Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

Размещено на http://www.allbest.ru/

• ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
• Специальность 12.00.11 -- «Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность»
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени
• доктора юридических наук
• Субанова Наталья Викторовна
• Москва 2013
• Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
• Официальные оппоненты: Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования «Московский гуманитарный университет»;
• Ергашев Евгений Рашидович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»;
• Зинуров Рафаэль Нариманович, доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Государственного Собрания -- Курултая Республики Башкортостан.
• Ведущая организация: федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»
• Защита диссертации состоится 10 декабря 2013 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.
• С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15.
• С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
• Автореферат разослан 30 августа 2013 г.
• Ученый секретарь диссертационного совета С. С. Харитонов
• ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
• Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития современного общества и государства, гармонизация публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления в Российской Федерации, неотъемлемым элементом которого является разрешительная система.
• Кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный конгломерат, воздействующий на невластных субъектов, сложно организованный механизм контролирующих органов. В рамках разрешительной деятельности ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Только ФМС России в 2012 г. выдано 1 340 056 разрешений на работу, 346 830 видов на жительство и разрешений на временное проживание, оформлено 1 289 204 патента. Как следует из Доклада «О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации», подготовленного Минэкономразвития России в 2013 г., в настоящее время в реестрах лицензий содержится более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. В 2012 г. органами внутренних дел проведено более 5,5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.
• Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает дискреционность разрешительных полномочий. В этой связи законность осуществления разрешительной системы имеет определяющее значение с позиции реализации конституционных прав широкого круга граждан, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом. Пунктом 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012--2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.
• Вместе с тем, недостатки, пробелы и нестабильность законодательства, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование, конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов и прав ее невластных субъектов.
• Распространены нарушения законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти (по мнению 71,8 % из 973 опрошенных прокурорских работников в 15 субъектах Российской Федерации). Недостатки осуществления государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи осуществления строительства жилых домов без получения разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан трудовой деятельности без официального разрешения.
• В большинстве регионов сохраняется практика формирования так называемых административных барьеров для предпринимательской деятельности с использованием разрешительных процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой негативной ситуации в настоящее время рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.
• С одной стороны, укоренились факты избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа в реализации прав гражданам органами государственной власти и местного самоуправления.
• С другой -- неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка, что ставит под угрозу безопасность граждан.
• Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление разрешений на оружие.
• Неслучайно за последние годы получили широкий общественный резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке внутренним водным транспортом пассажиров. Более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.
• Деформации состояния законности в рассматриваемой сфере способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений и преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.
• С учетом сказанного развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставят задачу укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Уникальность «общего надзора» прокуратуры, характеризующегося особым характером и универсальностью этой функции, ставит его в разряд наиболее эффективных видов государственной деятельности, обеспечивающих соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих в сфере осуществления разрешительной системы. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

Проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяют: сложность, недостатки, нестабильность и значительный массив правовой материи, создающей законодательную основу разрешительной системы, наряду с недостаточной теоретической проработкой этого института; специфическая множественность объектов надзора; ненадлежащая организация взаимодействия их с органами прокуратуры; пробелы и коллизии федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность; отсутствие комплексного учета правонарушений в рассматриваемой сфере.

Модернизация разрешительной системы и связанная с этим корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, неудовлетворительное состояние законности обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют серьезного изучения сущности и предназначения прокурорского надзора, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.

Объектом исследования являются комплекс правоотношений, формирующихся в сфере прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Предмет исследования -- надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы органов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы.

Целью исследования является формулирование основных теоретических положений и практических рекомендаций по правовому и организационному обеспечению прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1) выявить причины актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и обособления его в самостоятельное направление прокурорского надзора за исполнением законов;

2) определить значение и содержание прокурорского надзора для обеспечения единства законности при осуществлении разрешительной системы;

3) конкретизировать объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

4) сформулировать научное определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

5) раскрыть особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

6) определить пути разрешения теоретических и прикладных проблем осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере;

7) определить конкретные направления совершенствования правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

8) сформулировать предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления.

Методологической основой исследования являются современные методы познания, выявленные и разработанные философией, историей, социологией, теорией права и государства, отраслевыми юридическими науками и апробированные юридической практикой. В работе использованы общефилософские, общенаучные и специально-юридические методы.

