Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства: состояние и пути оптимизации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства: состояние и пути оптимизации

Идилова Жанна Николаевна

Екатеринбург - 2012

Работа выполнена на кафедре прокурорской деятельности в ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права Российского государственного социального университета Скуратов Юрий Ильич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, член Верховного Суда Российской Федерации Шалумов Михаил Славович

кандидат юридических наук, доцент, директор Челябинского филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия» Брагин Анатолий Иванович

Ведущая организация: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет», 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, д. 35.

Защита состоится «25» мая 2012 года в 15-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 при ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан «_____» ______________ 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор З.А. Незнамова

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. За годы рыночных трансформаций малое и среднее предпринимательство превратилось в важный сектор экономики. Социально-экономическую значимость малого и среднего бизнеса убедительно подтверждает опыт промышленно развитых стран: США, Великобритании, Германии, Франции; развивающихся стран: Китая, Индии, Бразилии и др., в экономике которых ему по ряду показателей принадлежит заметное, а подчас и ведущее место.

Россия тоже движется по пути увеличения доли малого бизнеса, и хотя показывает неплохие темпы, но этого не достаточно. Поэтому поддержка развития и эффективная защита малого и среднего предпринимательства на государственном уровне является одним из основополагающих направлений социально - экономической политики государства, поскольку ведет к увеличению численности среднего класса, уменьшению безработицы, повышению самосознания граждан и, в конечном итоге, увеличению доходности бюджета от налоговых поступлений и росту экономики и благосостояния всей страны в целом.

В последние годы обострилась проблема обоснованности и достаточности контроля в сфере деятельности субъектов предпринимательства, в связи с чем российское государство активно разрабатывает новую политику в отношении малого и среднего бизнеса. Федеральный Закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», закрепивший основы деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, сформировал стабильные условия для их функционирования и должен обеспечить практическую реализацию сформированных в нем положений-деклараций, касающихся форм и методов государственной поддержки малых и средних предприятий и индивидуальных предпринимателей. Принятый Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым Указ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Собрание законодательства Российской Федерации. - 19.05.2008. - № 20. - Ст. 2293. также свидетельствует о важности развития малого и среднего предпринимательства.

В России экономический потенциал предпринимательства остается не полностью раскрытым, его развитие сдерживает отсутствие адекватной правовой среды, обеспечивающей надежные юридические гарантии прав и интересов субъектов малого и среднего бизнеса, недостаточность и неэффективность мер их государственной поддержки и механизмов защиты.

Опасность такого явления, как рейдерский захват, состоит, прежде всего, в том, что оно приобрело огромные масштабы по всей стране. Рейдерство вполне можно назвать «экономическим терроризмом», поэтому противодействие рейдерству стало одной из важнейших задач не только с экономической, но и с политической точки зрения, т.к. захват предприятий малого и среднего бизнеса мешает формированию «среднего» класса, который является стабилизирующим началом всей политической системы страны. Защита собственности и прав собственника - конституционная норма, которая требует создания соответствующих механизмов, а рейдерство оказывает дестабилизирующее воздействие на состояние имущественного оборота, приводит к значительному ухудшению криминологической обстановки в стране и резко снижает предпринимательскую активность населения.

Рейдерство в России связано с такими угрозами экономической безопасности, как рост коррумпированности и дискредитация государственных служащих, представителей судейского корпуса, сотрудников правоохранительных органов и органов прокуратуры; деформация правовой идеологии и распространение правового нигилизма; утрата конкурентоспособности; разрушение и спад производства; активизация процессов отмывания денег, полученных преступным путем.

По оценкам экспертов, объем рейдерских поглощений составляет около 40% общего объема сделок Радыгин А. Российский рынок слияний и поглощений: этапы, особенности, перспективы // Вопросы экономики. 2009. № 10. С. 29., т.е. около 55 млрд. долл. США в год. Сложившаяся в настоящее время практика разрешения корпоративных конфликтов не только угрожает экономике и репутации России, но и является мощным сдерживающим фактором для повышения инвестиционной активности внутри страны, а также инвестиционной привлекательности российской экономики для зарубежных инвесторов. В таком контексте рейдерство стало проблемой государственного масштаба.

В связи с этим на заседании коллегии ФСБ России 2 февраля 2009 г. По мнению Д.А. Медведева, в стране две проблемы - рейдерство и коррупция // Акционерный вестник. 2009. № 1 - 2 (61)., 5 ноября 2009 г. на совещании с членами Совета Федерации Стенографический отчет о встрече с членами Совета палаты Совета Федерации // Официальный сайт Президента РФ: http://kremlin.ru/transcripts/5928 (дата обращения: 21.02.2010). и 18 февраля 2010 г. на заседании коллегии МВД России Президент Российской Федерации Д.А. Медведев заявил, что в настоящее время главными проблемами в стране являются рейдерство и коррупция, при этом проблема рейдерства становится наиболее актуальной во время кризиса, а существующие меры правового и организационного характера, направленные на противодействие рейдерским захватам, являются крайне неэффективными. Работу по реформированию МВД Президент будет держать под личным контролем // Официальный сайт Президента РФ: http://news.kremlin.ru/news/6909 (дата обращения: 21.03.2010).

