Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Понятие «планирование использования земель» в теории земельного права и в земельном законодательстве не разработано. В них широко применяется понятие «использование земель». При этом отсутствует понятие, охватывающее процессы определения перспективного использования земельного участка, изменения разрешенного использования, развития территорий и другие процессы, непосредственно с этим связанные. Между тем, динамичное развитие общественных отношений по использованию земель сформировало потребность введения в научный и законодательный оборот такого понятия, при этом предусмотренное законодательством территориальное планирование на всех уровнях государственного и муниципального управления по своей сущности и является планированием использования земель. Диссертант предлагает территориальное планирование, градостроительное зонирование объединить понятием «планирование использования земель».

Также диссертантом сделан вывод о необходимости исключения из градостроительного законодательства терминов «застройщик» и «технический заказчик».

В § 2 гл. 2 «Территориальное планирование как основа системы правового регулирования жилищного строительства» проанализировано существующее правовое регулирование территориального планирования, имеющего непосредственное отношение к жилищному строительству, и сделан вывод о том, что вопросы использования земельных участков для жилищного строительства непосредственно регулируются документами территориального планирования муниципальных образований, т.е. генеральными планами поселений и городских округов.

При осуществлении мероприятий территориального планирования создаются предпосылки для определения территорий, а точнее земельных участков, на которых возможно размещение объектов различного назначения, в том числе жилой недвижимости и устанавливаются способы обеспечения таких территорий необходимыми элементами инфраструктуры.

По результатам анализа проектов изменений действующего законодательства диссертантом сделано заключение, что законодатель признал земельно-правовую сущность процесса территориального планирования и градостроительного зонирования, правовое регулирование которого осуществляется нормами Градостроительного кодекса РФ, и предпринял меры для устранения коллизий норм земельного и градостроительного законодательств, что отражено в проекте Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» См.: сайт URL: Государственной Думы РФ. http://asninfo.ru/asn/57/35618 (дата обращения: 12.09.2012). .

Обременения земельных участков, которые отражаются в документах территориального планирования, носят социальный, а не гражданско-правовой характер и направлены на учет общественных интересов.

Диссертант предлагает внести изменение в содержание п. 3 ст. 9 ГрК РФ, в котором установлено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Речь идет о любых решениях, в том числе по распоряжению земельными участками, включая предоставление последних для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Однако, по мнению диссертанта, такая формулировка дает возможность двусмысленного толкования названного п. 3.

Диссертант предлагает изложить предложение первое п. 3 ст. 9 ГрК РФ в следующей редакции: «Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений об использовании земельных участков и реализации таких решений».

В § 3 гл. 2 «Общий анализ правил землепользования и застройки муниципальных образований. Градостроительные регламенты для жилых зон» исследованы проблемы правового регулирования жилищного строительства федеральным законодательством и нормативными актами муниципальных образований в области градостроительного зонирования. Для исследования взяты правила землепользования и застройки ряда муниципальных образований.

Отражение жилых зон в правилах землепользования и застройки предписано федеральными кодификационными актами, но, к сожалению, их нормы не согласованы между собой.

В первую очередь обращает на себя внимание различие применяемой терминологии. Например, в Градостроительном кодексе РФ используется термин «застройка среднеэтажными жилыми домами», а в Земельном кодексе РФ - термин «среднеэтажная смешанная жилая застройка». Общий недостаток обоих видов классификации территориальных зон в кодификационных нормативных актах - юридическая неопределенность терминов «малоэтажная», «среднеэтажная», «многоэтажная». В законодательных актах отсутствует определения этих терминов, что приведет к неоднообразному регулированию нормативными актами муниципальных образований при зонировании жилых зон.

В Правилах землепользования и застройки некоторых муниципальных образований особое внимание уделено типу индивидуального жилого дома: он должен быть «усадебного типа» с возможностью содержания домашнего скота и птицы. Как известно, современный сельский уклад жизни предполагает ведение обширного домашнего хозяйства, которое предполагает наличие на земельном участке не только жилого дома, но и относительно большого числа хозяйственных построек, как временного типа, так и капитальных. Следует отметить, что в федеральных актах имеются весьма «скупые» указания на содержание зоны для индивидуальной жилой застройки. Это вызывает обоснованное беспокойство сельских жителей, так как за рамками закона остались хозяйственные постройки, необходимые для ведения личного подсобного хозяйства, и приусадебный земельный участок (огород), который в селах, как правило, находится в непосредственном соседстве с жилым домом и является неотъемлемой частью домашнего быта.

