-- неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры;

-- ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением невластными субъектами разрешительной системы подлежащей разрешительному регулированию деятельности;

-- неправомерное взимание платы в ходе осуществления разрешительных процедур;

-- неправомерная передача полномочий по обеспечению осуществления разрешительной системы хозяйствующим субъектам, иным органам (организациям).

2. Нарушения законодательства, допускаемые невластными участниками разрешительной системы:

-- деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством;

-- нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности.

Глава 3 -- «Содержание прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- включает четыре параграфа.

В первом параграфе -- «Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- обосновано позиционирование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве приоритетного направления прокурорского надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Целями прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:

-- защита прав и свобод человека и гражданина;

-- обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, в том числе исключение деформирующего воздействия на законность нарушений, допускаемых в ходе нормотворческой и разрешительной деятельности поднадзорных органов (их должностных лиц);

-- защита охраняемых законом интересов общества и государства (публичного интереса) в сфере функционирования разрешительной системы;

-- обеспечение предупреждения нарушений законов специфическими, свойственными прокуратуре средствами.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, определяемые государственно-правовым статусом прокуратуры и общими задачами прокурорского надзора, представляют собой:

-- своевременное выявление и пресечение нарушений законов в сфере функционирования разрешительной системы, причин и условий, способствующих их совершению;

-- принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов, правовому воспитанию граждан и должностных лиц.

Показаны конкретные пути обеспечения средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе законности в сфере экономики, а также социальной и экологической сферах. Выделены основные и вспомогательные направления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Второй параграф -- «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- посвящен исследованию категории, определение которой является ключевым моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора, отграничения ее от функций иных государственных органов.

На основе выработанной позиции о невозможности расширительного толкования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», анализа научных представлений о предмете прокурорского надзора за исполнением законов, диссертантом обоснован подход о необходимости ограничения законодательными актами круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, изменения статутного закона в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор. Предложен соответствующий проект федерального закона.

Сформулировано определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

По мнению диссертанта, требует устранения внутренняя несогласованность норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с позиции самостоятельного значения необходимости обеспечения соблюдения конституционных норм, фундаментальная роль которых опосредована закреплением прав и свобод человека и гражданина, гарантий их осуществления, допустимых ограничений, подлежащих соблюдению как при установлении разрешительных режимов, так и в ходе разрешительной деятельности. С учетом этого необходимо дополнить обозначенный в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора указанием на соответствие Конституции Российской Федерации правовых актов, издаваемых перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами и должностными лицами.

Нарастание процессов глобализации и международной интеграции ставит в разряд наиболее острых проблему обеспечения международно-правового механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в разрешительной сфере. Сообразно этому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, затрагивающие различные аспекты разрешительной сферы, являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) и входят в предмет прокурорского надзора.

С учетом изложенного целесообразным представляется дополнение:

1) ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, общепризнанными принципами и нормами международного права;

2) ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплением роли Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров в выполнении международных договоров Российской Федерации. Предложен соответствующий проект федерального закона.

Третий параграф -- «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- посвящен отражению специфики прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе, которую характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. В целях упорядочения представления об объектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе предложена их классификация:

1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции путем осуществления разрешительной системы:

-- органы государства, осуществляющие разрешительную систему, их должностные лица; органы управления и руководители организаций, наделенных отдельными государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);

-- органы управления и руководители организаций, не наделенные государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);

2) по критерию осуществления нормотворческой деятельности:

-- уполномоченные органы, издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

-- органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, не издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

3) по правовому статусу в рамках осуществления разрешительной системы:

а) по наличию властных полномочий в рамках осуществления разрешительной системы:

-- властные участники разрешительной системы;

-- невластные участники разрешительной системы;

б) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):

-- органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие разрешительную деятельность (обеспечивающие ее осуществление);

-- органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

-- органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность (действия), связанную с необходимостью получения соответствующих разрешений (либо являющиеся их соискателями).

Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о широком привлечении коммерческих и некоммерческих организаций к обеспечению реализации властного компонента разрешительной системы (в том числе: государственных корпораций, государственных и муниципальных учреждений, саморегулируемых организаций). Между тем в настоящее время рамки объектного состава прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе построены на основе восприятия традиционной для отечественной правовой системы классификации субъектов права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации. Возможным для осмысления происходящих изменений и реализации целей прокурорского надзора, на наш взгляд, является обращение к широко обсуждаемой в науке теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.

Под субъектом прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом современного определения этого термина) понимается прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней.

В четвертом параграфе -- «Органы исполнительной власти -- объекты прокурорского надзора» -- исследованы особенности наиболее обширной категории властных участников разрешительной системы в прокурорско-надзорных правоотношениях.

Одно из направлений проводимой в государстве административной реформы -- принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Функциями по контролю и надзору по общему правилу наделены федеральные службы, которыми выполняется наибольший объем разрешительной деятельности. Вместе с тем, на практике разрешительные полномочия реализуются федеральными министерствами, федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Негативное влияние на состояние законности оказывают изъяны правового регулирования полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации: нестабильность и неопределенность их компетенции по осуществлению разрешительных процедур, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности.

Глава 4 -- «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- включает три параграфа. Первый параграф -- «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе -- направление предупреждения преступлений и иных правонарушений» -- посвящен вопросу предупреждения правонарушений (включая преступления) в качестве необходимого элемента прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Работа прокуратуры направлена на улучшение деятельности всего аппарата публичного управления, активизацию своевременного и полного предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, устранение обстоятельств, им способствующих. Ключевая роль прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе с позиции предупреждения правонарушений обусловлена его спецификой, обеспечивающей реализацию эффективных средств раннего предупреждения преступности.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений на осуществление деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов (в том числе федеральных законов: от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.) имеет особое значение для предупреждения правонарушений путем воздействия на их причины и условия.

Недостатки разрешительной деятельности, осуществляемой объектами прокурорского надзора, являются обстоятельством, способствующим совершению широкого спектра правонарушений в различных сферах общественных отношений, охваченных сферой действия разрешительной системы.

Существенное значение в рассматриваемом аспекте приобретает устранение средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе несовершенства законодательства, являющегося одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности.

Второй параграф -- «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе и защита публичного интереса» -- посвящен особенностям прокурорского надзора как инструмента защиты публичного интереса. Учет баланса частного и публичного интереса является исходной точкой обоснованности введения разрешительных режимов и замены их иными механизмами государственного регулирования общественных отношений. Отсутствие оптимального сочетания частных и публичных интересов в разрешительной сфере может привести к ухудшению состояния законности.

Реализация публичного интереса является необходимым элементом прокурорско-надзорной деятельности, остро востребованным обществом. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, в то же время направлен на защиту прав иных граждан, охраняемых законами интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных с уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, обеспечивает защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствует устранению угроз безопасности в целом.

Однако в арбитражном процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя не в полной мере получила законодательное закрепление. Умаление полномочий прокурора по инициации судебного отстаивания публичных дел усложняет реализацию возложенных на прокуратуру задач.

В третьем параграфе -- «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление противодействия коррупции» -- исследованы основы антикоррупционной деятельности прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия, вызванной спецификой разрешительной деятельности; значительной интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями. Распространению коррупции способствуют особенности правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, и условия ее осуществления. В качестве наиболее часто встречающихся форм проявления коррупции при осуществлении разрешительных полномочий органами власти опрошенные прокурорские работники называют протекционизм и взяточничество.

Неслучайно п. 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012--2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.

В 2012 г. в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции выявлено 2 964 нарушения законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Количество выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось (в 2008 г. их было 7 582), что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.

