Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование

12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Веремеева Ольга Владимировна

Москва 2012

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина

Научный руководитель Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник науки и техники Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты:

Горбунова Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор, профессор Российской академии правосудия

Васильев Александр Анатольевич, кандидат юридических наук, Высшая школа государственного аудита, директор факультета имени М.В. Ломоносова

Ведущая организация Российская правовая академия

Защита состоится 30 мая 2012 года в 13.30 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан ___________________________ 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук профессор Н.А. Михалева

бюджетный среднесрочный планирование

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее - БОР) Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 14..

Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823. означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).

Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное - для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.

Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради, нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).

Проведенный автором диссертации анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации. Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 91; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 41.. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет С.В. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) «один федеральный орган исполнительной власти - Министерство финансов России - разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением» Более подробно об этом см.: Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс»..

В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировавшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.

Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.

Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале ХХ столетия. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Н.М. Цытовичем, Л.Н, Яснопольским.

В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Л.К. Воронова, А.М. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.

В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н.И. Химичевой Финансовое право / Под ред. Химичевой Н.И. М.: Изд-во БЕК, 1999. , Е.Ю. Грачевой Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2000. , О.Н. Горбуновой Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. …докт. юрид. наук. М., 1996., А.А. Васильева Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003; Васильев А.А. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2. , О.В. Болтиновой Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008., Н.М. Артемова Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002., М.В. Карасевой Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003., Ю.А. Крохиной Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Химичевой Н.И. М., 2001., А.Д. Селюкова Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. , И.В. Хаменушко Хаменушко И.В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2; Хаменушко И.В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6; Хаменушко И.В. О налогообложении доходов иностранных организаций, получаемых от российских предприятий // Право и экономика. 2002. № 5.. При этом большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его подотраслью Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась еще М.И. Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права. Более подробно об см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 - 56.. Этого же мнения придерживается и Е.Ю. Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права» Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. .

По мнению диссертанта, современное состояние бюджетного права в части комплексного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как системно разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской Федерации. Результаты трудов таких авторов, как А.С. Матненко Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Омск, 2009. , И.И. Полын Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. , М.А. Пешин Пешин М.А. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации (региональный аспект): Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. , В.Ю. Чигирев Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс. … канд. экон. наук. Саратов, 2007. , Л.В. Калимуллин Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. … канд. экон. наук. Саратов, 2007., конечно же, представляют бесспорный научный интерес, однако, как автором уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации на всех стадиях его организации и осуществления.

Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин Кашкин С.Ю., Лафитский В.И., Штатина М.А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006., В.И. Лафитский Лафитский В.И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998., Н.М. Травкина Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатах Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. … докт. полит. наук. М., 2003., О.С. Рыбкина Рыбкина О.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. … канд. полит. наук. Нижний Новгород, 2005., В.Ш. Цзян Цзян В.Ш. Правовы основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовой анализ: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007., А.С. Ермоленко Ермоленко А.С. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003., М.Р. Гочияева Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010.. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки См., например: Fallon, W.K. AMA Management Handbook. American Management Association, New York, 1983; Holck, M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House, Minneapolis, MN // Planning Review. Bimonthly; Woelfel, C. J. Budgeting, Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co., Chicago, IL, 1987; Boskin, V. J. Consumption, Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review, May, 1988; Kotlikoff, L. J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review, May, 1988; Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London, 1988. . В частности, при подготовке второй главы диссертации использовались англоязычные труды американских правоведа Р.Кейта Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95-912 GOV. Wash., 1996. , исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла Levin E., Cornwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972. .

По мнению автора, наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А. Косякова Косяков И.А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в Российской Федерации на основании опыта Соединенных Штатов Америки // Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие: Сборник статей IV международной конференции. Пенза, 2005. , но она, к сожалению, не является трудом монографического характера.

Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. … докт. полит. наук. М., 2003. , А.И. Дейкина Дейкин А.И., Корнев А.В. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997. , С.Л. Зарецкой Зарецкая С.Л., Капранова Л.Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996., которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.

Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.

В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:

- выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;

- рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;

- исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;

- проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;

- определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;

- сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.

Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.

Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:

- сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;

- предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;

- обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;

- доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;

- выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа - налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.