В рамках исследования развития правового регулирования отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован философский диалектический метод, позволивший посредством механизма анализа возникновения и разрешения противоречий сформировать научные проблемы и определить пути их разрешения. Среди общенаучных методов познания здесь наиболее широко использовались общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия, обобщение, абстрагирование). Применены специально-юридические методы познания, в числе которых метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования. При анализе правовых основ регулирования общественных отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован нормативно-догматический метод. Осуществлено доктринальное толкование отдельных правовых норм.

Изучение сущности и свойств прокурорского надзора, предполагающее формулирование соответствующих понятий и отграничение их от смежных категорий, обусловило использование общенаучных и частнонаучных методов получения новых научных знаний. Использованы общесоциологические (в том числе системный) и конкретно-социологические методы исследования (анализ документов и статистических данных, письменные и устные опросы, включенное наблюдение). В частности, изучение динамики показателей прокурорского надзора проходило с помощью метода статистического анализа. Применительно к исследованию деятельности прокуратуры продуктивным оказался системный подход: выявление целостных интегративных свойств прокурорского надзора, его различных связей и структуры, использование ретроспективного анализа позволило обстоятельно выяснить пути дальнейшего совершенствования прокурорского надзора.

Теоретическая основа исследования сформирована с учетом концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З. Гущина, В.Г. Даева, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, Р.Н. Зинурова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, В.С. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др. прокурорский надзор разрешительный система

Существенный элемент исследования -- анализ научных трудов ведущих ученых в области теории права, конституционного, гражданского, административного права и других отраслей права, в числе которых: А.И. Алексеев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, К.С. Бельский, С.Н. Братусь, С.И. Герасимов, А.С. Дугенец, А.И. Долгова, М.И. Еропкин, В.Д. Зорькин, С.М. Зырянов, С.М. Казанцев, И.Б. Кардашова, Ю.М. Козлов, А.Н. Ларьков, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Ремнев, Ю.А. Тихомиров, О.М. Олейник, И.В. Панова, Л.Л. Попов, В.Н. Протасов, Б.В. Россинский, В.А. Сапун, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.Я. Сухарев, Л.К.Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.Д. Шелковникова, А.П. Шергин и многие другие ученые.

Нормативной правовой основой исследования стали Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство. Анализ становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в том числе Сводов законов Российской империи, конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).

В ходе проведенного исследования автором изучено более 800 различных нормативных актов и иных документов.

В качестве эмпирической базы исследования использованы: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; материалы обобщений следственной, прокурорской и судебной практики; статистические данные; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации: справки, информации, обзоры, материалы проверок исполнения законов, акты реагирования за период с 1995 по 2013 гг.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, международных организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за 2002--2013 гг.

При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры использованы материалы периодической печати, содержащие публикации работников юстиции и прокуратуры, хроники прокурорского надзора, материалы конференций, обзоры и обобщения, иные документы, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом отрезке.

Положения и выводы диссертации основаны на достоверных эмпирических данных. Автором по самостоятельно разработанной анкете в 2011 г. проведено анкетирование 973 работников органов прокуратуры в 15 субъектах Российской Федерации по проблемам осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти.

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по заявленной теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших безусловное влияние на формирование научной позиции автора. В числе таких работ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: В.С. Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью» (М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.

Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены автором с использованием специальных работ Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы» (Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры» (СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906); В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); монографических исследований С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также учетно-монографических изданий XIX -- начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного количества научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г. Громачевского) и др.

Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук: А.Ю. Винокурова «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности) (М., 2005).

Вместе с тем, в ходе проведенного исследования выявлен целый пласт проблем (которые требуют разрешения в рамках другой научной специальности), свидетельствующих о недостаточной теоретической проработке института разрешительной системы. Непосредственно посвященные ему исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное количество иных научных публикаций, в числе которых особо следует отметить работы Д.Н. Бахраха.

В то же время осуществление отдельных форм разрешительной деятельности, функционирование разрешительной системы в конкретных сферах исследовано, например, в диссертациях А.Б. Багандова «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009), Е.Д. Шелковниковой «Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия» (М., 1999) и др.

Следует отметить, что вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.

