Административно-правовое регулирование деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Административно-правовое регулирование деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Шмидт Артем Александрович

Челябинск - 2012



Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Бекетов Олег Иванович

Официальные оппоненты: Цуканов Николай Николаевич доктор юридических наук, доцент Сибирский юридический институт ФСКН России, начальник кафедры административного права

Пивоваров Александр Сергеевич кандидат юридических наук ГУ МВД по Челябинской области, заместитель начальника отдела охраны общественного порядка

Ведущая организация: Уральский юридический институт МВД России

Защита диссертации состоится «18» мая 2012 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, д. 87, корп. 3/д.

Автореферат разослан «___» __________ 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета О. В. Гречкина



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью поиска действенных средств и методов обеспечения безопасного оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.

В России на фоне роста объемов потребления взрывчатых материалов промышленного назначения нарушения в сфере их оборота являются одним из факторов, способствующих ухудшению криминогенной обстановки, создают предпосылки роста организованной преступности, терроризма и представляют реальную угрозу государственной, общественной и личной безопасности. Так, свыше 60% террористических актов, фактов преступного использования взрывчатых материалов совершается с применением самодельных взрывных устройств, изготовленных из похищенных взрывчатых материалов, применяемых в промышленности . При этом количество утрат и хищений взрывчатых веществ промышленного назначения, зарегистрированных на объектах их хранения, остается стабильно высоким.

Соответственно вопросы обеспечения общественной безопасности при обращении взрывчатых материалов промышленного назначения требуют от государства создания действенного механизма правового регулирования складывающихся при этом общественных отношений, и принятия обеспечительных мер, адекватных характеру угрозы.

Для защиты интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с незаконным оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, в полиции функционируют подразделения лицензионно-разрешительной работы. Несмотря на то, что ныне утративший силу Закон Российской Федерации «О милиции» и принятый 07 февраля 2011 г. Федеральный закон «О полиции» относят вопросы контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения к компетенции полиции, достаточной правовой регламентации рассматриваемое направление деятельности полиции на сегодняшний день не получило.

В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление вопросов совершенствования административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Актуальность темы исследования также обусловлена необходимостью должного обеспечения прав всех участников лицензионно-разрешительной деятельности, укрепления законности и дисциплины в государственном управлении, создания оптимальной системы органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения и определения их компетенции.

Наличие перечисленных проблем и необходимость их скорейшего решения, прежде всего, определяют актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы административно-правового регулирования различных направлений лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел анализировались в работах многих ученых-юристов. Однако проблемы, касающиеся контроля органов внутренних дел за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, глубокому теоретическому исследованию до настоящего времени практически не подвергались.

Исследование содержания и сущности лицензионно-разрешительной системы, вопросов правого статуса милиции при осуществлении лицензионно-разрешительных функций получило известное отражение в трудах таких ученых-административистов и специалистов-практиков, как М.А. Агапова, А.П. Алехин, Н.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, Д.Н. Бахрах, А.В. Гущин, А.А. Долгополов, С.М. Зырянов, И.Ш. Килясханов, А.П. Коренев, К.И. Костылева, В.М. Манохин, А.Н. Орлов, Д.В. Осинцев, С.С. Студеникин, В.И. Шалашов, В.А. Юсупов и других.

Теоретические проблемы осуществления контрольно-надзорной деятельности органов государства, в том числе милиции, рассматривались в трудах Ю.Е. Аврутина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова и других ученых.

Административно-правовое регулирование отдельных направлений лицензионно-разрешительной деятельности стало объектом исследования Д.К. Брагера, А.И. Грищенко, А.А. Долгополова, Н.Ф. Казоры, А.В. Константинова, А.В. Куяновой, А.Е. Маслова, Г.В. Мельничука, Д.В. Новохатского, В.И. Сургутскова, С.А. Тарасова, Д.В. Чермянинова, Е.Е. Фроловой и других авторов.

Вместе с тем, теоретико-правовые основы организации административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, проблемы правового статуса участников разрешительных отношений, а также практические вопросы организации повседневной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в сфере обеспечения общественной безопасности при обращении взрывчатых материалов промышленного назначения представляются недостаточно изученными и требуют дальнейшей разработки.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления полицией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Предмет исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, соответствующая правоприменительная практика, а также научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному праву и другим отраслевым юридическим наукам.

Цель исследования заключается в разработке концептуальных положений теоретических основ административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и обоснование выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере.