На основе проведенного исследования сформулированы предложения, касающиеся повышения качества правовой основы противодействия коррупции в сфере осуществления разрешительной системы на федеральном уровне, в том числе путем проведения антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур в различных сферах, по результатам которой должен быть разработан комплекс мер по исключению положений, способствующих коррупционным проявлениям в деятельности разрешительных органов (их должностных лиц), а также путем распространения пределов проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы на разрешительную сферу в целом, установления административной ответственности должностных лиц за ненадлежащее осуществление разрешительных процедур. Предложен соответствующий проект федерального закона.

Обозначены пути совершенствования ведомственной системы статистического наблюдения за состоянием работы органов прокуратуры по противодействию коррупции в части осуществления лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур в целях надлежащего учета коррупционных проявлений в разрешительной сфере и адекватной организации прокурорского надзора.

Глава 5 -- «Теоретические и прикладные проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- содержит три параграфа.

В первом параграфе -- «Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе» -- определена сущность прокурорской компетенции, опосредующей роль и место прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного закрепления возложенного на нее объема публичных функций.

В целом компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе сформулирована диссертантом в качестве определенной федеральными законами меры его должного и возможного поведения по обеспечению соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации деятельности, действий (бездействия) и правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере функционирования разрешительной системы.

В целях устранения недостатков формально-юридического закрепления в статутном законе компетенции прокуроров (как правового средства), препятствующих эффективной реализации ими своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, предложено разграничить права и обязанности прокуроров, имеющие различное правовое содержание (разработаны соответствующие изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), унифицировать правовые нормы, регулирующие их компетенцию.

Например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Между тем практики применения соответствующих полномочий прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте ст. 52 АПК РФ является дискуссионным.

Во втором параграфе -- «Теоретические и организационные проблемы выявления прокурором нарушений законов о разрешительной системе» -- показано, что прокурорско-надзорную деятельность осложняет: отсутствие достаточной процессуализации прокурорско-надзорных мероприятий и закрепления в законодательстве четкого механизма доступа прокуроров к охраняемой законом тайне; несовершенство правовой регламентации взаимодействия, оперативного обмена информацией с иными органами публичной власти.

В частности, отсутствие единообразного порядка взаимодействия органов прокуратуры с иными государственными органами усугубляется коллизиями статутного Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и иных федеральных законов. Тогда как потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере осуществления разрешительной системы.

По мнению диссертанта, в условиях рыночных отношений широта дискреционных полномочий прокуроров, неполнота регламентации осуществляемых ими административных процедур, отсутствие процессуальных гарантий для участников прокурорско-надзорного производства, дублирование деятельности прокуратуры и иных государственных органов не только не влечет эффективное решение ими поставленных задач, но и, напротив, создает предпосылки для нарушения законов.

В третьем параграфе -- «Теоретические и организационные проблемы применения прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе» -- диссертантом проведено теоретическое исследование всего спектра мер реагирования прокурора на выявленные нарушения законов о разрешительной системе путем использования полномочий по устранению, предупреждению нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности.

Обозначен ряд проблемных вопросов применения конкретных мер реагирования, предложены пути их устранения. В числе таких вопросов, например, проблемы реализации прокурором административного преследования в сфере функционирования разрешительной системы. Только по вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2012 г. привлечено к административной ответственности 7 393 лица в сфере лицензирования (что составляет 11,9 % от общего количества привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лиц в сфере экономики). Проведенным исследованием установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами в отношении хозяйствующих субъектов -- юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц. По мнению диссертанта, такая ситуация требует устранения. Предложены меры по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, включая упрочение его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции, устранению на этом пути пробелов законодательства. Разработаны изменения в законодательство и проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации, принятие которого будет направлено на совершенствование ведомственной статистической отчетности по форме «ОН» в части результатов административного преследования.