Обоснованность достигнутых научных результатов предопределяется глубоким и всесторонним исследованием нормативного правового регулирования прокурорской деятельности, использованием достоверных и репрезентативных эмпирических данных на основе различных методик.

Научная новизна диссертации проявляется как в самой постановке научной проблемы (в виде теоретического обоснования нового направления прокурорского надзора), так и в системном подходе к ее исследованию, предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту. Диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в рамках которой разработаны концептуальные теоретические положения о правовых и прикладных основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, в том числе:

-- многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;

-- изменение политических основ государства, повлекшее повышение правозащитной роли государственного аппарата на основе достижения баланса частных и публичных интересов;

-- реализация курса политико-правовой модернизации, направленного на формирование новой правовой реальности путем использования антикоррупционного механизма;

-- негативная характеристика состояния законности в сфере функционирования разрешительной системы;

-- недостатки правового регулирования разрешительной системы, связанные с высоким уровнем административного усмотрения в рамках разрешительной деятельности, дезориентирующие правоприменителей и создающие предпосылки для коррупционных проявлений и иных нарушений законов;

-- необходимость обеспечения режима наибольшего инвестиционного благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, устранения избыточных разрешительных процедур.

5. В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора и выявления путей его совершенствования разработана авторская научно обоснованная классификация типичных нарушений законов о разрешительной системе (по субъектному составу):

-- нарушения законов властными участниками разрешительной системы при осуществлении разрешительной деятельности (выдача разрешений в отсутствие необходимой документации при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям); несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением деятельности невластными участниками разрешительной системы и др.);

-- нарушения законов невластными участниками разрешительной системы (деятельность в отсутствие необходимого разрешения; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

6. В научных целях и для легального использования предлагается сформулированное автором определение предмета прокурорского надзора, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы) в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.

7. Обосновано, что прокурорский надзор, обладая уникальными характеристиками, в современных условиях активизации правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сопровождающейся необоснованным введением административных барьеров, предпосылкой для которых являются коллизии и пробелы федерального законодательства, выполняет значительную роль в формировании единого правового пространства осуществления разрешительной системы, стабилизируя, укрепляя и развивая ее правовую основу, обеспечивая соответствие нижестоящих по уровню правовой иерархии нормативных правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законам.

8. Изъяны правового регулирования компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации, составляющих наиболее распространенную категорию объектов прокурорского надзора, наделенных властными полномочиями в рамках осуществления разрешительной системы: ее неопределенность, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности при повышенном коррупционном риске ее осуществления, нестабильности системы государственного управления, недостатки юридической ответственности должностных лиц обусловливают необходимость принятия прокурорами адекватных мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.

9. Обосновано существенное значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения преступлений и иных правонарушений, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений для осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений, и объектов надзора -- органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства.

10. Показана специфика прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как направления противодействия коррупции, обусловливающая его приоритетный характер в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого особенностями правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность. В целях нивелирования недостатков правового регулирования, с учетом отсутствия исчерпывающего разграничения различных форм разрешительной деятельности и необходимости комплексного укрепления состояния законности, предложено распространить сферу проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, с внесением соответствующих изменений в п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», дополнить КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.

11. С учетом важности реализации административной ответственности в обеспечении законности функционирования разрешительной системы, а также использования прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий предложен ряд правовых и организационных мер по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, упрочению его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции. В этой связи разработаны научные положения, раскрывающие необходимость принятия ведомственного нормативного правового акта, направленного на оптимизацию статистического учета результатов работы прокуроров в сфере административного преследования, которые отражены в предложенном диссертантом проекте приказа Генерального прокурора Российской Федерации.

12. С учетом необходимости решения проблем прокурорского надзора, возникающих ввиду пробелов и коллизий федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность, разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, включая конкретизацию правового регулирования компетенции прокуроров, предмета и объектов надзора, его процессуализацию (в части проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами и организациями), а также совершенствование методического сопровождения, статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности и принятие указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе», содержание которого отражено в предложенном диссертантом соответствующем проекте.

13. В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления доказана необходимость оптимизации правовой регламентации взаимодействия прокуратуры с иными уполномоченными органами публичной власти в сфере осуществления разрешительной системы, включая закрепление в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц).

