Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

12.00.06 - Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право.

Гречко В.В.

Москва - 2012

Работа выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина».

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Палладина Мария Ильинична.

Официальные оппоненты:

Анисимов Алексей Павлович

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Волгоградский филиал.

Солдатова Лариса Владимировна

кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».

Ведущая организация:

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН)».

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из основных задач социально-экономического развития России является обеспечение населения комфортным жильем. Как показывают социологические исследования, жилищная проблема стоит перед 60% российских семей, общая потребность населения в жилье составляет 1,57 млрд. кв. м, и для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд на 46%, - сообщил в ходе IV Московского форума лидеров рынка недвижимости MREF-2010 заместитель генерального директора Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (Фонд РЖС) Сергей Кузнецов См.: сайт URL: http://asninfo.ru/asn/57/35618 (дата обращения: 12.09.2012)..

Правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется тремя основополагающими федеральными кодификационными актами: Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147., Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1. Ст. 16. и Гражданским кодексом Российской Федерации (ч. первая) от 30 ноября 1994 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.. В настоящее время эти нормативные акты находятся в стадии кардинального пересмотра их концептуальных положений, дополнения правовыми новациями, которые во многом изменяют правовое регулирование широкого спектра земельных отношений, в том числе и вопросов использования земельных участков для жилищного строительства. В Государственную Думу и в Правительство РФ представлены проекты внесения изменений в названные нормативные правовые акты, затрагивающие жизненно важные вопросы правового регулирования землепользования, в результате введения в действие которых в России утвердится новый земельный правопорядок.

При этом следует отметить, что в законодательство, регулирующее использование земель в текущем режиме, подчас вносятся изменения, не всегда согласованные между собой.

Одной из проблем жилищного строительства, находящейся на стыке земельного, гражданского и градостроительного законодательства является предоставление заинтересованным физическим и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому комплексное рассмотрение вопросов правового регулирования такого предоставления земельных участков - актуальнейшая задача науки земельного права. Для оперативного решения вопросов жилищного строительства на уровне Правительства РФ принят приоритетный национальный Проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», реализуемый, в том числе, в рамках Федеральной целевой Программы «Жилище»См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. М. 2010. // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (далее - СПС КонсультантПлюс).. Кроме того, политика Правительства РФ, изложенная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, основывается на решение задачи расширения территорий проживания гражданСм.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.. Реализация планов Правительства РФ возможна при законодательном обеспечении жилищного строительства достаточным количеством пригодных земельных участков. Основным источником наполнения рынка таких участков являются земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

Степень научной разработанности темы. Анализу правоотношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для различных видов строительства в литературе посвящен ряд работ. Однако все они были опубликованы до начала текущего этапа реформирования кодификационных актов, которое проводится по направлениям, обозначенным в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществеСм.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под ред. Витрянского В.В., Козырь О.М. М. 2004. и в Концепции совершенствования вещного права См.: сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. URL: http://www.arbitr.ru (дата обращения: 11.05.2011)., и не содержит анализа новейших изменений в правовом регулировании предоставления земельных участков. Новые направления развития земельного законодательства также обозначены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 г. № 297-р. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1425..

После принятия Градостроительного кодекса РФ исследование вопросов предоставления земельных участков для строительства различных объектов проведено в значительном количестве диссертационных работ и монографияхСм., например: Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятие земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Воронин А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов. Дисс. … канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Ткачёва И.В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008; Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Андреев С.В. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства г. Москвы). Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007; Солдатенков В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. Среди монографий следует выделить исследования: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М., 2006 г.; Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоев Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики. / Отв. ред. А.Я. Рыженков. // Справочно-правовая система Гарант, 2010. (далее - СПС Гарант)., в которых рассматриваются в основном общие вопросы предоставления земель для градостроительства. Однако в настоящее время отсутствуют специальные диссертационные исследования, посвященные комплексному рассмотрению вопросов теории и практики применительно к предоставлению земельных участков, находящихся в публичной собственности, для целей жилищного строительства.