Очевиден дефицит исследований проблемы рейдерства, хотя их результаты представляют интерес как для уголовного, уголовно-процессуального, гражданского права, так и прокурорско - надзорного права. Отсутствуют комплексные исследования защиты малого и среднего бизнеса, в том числе от рейдерских захватов в России с позиции экономики, политики и права. Имеющиеся пробелы в законодательстве вкупе с развитием рейдерских технологий создали такую ситуацию, при которой ни один хозяйствующий субъект не может ощущать себя в полной безопасности. Мишенями рейдерских атак в настоящее время являются не столько крупные предприятия, поскольку эта область в основном поделена, а средний и малый бизнес.

Вместе с тем, отсутствуют комплексные теоретические научные разработки в области предмета, объектов и направлений надзора за исполнением законов о защите малого и среднего предпринимательства, противодействия рейдерским посягательствам во взаимосвязи с публичным интересом государства и освещением проблем правового регулирования данной сферы общественных отношений.

При исследовании вопросов защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, как от рейдерских посягательств, так и при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) следует исходить не только из необходимости углубления теоретических подходов, но и решения прикладных проблем с тем, чтобы выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Формирование адекватной правовой основы такого развития - один из инструментов государственной политики содействия предпринимательству. В связи с этим вопросы обеспечения законности в сфере защиты малого и среднего предпринимательства становятся одной из важнейших государственных задач и актуализируют роль прокуратуры Российской Федерации как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России.

Подобное положение нашло свое отражение в руководящих документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, особенно в приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», где прокурорам предлагается принять дополнительные меры по укреплению законности в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего бизнеса, и утвержден порядок формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Органы прокуратуры постоянно выявляют значительное количество нарушений законодательства о защите предпринимательства, прослеживается тенденция к их ежегодному росту. Всего органами прокуратуры в 2010 и 2011 гг. проведено свыше 50 тысяч проверок законности деятельности контролирующих органов, проверяющих работу предпринимателей. Пресечено более 100 тысяч нарушений закона, в том числе более 9 тысяч незаконных проверок.

Практика применения исследуемого законодательства свидетельствует о несовершенстве закрепленных в них правовых конструкций, которые не отвечают динамике и потребностям развития предпринимательства в России.

Потребность в совершенствовании законодательства о защите малого и среднего бизнеса обусловливает необходимость обращения к теоретическим основам и экономико-правовым аспектам предпринимательства, к комплексному изучению практических проблем в деятельности его субъектов и их защиты от незаконных захватов. Приоритетными для исследования являются теоретические разработки, связанные с различными аспектами прокурорско - надзорной деятельности в изучаемой сфере, определением ее целей, задач, специфики, пределов и предмета прокурорского надзора, форм и методов надзорной деятельности, а также различных подходов к формированию критериев отнесения хозяйствующих субъектов к малым и средним предприятиям. Особую актуальность имеет проблема разработки и дополнения действующего законодательства нормами, закрепляющими понятия «административный барьер», «рейдерство». Первостепенное значение имеет совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий с целью исключения дублирования функций.

Перечисленные обстоятельства, большое количество муниципальных образований, созданных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также закрепление положений в Федеральном законе от 27 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» и необходимость прокурорского надзора за их исполнением подчеркивают особую актуальность темы диссертационного исследования.

Анализ научной разработанности диссертационной проблемы показал, что в настоящее время с точки зрения прокурорско - надзорного права она является мало разработанной. В научных исследованиях последнего десятилетия возрос интерес к проблеме прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства. Так, отдельные теоретические аспекты исполнения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, отношения в сфере рынка ценных бумаг, финансового законодательства, законодательства о функционировании органов контроля в сфере экономики, о банках и банковской деятельности, а также вопросы экономической безопасности России, теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации рассматривались в диссертационных исследованиях Т.А. Ашурбекова, В.М. Белецкого, Н.Д. Бут, Д.А. Звягинцева, А.Х. Казариной, Д.В. Кречетовой, Д.А. Мадякина, М.В. Маматова, А.В. Паламарчука, В.М. Простовой, Э.Б. Хатова.