14. Разработаны конкретные рекомендации для оптимизации законодательства, нормы которого выполняют роль правовых критериев, применяемых прокурором для обеспечения верховенства закона в разрешительной сфере, включая:

-- исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства в целях формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты;

-- исключение неопределенности толкования нормативных правовых актов, обеспечение четкости понятийного аппарата, разграничение разрешительных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков;

-- дальнейшую унификацию правового регулирования и кодификацию законодательства путем создания комплексного законодательного акта, регламентирующего правовые основы осуществления разрешительной системы.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Научное обоснование автором основных вопросов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, закономерностей и тенденций его развития представляет собой совокупность теоретических положений, которые можно рассматривать как научное достижение, вносящее существенный вклад в развитие теории прокурорской деятельности. Намеченный вектор исследований может быть использован для дальнейшего поиска научных решений о приоритетных направлениях прокурорского надзора за исполнением законов (прежде всего, в сфере государственного управления), служить основой для изучения проблем защиты конституционных прав граждан средствами прокурорского надзора.

Сформулированные положения, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для совершенствования деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов. Проведенное исследование представляет интерес с позиции организации методического сопровождения работы органов прокуратуры, повышения квалификации прокуроров, преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в научных трудах, опубликованных в период с 2003 по 2013 гг.

В частности, диссертант является единственным автором 4 монографий, 43 иных научных публикаций (включая 19 научных работ, опубликованных в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России).

Основные идеи диссертации, опубликованные теоретические положения и практические рекомендации лично апробированы автором:

-- в системе повышения квалификации прокурорских работников;

-- путем участия в обучении аспирантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

-- путем подготовки правовых мнений и методических материалов, проведения обобщений, реализации иной научно-исследовательской и научно-методической работы (в том числе во исполнение поручений Генеральной прокуратуры Российской Федерации);

-- при осуществлении научного руководства аспирантами и соискателями по специальности 12.00.11;

-- в ходе участия в работе научных собраний (конференций, «круглых столов»), посвященных проблемам российского права, за период с 2005 по 2013 гг.

Результаты проведенного исследования использованы автором при разработке автоматизированной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора») Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, 17 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость, результаты апробации диссертационного исследования.

Глава 1 -- «Теоретико-правовые аспекты обеспечения законности осуществления разрешительной системы» -- включает два параграфа.

В первом параграфе -- «Разрешительная система как элемент государственного управления и обеспечение законности ее осуществления» -- на основе существующих в науке представлений в целях последующей конкретизации содержания рассматриваемого направления прокурорского надзора (предмета, объектов) теоретические аспекты осуществления разрешительной системы рассмотрены во взаимосвязи с категориями государственного управления и законности.

Субъекты права (участники разрешительной системы) вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности, предварительного и последующего контроля (надзора), с одной стороны, и получения таких разрешений -- с другой.

Воплощая законность как общий принцип организации современного демократического государства, разрешительная система, являясь элементом государственного управления, осуществляется путем основанной на законах (подзаконной) реализации уполномоченными органами (организациями, должностными лицами) законодательных и иных нормативных правовых актов в различных сферах общественной жизни.

Во втором параграфе -- «Генезис формирования и современное состояние законодательства о разрешительной системе» -- показано, что примеры использования разрешений отечественной практикой публичного управления имелись начиная с давнего времени. Разрешительная деятельность осуществлялась государственными органами и должностными лицами на протяжении длительного периода, в различных сферах общественной жизни, что обусловливает глубокие традиции современной разрешительной системы. При этом, в различные периоды ее функционирования отмечались сходные недостатки, обусловленные сложностью процедур, значительной степенью усмотрения.

Особенностями современного правового регулирования функционирования разрешительной системы в настоящее время являются:

1. Определение порядка функционирования разрешительной системы подзаконными актами органов исполнительной власти различных уровней.

2. Нестабильность, пробелы, коллизии, иные недостатки законодательства, регламентирующего осуществление разрешительной деятельности.

3. Отсутствие унифицированного порядка осуществления конкретных форм разрешительной деятельности.

Органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется неправомерное возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения различного рода разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством. Предпосылками для необоснованного введения административных барьеров органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления являются, в частности, неупорядоченность федерального законодательства, его коллизии и пробелы.

Глава 2 -- «Роль и значение прокурорского надзора в обеспечении законности осуществления разрешительной системы» -- включает три параграфа.