2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное - это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.

3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран несколько иной подход См.: Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720., в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.

4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.

5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления - участников бюджетного процесса Российской Федерации.

7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта.

Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.

Нормативная основа исследования. Автором проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки были получены через сеть Интернет.

Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингу законотворческой практики. Использовались доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.

Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных статьях общим объемом 3 п.л.

Разработанные в ходе диссертационного исследования законопроектные предложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Объем исследования составляет 199 страниц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень научной разработанности проблематики, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены теоретико-методологические основы работы, обоснована ее научная новизна и научно-практическая значимость, изложены положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Бюджетный процесс в Российской Федерации» - посвящена исследованию бюджетного процесса в Российской Федерации. В ней выявляются закономерности и тенденции эволюционного развития бюджетного процесса в России, рассматриваются особенности современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации, выявляются проблемы и проводится анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации.

В первом параграфе - «Эволюционное развитие бюджетного процесса в России» - исследуется эволюционное развитие бюджетного процесса в России, причем охватываются дореволюционный период становления и развития бюджетного процесса в России, советский период и современный этап развития бюджетного процесса Российской Федерации.

Анализ эволюционного развития бюджетного процесса начинается с анализа эволюционного развития его понятийного аппарата. Понятие и сущность бюджета и бюджетного процесса претерпевали с течением времени качественные изменения. Если первоначально они рассматривались только с экономической стороны, то со становлением правовых основ особое значение стало придаваться бюджету как правовой форме аккумулирования денежных средств, а бюджетному процессу как строго регламентированной процедуре его подготовки, рассмотрения и утверждения. Обобщая позиции ученых, автор делает вывод, что понятие бюджета эволюционировало от рассмотрения его в качестве «росписи доходов и расходов» (Ф. Нити), «финансового плана государства» (С.И. Иловайский), «плана государственных доходов и расходов» (А.М. Гурвич), «централизованных фондов финансовых ресурсов» (А.М. Бабич), до видения в нем правовой сущности, выражающейся в акте законодательной (представительной) власти.

Дореволюционный период становления и развития бюджетного процесса в России носил поступательный характер, сопровождавшийся постепенным осознанием особой важности государственного бюджета с правовой точки зрения, усилением роли законодательной ветви власти в процессе его подготовки и утверждения. Именно в этот период произошло становление бюджетного процесса Российской Федерации как относительно самостоятельного правового явления, являющегося предметом регулирования обособленных правовых норм, что в определенной степени повлияло на ход дальнейшего правового развития бюджетного процесса Российской Федерации.

В советский период развития происходит окончательное утверждение бюджетного процесса как правового явления. Существовал единый Государственный бюджет, который утверждался и исполнялся на основе единого законодательного акта.

Ядром современной организации бюджетного процесса Российской Федерации становится широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования (далее - БОР). Процедуры составления и утверждения бюджета переориентируются на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятая в 1998 году, достаточно подробно регламентировала порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) была затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценки приоритетов бюджетной политики. В целях устранения этих недостатков Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 гола № 63-ФЗ) Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Особое значение стало придаваться осуществлению контроля на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.

Были внесены изменения и в статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Новеллой является включение в определение бюджетного процесса положений, связанных с бюджетной отчетностью. В то же время отсутствие в определении бюдетного процесса «отдельного указания на деятельность по осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса» Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 133., по мнению диссертанта, нисколько не умаляет и тем более не исключает действия бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса, поскольку, с формально-правовой точки зрения, законодатель исходит из логики восприятия Бюджетного кодекса Российской Федерации, прежде всего, как системной совокупности правовых норм.

Во втором параграфе - «Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации» - дается подробный анализ правовому регулированию стадии составления проекта бюджета, стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета, стадии исполнения бюджета, а также стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В работе отмечается, что важнейшей особенностью современного бюджетного процесса Российской Федерации является составление проектов среднесрочных бюджетов. Такой подход стал итогом реформирования бюджетного процесса в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180., путем принятия уже упоминавшегося автором выше Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

Однако, несмотря на проведение реформирования бюджетного процесса, направленного на повышение его результативности и обеспечение стабильности бюджетной системы Российской Федерации в целом, детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации остается весьма низкой. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Так, полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации. По мнению автора, учитывая особую значимость этих процедур для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации (а не только федерального), целесообразно непосредственное закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации процедуры по составлению проекта федерального бюджета, например, путем восстановления статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ. В работе приводится указанная редакция статьи 184, однако делается оговорка, что в случае внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо будет также провести актуализацию приведенной редакции статьи 184 с точки зрения учета всех последующих изменений, внесенных как в Бюджетный кодекс Российской Федерации, так и в подзаконные акты Правительства Российской Федерации.

