Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование

Глава вторая - «Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки» - посвящена исследованию бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки. В ней анализируется эволюционное развитие правового регулирования бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки, рассматриваются особенности современного правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки, дается сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, формулируются рекомендации, прежде всего, в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.

В первом параграфе - «Правовые основы современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки» - анализируются нормативные акты, определяющие основы бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и показывающие динамику его законодательного урегулирования, с точки зрения выявления тенденций становления и развития.

В диссертации отмечается, что до принятия Закона 1921 года «О бюджете и отчетности» (Budget and Accounting Act) См.: URL: www.uscode.house.gov. единственным источником нормативного регулирования бюджетного процесса была Конституция Соединенных Штатов Америки Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных стран / Сост. Маклаков В.В. М., 1996. , в соответствии с которой провозглашалось верховенство законодательной власти в американском бюджетном процессе. С принятием Закона 1921 года «О бюджете и отчетности» (Budget and Accounting Act) исполнительная власть получила инициативу в бюджетных вопросах.

Несмотря на все многообразие законодательных актов, регулирующих американский бюджетный процесс, по мнению автора, базовыми для его организации и осуществления (в современном виде) являются Закон 1974 года «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» (Congressional Budget and Impoundment Act) (далее - Закон 1974 года) См.: URL: www.uscode.house.gov. и Закон 1990 года «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) См.: URL: www.uscode.house.gov. (далее - Закон 1990 года). Их анализу в диссертации уделяется особое внимание.

Прежде всего, указывается, что Закон 1974 года «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» оформил и регламентировал практику пересмотра исполнительной властью бюджетных решений Конгресса. Важной составной частью стали положения, препятствующие произвольному «замораживанию» бюджетных средств и их «перепрограммированию». В соответствии с названным Законом 1974 года главенствующая роль в бюджетном процессе сместилась со стадии составления проекта бюджета к стадии его рассмотрения. Кардинальные изменения были внесены в процедуру выработки бюджетного документа в обеих палатах парламента и сроки его прохождения через палаты. Теперь, с процедурной точки зрения, бюджет в Конгрессе рассматривался целиком, тогда как прежде доходная и расходная части рассматривались изолированно друг от друга. Но самое большое значение бюджетной реформы 1974 года состоит в том, что она установила общее правовое поле, в рамках которого протекает современный бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки, общую систему бюджетных координат, которая включает основные бюджетные понятия, используемые в официальных бюджетных документах как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Наиболее важной из них является категория «показатель бюджетных полномочий», которая заметно отличает формат американских бюджетных документов от категориального аппарата, используемого в бюджетных документах других развитых стран мира (в том числе и в нашей стране). По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе Соединенных Штатах Америки именно этот показатель является основным. Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой, он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей, утверждая показатели бюджетных полномочий, а на их основе - показатели бюджетных расходов. Получатели же бюджетных средств самостоятельно определяют объем их расходования в течение установленного периода для достижения поставленных целей. При этом остаток неизрасходованных бюджетных полномочий не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса, при которой получатели бюджетных средств имеют простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам.

Другой важнейшей категорией американского бюджетного процесса, также введенной в результате бюджетной реформы 1974 года, является категория «базового бюджета» (baseline). Ее суть в том, что бюджетные аналитики федеральных органов исполнительной власти при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы. Таким образом, при составлении проекта бюджета уполномоченные государственные органы исходят из уже принятых обязательств, и их деятельность направлена, в первую очередь, на их выполнение. Это обеспечивает преемственность американской бюджетной политики.

Особое внимание в результате бюджетной реформы 1974 года отводится бюджетным комитетам палат Конгресса Соединенных Штатов Америки как структурам, формулирующим фискальную политику законодательной власти в виде бюджетной резолюции Конгресса. Объем их полномочий чрезвычайно широк и в этом аспекте автором диссертации проводится сравнительное исследование с полномочиями соответствующих профильных комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, в диссертации указывается, что в отличие от бюджетного комитета верхней палаты российского парламента, бюджетный комитет американского сената (еще в соответствии с Законом 1974 года) реализует такие важнейшие полномочия, как постоянные собственные исследования воздействия налоговых доходов, бюджетных расходов и периодическое информирование об этом Сената, мониторинг и оценка на постоянной основе выполнения Бюджетным управлением Конгресса своих функций, а также ряд других полномочий «аналитико-прогностического характера», дающих полное и независимое (от исполнительной ветви власти) представление о разрабатываемой и принимаемой бюджетной политике.

Далее, в диссертации отдельное внимание уделяется Закону 1990 года, заменившему процедуру автоматического секвестра на механизм «гибких» бюджетных сделок. Названный закон ввел систему ограничений, распространявшихся как на показатели бюджетных полномочий, так и на показатели бюджетных расходов, в рамках «платы по мере получения» («pay-as-you-go») и, тем самым, оказался достаточно эффективным инструментом контроля над федеральным бюджетом со стороны высшего законодательного органа власти Соединенных Штатов Америки.