Вместе с тем, эти вопросы в юридической и экономической литературе исследованы еще недостаточно, так как защита прав предпринимателей, как и само предпринимательство, являются новыми направлениями научных исследований и имеют небольшую предысторию в нашей стране. Предметное и детальное изучение данной проблемы является важной задачей, ее решение, в конечном счете, будет способствовать активизации предпринимательской деятельности.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики исследован в научных работах Т.В. Ашитковой, Н.Д. Бут, Т.А. Дикановой, А.Х. Казариной, А.Н. Ларькова, В.П. Рябцева и других авторов.

Необходимость изучения предпринимательства нашла свое отражение в появлении значительного количества экономических исследований и публикаций: В. Афанасьева, А. Блинова, Э. Горбунова, В. Рубе, В. Горфинкеля, В. Швандара и др.

Многие вопросы правового регулирования предпринимательства нашли свое отражение в юридической литературе. В частности, в работах таких авторов, как: Т.М. Гандилов, Г.В. Кузнецов, М.Г. Лапуста, Ю.Л. Старостин, Г.И. Шепеленко.

В современной юридической науке отсутствуют комплексные монографические исследования, содержащие научный анализ деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите малого и среднего предпринимательства, характеристику и оценку Российского законодательства, регулирующего деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства, включая систему мер его государственной поддержки, что осложняет процесс создания целостной государственно-правовой концепции развития соответствующего сектора экономики России.

Недостаточная теоретическая разработка названных вопросов, пробельность и декларативность законодательного регулирования исследуемой сферы порождает серьезные практические трудности по применению правовых норм, диктует необходимость совершенствования прокурорского надзора в обозначенной сфере, действующей законодательной базы и практики ее применения, а также разработки и принятия нового законодательства.

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что в настоящее время сложившаяся практика прокурорского надзора за исполнением законов, направленных на защиту малого и среднего предпринимательства и противодействие рейдерским атакам малого и среднего бизнеса, его научное, информационное, организационное и методическое обеспечение не удовлетворяют потребностям времени, российского общества и государства в неукоснительном соблюдении законности в сфере защиты предпринимательства.

Нестабильность, разобщенность и многообразие нормативно - правовой базы, регулирующей различные стороны защиты малого и среднего предпринимательства, дезориентируют прокуроров, не позволяя им добиваться максимальной эффективности надзорных мероприятий, что, как следствие, снижает стабилизирующее воздействие прокурорского надзора в сфере экономики.

Сложившаяся практика назначения, регистрации и предоставления в Генеральную прокуратуру Российской Федерации лишь результатов проверок требует дальнейшего совершенствования. Получаемые сведения не позволяют оценивать экономическую эффективность государственного контроля и надзора. Регистрация и предоставление результатов проверок носит явочный характер. Поэтому уже на данном этапе необходимо задуматься о создании единого межведомственного информационного электронного пространства в рамках «электронной базы данных» государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции.

Основная цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретических и правовых основ, а также организационных условий, путей, способов и конкретных предложений, направленных на совершенствование работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства, обеспечивающего защиту малого и среднего предпринимательства, применение которых максимально обеспечило бы законность и правопорядок в указанной сфере общественных отношений.

Сформулированная цель предопределила решение следующих задач исследования:

- анализ отечественного правового регулирования сферы защиты предпринимательства, определений тенденций его развития, выявление недостатков и выработка конкретных предложений по его совершенствованию;

- определение понятия, сущности и специфики предмета и пределов, прокурорского надзора за соблюдением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства; конкретизация его цели, основных задач, объектов и субъектов, а также ключевых направлений;

- изучение и определение на основе анализа применения действующего законодательства, актуальных проблем осуществления и правового регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, влияющих на развитие предпринимательства;

- определение новой идеологии организации и ведения статистического учета и контроля проверок в отношении малого и среднего предпринимательства, предполагающей разработку унифицированной правовой статистической формы, а также создание методической базы, основанной на приоритетах и критериях международной практики;

- выявление и анализ характерных особенностей и проблемных вопросов, связанных с организацией работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о защите предпринимательства; предпринимательство надзор прокурор

- анализ состояния законности и классификация нарушений законодательства о защите субъектов предпринимательства;

Объектом исследования является комплекс общезначимых закономерностей, явлений, возникающих в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства, совокупность норм, образующих нормативно - правовую основу прокурорской практики защиты прав субъектов предпринимательства и складывающихся в результате их действия соответствующих правоотношений.

Предмет исследования - теоретические, правовые и организационные вопросы, определяющие современные тенденции и направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства, повышение его эффективности.

Методологические и теоретические основы исследования.