Статья 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ не отражают особенностей зонирования в сельских поселениях, не учитывает жизненный уклад сельского населения. Недостаточным будет устранить противоречия между ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ путем признания утратившей силу, ст. 35 ГрК РФ, как предлагается в проекте Федерального закона № 50654-6. Особое значение имеет то обстоятельство, что в сельской местности земельный участок под жилым домом сельская семья использует не только для проживания, но и для ведения личного подсобного хозяйства, что должно найти закрепление в ст. 85 ЗК РФ.

При проведении градостроительного зонировании, по мнению диссертанта, должен быть установлен приоритет принципов земельного права и земельного законодательства, но предварительно необходимо закрепить в Земельном кодексе РФ распространение зонирования на всю территорию муниципального образования.

В нормативных актах муниципальных образований вводятся дополнительные термины, определения которых целесообразно закрепить в федеральном законодательстве: коэффициент строительного использования земельного участка; процент застройки участка; зеленые насаждения -- деревья, кустарники, цветники, газоны; максимальный процент застройки земельного участка; этажность здания; местные нормативы градостроительного проектирования.

В § 4 гл. 2 «Идентифицирующие признаки строящихся объектов жилой недвижимости. Виды объектов жилой недвижимости для жилищных зон» исследуется значение ряда понятий, актуальных для темы исследования «объекты жилой недвижимости», «жилищное строительство». Устанавливается соотношение правовых понятий «жилая территориальная зона» и «объект жилой недвижимости», разрешённый к размещению в данной жилой территориальной зоне. Отсутствие единого критерия для жилищного строительства - существенный недостаток закрепленной в Земельном кодексе РФ системы определения жилых территориальных зон. Отрицательным моментом правового регулирования является и то, что законодательство не содержит определения понятия «многоквартирный жилой дом» и «индивидуальный жилой дом».

Диссертант провел анализ определений объектов жилой недвижимости, встречающихся в муниципальных актах градостроительного зонирования, а именно: блокированный жилой дом; многоквартирный жилой дом; дома жилые коттеджного типа; усадебный жилой дом; летняя кухня; индивидуальный жилой дом, - и пришел к выводу, что из сложившегося понимания индивидуального жилого дома и наименования жилой зоны «Индивидуальных жилых домов» следует, возможность его использования только одной семьей. Но по мнению диссертанта, такое определение жилой зоны представляется крайне неудачным по следующим причинам. Определение семьи содержится в семейном и жилищном кодексах. При этом определения не совпадают по кругу лиц, относимых к членам одной семьи. Кроме того, в индивидуальном жилом доме могут проживать две и более семьи близких родственников, что формально означает использование дома и земельного участка не по целевому назначению, т.е. не для проживания одной семьи.

Поэтому, жилую зону с индивидуальными жилыми домами, определяемую через понятие объекта строительства, предлагается исключить, включив такой вид жилой застройки в состав другой зоны, определяемой через критерий этажности.

Кроме того, индивидуальное жилищное строительство в условиях индустриального строительства в крупных промышленных регионах как вид экономической деятельности граждан, утратило значение. Современные требования к жилому дому, его оснащенность элементами благоустройства, свет, тепло, водоснабжение и водоотведение, необходимые для ввода его в эксплуатацию, фактически делает невозможным осуществление такого строительства самостоятельно.

В работе даны определения понятий «строительство», «жилищное строительство», «строительная деятельность».

Действующее законодательство не содержит деления жилых домов на виды. Однако для целей градостроительного зонирования территорий муниципальных образований в законодательстве используется принцип классификации жилых зон в зависимости от этажности размещаемых видов жилых домов. В связи с этим необходимо определить соотношение правовых понятий «жилая территориальная зона» и «объект жилой недвижимости», разрешённый к размещению в данной жилой территориальной зоне. Отсутствие закрепленных в законе определений жилых зданий и их классификации является существенным недостатком системы определения жилых территориальных зон.

Общероссийский классификатор основных фондов (ОКОФ) целесообразно актуализировать и использовать в практике определения видов жилых зон. В соответствии с действующей редакцией Классификатора к зданиям, скорее всего, можно было бы отнести многоквартирные жилые дома; к жилым домам целесообразно отнести особняки/коттеджи и дюплексы. В отдельной категории жилых зданий целесообразно объединить жилье общественного назначения - общежития и гостиницы, спальные корпуса домов интернатов всех типов и проч.

Как представляется диссертанту, Градостроительный кодекс РФ не должен оперировать понятиями, отличными от понятий, используемых в гражданском и земельном законодательствах, например, «объект капитального строительства» и понятие «строительство объектов капитального строительства». Термин «капитальное строительство» следует применять только в значении вида хозяйственной деятельности как составной части понятия «строительство и строительная деятельность». Такой подход важен с точки зрения судебной практики, чтобы не возникало путаницы при определении, в какой момент из объекта капитального строительства возникает объект недвижимости.