Предметом исследования являются: система нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления земельных участков; правовая и иная специальная литература; практика правоприменения и судебная практика по данной проблеме.

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: комплексный анализ понятия «предоставление земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства», включая определение роли и места этого понятия в системе земельного права и законодательства; регламентация процедур; исследование зависимости реализации полномочий собственника на предоставление земельного участка для целей жилищного строительства от правового регулирования градостроительного зонирования и территориального планирования; определение достаточности правового регулирования вопросов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для непосредственного осуществления жилищного строительства немедленно после получения соответствующего права на земельный участок.

В соответствии с указанными целями автор ставит перед собой следующие задачи:

1) определение этапов возникновения и развития понятия «предоставление земельных участков»;

2) определение понятия «предоставление земельных участков»;

3) определение правовой взаимосвязи предоставления земельного участка с территориальным планированием и градостроительным зонированием, осуществляемых на основании положений Градостроительного кодекса РФ;

4) анализ основных способов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

5) выработка критериев для определения видов жилых зон, установление оптимального количества видов жилых зон, предусматриваемых в документах градостроительного зонирования муниципальных образований;

6) выработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по поводу предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства.

Методология и база исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания - методе синтеза, системного анализа и аналогии, а также специальных научных методов - технико-юридическом анализе, сравнительно-правовом, историческом, логическом методах. Автор придерживается требований достоверности, полноты и объективности исследования научных и законодательных актов и материалов практики. Работа выполнена на стыке наук: общей теории права, теории гражданского права, теории земельного права, теории административного права с использованием соответствующих теоретических источников.

Теоретическую основу исследования составили труды учёных в области общей теории права - С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца; теории административного права - Ю.А. Тихомирова; теории гражданского права - В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, О.М. Козырь, Л.А. Новоселовой, Е.А. Суханова, К.И. Скловского, Ю.К. Толстого; теории земельного, аграрного и экологического права - Г.А. Аксенёнка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, И.В.Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палладиной, В.В. Солдатенкова, Н.А. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, А.Е. Черноморца и других.

Вопросы предоставления земельных участков исследуются в научных работах А.Ю. Александровой, С.В. Андреева, З.С. Беляевой, Е.С. Болтановой, А.А. Борисова, Г.Е. Быстрова, А.О. Воронина, А.А. Высоковского, И.И. Гордиенко, Ю.В. Грицковой, А.Л. Корнеева, Н.А. Маленкова, Д.Л. Мальцева, Н.Н. Мисника, А.В. Передникова, В.В. Солдатенкова, Е.В. Старовой, И.В. Ткачёвой и др.

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы исследования, теоретические выводы, предложения, научно - практические рекомендации могут быть использованы:

при изучении курса земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля;

в процессе текущего нормотворчества;

при подготовке международно-правовых документов;

при разработке нормативных актов министерствами и ведомствами;

а также реализованы в учебном процессе в научных целях.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой разработку основных теоретических положений о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства и использования земельных участков для эксплуатации объектов жилой недвижимости. Автор рассматривает проблему с позиций современных реалий правового регулирования земельных отношений, сформулировал ряд теоретических выводов и практических предложений, обладающих научной новизной.

На защиту выносятся следующие основные научные положения и выводы:

1. Предоставление земельных участков как юридический термин (понятие), признаваемый в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, института земельного права, в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией управления с сфере распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности.

Диссертантом обоснована неправомерность такой узкой трактовки понятия «предоставление земельных участков» и представлено обоснование, что оно утратило общее институциональное значение в системе земельного права, а также применительно к землям, находящимся в публичной собственности; отмечено, что этот термин (понятие) и в земельном, и в гражданском законодательстве, охватывая кроме административно-правовых действий с земельными участками, находящимися публичной собственности, но и гражданско-правовые сделки с земельными участками независимо от форм собственности на них.