Методологическую основу исследования составляет комплекс всеобщих, общенаучных и специальных методов познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере складывающихся отношений государства с субъектами малого и среднего бизнеса. В основе всеобщего метода познания - материалистическая диалектика, позволяющая рассматривать объект исследования всесторонне, в развитии, применить конкретно - исторический подход. Общенаучные (теоретические и эмпирические) методы исследования позволяют использовать такие важные средства познания как наблюдение, сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, логико - математический и системно - структурный методы. Прогностический метод обеспечивает выявление перспектив развития познаваемого явления. Специальные методы частных наук (социологии, юриспруденции - формально - юридический, сравнительно - правовой, системно - правовой, правового моделирования и др.) помогают глубже познать объект исследования, аргументировать полученные выводы.

Широко использованы в работе социологические методы: анкетный опрос, метод включенного наблюдения, контент-анализ публикаций в средствах массовой информации и др.

Теоретическую основу исследования определили научные труды специалистов по теории государства и права и прокурорского надзора: А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, И.А. Арабяна, Т.А. Ашурбекова, А.Г. Братко, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, А.Б. Венгерова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, С.В. Пыхтина, В.Г. Розенфельда, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, М.С Шалумова, В.Ф. Яковлева, В.Б. Ястребова и др.

Вопросы защиты прав предпринимателей, в том числе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, глубоко исследованы в научных трудах B.C. Анохина, В.В. Антонова, Н.А. Антоновой, А.Н. Борисова, В.С. Каменкова, А.Н. Королева, Г.Б. Мирзоева, Я.Е. Парция, О.В. Плешаковой, А.С Тагиева, А.В. Чуряева.

В процессе получения искомой информации по проблеме рейдерства использованы такие социологические методики, как изучение документов, экспертные оценки. Выводы и предложения исследования базируются на результатах современных экономических, уголовно-правовых и иных исследований. В своих суждениях диссертант опирается на труды таких известных криминологов, как Г.А. Аванесов, А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, С.В. Бородин, В.Н. Бурлаков, С.Е. Вицин, А.А. Герцензон, Я.И. Гилинский, К.К. Горяинов, А.И. Долгова, С.М. Иншаков, И.И. Карпец, М.П. Клейменов, В.В. Колесников, Н.Ф. Кузнецова, В.Н. Кудрявцев, В.Д. Ларичев, Н.А. Лопашенко, В.В. Лунеев, А.И. Марцев, Г.М. Миньковский, В.С. Овчинский, Э.Ф. Побегайло, А.Н. Харитонов, Г.Ф. Хохряков, В.Е. Эминов, А.М. Яковлев и др.

Рассмотрены работы, затрагивающие проблемы правового регулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, известных представителей науки предпринимательского права, таких как: В.К. Андреев, В.В. Коровкин, В.В. Лаптев, В.И. Макарьева, А.С. Пелих, М.А. Супатаев, а также научно-теоретические подходы, отраженные в трудах таких отечественных ученых, как С.Н. Братусь, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, И.А. Зенин, С.Э. Жилинский, О.С. Иоффе, А.Л. Маковский, Г.А. Свердлык, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Г.Ф. Шершеневич и др.

Проблемы применения уголовно-правовых средств охраны отношений в сфере экономики в целом и в сфере предпринимательства, в частности, освещены в монографических, в том числе диссертационных, и иных исследованиях В.М. Алиева, Д.И. Аминова, А.А. Аслаханова, А.Б. Баранова, А.Г. Безверхова, А.И. Бойцова, Г.Н. Борзенкова, В.А. Ванцева, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, А.П. Горелова, Ю.Н. Демидова, А.Э. Жалинского, О.Г. Карповича, И.А. Клепицкого, М.П. Клейменова, С.П. Коровинских, С.М. Кочои, Н.Ф. Кузнецовой, В.Д. Ларичева, Н.А. Лопашенко, А.И. Лукашова, С.В. Максимова, И.Ю. Михалева, А.В. Наумова, П.Н. Панченко, Т.В. Пинкевич, В.И. Плоховой, Т.Ю. Погосян, П.А. Скобликова, М.В. Талан, В.И. Тюнина, С.В. Устиновой, Т.Д. Устиновой, И.В. Шишко, Е.В. Эминова, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и других ученых.

Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие предпринимательские и иные общественные отношения, формы, методы, порядок и основание администрирования государства в сфере защиты прав малого и среднего бизнеса, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, а также правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам защиты малого и среднего предпринимательства.

Эмпирическая база исследования.

Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается данными, полученными в ходе изучения и анализа справок, информаций, обзоров, актов реагирования и других материалов прокурорского надзора по вопросам исполнения законодательства о защите малого и среднего предпринимательства, сосредоточенных в Генеральной прокуратуре РФ (за период 2008-2009 г.г.) и в прокуратуре Московской области (за период 2008-2011 г.г.), анкетирования помощников городских и районных прокуроров Оренбургской области, проведенных с целью выяснения их мнения по проблемам прокурорского надзора в исследуемой сфере, с применением специального вопросника. Использован собственный опыт работы в органах прокуратуры. Кроме того, изучены опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, результаты социологических исследований, судебная практика.