Существующую несогласованность между понятиями «объект недвижимого имущества» и «объект капитального строительства», диссертант предлагает устранить, предусмотрев во всех нормативных правовых актах единый понятийный аппарат и употреблять универсальную формулировку «объект недвижимости» и «строительство объектов недвижимости».

В законодательстве отсутствует понятие «жилая застройка», и при этом сам процесс строительства на земельном участке порою именуют «застройкой», что не добавляет ясности.

Диссертантом предложено определение понятия «жилищное строительство» - это возведение индивидуально-определенных зданий и/или домов, состоящих из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их постоянным проживанием в таком здании и/или доме; и понятия «строительная деятельность» - деятельность правообладателей земельных участков по возведению на них объектов недвижимости с учетом публичных ограничений, установленных в документах территориального планирования и градостроительного зонирования.

На основании изложенного, диссертант предлагает в федеральных нормативных правовых актах указать виды объектов жилой недвижимости:

жилые дома, особняки/коттеджи/усадьбы с количеством надземных этажей не боле трех и дюплексы, имеющие индивидуальные выходы на земельный участок из каждого жилого помещения;

сблокированные жилой дом с количеством надземных этажей, не более трех, в которых из каждой секции имеются индивидуальные выходы на земельный участок;

многоквартирные жилые дома, в которых из каждого жилого помещения.

В гл. 3 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства: современное состояние и направления развития правового регулирования» состоит из трех параграфов, посвящённых основным вопросам правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В § 1 гл. 3 «Общие правила предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности» рассматриваются общие вопросы правового регулирования предоставления земельных участков нормами Земельного кодекса.

Исходя из определения строительства, которое следует из предмета договора строительного подряда, более логично разделить процедуры предоставления земельных участков исходя из критерия планируемого использования земельного участка в соответствии с документацией градостроительного зонирования. На основании такого подхода целесообразно выделить в законодательстве два вида предоставления земельного участка: для возведения и эксплуатации объекта недвижимости (здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия и т.п.) и для использования в хозяйственных целях без возведения капитальных (постоянных) объектов недвижимости иными словами для хозяйственной деятельности.

Предоставление земельного участка, находящегося в публичной собственности, осуществляется, как правило, с проведением торгов в форме аукциона по продаже земельного участка или права его аренды, либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в приобретении земельного участка и моментом завершения предоставления необходимо считать момент внесения записи в ЕГРП о возникновении или переходе права на земельный участок. Такая позиция подтверждается толкованием, данным в совместном постановлении Пленумов ВАС РФ и ВС РФ № 10/22, в котором именно с момента государственной регистрации прав на земельный участок для сторон и возникают или прекращаются права на объект недвижимости, в том числе и право осуществления его застройки.

Следует признать, что деятельность Фонда содействия развитию жилищного строительства (РЖС), безусловно, способствует активизации жилищного строительства и способствует внедрению рыночных механизмов регулирования как рынка жилищного строительства, так и расширения практики правоприменения рыночных процедур по предоставлению земельных участков, основывающихся на территориальном планировании и градостроительном зонировании.

Однако воздействие Фонда на состояние рынка жилой недвижимости на всей территории страны будет неравномерным. В крупнейших регионах с большим объемом жилищного рынка контрольная доля рынка вряд ли достижима силами Федерального рынка.

Диссертантом проведен анализ ряда проектов изменений в гражданский и земельный кодексы. Для жилищного строительства наибольший интерес вызывает предложения о включении в гражданское законодательство права застройки земельного участка (суперфиций). Принятие этой и иных гражданско-правовых инициатив, помимо всего прочего, по мнению диссертанта, позволило бы обеспечить надежный гражданский оборот земельных участков, находящихся в публичной собственности, без прекращения права собственности государства и муниципальных образований, что также может способствовать уменьшению коррупционной составляющей при предоставлении земельных участков.

На основании вышеизложенного в указанном параграфе, диссертант приходит к выводу, что нормы Земельного кодекса РФ, регулирующие процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, основывающиеся на использовании торгов, отвечают требованиям рыночной экономики и обеспечивают равный доступ заинтересованных лиц к государственным земельным ресурсам. Создана система продвижения градостроительного зонирования, как правового основания для осуществления предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, заинтересованным лицам для жилищного строительства.