2. Диссертант определяет понятие «предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства» как действие публичного собственника земельного участка, направленное на передачу права собственности на земельные участки физическим или юридическим лицам, или обременение земельного участка вещными правами физических или юридических лиц с целью удовлетворения частного интереса по возведению и последующей эксплуатации объектов жилой недвижимости, осуществляемое во исполнение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в которых на момент такого предоставления указан исчерпывающий перечень публичных ограничений и обременений земельного участка.

3. Градостроительное законодательство сконструировало сложную систему «территориального планирования», представляющую собой процесс осуществления градостроительной деятельности, в том числе жилищного строительства как первый ее этап, результатом которого является совокупность разработанных и принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, именуемых схемами территориального планирования и генеральными планами.

По юридической природе, составу и совокупности норм законодательства, их органической взаимосвязи представляется обоснованным признание территориального планирования в рамках градостроительного законодательства комплексным межотраслевым институтом в системе российского права.

4. Схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Федерации являются экономико-отраслевыми. Для жилищного строительства они имеют значение постольку, поскольку необходимы для обеспечения объектов жилой недвижимости транспортной и инженерной инфраструктурой и определения границ территорий, предназначенных для расселения людей, т.е. населенных пунктов и территории развития последних. Поэтому, по мнению диссертанта, законодатель обоснованно делегировал регулирование вопросов территориального планирования, имеющих непосредственное значение для жилищного строительства, органам местного самоуправления в форме схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений и городских округов, придав им приоритетное значение.

5. Генеральный план поселения, будучи основным документом территориального планирования на муниципальном уровне, тем не менее, по заключению диссертанта, теоретически и практически недостаточно отработан.

Во-первых, принцип включения в содержание генерального плана поселения всей его территории, не ограничиваясь территорией населенного пункта, создает проблему с землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда, которые включаются в состав территорий сельских поселений и по логике правового регулирования должны пройти в дальнейшем процедуру градостроительного зонирования, что противоречит самому Градостроительному кодексу РФ, принципу проведения градостроительного зонирования с целью установления градостроительных регламентов для территориальных зон, которые не распространяются (не устанавливаются) на земли сельскохозяйственного назначения, а также земельному законодательству. По мнению диссертанта, это может привести к неконтролируемому использованию муниципальными образованиями сельскохозяйственных угодий, земель лесного фонда для жилищного строительства и иных видов хозяйственной деятельности.

Во-вторых, неясным и противоречивым представляется положение Градостроительного кодекса РФ о том, что подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план поселения изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (п. 2 ст. 23 ГрК РФ), поскольку - это правоустанавливающие документы равной юридической силы, принимаемые одним и тем же органом местного самоуправления, что теоретически невозможно в силу организационно-правовой субординации нормативных правовых актов. Но сам факт принятия генерального плана населенного пункта будет создавать ситуацию противоречия его с генеральным планом поселения. Диссертант предлагает признать п. 2 ст. 23 ГрК РФ утратившим силу.

6. Анализ содержания жилых территориальных зон сельских поселений, закрепленных в ст. 35 ГрК РФ, показывает недостаточную проработанность данного вопроса: в федеральном законодательстве отсутствует указание на возможность для собственников жилых домов в сельской местности ведения личного подсобного хозяйства на приусадебных участках, что объективно необходимо в условиях традиционного образа жизни на селе; отсутствует даже сам термин «приусадебный участок». Этот же недостаток характерен и для конкретных правил землепользования и застройки, принятых в отдельных сельских муниципальных образованиях.

7. Нормы земельного и градостроительного кодексов, регулирующие градостроительное зонирование жилых зон, не согласованы в части наименования жилых зон, что вносит сумятицу и в локальные акты муниципальных образований. Кроме того, не совпадает предмет правового регулирования градостроительного зонирования, основанного на градостроительном законодательстве, и территориального зонирования, основанного на земельном законодательстве. Градостроительный кодекс РФ устанавливает правила градостроительного зонирования муниципальных образований, что значительно шире территорий населенных пунктов, для которого действуют правила зонирования, содержащиеся в Земельном кодексе РФ. Исходя из того, что использование земель является предметом правового регулирования земельного законодательства, перенесение правового регулирования использования земель муниципальных образований в градостроительное законодательство противоречат отраслевому принципу группирования норм правового регулирования, используемого в российском законодательстве. При решении споров, связанных с градостроительным зонированием, суды, по мнению диссертанта, должны руководствоваться нормами земельного законодательства.