В диссертации указывается, что важную роль в составлении проектов бюджетов играют органы исполнительной власти, отвечающие за экономическое развитие соответствующей территории. Однако данная роль четкого отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации не получила. В этой связи необходима также более четкая регламентация в Бюджетном кодексе Российской Федерации полномочий иных министерств (кроме Министерства финансов Российской Федерации), принимающих непосредственное участие в составлении проекта федерального бюджета и в дальнейшем обеспечивающих его исполнение.

В отличие от стадии составления проектов бюджетов следующая стадия бюджетного процесса - стадия рассмотрения проектов бюджетов - получила довольно детальное правовое регулирование в бюджетном законодательстве Российской Федерации (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Она весьма стабильна, а осуществляемые в ее рамках процедуры носят устоявшийся характер, что, по мнению автора, связано с фактором компетенционных прерогатив Если составление проектов бюджетов относится к компетенции органов исполнительной власти, то их рассмотрение и утверждение - к компетенции органов законодательной (представительной) власти.

.

Правовое регулирование стадии исполнения бюджета, являясь значительным по объему, сложным по структуре и содержанию, в целом представляет собой стройную иерархическую систему процессуальных норм с выделением отдельных этапов, включающих: исполнение бюджета по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита, то есть по основным характеристикам бюджета, закладываемым при составлении его проекта. В то же время, автор акцентирует, что несмотря на новую редакцию ряда статей, регулирующих стадию исполнения бюджета, общий недостаток бюджетно-процессуальных норм, регулирующих производство по исполнению бюджетов, заключается в несогласованности между общими и специальными нормами. Автор полагает, что процедуры санкционирования и финансирования согласно статье 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны обязательно соблюдаться при расходовании бюджетных средств всеми распорядителями и получателями бюджетных средств, а нормы, регламентирующие отдельные процедуры, необходимые для получения бюджетных средств (например, при заключении государственных и муниципальных контрактов, статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации), могут лишь дополнять общие нормы, но не заменять их и не противоречить им.

Как уже указывалось, стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности в понятие бюджетного процесса была включена Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ. Данная стадия бюджетного процесса завершается принятием особого акта - закона (решения) об исполнении бюджета. В ранее действовавшей редакции Бюджетного кодекса (до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) имелась статья 273 «Отклонение отчета об исполнении бюджета», которая распространялась на бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена лишь возможность возвращения закона (решения) об исполнении бюджета на доработку. Дальнейшая процедура рассмотрения и утверждения закона (решения) об исполнении бюджета, к сожалению, не прописана, что, по мнению диссертанта, является пробелом бюджетного законодательства, не способствующим укреплению финансовой (бюджетной) дисциплины.

Третий параграф - «Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации» - посвящается порядку внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального бюджета в Российской Федерации. Значительное внимание в нем уделяется порядку составления и внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение парламента как этапу федерального бюджетного процесса Российской Федерации, в ходе которого наиболее ярко реализуется применение органами исполнительной власти методов БОР.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720., предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, но сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во-вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Игнорируя поставленную в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180. задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ заложил предпосылки раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Более того, круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и отчеты о реализации вносятся в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При таком подходе значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года) См.: п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года № Пр-427 по результатам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 28 февраля 2008 года..

В диссертации обосновывается, что придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актами, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации диссертантом поддерживается идея конституирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятия «бюджетный программно-целевой акт» как термина, объединяющего все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепления статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов. В работе особо подчеркивается, что в рамках реализации в бюджетном процессе БОР виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поэтому автором предлагается при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе, а значит и в бюджетном процессе, осуществляемом на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.