Правовая природа налога на недвижимость

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая природа налога на недвижимость

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Мацкевич Александр Юзефович

Москва 2012

Работа выполнена в федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель - кандидат юридических наук, Журавлева Оксана Олеговна

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор Казанский филиал Российской академии правосудия, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Саттарова Нурия Альвановна

кандидат юридических наук, Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, старший преподаватель кафедры финансового права Карташов Александр Викторович

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» (ВГНА Минфина России)

Защита диссертации состоится «14» мая 2012 года в 14 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, Б. Черемушкинская, 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан 13 апреля 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Налоги, как известно, являются специфической формой экономических отношений государства с субъектами хозяйствования, различными группами населения и, фактически, с каждым членом общества. В 1991 г. было образовано современное российское государство, началась новейшая история России. Процесс становления российской государственности характеризуется реформированием многих институтов в политической, экономической, социальной и др. областях жизни общества. Закрепление права частной собственности и гарантий его защиты в Конституции Российской Федерации, признание равноправия различных форм собственности оказало определяющее влияние на весь будущий уклад общества, в том числе, в экономике.

Успешность трансформации экономических отношений в решающей степени зависит от стабилизации всей бюджетно-финансовой системы, в которой налоговые отношения, как известно, являются важнейшей составляющей. В период с 1991 г. до настоящего времени реформирование налоговой системы осуществляется практически непрерывно, вследствие этого налоговому законодательству свойственен высокий уровень динамизма.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2012 - 2014 гг. от 29 июня 2011 г. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2012 - 2014 гг. от 29 июня 2011 г. // Парламентская газета, N 32, 01-07.07.2011. отмечается, что российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства. Среди основных направлений налоговой политики и формирования доходов бюджетной системы, была отмечена «необходимость завершения подготовки к введению местного налога на недвижимость».

В настоящее время налогообложение недвижимости в Российской Федерации осуществляется посредством группы имущественных налогов (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог), однако самостоятельного налога на недвижимость в российской налоговой системе пока нет. Впервые налог на недвижимость упоминается в Указе Президента РФ «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище» (вместе с «Основными направлениями нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище») от 29.03.1996 № 431(Утратил силу) // СЗ РФ, 01.04.1996. N 14. Ст. 1431; Постановлении Правительства РФ «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах» от 28.04.1995 № 439 // СЗ РФ, 22.05.1995. № 21. Ст. 1966; Постановлении Правительства РФ «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» (вместе с «Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций», «Планом мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций») от 30.10.1997 № 1373 // СЗ РФ, 03.11.1997. N 44. Ст. 5078.

Несмотря на незначительность доли поступлений от местных поимущественных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации В соответствии со статистикой Федеральной налоговой службы РФ, доля поимущественных налогов (налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций, земельный налог и транспортный налог) в структуре доходов консолидированного бюджета РФ за январь-октябрь 2011 г. составила 7 %. // Аналитическая справка «О поступлении администрируемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации в январе-октябре 2011 года» // http://www.nalog.ru/html/docs/ianvar.doc., налог на недвижимость вносит существенную лепту в местные бюджеты многих зарубежных государств. Это вызвано также и тем, что местные бюджеты не сопоставимы с бюджетами государств, с которыми традиционно осуществляется сравнение В большинстве европейских стран, как и в США, налоги на недвижимость обеспечивают около 70% налоговых доходов местных бюджетов.Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China? П. 151. С. 94. // http://www.oecd.org/dataoecd/2/18/45159707.pdf. Таким образом, основу финансово-экономической самостоятельности местных органов составляет налог на недвижимость, взимание которого и распоряжение полученными средствами происходят исключительно на местном уровне, что позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свои обязанности по развитию соответствующих территорий.

Проблема введения налога недвижимость в отечественной налоговой системе взамен существующих имущественных налогов вызывает острую дискуссию в обществе. Следует отметить, что в настоящее время не выработано четкого понимания того, какие из имущественных налогов предстоит заменить, а какие оставить, когда необходимо это сделать, в каком порядке: одновременно или поэтапно.

Сложность этого вопроса подтверждается и тем, что введение налога на недвижимость уже неоднократно откладывалось. Представители исполнительной власти на протяжении ряда лет заявляли о создании условий для введения этого налога в Российской Федерации как стратегической цели налоговой политики. См. Вступительное слово Председателя Правительства РФ В.В. Путина на заседании Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам // http://government.ru/docs/3959/; Выступление Заместителя Председателя Правительства РФ-Министра финансов РФ А.Л.Кудрина в Совете Федерации в рамках «правительственного часа» по вопросу «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2011 г. и на период до 2013 г.» // http://government.ru/docs/9795/; Интернет-интервью с С.Д. Шаталовым статс-секретарем - заместителем Министра финансов РФ: «Основные направления налоговой политики на 2009-2011 гг.» // http://www.consultant.ru/law/interview/shatalov.html. Однако каждый раз сроки введения налога сдвигались на неопределенное время. Ранее отмечалось, что датой введения налога на всей территории РФ является 2014 г. Налог на недвижимость в РФ будет введен не раньше 2014 года // РГ. Столичный выпуск №5185 (106). - http://www.rg.ru/2011/11/16/nalog-anons.html. Но, как выяснилось в декабре 2011 г., оно ожидается не ранее, чем через 5 лет. Кукол Е. Налог на недвижимость откладывается // РГ. Столичный выпуск №5668 (292). - http://www.rg.ru/2011/12/27/nalog.html.