В соответствии с теорией земельного права законодательные ограничения использования земельных участков для собственников и правообладателей в форме «видов разрешенного использования» составляют предмет правового регулирования земельного законодательства. Поэтому диссертант предлагает исключить из Градостроительного кодекса РФ ст. 9 - 29 гл. 3 «Территориальное планирование» и ст. 30 - 40 гл. 4 «Градостроительное зонирование», одновременно включив содержащиеся в них нормы в Земельный кодекс РФ.

8. По мнению диссертанта, одной из непосредственных проблем градостроительного зонирования, создающих административные барьеры развитию жилищного строительства, является чрезмерное регулирование жилищного зонирования, заключающееся в том, что градостроительный и земельный кодексы предусматривают необоснованно большой перечень жилых зон: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов (ст. 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ). Сказанное является причиной создания скрытых, ничем не обоснованных ограничений и запретов для правообладателей земельных участков, что препятствует использованию последних для жилищного строительства.

Для упорядочения правового регулирования образования жилых зон, диссертант предлагает внести в ст. 85 ЗК РФ изменения, предусматривающие:

I) определение двух видов жилых зон по критерию этажности: а) зона застройки и эксплуатации жилых домов, т.е. особняков/коттеджей/усадеб, дюплексов, сблокированных жилых домов с числом надземных этажей не боле трех с выделением двух подзон: подзона застройки жилыми домами с правом ведения личного подсобного хозяйства и подзона без такового права; б) зона жилой застройки многоквартирными жилыми домами переменной этажности с числом надземных этажей более трех;

II) исключение из Градостроительного кодекса РФ регулирование вопросов градостроительного зонирования и признание ст. 36 ГрК РФ утратившей юридическую силу.

9. Для создания гарантии устойчивости и признания юридической силы Градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ), по мнению диссертанта, необходимо: закрепить в Градостроительном кодексе РФ положение о бессрочности действия ГПЗУ или о долгосрочности его действия (на срок действия генерального плана), а также запретить его изменение или отмену по инициативе органов власти после выдачи правообладателю; предусмотреть исчерпывающий перечень обременений и перечень технических показателей, включаемых в ГПЗУ и возможность изменения градостроительного плана земельного участка только в случае внесения изменений в генеральный план поселения, непосредственно затрагивающих земельный участок.

10. Правовое регулирование предоставления земельных участков для целей развития застроенных территорий, по мнению диссертанта, на федеральном уровне проработано в недостаточной степени; установление особого порядка для него является необоснованным и нецелесообразным. В связи с этим предлагается исключить ст. 46¹ - 46³ ГрК РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, где проведено ее рецензирование, обсуждение и дана рекомендация к защите. Выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов и библиографии.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, освещается степень её научной разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, указываются научные методы, использованные в процессе исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов работы и ее структуре.

В гл. 1 «Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», содержатся три параграфа, в которых исследовано понятие «предоставление земельных участков», его место в системе современного российского земельного права и законодательства, проведен теоретический анализ этого понятия, с точки зрения теории земельного права, и дано определение понятия «предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей жилищного строительства».

В § 1 гл. 1 «Место понятия «предоставление земельных участков» в системе земельного права» исследована история использования термина «предоставление земельных участков» в советском и российском законодательствах, содержание действующих норм, регулирующих предоставление земельных участков.

В кодификационных нормативных правовых актах, в ряде федеральных законов, а также в законодательных актах субъектов Федерации, нормативных актах органов местного самоуправления, регулирующих земельные отношения, широко используется термин «предоставление земельных участков», однако, содержание термина в них не раскрывается.

Термин «предоставление земельных участков» впервые появился в советском земельном законодательстве с принятием Закона СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.. Ранее в законодательстве, регулирующем отношения по перераспределению земель, употреблялись термины «отвод» или «изъятие» земель для государственных или общественных надобностейСм.: Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2009. С. 66..

В советский период в науке земельного права предоставление земельных участков рассматривали с разных позиций: как функцию государственного управления в сфере использования и охраны земель; как основание возникновения субъективных прав и обязанностей на земельные участки; как институт земельного права; как одно из проявлений права распоряжения землей, принадлежащего собственнику государственных земельСм.: Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М. 1962. С. 49 - 50; Кабатов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. М. 1958. С. 37; Право землепользования в СССР и его виды. М. 1967. С. 5; Краснов Н.И. Государственное управление земельным фондом. М. 1969. С. 178 - 179; Ерофеев Б.В. Земельное право России. Часть 1. М. 1994. С. 190 - 193..

Термин (понятие) «предоставление земельных участков» используется лишь в исследованиях, посвящённых правовому режиму земель, находящихся только в государственной и муниципальной собственности. И исходя из единой правовой природы этих форм собственности по принципу преемственности прав советского государства как собственника земель, в них формулировались определения предоставления земельных участков как самостоятельного института земельного права, регулирующего порядок возникновения прав и обязанностейСм.: Волкова Т.В. Правовое регулирование управления земельным фондом Российской Федерации (на примере Саратовской области): Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов. 2001. С. 7. с целью обеспечения государственной функции по распределению и перераспределению земельСм.: Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2008. С. 26.. Более того, И.И. Гордиенко утверждает, что нормы земельного права, определяющие основания, условия и порядок предоставления земельных участков для строительства, относится к самостоятельному правовому подинституту земельного права - предоставление земельных участков для строительстваСм.: Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2010. С. 36..

В работе показана узость толкования понятия «предоставление земельных участков» как атрибута права только публичной собственности и на основании ст. 263, 264 ГК РФ, где предусмотрено право собственника земельного участка, независимо от форм собственности, предоставлять его другим лицам на условиях и в порядке, который установлен гражданским и земельным законодательством, сделан вывод о том, что: а) термином «Предоставление земельных участков» обозначается общее родовое понятие, включающее в себя предоставление земельных участков, находящихся, во-первых, в государственной и муниципальной собственности и, во-вторых, в частной собственности;

б) предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в свою очередь, подразделяется на два вида: на предоставление, сопровождающееся прекращением права собственности на земельный участок у первоначального собственника (продажа с торгов и безвозмездная передача в собственность), и на предоставление, не влекущее прекращение права собственности у публичного собственника (аренда, передача на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездное срочное пользование) и у частного собственника (аренда, передача земельного участка в безвозмездное срочное пользование);

в) предоставление земельных участков как правовое явление не только не обрело общего институционального значения в системе земельного права как отрасли права и как науки земельного права, но и утратило его применительно к землям, находящимся в публичной собственности.

В § 2 гл. 1 «Изменение содержания понятия «предоставление земельных участков» в период земельной реформы» отмечены существенные изменения, произошедшие в правовом регулировании предоставления земельных участков, а именно: изменение субъектного состава, платность предоставления; прекращение правового единства понятия «предоставление земельных участков» и понятия «изъятие земельных участков».

I) Что касается соотношения понятий «предоставление земельных участков» и «изъятие земельных участков», то в работе прежде всего отмечается, что они утратили правовую взаимосвязанность.

Одновременно с развитием и реформированием правового регулирования предоставления земельных участков в научной литературе менялось теоретическое понимание содержания термина «предоставление земельных участков».

В советском земельном праве господствовала правовая доктрина согласно которой: предоставление земельных участков и их изъятие - единый институт земельного права, реализующий функцию государства по распределению и перераспределению земель в интересах их рационального использования; единственно возможные основания возникновения, изменения и прекращения прав на земельный участок. При этом наиболее существенным признаком предоставления земельных участков была безвозмездность и связь между предоставлением и полномочиями собственника земли в СССР - государством.