В первом параграфе -- «Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- на основе широкого привлечения источниковой базы исследованы наиболее важные периоды становления и развития прокуратуры в целях уяснения объективных закономерностей, характерных особенностей и существа прокурорско-надзорной деятельности по обеспечению законности осуществления разрешительной системы, степени обусловленности ее содержания политической, социальной, экономической и иной конкретной обстановкой.

Подробно рассмотрена деятельность прокуроров в рассматриваемом аспекте на всех основных этапах функционирования прокуратуры.

Учреждение прокуратуры было реализовано Петром I в числе иных мер, направленных на обеспечение законности в сфере государственного управления, и с этого момента обеспечение законности в сфере государственного управления (в том числе при осуществлении разрешительных процедур) всегда являлось неотъемлемым элементом деятельности отечественной прокуратуры.

Ограничение полномочий прокуроров «делами судебного ведомства» в результате Судебной реформы 1864 г. на практике послужило началом реализации новой формы прокурорской деятельности -- участия прокуроров на правах членов в различных губернских присутствиях (по питейным делам, фабричным, горнозаводским, городским и т. п.), функциональная характеристика которых отличалась значительным объемом не только правотворческих, административно-распорядительных и разрешительных, но и надзорных полномочий. Например, по мнению С.А. Корфа, чей монументальный труд «Административная юстиция в России» включал подробную историко-правовую характеристику деятельности присутствий, самой существенной обязанностью губернских крестьянских присутствий (в состав которых также входили прокуроры) по законодательству 1889 г. являлся «общий надзор за правильностью действий земских начальников» Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2. Очерк действующего законодательства. СПб., 1910. С. 44--51..

В советский период основным объектом прокурорского внимания на рассматриваемом направлении (сообразно содержанию и структуре разрешительной системы того времени) являлись органы милиции.

Разрушение базовых экономических отношений, происшедшее в процессе преобразования общества и перехода к рынку, привело к появлению новых проблем, связанных с функционированием разрешительной системы.

В настоящее время распространение административных барьеров препятствует реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, негативно влияет на формирование инвестиционного климата соответствующих территорий. Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению разрешительной системы создает условия для возникновения чрезвычайных ситуаций, крупных аварий, развития неблагоприятных социальных последствий. Имеющиеся данные свидетельствуют о негативном состоянии законности, что определяет необходимость усиления прокурорского надзора на этом направлении.

Во втором параграфе -- «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы» -- показано, что предназначение, статутную характеристику и взаимоотношения органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора), функционирующих в рамках исполнительной власти и связанных с непосредственным обеспечением осуществления разрешительной системы, определяет специфика правового статуса прокуратуры, целей ее деятельности и существа прокурорского надзора. Прокурорский надзор в силу своего универсального характера (отражающего его сущность и социальное предназначение) и функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, представляет собой особую гарантию законности разрешительной системы, являясь в первую очередь ядром правоохранительной деятельности.

Приоритетом при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе является обеспечение свойственными прокурорскому надзору средствами законности в деятельности органов государственного контроля (надзора), обеспечивающих ее функционирование. Прокурорский надзор является уникальным государственным механизмом, способным комплексно решать проблемы публичного управления в целях укрепления состояния законности.

Диссертантом исследованы особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе органами и должностными лицами, определенными в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», отграничивающие его от государственного контроля (надзора) в этой сфере (в том числе на примере соотношения прокурорского надзора и лицензионного контроля).

Вместе с тем, тенденция использования прокурорского надзора в качестве альтернативы созданию механизма вневедомственного контроля способствует нивелированию специфического положения прокуратуры в системе государственных органов, размыванию границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором), в систему которого прокуратура не входит.

В третьем параграфе -- «Классификация типичных нарушений законов о разрешительной системе» -- с учетом непосредственной обусловленности совершенствования прокурорского надзора определением типичных нарушений законов, углублением имеющихся познаний в области его предмета и содержания проведена классификация наиболее характерных и распространенных нарушений законов в рассматриваемой сфере.

Допускаемые в данной сфере нарушения законов разграничены по признаку субъектного состава:

1. Нарушения законодательства, допускаемые властными участниками разрешительной системы при осуществлении разрешительной деятельности:

-- выдача разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям;

-- несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения;