прокурорскими проверками по вопросам исполнения федерального законодательства о государственном контроле были охвачены практически все контрольно-надзорные органы, в деятельности которых повсеместно выявлялись многочисленные нарушения в организации и проведении ими проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Подобные нарушения приводят к ущемлению прав субъектов предпринимательской деятельности, что противоречит основам государственной политики по либерализации отношений в сфере устойчивого развития предпринимательства в Российской Федерации.

Типичными нарушениями для большинства регионов являются: проведение внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры; нарушение порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о проведении плановых и внеплановых проверок; проведение проверки без распоряжения (приказа); неправильное оформление распоряжения (приказа) о проведении проверки; превышение полномочий контролирующими органами при проведении проверок (проведение проверок за рамками предмета конкретной проверки); нарушение порядка оформления результатов проверок; проведение проверок в отсутствие оснований для их проведения, необходимого распоряжения на проверку; нарушения сроков проведения проверок; ограничений, установленных ст. 15 Закона № 294-ФЗ.

Проведение внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства без согласования с органами прокуратуры выявлены практически во всех регионах.

Обоснованной можно считать практику возбуждения прокурорами административных производств по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство) в отношении должностных лиц, проводивших незаконно проверки без согласования с прокурором. Как правило, по подобным постановлениям прокуроров должностные лица, проводившие незаконную внеплановую проверку, привлекаются судом к административной ответственности.

Прокурорами выявляются нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Закона № 294-ФЗ, в том числе таких, как: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), о правах и обязанностях данных органов, их должностных лиц; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля, органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля, на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; недопустимости проводить в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Например, достаточно распространенным в органах государственного пожарного надзора является указание в качестве задачи проверки «принятие мер по результатам проверки», «привлечение виновных к административной ответственности» и т.п., что свидетельствует о нарушении принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Нередки факты незаконного проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей субъектами, не наделенными законодательством правом на осуществление мероприятий по контролю.

Допускаются неединичные факты взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований).

Следует отметить, что факты незаконного взимания платы за осуществление мероприятий по контролю особенно распространены в сфере ветеринарии.

Арбитражным судом Омской области удовлетворены требования прокуратуры области о признании договора, заключенного между ГУ «Оренбургское городское управление ветеринарии» и индивидуальным предпринимателем С. на оказание ветеринарных услуг, недействительным (ничтожным) в части взимания платы за осуществление мероприятий по контролю.

В нарушение ст. 10 Федерального закона № 294 должностными лицами контролирующих органов практикуется проведение проверок в отсутствие на то законных оснований, в том числе по обращениям граждан, не содержащим сведения о нарушениях их потребительских прав, в отсутствие информации об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан. В ряде случае контролирующими органами инициируются проверки по обращениям и заявлениям, не позволяющим установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора).

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, установленных ст. 9 Закона.

Должностными лицами органов контроля не соблюдаются даты и сроки проведения проверочных мероприятий, отраженные в плане (фактически проверки проводились за пределами сроков, установленных планом работы), допускались факты проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства с превышением установленных законом сроков (свыше пятнадцати часов для микропредприятий). Зачастую о проведении плановой проверки юридические лица уведомляются уже после начала ее проведения либо в материалах дел вообще отсутствуют сведения об уведомлении юридического лица. В распоряжениях о проведении плановых проверок не указываются перечень истребуемых документов, вид проверки. Зачастую допускается проведение плановых проверок без учета разработанного плана проведения плановых проверок, не соблюдаются сроки уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о времени проведения выездных плановых проверок. В план контрольно-надзорной деятельности с несоблюдением периодичности включаются хозяйствующие субъекты, деятельность которых является предметом проверки до истечения установленого 3-х летнего срока. В нарушение требований ч. 4 ст. 9 Федерального закона в планах проведения плановых проверок не содержатся обязательные сведения, отсутствует мотивация оснований проведения мероприятий по контролю.

Прокурорами многих регионов выявлены нарушения порядка организации и проведения внеплановой проверки, установленного ст. 10 Закона.

Распространены нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале проверок.

В ходе проверок прокурорами выявлены многочисленные факты игнорирования требований законодательства о необходимости предварительного уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случаях, определенных законом. В нарушение п. 16 ст. 10 Закона, устанавливающего срок уведомления хозяйствующего субъекта о предстоящей проверке - не позднее, чем за 24 часа до начала ее проведения, во всех случаях при осуществлении как плановых, так и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, работодатели уведомляются об их проведении только в день их начала. Кроме того, распоряжения о плановых проверках выносятся за день до их проведения, что не позволяет в установленный законом срок уведомить проверяемую организацию.

За подобные нарушения по представлениям прокуроров виновные лица контролирующих органов, как правило, привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Распространенный характер носят нарушения порядка организации проверки, установленного ст. 14 Закона.

Типичными для всех органов контроля (надзора) являются нарушения при оформлении распоряжения (приказа) о проведении проверки: отсутствие перечня документов, представление которых юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; указание документов, не имеющих отношения к предмету проверки и существу поступившей в орган контроля (надзора) информации; отсутствие ссылок на положения нормативных правовых актов, устанавливающие правовые основания проведения проверки, а также подлежащие проверке обязательные требования; не всегда полно и правильно указываются предмет, цели и задачи проверки. Должностными лицами органов контроля (надзора) допускается указание в распоряжении пунктов, не предусмотренных типовой формой, отсутствие ссылок на ежегодный план проверок в качестве цели проведения проверки, неверно определяется дата начала проверки.

Следует отметить, что отсутствие в распоряжениях точных и конкретизированных данных по обозначенным выше позициям ограничивает право хозяйствующего субъекта на получение полной и достоверной информации о предстоящей проверке, влечет несоблюдение одного из принципов защиты прав хозяйствующих субъектов - открытости и доступности для них информации об организации и осуществлении государственного контроля, предусмотренного п.3 ст.3 Закона № 294-ФЗ.

Распространены факты нарушения сроков проведения проверок, в том числе их необоснованное продление, установленных ст. 13 Закона № 294-ФЗ.

Нередко допускаются необоснованное продление срока контрольного мероприятия в нарушение требований ч.3 ст.13 Федерального закона № 294-ФЗ, допускающей продление срока контрольного мероприятия только в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля; факты ненадлежащего уведомления хозяйствующих субъектов о продлении срока проведения проверки.

Допускаются факты нарушения установленных ст. 15 Закона ограничений при проведении проверок, в том числе незаконное проведение внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, истребование от хозяйствующих субъектов документов, не являющихся объектами проверки или не относящихся к предмету проверки, превышение контролирующими органами установленных сроков проведения проверок.

Неединичны факты превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе проверка вопросов, выходящих за рамки предмета проверки.

Так, в нарушение п. 8 ч. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ распоряжением Управления Роспотребнадзора по Вологодской области о проведении внеплановой проверки ООО «Вологодский хлебокомбинат» предусмотрено истребование документов, не относящихся к предмету проверки, у проверяемого лица, в частности, документов, подтверждающих право собственности на помещение или договор аренды; договор на вывоз твердых бытовых отходов; договор на стирку санитарной одежды; акты выполненных работ за последние 3 месяца. Кроме того, при проведении указанной внеплановой проверки руководитель общества не присутствовал, присутствовали лица, которые не являются уполномоченными представителями проверяемой организации, документы, подтверждающие их полномочия, отсутствовали. По факту выявленных нарушений руководителю Управления Роспотребнадзора по Вологодской области внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

Практически во всех регионах допущены нарушения ст. 16 Закона в части порядка оформления результатов проверок, в том числе сроков составления актов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

Нарушения при составлении актов проверок допускаются практически всеми органами контроля.

Типичными нарушениями при составлении актов являются: общее несоответствие типовой форме; отсутствие сведений о представителе юридического лица (индивидуального предпринимателя), участвовавшего при проведении проверки; отсутствие сведений об ознакомлении данных лиц с актом проверки; отсутствие даты, времени и продолжительности проведения проверок.

В частности, имели место случаи составления актов проверок до начала их проведения, отсутствия в них сведений о должностных лицах, проводивших проверку, их подписей, о лицах, присутствовавших при проведении проверки, времени составления акта, начале и окончании проверки, о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала, неуказания имен и отчеств подлежащих проверке индивидуальных предпринимателей. Помимо этого не во всех актах проверок верно указывалась ссылка на распоряжения, на основании которых проводились проверки, должность руководителя органа контроля, издавшего распоряжение о проведении проверки, и др.

В ряде случаев по результатам выездных внеплановых проверок составляется не акт проверки, а акт обследования, который не соответствует требованиям, установленным ч. 2 ст. 16 Закона № 294-ФЗ.

При привлечении по результатам мероприятий по контролю предпринимателей к административной ответственности распространены следующие нарушения их прав:

1) отсутствие в протоколе по делу об административном правонарушении, определении о возбуждении дела об административном правонарушении сведений о вручении под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, копии протокола, определения (ч. 6 ст. 28.2, ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ);

2) нарушение требований об обязательном разъяснении его прав лицу, в отношении которого составлен протокол по делу об административном правонарушении (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ);

3) изъятие вещественных доказательств без составления протокола об изъятии (ч. 5 ст. 27.10 КоАП РФ);

4) составление протокола об изъятии вещей, являвшихся орудиями совершения правонарушения, без понятых либо в присутствии одного понятого (ч. 1 ст. 27.10 КоАП РФ);

5) составление протокола осмотра территории в отсутствие понятых (ч.2 ст. 27.8 КоАП РФ);

6) использование в качестве доказательств по делам экспертных заключений об оценке товаров, не отвечающих требованиям законодательства, а именно не содержащих подробного описания объекта оценки, методов определения и расчетов стоимости товаров (ч. 3 ст. 26.2 и ч. 6 ст. 26.4 КоАП РФ);

7) непринятие мер к выяснению отягчающих и смягчающих наказание обстоятельств, отсутствие сведений о них в постановлении по делу об административном правонарушении (ст. 4.1, ст. 24.1, ст. 26.1 КоАП РФ);

8) отсутствие в постановлении сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, дате рассмотрения дела, месте и времени совершения правонарушения (ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ);

9) отсутствие в постановлении сведений о судьбе изъятых вещей (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ);

10) отсутствие сведений о вручении либо о дате вручения под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, копии постановления (ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ);

11) уничтожение изъятых у нарушителей вещей, подвергающихся быстрой порче, с нарушением установленного ч. 1 ст. 27.11 КоАП РФ и п. 12 Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 № 694, порядка, а именно без заключения соответствующего эксперта и в отсутствие уполномоченной комиссии и понятых.



4. Меры прокурорского реагирования на выявляемые нарушения прав предпринимателей в процессе осуществления государственного и муниципального контроля

прокурорский защита право предпринимательство

Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что на эффективность защиты прав предпринимателей существенно влияет качество вносимых документов. Как бы глубоко и тщательно ни проводились проверки, но наспех составленные документы, в которых приводится слабая юридическая и фактическая мотивировка и не содержится глубокого анализа причин нарушений прав предпринимателей и конкретных предложений по их устранению, не оказывают заметного позитивного влияния на состояние законности в сфере предпринимательской деятельности.

При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам.

Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления, изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.

В то же время протест остается распространенной мерой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, исходя в том числе из возможности более оперативного прекращения действия незаконного правового акта по решению принявшего его органа.

Практика показывает, что в ряде случаев в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в ходе судебного рассмотрения дела принимаются меры к добровольной отмене своих незаконных актов. Представляется, что данное обстоятельство не должно служить основанием отказа в рассмотрении по существу заявлений прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта и прекращения дела, поскольку требование прокурора о признании акта недействительным, недействующим или не подлежащим применению является лишь обязательным правовым последствием удовлетворения первого: признания акта противоречащим федеральному законодательству.

Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку является основанием для восстановления нарушенных этим актом прав конкретных предпринимателей путем их последующего обращения в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой на применение иных мер административного принуждения, обусловленных действием этого правового акта.

Правильность указанной позиции о недопустимости прекращения дела, возбужденного по заявлению прокурора о проверке соответствия правового акта государственного органа федеральному законодательству, подтверждается определениями Судебной коллегии Российской Федерации Верховного Суда РФ по конкретным делам БВС РФ. 1998. № 8. С. 16; 1999. № 1. С. 12..