В процессе исследования проанализированы статистические показатели, характеризующие деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, в том числе прокуратуры Московской области, по надзору за исполнением законов.

Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут быть использованы: при выработке новых подходов к организации и осуществлению надзора Генеральной прокуратурой Российской Федерации; в законотворческой деятельности для совершенствования отдельных положений действующего законодательства; в научно - исследовательской работе при изучении проблем рейдерства в соответствующих отраслях экономической и юридической науки; в практике противодействия экономической преступности; в учебном процессе при чтении курсов по прокурорскому надзору, а также в рамках повышения квалификации работников органов прокуратуры; в практике противодействия представителей бизнеса рейдерским захватам и корпоративному шантажу.

Научная новизна исследования. Впервые на диссертационном уровне исследован блок взаимосвязанных проблем, отражающих сущность, содержание и практическое осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты малого и среднего предпринимательства, подвергнуты научному анализу основные аспекты антирейдерской деятельности в сфере малого и среднего бизнеса с учетом необходимости обеспечения национальной безопасности в указанной сфере в современной социально-экономической, политической и правовой ситуации.

Автором представлен анализ состояния законности, классификация контролирующих органов, проанализированы нарушения законодательства в сфере защиты малого и среднего предпринимательства, сформулированы предложения по совершенствованию механизма правового регулирования этой сферы общественных отношений, обоснована необходимость разработки и реализации на практике единого национального антикоррупционного правового статистического проекта или, иначе, создания единой антикоррупционной модели правовой статистики России.

В работе обосновывается вывод о том, что основой складывающейся идеологии организации и ведения статистического учета и контроля проверок в отношении хозяйствующих субъектов, защиты от незаконных захватов активов малого и среднего бизнеса должна стать единая правовая статистическая система оценки, адресной государственной поддержки и стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Практическая реализация новой идеологии предполагает разработку новой (унифицированной) правовой статистической формы, а также создание методической базы, основанной на приоритетах и критериях международной практики.

Теоретические положения и выводы, сформулированные на основе проведенных исследований, развивают научные представления о надзорной деятельности прокуратуры по исполнению названного законодательства с акцентом на правозащитную функцию прокуратуры, предупреждения правонарушений в этой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

Предложена концепция, содержащая принципиально важные положения методологического и прикладного характера, направленные на решение проблемы правового статистического измерения и оценки деятельности государственных органов страны по защите прав, в том числе малого и среднего бизнеса, определение коэффициента полезного действия правовой системы государства. Целью этой концепции является создание в России единой информационной правовой статистической системы, обеспечивающей на постоянной, системной и целенаправленной основе стимулирование активности государства и его органов, физических и юридических лиц с использованием критериев оценки соответствия результатов их деятельности требованиям политики интеграции страны в мировое сообщество, реального участия в реализуемых индустриально-инновационных программах и инвестиционных проектах.

Выявлена необходимость формирования качественно новой организационно-правовой и методической позиции, которая потребует от органов прокуратуры определения своей роли в системе функций государства в сфере учета, регистрации и контроля актов о назначении проверок малого и среднего предпринимательства, необходимости разработки и внедрения специального нормативного акта, предусматривающего единый для органов вневедомственного контроля и надзора порядок учета (регистрации) правонарушений непреступного характера, устанавливающего единую методику их классификации, анализа и обобщения.

Определены содержание и специфика предмета прокурорского надзора за обеспечением соответствия Конституции Российской Федерации и действующим, регулирующим отношения между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или руководителями малых и средних предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств, аккредитованными экспертами и руководством экспертных организаций, органами управления саморегулируемых организаций, органами государственной исполнительной власти Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере защиты субъектов малого и среднего предпринимательства, действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, их должностных лиц, в том числе соответствия законам издаваемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и их должностными лицами нормативных правовых актов при осуществлении контрольной деятельности в сфере малого и среднего предпринимательства, а также законности и обоснованности решений, принимаемых по материалам проверок, в том числе о привлечении субъектов малого и среднего предпринимательства к административной ответственности, финансовым и иным правовым санкциям, а также о действиях (бездействии) перечисленных субъектов, связанных с незаконным установлением контроля над юридическим лицом и приобретением права владения, и (или) пользования, и (или) распоряжения активами (частью активов) юридического лица, причиняющих вред правам и законным интересам собственников и осуществляемых вопреки их волеизъявлению, угрожающих безопасности личности, общества и государства.