Достижению поставленной цели служит решение следующих задач:

- провести историческое и сравнительно-правовое исследование правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения;

- определить содержание административной деятельности полиции в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, проанализировать ее правовые и организационные основы;

- проанализировать гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, оценить их потенциальную способность обеспечить законные интересы всех участников правоотношений;

- исследовать формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, разработать предложения, направленные на восполнение пробелов правового регулирования деятельности полиции в рассматриваемой сфере;

- рассмотреть компетенцию подразделений полиции, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Выделить критерии, позволяющие разграничить компетенцию полиции и иных государственных органов, осуществляющих контроль в рассматриваемой сфере, в том числе по вопросам осуществления административно-юрисдикционной деятельности;

- опираясь на материалы исследования и правоприменительную практику, разработать предложения по совершенствованию правовой и организационной составляющей взаимодействия полиции и других компетентных органов при осуществлении контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Формулируя теоретические выводы и положения, диссертант опирался на: результаты анкетирования сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел и должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения (100 человек); опыт работы образовательных учреждений по подготовке инспекторов подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; результаты изучения процессуально оформленных материалов контрольно-наблюдательных дел на объекты хранения взрывчатых материалов промышленного назначения (32 дела); трехлетние личные наблюдения в период работы в отделе по исполнению федерального законодательства об оружии, взрывчатых веществах и взрывчатых материалах Центра лицензионно-разрешительной работы ГУ МВД России по Челябинской области; материалы обзоров, справок и отчетов органов внутренних дел Российской Федерации, материалы судебной практики.

Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической мысли позволило выявить и проанализировать особенности административно-правового регулирования деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения в условиях административно-правовой реформы.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем разработана авторская концепция организации и непосредственного осуществления контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения как одного из направлений лицензионно-разрешительной деятельности государства, определены особенности административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, проанализированы ее формы и методы, дана оценка эффективности механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере, выявлены проблемы организации контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, намечены возможные пути их решения.

Предложены оригинальные суждения о разграничении компетенции полиции и иных органов государства, в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, которое должно выстраиваться в соответствии с особенностями регулируемых и охраняемых общественных отношений; о многоступенчатом административном производстве по выдаче юридическому лицу, претендующему на осуществление деятельности в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, соответствующих разрешительных документов.

Доказана перспективность идеи наделения полиции правом осуществлять выдачу лицензий на хранение, а также разрешений приобретение и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, на основании чего диссертантом обоснованы и выдвинуты соответствующие предложения и рекомендации.

В рамках диссертационного исследования автором исследованы понятия «контроль» и «надзор», «правовое регулирование» и «механизм административно-правового регулирования», «гарантии прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения», «лицензия» и «разрешение», «лишение лицензии (разрешения)», на основании чего в научный оборот введены новые понятия «механизм контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения», «административная деятельность полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения» и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию и развитию законодательства в области надзора и контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Механизм контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения представляет собой основанную на правовых нормах систему последовательно осуществляемых полицией действий, направленных на установление соответствия условий функционирования субъектов, осуществляющих оборот взрывчатых материалов, заданным параметрам, повышение их исполнительской дисциплины, правовую оценку их работы, предотвращение нежелательных последствий их противоправных действий (бездействия), оперативное регулирование процессов производства, распространения, хранения и использования взрывчатых материалов промышленного назначения.

2. Обеспечение реализации законных прав участников оборота взрывчатых материалов промышленного назначения предполагает: обязательное наличие законодательной конкретизации гарантий обеспечения и защиты прав участников оборота взрывчатых материалов; определение юридических фактов, с которыми связывается их реализация; определение процессуально-процедурных форм реализации прав; надзор и контроль за правомерностью поведения должностных лиц уполномоченных органов; установление мер правовой защиты, юридической ответственности и процессуального порядка их реализации; организационную деятельность органов государства и их должностных лиц, направленную на реализацию всех видов гарантий и устранение препятствий, которые возникают в процессе их осуществления, а также закрепление обязанности уполномоченных лиц восстановить нарушенные права и возместить причиненный неправомерными действиями ущерб в полном объеме.