Применительно к проблеме предъявления прокурором требований о привлечении лиц, нарушивших закон, к дисциплинарной ответственности, диссертантом сделан вывод о необходимости более четкого закрепления процедуры вынесения прокурором постановлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, их движения и порядка обжалования принятых решений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и ТК РФ. Предложен проект соответствующих изменений в законодательство.

Глава 6 -- «Теоретико-правовые проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- состоит их двух параграфов.

В первом параграфе -- «Совершенствование правовой и организационной основы регулирования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» -- показаны направления оптимизации правового регулирования прокурорской деятельности на рассматриваемом направлении.

На взгляд диссертанта, требуется в первую очередь осуществить научно обоснованную систематизацию всего массива нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в целях последующего устранения коллизий и пробелов в праве.

Необходимыми представляются унификация и гармонизация законодательных норм о компетенции прокуроров по надзору за исполнением законов о разрешительной системе. Речь здесь можно вести о законодательном нивелировании неоправданной дифференциации (излишнего дробления правового регулирования) при закреплении Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами (в том числе кодифицированного характера) компетенции прокуроров, конкретизации правового регулирования ее элементов.

Одним из приемлемых, по мнению диссертанта, вариантов возможного изменения редакции ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего определения круга объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом тенденции делегирования публично-правовых полномочий негосударственным образованиям) являлось бы формулирование данной статьи посредством использования теоретической конструкции «государственный орган» и «орган, организация, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями». Предложен соответствующий проект федерального закона.

Предложены конкретные направления совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (его процессуализации), включая планирование работы прокуроров, организацию прокурорских проверок исполнения законов, взаимодействие органов прокуратуры с иными органами и организациями при осуществлении прокурорского надзора, совершенствование его методического сопровождения, а также организации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.

Разработан проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О внесении изменений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», предусматривающий внесение в форму «ОН» статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2011 г. № 106) изменений, предполагающих исключение из разд. 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» строки 11 «О лицензировании» и дополнение данного раздела строкой 76 «В сфере законодательства о разрешительной системе: всего» и строкой 77 «В том числе о лицензировании».

Оптимизация законодательных актов, устанавливающих основания и порядок осуществления разрешительной системы, выполняющих роль правовых критериев, применяемых прокурором для обеспечения верховенства закона, по мнению диссертанта, предполагает актуализацию правовых норм, регулирующих функционирование разрешительной системы, в целях обеспечения единых правил разрешительной деятельности. В рамках этого на федеральном уровне необходимо путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные аспекты осуществления разрешительной деятельности, исчерпывающим образом выявить недостатки (коллизии, пробелы) законодательства в целях формирования единого правового пространства функционирования разрешительной системы; исключить неопределенность толкования отдельных положений нормативных правовых актов, регламентирующих разрешительную систему, добиваясь максимальной четкости понятийного аппарата в целях обеспечения их одинакового восприятия и единообразного толкования, нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения органов, наделенных разрешительными полномочиями, снижения коррупционных рисков.

Требуется дальнейшая унификация правового регулирования и кодификация законодательства, регламентирующего осуществление разрешительной системы, результатом которой могло бы явиться создание комплексного законодательного акта, закрепляющего общие принципы государственной политики по вопросам функционирования разрешительной системы и исчерпывающий перечень видов деятельности (действий), на осуществление которых требуется получение разрешений уполномоченных органов, императивно устанавливающего сферы законодательного регулирования разрешительной системы, а также определяющего исходные для разрешительной деятельности понятия.

Второй параграф -- «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средство укрепления законности в сфере государственного управления» -- логически завершает проведенное исследование.

На современном этапе развития России преобразование характера экономических отношений, становление правового государства, определение публичного правозащитного вектора повлекло кардинальный рост значения всей системы государственного управления, включая разрешительную систему. На укрепление законности в сфере функционирования властного компонента разрешительной системы направлены предпринимаемые государством меры в рамках реализации административной реформы: оптимизация функций органов исполнительной власти, устранение избыточных разрешительных полномочий, ликвидация административных барьеров; обеспечение транспарентности органов, наделенных разрешительными полномочиями; проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора), обеспечивающего функционирование разрешительной системы; комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг (в том числе разрешений).