Необходимым условием реализации государственной политики в области обеспечения прав субъектов малого и среднего предпринимательства является также своевременное издание правовых актов в указанной сфере. Поэтому в целях активизации органов местного самоуправления к принятию необходимых для реализации Закона № 294-ФЗ нормативно-правовых актов прокуроры используют все средства прокурорского реагирования вплоть до обращения в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований. Как показывает практика, подобная мера является достаточно действенным средством для устранения пробелов в муниципальном нормативном регулировании отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ.

По результатам рассмотрения исковых заявлений прокурора Брюховецкого района Краснодарского края бездействие глав сельских поселений района по непринятию административных регламентов проведения проверок судом признано незаконным. Во исполнение решений суда главами сельских поселений названные регламенты разработаны и утверждены.

Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если:

а) протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно отклонен;

б) у прокурора есть веские основания полагать, что орган управления или должностное лицо проявит необъективность при рассмотрении протеста;

в) издание акта согласовано с вышестоящей организацией или утверждено ею;

г) и в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта, но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности.

Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий.

Представление как акт прокурорского надзора характеризуется определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления направлены не только на устранение нарушений прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений является и то, что в них в отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения прав предпринимателей.

Типичным недостатком многих представлений является отсутствие в них указаний на конкретных нарушителей прав предпринимателей и анализа их действий.

В некоторых регионах качество представлений прокуроров в рассматриваемой сфере остается невысоким. Можно отметить следующие распространенные недостатки представлений:

в названии представления нередко отсутствует указание на конкретную область законодательства, где были нарушены права предпринимателей. Зачастую преобладает формулировка «представление об устранении нарушений закона»;

описательная часть представления не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона, охраняющего права предпринимателей;

в резолютивной части представлений зачастую содержатся общие фразы типа «принять необходимые меры» и т.д.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25¹) наделил прокуроров правовым полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, которые могут нарушить права предпринимателей противоправными действиями, не влекущими уголовную ответственность, а также способом разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора.

В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Генеральной прокуратурой Российской Федерации направлено подчиненным прокурорам указание от 06.07.1999 № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения в следующих случаях:

при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской деятельности;

если подготовка к нарушению прав предпринимателей имеет явно очевидный характер.

В соответствии с п. 2 ст. 22, ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки в случае установления факта совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя.

Следует отметить, что Федеральным законом от 27.07.2010 № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения и дополнения в КоАП РФ, в частности введена новая ст. 19.6.1, устанавливающая ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ дело об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ возбуждаются прокурором.

Прежде чем вынести постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы: имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей; какой закон или иной нормативный акт нарушен; не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ); какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (гл. 23 КоАП РФ).

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющему право налагать административные взыскания.

Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.

В сфере защиты прав предпринимателей прокурорами могут успешно сочетаться различные средства реагирования. Для более эффективной защиты прав предпринимателей прокурорами должен использоваться весь комплекс мер по защите прав предпринимателей. Выбирая средства прокурорского реагирования, прокуроры должны исходить из особенностей конкретной ситуации.

Поскольку принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей, ведет к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и нанесению им ущерба, например в случае наложения на них незаконных сборов, обременения необоснованными обязанностями применения этих актов, помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев следует рассматривать вопрос об административной ответственности должностных лиц по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство).

Подобная практика является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако она редко применяется прокурорами.



5. Анализ эффективности деятельности прокуратуры по защите прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля и ее совершенствование

Анализ материалов прокурорского надзора показывает, что реализация новых полномочий, возложенных на органы прокуратуры, становится действенной мерой защиты прав предпринимателей.

В течение 2009 г. в органы прокуратуры от органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) либо муниципального контроля, поступило 37 758 заявлений о проведении выездных внеплановых проверок субъектов предпринимательства, из которых прокурорами всех уровней было отклонено 18,7 тыс. таких заявлений, что составляет 50%. При этом в 54 прокуратурах субъектов процент отказов составляет от 50 до 86%.

По результатам 19 147 внеплановых выездных проверок, согласованных прокурорами, контролирующими органами выдано 17 841 предписание. Соответственно, безрезультативными оказались только 7% (1306) внеплановых выездных проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

...