Закон 1996 года «О постатейном президентском вето» представлял собой самое большое изменение в балансе сил законодательной и исполнительной ветвей власти после 1974 года. Возможно, этот закон с течением времени привел бы к серьезному изменению в полномочиях исполнительной и законодательной ветвей власти в Соединенных Штатах Америки, но им нарушались сами основы американской Конституции, поэтому 25 июня 1998 года решением Верховного Суда Соединенных Штатов Америки Закон 1996 года был отменен как неконституционный.

К законодательному уровню нормативного регулирования относится часть Свода законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code), посвященная «президентскому бюджету». Она включает нормы, очень подробно регламентирующие деятельность Президента и его администрации по составлению проекта бюджета и представлению его в Конгресс. Таким образом, несмотря на отсутствие в Конституции Соединенных Штатах Америки норм, детально регулирующих бюджетный процесс, на законодательном уровне осуществлена серьезная проработка всех этапов и стадий бюджетного процесса, что свидетельствует о пристальном внимании американских законодателей к рассматриваемой сфере и, как показывает практика, служит залогом реализации продуманной бюджетной политики.

Второй параграф - «Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки» - посвящен исследованию порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки.

В Соединенных Штатах Америки основа, «схема», федерального бюджетного процесса фактически не отличается от той, которая действует в Российской Федерации: исполнительная власть составляет проект бюджета, а законодательная власть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. Причем такая «схема» действует в большинстве стран мира. В то же время федеральный бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки отличается рядом функциональных и структурных особенностей, важных, по мнению автора, с точки зрения основ его организации и осуществления.

Во-первых, в Соединенных Штатах Америки исключительная ответственность за подготовку проекта федерального бюджета и представление его на рассмотрение высшего законодательного органа лежит на главе исполнительной власти - Президенте Соединенных Штатов Америки. Особое значение придается Бюджетному посланию, в котором Президент Соединенных Штатов Америки устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на этих указаниях, Административно-бюджетное управление при Президенте Соединенных Штатах Америки совместно с федеральными министерствами и ведомствами работает над определением уровня расходов для министерств и ведомств как для будущего бюджетного года, так и для последующих четырех лет. Бюджетные заявки министерств и ведомств составляются в разрезе программ, что свидетельствует о реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе, начиная с самых ранних этапов его осуществления. Основой для составления бюджетных заявок служат текущие объемы финансирования. Форма и срок представления заявок устанавливаются Президентом, который может после подачи заявки по собственной инициативе внести в нее изменения. При этом Президент не вправе вносить изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти.

Ежегодное составление бюджета начинается не позднее весны (за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года). Представление бюджета Конгрессу намечено на первый понедельник февраля, хотя по самым разным причинам не всегда бюджет представляется в установленный срок. Вообще в нормативной конструкции законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки изначально заложено противоречие: она содержит как положения, имеющие целью упорядочить процесс (бюджетный календарь), так и положения, позволяющие нарушать это упорядочение (возможность изменения проекта бюджета по инициативе Президента в середине финансового года).

Другая существенная особенность состоит в том, что, по сути, в рамках федерального законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки существуют три параллельных и взаимосвязанных этапа. Первый - это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе проекта бюджета, подготовленного и представленного исполнительной властью, и с учетом прогнозов финансово-экономической конъюнктуры, предложенных специальным аналитическим органом Конгресса - Бюджетным управлением Конгресса - устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита. На втором этапе законодательного бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, то есть осуществляется «разбивка» средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей (их в американском бюджете насчитывается 21). Третий этап - это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы (или вида деятельности), установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ (видов деятельности) и принимаются федеральные законы о налогах. Решения парламентских комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе совпадающей бюджетной резолюции. В указанной резолюции содержатся «рамочные» цифры основных бюджетных показателей, за которые уже нельзя переступать при рассмотрении отдельных программ в профильных парламентских комитетах. Данный момент является одним из ключевых в процедуре принятия Конгрессом федерального бюджета Соединенных Штатов Америки.

В диссертации подчеркивается, что бюджетная резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для самой законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового года акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета. Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные и дискреционные расходы автор диссертации приходит к выводу о том, что, ежегодно принимая бюджет, Конгресс, по сути, рассматривает его в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса, поскольку совпадающая бюджетная резолюция Конгресса не имеет силы билля и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.

Таким образом, в результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе, можно сказать, поставлена под сомнение «власть кошелька» Конгресса как органа, уполномоченного нацией одобрить сбор государством определенных сумм и основные направления их расходования. По мнению экспертов, отсутствием в бюджете законодательно утверждаемых доходов фактически разорвана связь между бюджетом и народным суверенитетом Ермоленко А.С. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 173. . Из этого автор делает еще один не менее важный вывод: бюджет Соединенных Штатов Америки, хотя и вносится Президентом в форме «единого» документа, но Конгрессом не принимается в виде такового - санкционирующего в равной мере все доходы и расходы государства.

В отечественной бюджетной практике ситуация предстает прямо противоположной: системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, по мнению диссертанта, является конституционно-правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика.

В третьем параграфе - «Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки» - дается сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки и на основе полученных данных формулируются рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации, в том числе в части более последовательного внедрения в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации БОР.