Вместе с тем, повсеместное нарушение законов в деятельности властных субъектов разрешительной системы, распространение фактов неисполнения возложенных полномочий уполномоченными органами (их должностными лицами), несоблюдение прав граждан и юридических лиц в ходе предоставления государственных и муниципальных услуг позволяют сделать вывод о существенной деформации состояния законности при осуществлении государственного управления в сфере ее функционирования.

Как элемент правозащитной деятельности прокуратуры следует рассматривать обеспечение присущими ей надзорными средствами соблюдения прав граждан органами, задействованными в сфере функционирования разрешительной системы, осуществляющими предоставление государственных и муниципальных услуг. Прокуратура является одним из необходимых элементов реализации общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг в виде предоставления разрешений.

Потребность наиболее полного использования правокорректирующего потенциала прокурорского надзора в контексте модернизации государственного управления, исчерпывающей реализации прокуратурой своего предназначения как одной из гарантий законности функционирования разрешительной системы определяет необходимость четкой регламентации порядка взаимодействия прокуратуры с иными государственными органами.

Предложено дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением, обязывающим государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления (их должностных лиц), перечисленные в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц); унифицировать используемую в КоАП РФ терминологию применительно к составам административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение порядка функционирования разрешительной системы.

В заключении в обобщенном виде кратко сформулированы полученные в ходе исследования выводы и предложения.

Список работ автора, опубликованных по теме диссертации

Монографии

1. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики [Текст] / Н.В. Субанова. М.: Юриспруденция, 2010. 8,6 п. л.

2. Субанова, Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль [Текст] / Н.В. Субанова. М.: Статут, 2011. 14,6 п. л.

3. Субанова, Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти [Текст] / Н.В. Субанова. М.: Юриспруденция, 2012. 12,7 п. л.

4. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации [Текст] / Н.В. Субанова. М.: Юрлитинформ, 2012. 14,3 п. л.

5. Субанова, Н.В. Лицензионный контроль /Правовое регулирование государственного контроля [Текст] / Н.В. Субанова: моногр. /отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Анкил, 2012. Лично автора. 0,7 п. л.

Научные работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

Министерства образования и науки Российской Федерации

6. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2004. № 3. 0,1 п. л.

7. Субанова, Н.В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением лицензионного законодательства в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. 2004. № 1. 0,4 п. л.

8. Субанова, Н.В. Недостатки правового регулирования государственного управления как фактор состояния законности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2009. № 5 (13). 0,2 п. л.

9. Субанова, Н.В. Вопросы правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2009. № 4 (12). 0,2 п. л.

10. Субанова, Н.В. Административно-деликтная статистика и работа органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2010. № 3. 0,1 п. л.

11. Субанова, Н.В. Оборот пиротехнических изделий [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2010. № 6. 0,1 п. л.

12. Субанова, Н.В. Безлицензионная деятельность субъектов предпринимательства [Текст] / Н.В. Субанова // Уголовное право. 2011.№ 1. 0,2 п. л.

13. Субанова, Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2011. № 6. 0,1 п. л.

14. Субанова, Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2011. № 1. 0,1 п. л.

15. Субанова, Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России [Текст] / Н.В. Субанова // История государства и права. 2012. № 5. 0,1 п. л.

16. Субанова, Н.В. Правовое регулирование организации и проведения азартных игр: история и современность [Текст] / Н.В. Субанова // Законность. 2011. № 12. 0,2 п. л.

17. Субанова, Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и муниципальное право. 2011. № 8 (44). 0,2 п. л.

18. Субанова, Н.В. Органы управления саморегулируемых организаций как объекты прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2011. № 4 (24). 0,2 п. л.

19. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор как средство укрепления законности в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Журн. рос. права. 2012. № 1. 0,2 п. л.