3. Вопросы государственного контроля (надзора) за оборотом взрывчатых материалов должны быть урегулированы специальным законодательным актом, комплексно регламентирующим указанные отношения, что обусловлено спецификой отношений по обороту взрывчатых материалов промышленного назначения и несовершенством правового инструментария государственной разрешительной политики. Соответственно, часть 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» должна быть дополнена положением об исключении из сферы действия названного закона отношений по контролю (надзору) за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

4. К основным формам административной деятельности полиции в рассматриваемой сфере предлагается отнести следующие: оценку технической укрепленности мест хранения взрывчатых материалов промышленного назначения; проверку соблюдения условий хранения и обеспечения их сохранности; допуск лиц к работе с взрывчатыми материалами промышленного назначения; выдачу лицензий (разрешений) на приобретение, перевозку и хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; проведение документальных и фактических проверок на объектах, где осуществляется хранение и использование взрывчатых материалов промышленного назначения; проведение проверок исполнения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения; учет и контроль объектов, где осуществляется хранение и использование взрывчатых материалов промышленного назначения; организационно-методическое обеспечение контрольно-проверочных мероприятий.

5. Для совершенствования правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, учитывая придание МВД России статуса лицензирующего органа в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, предлагается наделить полицию правом осуществлять выдачу лицензий (разрешений) на хранение, приобретение и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения. взрывчатый административный правовой полиция

6. Лишение лицензии, по существу означает полное прекращение деятельности предприятий по данной лицензии и должно рассматриваться как административное наказание. В целях совершенствования мер административно-правового воздействия в механизме контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов предлагается внести следующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:

1) часть 1 статьи 3.2 дополнить пунктом 10, закрепив в качестве меры административного наказания такой его вид, как «Лишение разрешения (лицензии)»;

2) дополнить главу 3 статьей 3.13 «Лишение разрешения (лицензии)»;

3) внести соответствующие изменения в главы 23, 27 и 32 КоАП РФ;

4) установить административную ответственность, в том числе в виде лишения разрешения (лицензии), дополнив главу 20 КоАП РФ статьями: 20.31 «Нарушение установленных правил составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения», 20.32 «Нарушение правил хранения и учета взрывчатых материалов промышленного назначения», 20.33 «Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции)» - следующего содержания:

Статья 20.31. Нарушение установленных правил составления и ведения баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения

Нарушение установленных правил составления и ведения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, -влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от двадцати до тридцати тысяч рублей.

Статья 20.32. Нарушение правил учета, хранения, транспортирования или использования взрывчатых материалов промышленного назначения

1. Нарушение правил учета, хранения, транспортирования или использования взрывчатых материалов в отраслях промышленности или на объектах, подконтрольных органам, уполномоченным в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью первой настоящей статьи, -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти тысяч рублей или лишение разрешения (лицензии).

Статья 20.33. Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции)

Осуществление работ с взрывчатыми материалами промышленного назначения без допуска органов внутренних дел (полиции) -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

7. Изучение и анализ опыта правового и организационного обеспечения механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения позволили автору разработать соответствующие предложения по совершенствованию российского законодательства и организационных основ деятельности полиции по следующим двум основным направлениям.

1) Профилактика нарушений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения. Для обеспечения единой системы профилактики в рассматриваемой сфере следует принять федеральный закон «О взрывчатых материалах», где необходимо чётко зафиксировать основные понятия и определения, в том числе: взрывчатые материалы промышленного назначения, оборот взрывчатых материалов, безопасность при обороте взрывчатых материалов промышленного назначения; определить порядок лицензирования деятельности, связанной с оборотом взрывчатых материалов; порядок осуществления контроля; обязанности должностных лиц и граждан; основания и порядок изъятия взрывчатых материалов. Соответственно будет сформирована и действенная правовая база профилактики нарушений установленного порядка оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.

2) Совершенствование подзаконных нормативных правовых актов. С учетом принятия предложенного закона необходимо продолжить детальную регламентацию правовой основы деятельности полиции в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, а также порядок и формы ее взаимодействия с полномочными органами.

Для этого необходимо разработать и принять постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил учета и хранения взрывчатых материалов, осуществления режимно-охранных мероприятий по физической и технической защите используемых помещений (сооружений) и складских объектов и организации их вооруженной охраны». Необходимо также разработать и принять приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об утверждении Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».