На отдельных примерах показано, что такой же позиции придерживается ряд исследователей правового режима земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, современного периода.

Диссертантом доказывается, что сохранение такого теоретического обоснования понятия «предоставление земельных участков» в условиях разнообразия форм собственности на земельные участки и свободы собственников в распоряжении своими правами на принадлежащие им земельные участки на современном этапе неверно. Необоснованным является также определение понятия предоставление земельного участка в единстве с понятием изъятие земельного участка даже применительно к современному режиму публичной собственности, в котором государство как собственник предоставляет земельный участок заинтересованным лицам с использованием гражданско-правовых сделок на торгах.

Диссертант делает вывод о том, что понятие «предоставление земельного участка» следует рассматривать в качестве самостоятельного правового понятия, а не в единстве с понятием «изъятие земельных участков» по следующим основаниям:

1) независимо от формы собственности (государственной, муниципальной или частной) полномочие предоставления земельного участка является неотъемлемым правом собственника и реализуется на основании его волеизъявления; изъятие имеет место в случае, когда речь идет о земельных участках, находящихся в частной собственности и осуществляется исключительно органами управления публичных образований на основании административного акта или решения суда; таким образом, у этих понятий различны область применения, разграничивающаяся по объекту правоотношения (изъятие осуществляется только в отношении частной формы собственности на земельный участок), и метод правового регулирования (диспозитивный у «предоставления» и императивный у «изъятия»).

2) Данный вывод частично распространяется и на земельные участки публичной собственности, а именно в рамках его разных уровней, о чем свидетельствует судебная практика. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 01 декабря 2011 г. № 9987/11 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. № 4. указано, что из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно-значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют публично-правовой характер, а не гражданско-правовой. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.

3) Отнесение понятия «предоставление земельных участков» к комплексному институту права собственности и иных прав на земельный участок исключает его рассмотрение совместно с изъятием земельного участка, так как последнее является категорией земельно-правовой и регулируется только нормами земельного права.

II) Для характеристики правовой природы юридического термина (понятия) «предоставление земельного участка» важным элементом его определения являются цели предоставления собственникам земельного участка. В современных исследованиях, посвященных правовому режиму земель, находящихся в публичной собственности, в качестве целей предоставления земельного участка называется наделение физических или юридических лиц правами на земельный участок, также распределение и перераспределение земель, которые как государственная функция возникла в советском земельном законодательстве и в науке земельного права в период государственной монополии на землю.

По мнению диссертанта, целью предоставления не является распределение и перераспределение земель в интересах их наиболее рационального использования, что утверждалось в науке советского периода, а тем более, что понятие «рациональное использование земель» как научная категория не является правовой, определение его не содержится в действующем законодательстве.

Основополагающей целью предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с точки зрения науки земельного права, является удовлетворение интересов частных лиц в использовании полезных свойств земельного участка. При осуществлении жилищного строительства используется полезное свойство земли быть пространственным территориальным базисом.

Существует мнение, что в основе приобретения прав на землю находится не столько сам участок, сколько то благо, которое этим участком предоставляется и которое обеспечивает конкретные интересы в использовании землиСм.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: Учебно-практическое пособие. М. 2010. С.73. . земельный участок муниципальный собственность

Следует отметить, что рассмотренные в работе определения термина «предоставление земельного участка» привязан только к земельным участкам, находящимся в публичной собственности, носят однозначный, притом безадресный характер (вернее не по тому адресу), поскольку земельные участки рассматриваются в них в аспекте пространственного базиса строительства, в т.ч. жилищного, (населенные пункты и др.) с правовым режимом в действительности характерным для земельных участков, используемых в хозяйственной деятельности в качестве средства производства казенных государственных и унитарных предприятий, а также учреждений бюджетной сферы. Речь идет лишь об одной категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, где земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, используются унитарными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования для экономической деятельности в качестве основного средства производства. Таким образом, в научной и учебной литературе произошла подмена формулирования правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, используемых в качестве пространственного базиса для строительной деятельности, правовым режимом земель, используемым в хозяйственной деятельности и правовой режим которых адекватен модели правового режима земельных участков дореформенного периода, в котором государство теоретически имеет право наделения земельными участками своих имущественных комплексов (предприятий) в административном порядке, осуществлять функцию распределения и перераспределения земельных участков с применением процедур изъятия.