20. Субанова, Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Административное и муниципальное право. 2010. № 11 (35). 0,2 п. л.

21. Субанова, Н.В. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в сфере экономики: история, состояние, тенденции развития [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 2 (28). 0,3 п. л.

22. Субанова, Н.В. Административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора: проблемы правоприменения [Текст] / Н.В. Субанова // Юрид. мысль. 2012. № 1. 0,2 п. л.

23. Субанова, Н.В Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление обеспечения национальной безопасности [Текст] / Н.В. Субанова // Национальная безопасность / nota bene. 2012. № 6 (23). 0,4 п. л.

24. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе и противодействие коррупции [Текст] / Н.В. Субанова // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2013. № 3 (35). 0,2 п. л.

Иные научные работы

25. Субанова, Н.В. Анализ состояния законности в сфере лицензирования предпринимательской деятельности как предпосылка прокурорского надзора за исполнением лицензионного законодательства в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. науч. тр. / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2003. Лично автора. 0,5 п. л.

26. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего отношения в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции [Текст] / Н.В. Субанова // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. науч. тр. / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2003. Лично автора. 0,3 п. л.

27. Субанова, Н.В. Обращение в суд как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения лицензионного законодательства [Текст] / Н.В. Субанова // Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве: сб. ст. Вып. 9 / под общ. ред. А.Х. Казариной, О.В. Смирнова ; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2005. Лично автора. 0,3 п. л.

28. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав человека подразделениями милиции общественной безопасности [Текст] / Н.В. Субанова // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Кемерово, 2 декабря 2005 г.) / отв. ред. С.П. Звягин. Кемерово: КРИРПО, 2006. Лично автора -- 0,1 п. л.

29. Субанова, Н.В. Разрешительная деятельность как направление обеспечения экономической безопасности [Текст] / Н.В. Субанова // Экономическая преступность в сфере инвестиционной деятельности: материалы междунар. науч.-практ. конф., 19 мая 2011 г.: сб. ст. М.: Акад. экономической безопасности МВД России, 2011. Лично автора -- 0,2 п. л.

30. Субанова, Н.В. Лицензирование и саморегулирование как инструменты правового регулирования предпринимательской деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Материалы V науч. чтений памяти проф. С.Н. Братуся (Москва, 25 октября 2010 г.) / отв. ред. Н.Г. Доронина ; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2011. Лично автора -- 0,3 п. л.

31. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов в сфере лицензирования как форма обеспечения единого правового пространства [Текст] / Н.В. Субанова // Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации: материалы науч. конф., 25 ноября 2010 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. Лично автора -- 0,2 п. л.

32. Субанова, Н.В. Транспарентность государственного управления как фактор состояния законности [Текст] / Н.В. Субанова // Правовые и социально-экономические аспекты стратегии модернизации России: материалы Междунар. науч.-практ. конф., 27 мая 2011 г. / под ред. А.Н. Ильяшенко, П.В. Каленского, В.В. Сорокожердьева. Краснодар: Краснод. ун-т МВД России, 2011. Лично автора -- 0,2 п. л.

33. Субанова, Н.В. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти в лесной сфере [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сб. материалов «круглого стола» / отв. ред. О.С. Капинус. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. Лично автора -- 0,1 п. л.

34. Субанова, Н.В. Сертификация как форма разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Обеспечение законности в Российской Федерации: сб. материалов науч. конф., проведенной на юрид. фак. Моск. гуманит. ун-та, 24 ноября 2011 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. Лично автора -- 0,1 п. л.

35. Субанова, Н.В. Методология оценки прокурором законности правовых актов в сфере публичной разрешительной деятельности [Текст] / Н.В. Субанова // Научные труды: в 2 т. Т. 2. Вып. 11 / отв. ред. В.В. Гриб ; Рос. акад. юрид. наук. М.: Юрист, 2011. Лично автора -- 0,1 п. л.