В целях эффективного осуществления прокурорско - надзорной деятельности определено понятие рейдерства как общественно опасной, спланированной и противоправной системе деятельности физического или юридического лица, направленной на поглощение другого юридического лица с нарушением установленных норм и правил присоединения, реализуемой путем совершения уголовно наказуемых деяний и связанной с незаконным установлением контроля над юридическим лицом и приобретением права владения и (или) пользования и (или) распоряжения активами (частью активов) юридического лица, причиняющей вред правам и законным интересам собственников и осуществляемая вопреки их волеизъявлению, угрожающей безопасности личности, общества и государства.

Разработаны и предложены наиболее оптимальные методы выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в сфере малого и среднего предпринимательства; сформирован системный научно-прикладной комплекс специализированных методических и тактических способов и приемов по повышению эффективности и результативности надзорных мероприятий прокуратуры.

Сформирована, научно обоснована и структурно продумана комплексная система превентивных мер по раннему обнаружению нарушений в сфере малого и среднего предпринимательства, устранению причин и способствующих им условий надзорными средствами органов прокуратуры, опираясь на фундамент гласности и привлечение каналов средств массовой информации.

На основе научного анализа и обобщения всего блока действующего в России законодательства о малом и среднем предпринимательстве в диссертации представлен системно-структурный комплекс специализированных государственных органов контроля и надзора в данной сфере, а также даны рекомендации и предложения организационного характера по совершенствованию взаимодействия и координации их работы, сбору правовой и статистической информации об их деятельности в целях достижения надежной охраны и действенной защиты субъектов малого и среднего предпринимательства.

В ходе научного исследования обнаружились существенные дефекты правового регулирования в сфере защиты субъектов малого и среднего предпринимательства, в связи с чем предложены соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство: усиливающие роль органов прокуратуры Российской Федерации в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства, уточняющие понятийный аппарат Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; корректирующие Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке концептуальных основ прокурорского надзора в одной из важных и еще малоизученных сфер обеспечения законности - деятельности субъектов малого и среднего бизнеса.

По результатам комплексного исследования актуальных вопросов прокурорского надзора за исполнением законов о защите малого и среднего предпринимательства в диссертации систематизирован и обобщен большой фактический материал, сформулированы теоретические выводы и практические предложения научного и прикладного характера, которые способствуют дальнейшему накоплению знаний о развитии и совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов о государственной поддержке важнейшего для современной России сектора рыночной экономики.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования выводов, сформулированных в диссертации, а также их аргументации в качестве предложений и рекомендаций для оптимизации законодательства, регулирующего отношения в сфере защиты малого и среднего бизнеса, а также при совершенствовании форм, методов и механизмов прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой сфере общественных отношений. Проанализирован ряд законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выявлены их особенности, взаимосвязь и соответствие федеральному законодательству. Результаты исследования, теоретические выводы и научно-практические рекомендации могут быть использованы не только в процессе текущего нормотворчества, правоприменительной практике, но и в научно-исследовательской деятельности, преподавании курса прокурорского права и предпринимательского права в высших учебных заведениях, а также спецкурсов, посвященных вопросам организации прокурорского надзора и правового регулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Уральской государственной юридической академии. Положения диссертационного исследования отражены в ряде научных публикаций автора. Результаты проведенного исследования применялись автором и другими работниками прокуратуры при проведении надзорных проверок и подготовке актов прокурорского реагирования, обсуждались на учебных семинарах в прокуратуре Промышленного района г. Оренбурга и в прокуратуре Московской области. Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке аналитических и информационных записок, справок и отчетов о состоянии законности и правопорядка, которые обсуждались на совещаниях в прокуратуре Московской области, а также в качестве учебного материала в преподавательской деятельности автора диссертации на кафедре предпринимательского права Оренбургского института Московской государственной юридической академии в период с 2004 по 2006 г.г.. Результаты исследования были апробированы и в 2010 году в рамках чтения диссертантом курса «Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» для слушателей дополнительной профессиональной образовательной программы «Мастер делового администрирования (МВА) - Политические и бизнес - коммуникации» в Институте коммуникационного менеджмента Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в 5 публикациях автора, из которых 3 - в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования Российской Федерации.

Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложения.

Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативно - правовые, эмпирические и теоретической основы работы, ее научная новизна, практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Правовые основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовое регулирование деятельности малого и среднего предпринимательства и пути его совершенствования при осуществлении прокурорско - надзорной деятельности» рассмотрен круг нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы развития малого и среднего предпринимательства, исследованы положения основных законов по защите субъектов малого и среднего бизнеса и опыт зарубежных стран, выделены пробелы, противоречия и недостатки в регулировании их деятельности, сделан вывод о необходимости серьезной доработки понятийного аппарата в действующем законодательстве, рассмотрен вопрос о введении понятия «административный барьер в сфере осуществления предпринимательской деятельности», даны его определение и классификация. Законодательное закрепление в России термина «малое», а не «малое и среднее» предпринимательство привело, в частности, к несопоставимости показателей о его развитии с данными других европейских стран.