В тоже время осталось вне внимания кардинальное изменение правового статуса государства и муниципального образования как собственников земельных участков в связи с принципом всеобщей платности не только использования, но и предоставления земельных участков с применением процедуры торгов и заключения гражданско-правовой сделки купли-продажи.

Диссертантом сформулирован вывод, что предоставление земельных участков как юридический термин (понятие), признаваемый в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, института земельного права в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности.

В § 3 гл. 1 «Соотношение функции управления и регулирования при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Определение понятия «предоставление земельного участка», диссертант на основе сравнительного анализа пришел к выводу, что формы и методы государственного воздействия на земельные отношения современного периода коренным образом отличаются от государственного управления земельным фондом советского периода, и простое теоретическое перенесение понятия «функции управление», применительно к предоставлению земельных участков, является не верным.

В науке земельного права советского периода предоставление земель рассматривалось как одна из функций управления государством - собственником земельным фондом - самостоятельным институтом земельного права и считалось необходимым элементом целостной системы земельных отношений, имело своей главной и общей целью - обеспечение рационального использования землиСм.: Общая теория советского земельного права. М. 1983. С. 215.. В официальной правовой доктрине содержание управления земельным фондом раскрывалось в ряде функций, выполняемых соответствующими компетентными органами. Функция управления определялась как виды деятельности, необходимые для организации рационального использования и охраны земель. Виды и содержание самих функций вытекали из земельного законодательства и иных нормативных правовых актовСм.: Там же. С. 219..

В связи с утверждением в России экономических отношений, основанных на рыночных принципах, возникла межотраслевая экономико-правовая научная категория, именуемая как «государственное регулирование», понятие которое также не закреплено в законодательстве и не сформировалось его единого определения ни в экономической, ни в юридической литературе. Государственное регулирование как экономико-правовое явление появилось в России при новом экономическом строе лишь во второй половине первого пореформенного десятилетия.

В научной и учебной литературе последних лет имеется множество определений государственного регулирования, которые характеризуются либо односторонностью, либо смешением с понятием управления и другими терминами и категориями. Однако следует согласиться с утверждением, что суть государственного регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономикеСм.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. М. 2008. С. 32..

По мнению диссертанта у авторов широкого толкования понятия «государственное управление» путем включения в состав его функций государственного регулирования наравне с другими его управленческими функциями, т.е. как органически его составляющую, современный период не имеет никаких обоснований. Более того, это означает подмену самого термина «управлять», который лингвистически предполагает наличие в экономических отношениях одного управляющего в лице собственника имущества (или наделенного его правами) и подчиненных объектов. Что касается понятия «предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», особенно применительно к градостроительству, то его институциональное значение как самостоятельной юридической категории, представляющей собой целый институт (подинститут) права с функцией управления, утрачено в связи с введением частной собственности на землю, выступающую как пространственный базис в населенных пунктах и в отдельных иных категориях земельных участков.

Как считает диссертант, правильным было бы говорить о государственном регулировании земельных отношений в области использования и охраны земель, закрепленным в ст. 1 ЗК РФ. Пункт 11 ст. 1 ЗК РФ гласит, что сочетание интересов общества и законных интересов граждан, т.е. регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Кроме того, в земельном кодексе понятие «управление органами публичной власти земельными участками» употребляется исключительно к управлению земельными участками, находящимися в собственности непосредственно этого публичного образования.

Таким образом, предоставление находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков есть действия публичного собственника, направленные на исполнение функции государственного регулирования в области использования земельных участков как природного ресурса с целью удовлетворения частных и публичных интересов.