Опыт Соединенных Штатов Америки показывает, что наличие единой независимой и беспартийной информационно-аналитической службы в Конгрессе - Бюджетного управления Конгресса - позволяет значительно усовершенствовать законодательный бюджетный процесс. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, по мнению автора диссертации, прежде всего, необходимо реформирование законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Отсутствие такого органа, в обязанности которого бы входила подготовка экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых министерствами, службами и агентствами. В диссертации обосновывается предложение о том, что создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет.

В свою очередь, апеллируя к опыту Главного контрольно-финансового управления при Конгрессе Соединенных Штатов Америки, которое за последние годы значительно расширило сферы своей деятельности в бюджетном процессе, регулярно предоставляя в распоряжение бюджетных комитетов Конгресса экспертные заключения о характере бюджетных проблем, автор приходит к выводу о том, что в бюджетном процессе Российской Федерации также следовало бы более активно использовать экспертный потенциал Счетной палаты Российской Федерации и созданного при ней Государственного научно-исследовательского института системного анализа. Бюджетным комитетам Государственной Думы и Совета Федерации следовало бы на регулярной основе направлять аудиторам Счетной палаты Российской Федерации запросы о подготовке аналитических докладов о состоянии, проблемах и путях совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, оценке его эффективности, методов и форм организации. Правовая основа такого взаимодействия могла бы быть установлена также в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации» с внесением необходимых изменений в статью 9 Федерального закона от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167..

Существенной характеристикой процесса составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, связанной с реализацией программно-целевого бюджетирования, является прямое президентское управление данным процессом. Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета, напрямую подчиняются Президенту Соединенных Штатов Америки, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им в Бюджетных посланиях финансовой (бюджетной) политики. Президент Российской Федерации, к сожалению, таким статусом не обладает. В сфере составления проекта федерального бюджета полномочия Президента Российской Федерации ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий, которые при определении полномочий Министерства финансов Российской Федерации (как основного органа по формированию проекта федерального бюджета) в правительственных актах, непосредственно регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756. , даже не упоминаются. Нормативный механизм непосредственного внедрения посланий Президента Российской Федерации (как об основных направлениях государственной политики, так и бюджетных) в правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов - участников бюджетного процесса также отсутствует. В этой связи в ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности в диссертации обращается внимание на такую функцию Экономического совета при Президенте Соединенных Штатов Америки, как анализ проводимой государственной политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства в Бюджетном послании.

По мнению автора диссертации, в определенной мере последовательная реализация бюджетной политики, определяемой в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, могла бы быть обеспечена путем последовательной реализации в бюджетном процессе БОР. Экспертами признается, что концепция сметного финансирования во многом объясняет тот факт, что целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом Российской Федерации, так и не был достигнут либо достигался ненадлежащим образом.

Проведенный в диссертации сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет автору сформулировать следующие рекомендации по окончательному переходу в нашей стране к БОР. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению БОР, но самое главное - это создание полноценной законодательной базы. Содержание терминов «бюджетирование» и «БОР» как понятий финансово-экономической науки шире, чем законодательно определенное содержание понятия «бюджетный процесс» (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом, такая важнейшая характеристика бюджетного процесса - его регламентация Бюджетным кодексом Российской Федерации - отсутствует в процессах, характеризуемых как БОР. Автор обосновывает в диссертации необходимость закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации механизма реализации БОР на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации, в том числе путем инкорпорации соответствующих норм из подзаконных актов.

В заключении формулируются основные выводы, представляющие, по мнению автора, наибольший научно-практический интерес, предлагаются рекомендации, а также определяются некоторые актуальные направления возможных последующих исследований данной проблематики.

Основные положения диссертации были опубликованы автором в 8 статьях общим объемом 3 п.л.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Веремеева О.В. Становление и развитие бюджетного процесса в России // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Москва, 2010. № 1. 0.2 п.л.

2. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: некоторые правовые и экономические аспекты // Вестник РУДН. Москва, 2010. № 4. 0.4 п.л.

3. Веремеева О.В. Эволюция и становление принципов бюджетной системы Российской Федерации // Федерализм. Москва, 2011. № 2. 0.3 п.л.

4. Веремеева О.В. К вопросу о разграничение полномочий в бюджетно-налоговой сфере // Экономика. Налоги. Право. Москва, 2011. № 6. 0.4 п.л.

Публикации в иных научных изданиях и сборниках:

1. Веремеева О.В. О подходах к понятию и принципам бюджетного процесса в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации (392). Москва, 2010. № 6. 0.4 п.л.

2. Веремеева О.В. Понятие и принципы бюджетного процесса Российской Федерации // Материалы II Международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях»: Сборник статей. Москва, 2010. 0.2 п.л.

3. Веремеева О.В. О проблемах сбалансированности бюджетов Российской Федерации // Материалы Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт)»: Сборник статей. Москва, 2011. 0.3 п.л.

4. Веремеева О.В. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль в современных условиях»: Сборник научных трудов участников конференции. Москва, 2011. 0.3 п.л.

Размещено на Allbest.ru