36. Субанова, Н.В. Предупреждение прокуратурой правонарушений в публичной разрешительной системе [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: в 2 ч. / Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011. Лично автора -- 0,4 п. л.

37. Субанова, Н.В. Разрешительное регулирование отношений в сфере предпринимательской деятельности: историко-правовой аспект [Текст] / Н.В. Субанова // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 22 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. Лично автора -- 0,3 п. л.

38. Субанова, Н.В. Обеспечение законности в сфере производства и оборота алкогольной продукции средствами прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Научно-правовое обеспечение развития инновационной экономики и модернизации промышленной политики России: материалы междунар. науч.-практ. конф.: сб. науч. ст. Ч. 3 / под ред. А.Г. Кобилева, А.В. Плотникова (Израиль), Ж.Л. Трюэля (Франция), В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. Краснодар: ЮИМ, 2012. Лично автора -- 0,2 п. л.

39. Субанова, Н.В. Состояние законности в сфере осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти и работа органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Право и его реализация в XXI веке: сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 29--30 сентября 2011 г.): в 2 ч. Ч. 2. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Лично автора -- 0,1 п. л.

40. Субанова, Н.В. Законность в сфере экономики и ее обеспечение средствами прокурорского надзора [Текст] / Н.В. Субанова // Законность в экономической сфере как необходимый фактор благоприятного инвестиционного климата: материалы VI Ежегодных науч. чтений, посвященных памяти проф. С.Н. Братуся (Москва, 26 октября 2011 г.) / отв. ред. Н.Г. Доронина, А.В. Габов. М.: Юриспруденция, 2012. Лично автора -- 0,3 п. л.

41. Субанова, Н.В. Органы местного самоуправления как объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе [Текст] / Н.В. Субанова // Системное социально-экономическое обновление России: императивы, правовые и хозяйственные механизмы: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: сб. ст. Ч. 1 / под ред. П.В. Каленского, Э.В. Соболева, В.В. Сорокожердьева. М.: «Ваш полиграфический партнер», 2012. Лично автора -- 0,2 п. л.

42. Субанова, Н.В. Обеспечение законности разрешительной деятельности в сфере экономики: практика работы органов прокуратуры [Текст] / Н.В. Субанова // Стратегия ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право : материалы междунар. науч.-практ. конф. Ч. 2 / под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. Краснодар: ЮИМ, 2012. Лично автора -- 0,3 п. л.

43. Субанова, Н.В. Прокуратура как элемент обеспечения конституционной законности в разрешительной сфере [Текст] / Н.В. Субанова // Россия и современный мир: ключевые проблемы и решения в экономической, правовой и социальной сферах: материалы междунар. науч.-практ. конф. / под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.В. Сорокожердьева, З.М. Хашевой. Краснодар: ЮИМ, 2013. Лично автора -- 0,3 п. л.

44. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере здравоохранения [Текст] / Н.В. Субанова // Здоровье нации и национальная безопасность / под ред. проф. А.И. Долговой. М.: Рос. криминолог. ассоц., 2013. Лично автора -- 0,1 п. л.

45. Субанова, Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова // Энциклопедия Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации / под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Фолиант, 2013. Лично автора -- 0,1 п. л.

46. Субанова, Н.В., Бут, Н.Д., Жубрин, Р.В. Анализ и оценка состояния законности в сфере экономики [Текст] / Н.В. Субанова, Н.Д. Бут, Р.В. Жубрин // Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: пособие / под общ. ред. О.С. Капинус ; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012. 0,4 п. л. (соавторство не разделено).

47. Субанова, Н.В., Савельева, А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности [Текст] / Н.В. Субанова, А.В. Савельева // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. метод. материалов / рук. авт. коллектива О.С. Капинус ; общ. ред. А.Э. Буксман ; Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М.: Мир энциклопедий Аванта+ ; Астрель, 2010. 1,9 п. л. (соавторство не разделено).

Размещено на Allbest.ru

...