В исследовании отмечено отсутствие в действующем законодательстве Российской Федерации представления о правовом статусе аккредитованных независимых организаций (экспертов); не даны ответы на вопросы: какими государственными органами они будут уполномочены, в каком порядке должны привлекаться в целях осуществления мероприятий по контролю; не определена процедура финансирования в случае, если нарушений не выявлено, а также обязанности и ответственность за свою деятельность. Обоснован вывод о том, что малое и среднее предпринимательство есть вполне самостоятельная и наиболее типичная форма организации экономической активности граждан, которая может получить свой самостоятельный статус в ГК РФ в случае признания законодателем такой организационно-правовой формы как малое и среднее предприятие.

Во втором параграфе «Правовое регулирование прокурорско-надзорной деятельности по противодействию рейдерству в сфере малого и среднего предпринимательства» осуществлен анализ законодательства в исследуемой сфере, отмечена пассивность со стороны заинтересованных государственных органов в вопросах его совершенствования. В параграфе проанализирована история рейдерства и этимология понятия «рейдерство», рассмотрены основные категории правового явления «дружественное и недружественное поглощение», сделана попытка раскрыть соотношении терминов «рейдерство» и «недружественное поглощение». Поскольку официальная статистика захватов предприятий различных форм собственности, сегодня отсутствует, а определение понятия рейдерства в российском законодательстве нет, масштабы рейдерства в стране можно оценить лишь приблизительно.

Рейдерские атаки опасны не только для одного конкретного предприятия, но и для страны в целом, поскольку препятствуют ее экономическому развитию. Сегодня Россия выходит на мировой рынок капитала, в свете чего проблема рейдерства в сфере малого и среднего предпринимательства приобретает особую актуальность: согласно данным мировых информационных агентств в рейтинге инвестиционной привлекательности наша страна стабильно занимает низкие позиции - где-то по соседству с африканскими странами. С политической точки зрения рейдерство дискредитирует власть в глазах мирового сообщества, предоставляя дополнительные аргументы для упреков российской бюрократии в коррумпированности и недемократичности. Ущерб имиджу настолько велик, что мешает инновационной политике России.

Результатом проведенной исследовательской и аналитической работы в данном параграфе явилась выработка предложений по системе мер, позволяющих повысить эффективность борьбы с рейдерством, которая дала возможность сделать ряд важных выводов и сформулировать авторское понятие рейдерства.

В третьем параграфе «Основные цели, задачи и направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства» уделено внимание проблеме уяснения содержательного начала, вкладываемого в понятия «цели» и «задачи» прокурорского надзора, выделены основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства. Сделан акцент на приоритет укрепления эффективности прокурорского надзора, определяемой не столько объемом проведенной работы и статистическими показателями, которые иллюстрируют лишь степень активности надзорной деятельности, сколько правомерностью и своевременностью вмешательства, полнотой и действенностью запускаемых прокурором правовых и административных механизмов, обеспечивающих фактическое восстановление нарушенных прав субъектов малого и среднего бизнеса, интересов общества и государства, реальным привлечением виновных лиц к ответственности.

Основное внимание обращено не на техническое выделение указанного направления прокурорского надзора в самостоятельный вид надзорной деятельности на основе изложенной в работе специфики, а на придание ему на законодательном уровне обособленного, в определенном смысле, приоритетного значения в отношении других направлений прокурорского надзора.

Во второй главе диссертации «Содержание и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты малого и среднего предпринимательства» раскрыта необходимость осуществления ряда политических, организационных, социально-экономических, законодательных и иных мер, направленных на противодействие рейдерским захватам и корпоративному шантажу, снижение числа корпоративных конфликтов, эффективную защиту прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, акцентируется внимание их влияния на специфику прокурорско - надзорной деятельности.

В первом параграфе «Предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства» рассмотрены сущность и специфические особенности предмета прокурорского надзора, определены объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере малого и среднего предпринимательства. Детализировано исследованы понятия предмета надзора, показана значимость данной категории для определения места прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты малого и среднего предпринимательства как специфического вида деятельности в общей системе прокурорского надзора, взаимосвязи и взаимозависимости всех отраслей прокурорского надзора. Разграничены такие правовые категории как «свобода предпринимательской деятельности», «защита прав» и «охрана прав». С целью раскрытия понятий «охрана прав предпринимателей» и «защита прав предпринимателей» предложена собственная формулировка правового статуса предпринимателя.