С той же целью следует пересмотреть ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию деятельности различных служб и подразделений полиции. Качественная разработка указанных документов и их принятие будут способствовать повышению эффективности деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

8. Критическое переосмысление теоретических и прикладных проблем в сфере организации контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения позволили предложить авторский проект Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, определяющего порядок производства административных процедур, связанных с реализацией указанной государственной функции сотрудниками полиции.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу, цели, задачи, формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Материалы диссертации обобщают и дополняют научные знания об особенностях организации полицией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Результаты проведённого исследования могут иметь значение для восполнения пробелов правового регулирования деятельности полиции в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, повышения эффективности работы подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью МВД России. В этой связи разработаны и представлены проекты постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения» и приказа МВД России «Об утверждении Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».

Основные положения диссертации также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право России», «Административно-процессуальное право» и «Административная деятельность ОВД».

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Тюменском институте повышения квалификации сотрудников МВД России, Центре профессиональной подготовки ГУ МВД России по Челябинской области, практической деятельности органов внутренних дел Челябинской области.

Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные соискателем в результате проведенного исследования, нашли свое отражение в двадцати публикациях, в числе которых одна монография, четыре учебных пособия, научные статьи, в т.ч. числе две в изданиях, рекомендованных ВАК России, а также докладывались автором в его выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: региональной научно-методологической конференции «Теоретико-методологические основы гармонизации мироотношения (образовательный аспект)» (Челябинск: Челябинский гуманитарный институт, 2007 г.); научно-практическом семинаре «Правовые, организационные и социально-экономические аспекты противодействия экстремизму» (Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 27 ноября 2008 г.); IV Всероссийской с международным участием научно-практической конференции, посвященной 65-летию ЮУрГУ, 15-летию специальности «Юриспруденция» в ЮУрГУ и 5-летию Юридического факультета «Современные проблемы юридической науки» (Челябинск: Южно-Уральский государственный университет, 24-25 апреля 2008 г.); ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 15 марта 2011 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка, а также приложений, содержащих проекты федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», приказа МВД России «Об утверждении Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения и Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения».



СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и степень научной разработанности; определяются объект и предмет исследования; формулируются цели и задачи исследования, основные положения, выносимые на защиту; излагается методологическая основа исследования; характеризуются научная новизна и практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.

Первая глава диссертации - «Общая характеристика деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе анализируется состояние правового регулирования оборота взрывчатых материалов в России на различных исторических этапах.

Автор отмечает, что научные изыскания свидетельствуют о расхождениях в трактовке и соотношении понятий «контроль» и «надзор». Диссертант приходит к выводу, что контроль представляет собой систему последовательно осуществляемых действий, используемых для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования социальных процессов. Анализ содержания деятельности государственных органов, в том числе и полиции, по контролю за оборотом взрывчатых материалов, позволил сделать вывод, что в ней одной из важнейших составляющих является надзор.

Проанализировав действующее законодательство и правоприменительную практику, диссертант отмечает тенденцию сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, и вместе с тем рост объема надзора за счет сужения контроля на фоне четкой правовой регламентации надзорной деятельности и планомерной замене контрольных функций надзорными.

Далее в параграфе исследуются такие понятия, как «правовое регулирование», «механизм административно-правового регулирования». В качестве элементов правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения анализируются правовые основы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, правоотношения, возникающие в лицензионно-разрешительной сфере, их особенности, участники, их правовой статус.

Обосновывая собственное видение содержательных аспектов рассматриваемых понятий, диссертант формулирует понятие механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения - как основанную на правовых нормах систему последовательно осуществляемых действий, направленных на установление соответствия условий функционирования субъектов, осуществляющих оборот взрывчатых материалов, заданным параметрам, повышение их исполнительской дисциплины, правовую оценку их работы, предотвращение нежелательных последствий их противоправных действий (бездействия), оперативное регулирование процессов производства, распространения, хранения и использования взрывчатых материалов промышленного назначения.

Представив развёрнутую характеристику становления, развития и современного состояния правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения в России, диссертант приходит к следующим выводам.

Наиболее ранние упоминания о контроле за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения в правовых актах встречается в Своде Основных Государственных Законов. Законодательство XIX века использовало возможности разрешительной системы для обеспечения общественной безопасности, и не только регламентировало деятельность по обороту взрывчатых веществ, но и устанавливало ответственность за нарушение установленного порядка, в том числе в виде ареста, заключения в тюрьму или крепость на срок до нескольких месяцев, либо лишения навсегда права содержать склады взрывчатых материалов. Регулирование оборота взрывчатых материалов промышленного назначения осуществлялось с помощью установленных разрешений и свидетельств, которые предоставляли и государственным и частным предприятиям право на их оборот. Вместе с тем для дореволюционного периода во многом характерны фрагментарность правового регулирования, отсутствие специальных нормативных правовых актов, регламентирующих оборот взрывчатых материалов, но именно здесь зарождается лицензионно-разрешительная система как правовой институт полицейского права.

Следующий этап развития института разрешительной системы связан с рождением Советского государства и принятием ряда декретов, устанавливающих особый режим деятельности во многих сферах общественной жизни. К середине тридцатых годов ХХ в. сформировался механизм контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, который впервые стал включать в себя два основных элемента: во-первых, способы воздействия: дозволения и запреты, а также позитивные обязывания; во-вторых, способы реализации, которые проявляются в фактическом поведении людей, в совершении действий или в воздержании от действий.

В целом, именно в рамках советского периода, который характеризуется принятием важнейших решений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, формированием системного подхода к разрешительной политике, государственной монополией на оборот взрывчатых материалов, формируется правовая основа деятельности милиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов.

Дальнейшее развитие разрешительной системы связано с принятием Конституции Российской Федерации и нового законодательства, направленного на обеспечение развития рыночных отношений, обеспечение прав личности, защиту интересов личности, общества и государства. В этот период начинается формирование новой нормативно-правовой базы, регулирующей оборот оружия, взрывчатых материалов и деятельность частных охранных организаций в соответствии с новыми конституционными требованиями.

С изданием Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и принятием Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О полиции» можно говорить о современном этапе развития правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Подводя итоги параграфа, автор приходит к выводу, что в настоящее время в России в основном сформирован правовой механизм контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Для дальнейшего его совершенствования важное значение имеют вопросы правового статуса участников этих отношений, совершенствование форм и методов административной деятельности полиции в рассматриваемой сфере.

Во втором параграфе в соответствии с проблематикой исследования анализируются основные подходы к определению административной деятельности вообще и административной деятельности полиции в частности. Диссертант приходит к выводу, что именно функциональный подход в исследовании административной деятельности полиции позволяет наиболее полным образом раскрыть ее содержание и сформулировать предложения по ее совершенствованию.

Завершающим итогом рассмотрения сущности, содержания, признаков и принципов осуществления административной деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения выступает следующее ее определение - основанная на законе совокупность мероприятий, осуществляемых управомоченными должностными лицами полиции, включающая в себя выдачу разрешительных документов и последующий контроль за соблюдением установленных требований и условий на объектах обращения взрывчатых материалов промышленного назначения, обеспеченных возможностью применения мер административного принуждения в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от наступления вредных последствий нарушения установленных требований и условий.

Контроль в рассматриваемой сфере может осуществляться также в рамках оперативно-розыскной деятельности посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также при конфиденциальном содействии граждан в целях обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Обобщая результаты проведенного анализа, основываясь на критическом осмыслении научной литературы, автор опровергает тезис об избыточности функции полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, приводя следующие аргументы: большой и ежегодно увеличивающийся объем используемых взрывчатых материалов промышленного назначения; высокая общественная опасность нарушений установленных правил в сфере их оборота; возможность «перетекания» взрывчатых материалов в нелегальный оборот при отсутствии контроля со стороны полиции; различная компетенция государственных органов в сфере контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Отмечается, что содержание компетенции полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения составляет реализация полномочий, возложенных на нее в соответствии с действующим законодательством. В соответствии с Законом «О полиции», сотрудники полиции при осуществлении контроля наделены правом участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении проверок мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения.

В соответствии с указанными полномочиями полиция осуществляет:

- учет объектов производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения;

- допуск к работам, связанным с хранением, перевозкой и использованием взрывчатых материалов промышленного назначения;

- согласование планов мероприятий и режимов функционирования объектов хранения взрывчатых материалов промышленного назначения;

- контроль за обеспечением сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения, в том числе участие в комиссионной приемке хранилищ взрывчатых материалов, согласование вида охраны, ее количества, вооружения, дислокации постов, мероприятий антитеррористической направленности, мероприятий по совершенствованию взрывного дела и обеспечению сохранности взрывчатых материалов, ситуационного плана по действию сотрудников при отражении нападения на объект, при возникновении стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций и т. п.;

- прием, рассмотрение и оформление материалов о выдаче заключений о соответствии учета и хранения взрывчатых материалов, осуществления режимно-охранных мероприятий по физической и технической защите используемых помещений (сооружений) и складских объектов и организации их вооруженной охраны установленным требованиям;

- учет выданных заключений;

- проверку исполнения Баланса производства, распространения и применения взрывчатых и пиротехнических материалов промышленного назначения;

- иные полномочия в соответствии с законодательством.

Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в указанной сфере также относятся к компетенции полиции, и являются одним из основных направлений ее деятельности.

В диссертации поддерживается позиция, что порядок оформления персоналу юридического лица допуска к обороту взрывчатых материалов должен устанавливаться соответствующими нормативными правовыми актами МВД России. С учетом опыта правового регулирования в Германии подготовлен Проект приказа МВД России «Об утверждении Правил допуска лиц к работам, связанным с приобретением, хранением, учетом, использованием, охраной и перевозкой взрывчатых материалов промышленного назначения», где закреплен порядок допуска лиц к указанным видам деятельности и перечислены основания, при наличии которых руководитель юридического лица не может заключить трудовой договор (контракт) с потенциальным работником либо обязан расторгнуть его при возникновении негативных обстоятельств.

В заключение параграфа сделан вывод, что компетенция полиции, так же как и иных органов государства, в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения должна выстраиваться в соответствии с особенностями регулируемых и охраняемых общественных отношений. Так, для полиции объектом охраны должна выступать общественная безопасность, для Ростехнадзора - промышленная, для МЧС - противопожарная, для ФСБ - государственная и т. д.

В третьем параграфе подвергнуты изучению понятие, основные виды и содержание гарантий прав участников рассматриваемого вида деятельности. Анализируя точки зрения представителей различных концепций, диссертант предлагает под гарантиями прав физических и юридических лиц в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения понимать комплексный правовой институт, состоящий из двух элементов: во-первых, системы нормативно закрепленных средств обеспечения правового статуса участников общественных отношений; и во-вторых, деятельности государственных органов и общественных объединений, направленной на соблюдение законности.

Исследование системы нормативно закрепленных средств обеспечения установленного режима оборота взрывчатых материалов промышленного назначения выявило пробел в действующем законодательстве, порождающий серьезную угрозу общественной безопасности. На контрольно-надзорную деятельность полиции в сфере оборота взрывчатых материалов распространяется общее правило, определенное в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», следовательно виды, предмет, основания проверок и сроки их проведения при осуществлении полицией контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения определяются из общих правил, закрепленных в Законе. В частности, согласно ч. 2 ст. 9 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Изучение практики контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел убеждает, что осуществление проверок фактического наличия, условий хранения и состояния охраны взрывчатых материалов промышленного назначения один раз в три года ведет к ослаблению контроля за их оборотом, что, в свою очередь, негативно влияет на состояние общественной безопасности.

Соответственно изложенному диссертант предлагает ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дополнить положением об исключении из сферы действия названного Закона контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения.

Также сделан вывод, что в связи со спецификой отношений по обороту взрывчатых материалов промышленного назначения отношения государственного контроля (надзора) должны быть урегулированы в федеральном законе, комплексно регламентирующем оборот взрывчатых материалов.

Вторая глава диссертации «Организационно-правовые основы деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе анализируются формы и методы контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Развивая ранее сформулированные в административно-правовой литературе подходы к определению форм государственного управления, автор аргументирует свое определение форм деятельности полиции по осуществлению контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения. Под ними предлагает понимать внешне выраженные действия либо их результат, содержание которых устанавливает порядок осуществления контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, обеспечивает законность в деятельности субъектов и объектов контроля, реализацию прав, свобод и обязанностей участников общественных отношений, складывающихся в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.

Экстраполируя общепринятую классификацию форм реализации исполнительной деятельности по их юридическим свойствам на административно-правовую деятельность полиции по осуществлению контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, автор рассматривает содержание таких форм деятельности как: 1) издание нормативных актов управления; 2) применение права; 3) оперативно-организационная работа; 4) материально-технические действия. Представив их развернутую характеристику, диссертант обращает внимание на то, что в рассмотренных формах находит свое выражение содержание деятельности полиции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, в том числе и методы воздействия на рассматриваемые общественные отношения.

Высказано предположение, что пробелы правового регулирования деятельности полиции в соответствующей сфере социальной деятельности могут быть частично устранены ведомственным административным регламентом МВД России исполнения государственных функций. Регламент определяет сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и структурных подразделений, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций федеральными органами исполнительной власти.