Рассматривая юридический состав понятия «предоставления земельных участков», диссертант приходит к выводу, что вряд ли уместно говорить о наличии двух и более юридических фактов, так как только в результате гражданско-правовой сделки с предметом, предусматривающим возникновение права на земельный участок, возникают правовые последствия для сторон. По мнению О.С. Иоффе, «орган, совершивший административный акт, направленный на установление гражданского правоотношения, никогда сам не становится участником этого правоотношения, в то время как лицо, совершившее сделку в целях установления гражданского правоотношения, непременно становится участником данного правоотношения»См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. М. 1967. С. 251.. Акт государственного органа власти о предоставлении земельного участка из публичной собственности для жилищного строительства, не предусматривает указания правоприобритателя, должен сопровождаться обязательным проведением торгов и оформлением соответствующей гражданско-правовой сделки, которая и порождает правовые последствия для участников правоотношения.

В заключении первой главы диссертант дает определение понятия «предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства».

В гл. 2 «Территориальное планирование и градостроительное зонирование территории муниципального образования как правовое основание осуществления предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» работы содержатся четыре параграфа, посвящённые основным проблемам территориального планирования, градостроительного зонирования и их значения для правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства.

В § 1 гл. 2 «Правовые основы регулирования градостроительной деятельности. Соотношение понятий «градостроительная деятельность» и «жилищное строительство» проведен сравнительный анализ предмета правового регулирования градостроительного и земельного кодексов. Установлено пересечение содержания понятий «градостроительная деятельность» и «использование земельных участков». Проанализировано содержание понятий «деятельность по развитию территорий», «устойчивое развитие территорий», «территория», «территория муниципального образования».

В Градостроительном кодексе РФ понятие «деятельность по развитию территорий» тождественно понятию «использование земель», входящему в предмет земельного законодательства. В Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных правовых актах отсутствует определение понятий «территория» и «развитие территорий». В них лишь поясняется, что территория, кроме всего прочего, включает «города и иные поселения», т.е. земли, находящиеся в пользовании или планируемые к использованию под размещение зданий и иных элементов инфраструктуры населенного пункта. Деятельность по развитию территорий сводится к использованию земель для застройки различными объектами недвижимости.

Диссертантом сделан вывод, что установленные законодателем правила правового регулирования градостроительной деятельности и определяемые как регулирование деятельности по развитию территорий представляют собой не что иное, как правила регулирования деятельности по возведению объектов недвижимости на соответствующем земельном пространстве, в том числе на отдельно взятом земельном участке и/или группе таковых, объединенных, например, по признаку принадлежности к той или иной территориальной зоне и дальнейшей эксплуатации (использования) построенных объектов недвижимости.

Из-за отсутствия определения понятия «территория» из содержания Градостроительного кодекса РФ не представляется возможным четко установить, на какие территории распространяются правила о развитии территорий, предусмотренные в этом кодексе, а также, как соотносятся между собой понятия «территория» и «земельный участок». Автор исследования предлагает в общих положениях Градостроительного кодекса РФ понятие «развитие территорий» дополнить указанием на территории муниципальных образований, т.е. сельские поселения, городские поселения, городские округа, а также городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, имеющих статус субъектов Федерации. При таком подходе предмет правового регулирования Градостроительного кодекса РФ приобретет определенность и будет понятным для широкого круга лиц.

Анализ содержания норм глав 3 и 4 ГрК РФ показывает, что, с точки зрения науки земельного права, они содержат преимущественно земельно-правовые нормы, регулирующие использование такого свойства земельных участков, как способность быть пространственным базисом для размещения необходимых человеку объектов недвижимости, включая различные элементы инфраструктуры.

Введенное в Градостроительном кодексе РФ понятие «устойчивое развитие территорий» является по сути земельно-правовой нормой, регулирующей вопросы общественно-публичного планирования использования земельного пространства (территории) муниципальных образований.