В диссертации, в критическом аспекте рассмотрены важнейшие научные работы, относящиеся к определению предмета, объекта и пределов прокурорского надзора. Определяя свою точку зрения применительно к предмету надзора в сфере защиты малого и среднего предпринимательства, автор присоединяется к позиции В.Б. Ястребова и А.Х. Казариной о том, что предметом прокурорского надзора является законность действий и актов.

В указанном параграфе обозначены объекты прокурорского надзора в сфере защиты субъектов малого и среднего бизнеса, дан подробный анализ нормативно установленной деятельности существующих федеральных ведомств, их контрольно-надзорных полномочий. Определены две типологии федеральных ведомств по следующим критериям: по сфере действия Закона о защите прав субъектов предпринимательства и по осуществляемым ими полномочиями. Анализ сферы распространения Закона о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, определенной статьей 1, а также специфика статуса и состава подконтрольных (поднадзорных) субъектов обусловили необходимость обозначения в работе агрегированных групп государственного контроля и надзора, формулирования некоторых предложений к порядку закрепления и осуществления обозначенных групп контрольно-надзорных полномочий и принятия перечня должностных лиц, имеющих право в ходе осуществления государственного контроля и надзора составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

Диссертантом выделены основания и даны классификации контрольных полномочий субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления. Настоящее исследование показало, что комплексный анализ всех федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции по осуществлению государственного контроля, отсутствует, в связи с чем случаи, когда необходимо осуществлять взаимодействие с региональными и муниципальными органами контроля, хотя и имеют место быть, однако регламентация такого взаимодействия отсутствует, нет и единого перечня видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации.

В работе исследован сравнительно новый вид государственного контроля (надзора) осуществление государственного контроля (надзора) за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих и саморегулируемыми организациями оценщиков, показана неэффективность реализации полномочий представителями федеральных органов исполнительной власти.

Второй параграф «Состояние законности и меры прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите малого и среднего предпринимательства» содержит анализ социально-экономической обстановки, сложившейся в рассматриваемой сфере к концу 2011 г., основанный на разностороннем изучении массива действующего законодательства о защите малого и среднего предпринимательства с учетом сложившейся правоприменительной практики, имеющихся информационно-справочных материалов о работе органов государственного контроля, прокуратуры и органов местного самоуправления, данных общественных объединений предпринимателей, результатов анкетирования прокуроров и озвученных в СМИ экспертных оценок о широкой распространенности и реальных масштабах существующих нарушений прав субъектов малого и среднего бизнеса и предопределяет вывод о недостаточности предпринимаемых органами прокуратуры мер.

Основными негативными показателями, характеризующими состояние законности в данной сфере, являются широкая и повсеместная распространенность нарушений законодательства, регулирующего отношения в области обеспечения экономических прав граждан; устойчивая тенденция к количественному росту правонарушений в целом в экономике; слабость, а порой и отсутствие, аналитической деятельности прокуроров и, как следствие, не проведение проверок или проведение некачественных проверок.

В результате исследования установлены характерные нарушения законодательства о защите малого и среднего предпринимательства и дана классификация их по предметно-объектному основанию. В целях повышения результативности прокурорского надзора в данном параграфе обозначена потребность в сосредоточении внимания на устойчивости тенденции к росту числа и качественному усложнению форм нарушений законодательства о защите малого и среднего предпринимательства, значительность доли латентных правонарушений, мешающих его развитию обусловливает необходимость повышенной активности прокурорского надзора. В этой связи в п.1.7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» предлагается внести дополнение следующего содержания: «Остро и бескомпромиссно реагировать на сигналы о нарушениях законодательства в сфере защиты прав малого и среднего предпринимательства и, в первую очередь, о рейдерских захватах, своевременно добиваться реального восстановления их прав».

Прокурорский надзор в названной сфере отличается многоаспектностью и многогранностью, а его практическое осуществление требует от оперативных работников и руководства прокуратур умения профессионально ориентироваться в выборе наиболее актуальных текущих и прогнозируемых проблем, исходя из анализа сложившейся ситуации на определенный период, и умело концентрировать на них имеющиеся силы и средства, а также необходимость преодоления установки на формально количественные показатели в работе; результаты анализа состояния законности способствуют правильному выбору объектов надзорных проверок, рационализируют проведение последних, а знание характерных нарушений законодательства - их своевременному и полному выявлению, установлению причин и условий, правильной квалификации с избранием адекватных и эффективных мер реагирования; глобальный характер отрицательных последствий совершенных в сфере защиты малого и среднего предпринимательства правонарушений, в первую очередь, от рейдерских атак, обусловливает необходимость кардинально нового подхода к информационно-аналитической деятельности по формированию правовой статистической информации, ведению учета проверок по всем рейдерским атакам, а также проверок, проводимых уполномоченными государственными органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции в различных сферах правовых отношений.