Соответственно подготовлен авторский проект Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, который определяет порядок действий, связанных с реализацией указанной государственной функции сотрудниками полиции.

Далее, используя различные подходы к исследованию методов осуществления управленческой деятельности, автор выделяет и последовательно рассматривает методы осуществления контроля полиции за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, адаптированные к специфике служебной деятельности в системе МВД России.

Вступая в дискуссию о сущности лицензирования и его месте в лицензионно-разрешительной системе, автор относит его к группе экономических методов и приводит ряд аргументов в пользу такой точки зрения. Характеризуя лицензирование как метод административно-правового воздействия, отмечает его достаточно высокую эффективность в обеспечении правопорядка.

Взяв за основу дальнейших теоретических построений положительный опыт многоступенчатого принятия решений при правовом регулировании хозяйственной деятельности в Германии, где окончательное решение разделяется на определенное количество последовательно принимаемых отдельных актов и имеет различное процессуально-правовое регулирование, диссертант предлагает ввести многоступенчатое административное производство по выдаче юридическому лицу, претендующему на осуществление деятельности в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения, соответствующих разрешительных документов, в рамках которого первоначально выдавать лицензию на хранение взрывчатых материалов, так как этот вид деятельности представляет наибольшую общественную опасность, в дальнейшем возможна выдача разрешительных документов иных видов. Обосновывается точка зрения, что документ, удостоверяющий право осуществлять хранение взрывчатых материалов промышленного назначения должен представлять именно лицензию, так как сущностным отличием лицензии от разрешения должен выступать характер разрешительного действия, следовательно можно выделить разрешительный документ на осуществление вида деятельности (лицензия) и разрешительный документ на совершение конкретной операции (разрешение).

В заключение параграфа автор для совершенствования правового механизма контроля за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, учитывая результаты проведенного им анкетирования и интервьюирования, предлагает наделить полицию правами лицензирующего органа в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.

Соответственно подготовлен авторский Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения», в котором закреплены основы лицензирования МВД России деятельности юридических лиц по хранению взрывчатых материалов промышленного назначения, определены лицензионные требования и условия, виды, сроки и порядок проведения лицензионного контроля.

Во втором параграфе проведен анализ правовых актов, регламентирующих деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы полиции, который свидетельствует о наличии в их распоряжении самых разнообразных мер административно-правового воздействия, используемых для упорядочения отношений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения. Логическим продолжением анализа является предложенное разделение мер административного принуждения полиции в сфере оборота взрывчатых материалов на две классификационные группы: мер, направленных на обеспечение контрольно-надзорных функций, предупреждение негативных явлений в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения (предупредительные), и мер, направленных на прекращение таких явлений (пресекательные). К первой группе автор предлагает отнести: осмотр мест хранения и использования взрывчатых материалов, объектов, где они обращаются; проверки мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения; выдачу предписаний об устранении нарушений; изъятие взрывчатых материалов. Ко второй: запрещение деятельности соответствующих объектов; приостановление действия лицензий (разрешений) на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения до устранения нарушений; лишение лицензии (разрешения).

Представив развернутую системную характеристику вышеназванных мер принуждения, имеющихся в арсенале полиции, диссертант обращает внимание на отсутствие в действующем законодательстве процессуальных норм, регламентирующих их реализацию, а также на отсутствие мер административной ответственности в качестве средств обеспечения исполнения законодательства в сфере оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.

Анализируя правовое положения полиции как субъекта административной юрисдикции, учитывая сущность юридической ответственности и обобщая многочисленные точки зрения ученых по этому вопросу, автор приходит к выводу, что запрещение деятельности соответствующих объектов, приостановление действия лицензий (разрешений) на хранение, использование и перевозку взрывчатых материалов промышленного назначения, лишение лицензии (разрешения) являются формами административного наказания, однако в настоящее время КоАП РФ указанных мер наказания (ответственности) не предусматривает.

На основе проведенного исследования с учетом имеющегося опыта автор предлагает в качестве меры административного наказания включить в КоАП РФ «лишение лицензии (разрешения)», соответственно определяет порядок его применения. Высказывается предположение, что законодательная легализация такой меры государственного воздействия может способствовать решению задач укрепления законности в рамках правоохранительной деятельности подразделений и должностных лиц полиции, осуществляющих контроль за оборотом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также повышению эффективности их работы и снижению количества правонарушений в указанной сфере.

...