В § 2 гл. 3 «Предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства и для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», рассматриваются общие вопросы правового регулирования предоставления земельных участков для этих видов строительной деятельности нормами Земельного кодекса.

Специальный порядок правового регулирования комплексного освоение земельных участков в целях жилищного строительства осуществляется в отношении вида застройки, который не имеет легального определения. Речь идет о «комплексном освоении земельных участков в целях жилищного строительства», которое диссертант определяет как деятельность правообладателя земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и включающего один и более элементов планировочной структуры (квартал, микрорайон) по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной инфраструктуры, осуществляемую на основании проектировочных решений, содержащихся в документах градостроительного зонирования и планировки территорий.

В результате анализа норм земельного и гражданского законодательств, регулирующих предоставление земельных участков для комплексного освоения под жилищное строительство, диссертантом выявлены существенные недостатки, позволяющие сделать вывод о нецелесообразности выделения в отдельную процедуру указанного способа предоставления земельных участков, и предлагается исключить из Земельного кодекса РФ ст. 30² и ст. 38², оставив только общий порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренный ст. 30¹ и 38¹ ЗК РФ.

Порядок предоставления участков для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исследован диссертантом во втором разделе указанного параграфа. Предметом договора о развитии застроенной территории являются земельные отношения по использованию земельных участков. Правовая конструкция возникновения прав на земельный участок и построенный на нем объект недвижимости с использованием договора о развитии застроенной территории и договора аренды, заключаемого в его исполнение, фактически является конструкцией, противоречащей требованиям земельного законодательства, в том числе требованию о предоставлении земельных участков для жилищного строительства исключительно с проведением аукционов. Законодателем не обоснованно, создан прецедент для отказа от принципа предоставления земельного участка для жилищного строительства на торгах.

В договоре о развитии застроенных территорий отсутствуют признаки двухсторонней гражданско-правовой сделки. В результате исполнения договора о развитии застроенной территории можно говорить о достижении такого полезного эффекта, как ликвидация ветхого и аварийного жильяСм.: Козлова Е.Б. Противодействие коррупции в сфере инвестиций в развитие застроенных территорий. // Опубликовано в СПС КонсультантПлюс. Выгодоприобретателем при этом является муниципальное образование, которое никак не оценивает полученный положительный эффект и не оплачивает его с учетом рыночной стоимости последнего.

В некоторых муниципальных образованиях нормативными документами во исполнение норм о развитии застроенной территории предусмотрено, что решение вопросов предоставления земельных участков для развития застроенных территорий в муниципальных образованиях осуществляется органами исполнительной власти на основании индивидуальных решений, что противоречит смыслу и значению всей работы по территориальному планированию и градостроительному зонированию.

Вывод по данному разделу параграфа вынесен на защиту.

В § 3 гл. 3 «Предоставление некоторым категориям физических и юридических лиц земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности», рассмотрены порядок правового регулирования этого вида предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Законодателем предусмотрен несколько упрощенный порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка, без проведения процедуры аукциона. Во многих субъектах Федерации приняты законы о предоставлении бесплатно земельных участков многодетным семьям без проведения торгов.

Диссертант пришел к выводу, что для реализации прав отдельных категорий граждан на жилье, важными являются не только деятельность федеральных органов власти по осуществлению правового регулирования предоставления земельных участков для жилищного строительства, но и нормотворчество субъектов Федерации, а также муниципальных образований. На долю этих административных образований ложится основной объем работы, как по изданию нормативных документов, так и их практической реализации.

В «Библиографии» приводится список научных работ, являющихся теоретической основой диссертации, с указанием источников и года их опубликования.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВЫВОДЫ ОТРАЖЕНЫ В НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ ДИССЕРТАНТА

1. Гречко В.В. Содержание понятия «предоставление земельных участков». // Аграрное и земельное право 2012. № 1. С. 61 - 68, 0,87 п.л.;

2. Гречко В.В. Общетеоретические основы предоставления земельного участка для строительства. // Аграрное и земельное право 2012. № 2. С. 49-53, 0,63 п.л.;

3. Гречко В.В. Регулирование территориальным планированием и градостроительным зонированием использования и охраны земель. // Аграрное и земельное право 2012. № 4. С. 57 - 63, 0,87 п.л.;

4. Гречко В.В. Регулирование правового режима земельного участка на современном этапе развития российского законодательства. // Право и государство: теория и практика 2012. № 6. С. 113 - 119, 0,87 п.л.;

5. Гречко В.В. Теоретические основы предоставления земельного участка для строительства. // Аграрное и земельное право 2012. № 7. С. 49 - 72, 3,04 п.л.

Размещено на Allbest.ru