Анализ правовой сущности налога на недвижимость, особенностей его правового регулирования, а также существующих отдельных имущественных налогов, результатов эксперимента по налогообложению недвижимости в Великом Новгороде и Твери, законодательных инициатив, направленных на введение местного налога на недвижимость показывают, что основные сложности связаны с правовой регламентацией и осуществлением налогового администрирования указанного налога, а также связанных с этим процедур (составление и ведение кадастра объектов недвижимости, механизма оценки недвижимости и правил оспаривания её результатов).

Кроме того, дискуссии связаны, как с определением основных и факультативных элементов налогообложения (объекта налогообложения и, соответственно, перечня вещных прав на объекты недвижимости с целью определения оснований возникновения обязанности по уплате налога на недвижимость, налоговые льготы), распределение соответствующих полномочий между существующими уровнями власти по их определению и администрированию и др.

Научный подход к выбору правовой модели регулирования налога на недвижимость должен быть выработан с учетом специфики понятия недвижимости для целей налогообложения, зарубежного опыта правового регулирования данной сферы.

Степень разработанности темы. К проблемам правового регулирования построения механизма налога на недвижимость, в той или иной степени обращались многие исследователи, которых можно разделить на две группы: 1) исследователи, которые рассматривали вопросы поимущественного налогообложения в рамках юридической науки; 2) исследователи, которые рассматривали вопросы поимущественного налогообложения в рамках экономической науки.

Следует отметить, что проблемы налогообложения имущества были предметом исследования ученых в различные периоды времени.

Среди дореволюционных работ необходимо упомянуть ученых, занимавшихся проблемами финансовой науки и финансового права: М.М. Алексеенко, Ю.А. Гагемейстер, П.П. Гензелья, И.Я. Горлов, А.А. Исаев, В.А. Лебедев, А.А. Никитинский, И.Х. Озеров, М.М. Сперанский, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев, И.И. Янжул и др.

В советское время исследованием указанных вопросов занимались: П.М. Годме, М.А. Гурвич, С.А. Котляревский, В.И. Матвеев, Г.Л. Марьяхин, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин и др.

На монографическом уровне в последние годы можно отметить научный вклад: М.Ю. Березина, А.В. Брызгалина, Л. Г. Востриковой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, М.Ф. Орлова, С.Г. Пепеляева, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Р.А. Шепенко, Н. И. Химичевой, Н.Д. Эриашвили, А.А. Ялбулганова и др.

Отдельные аспекты правового регулирования налогообложения недвижимого имущества рассматривались на уровне кандидатских диссертаций: Антонов Н.Н. Правовой режим налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2003; Галиуллин Р.Р. Правовой режим недвижимого имущества в предпринимательском обороте: дисс…канд. юрид. наук. Казань, 2009; Глазунова И.В. Местные налоги и сборы в Российской Федерации: дисс…канд. юрид. наук. Омск, 2002; Дукашев К.В. Правовой режим недвижимого имущества в целях налогообложения юридических лиц: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2007; Зарецкая А.С. Некоторые финансово-правовые аспекты налогообложения физических лиц в Российской Федерации (на примере налога на имущество, физических лиц и налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения): дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2004; Калинин С.И. Проблемы правового регулирования местных налогов в Российской Федерации: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2008; Криницкий И.Е. Правовое регулирование налогообложения имущества: дисс…канд. юрид. наук. Харьков, 2001. Новрузов А.Т. Финансово-правовое регулирование имущественного налогообложения в Российской Федерации: Проблемы, направления совершенствования: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2003; Пронин И.В. Правовое регулирование налогообложения недвижимости: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2006; Разгильдиева М.Б. Правовое регулирование налогообложения имущества физических лиц: дисс…канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Смирнов Д.А. Правовые принципы налогообложения имущества в Российской Федерации: дисс…канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2000; Христова Н.А. Земельный налог в Российской Федерации (финансово-правовой аспект): дисс…канд. юрид. наук. Москва, 2007; Хохуляк В.В. Правовое регулирование земельного налога на Украине: дисс…канд. юрид. наук. Ирпень, 2003.

Проблемы налогообложения недвижимости также исследовались и в современной экономической науке, в этой связи следует выделить: Ануфриева С.Н. Механизм налогообложения недвижимости в Российской Федерации и перспективы его развития: дисс…канд. экон. наук. Москва, 2005; Дрожжина И.А. Формирование системы налогообложения объектов недвижимости на основе дифференцированного подхода: дисс…канд. экон. наук. Орел, 2005; Масальская М.В. Местные налоги как источник финансирования местного самоуправления в России: дисс…канд. экон. наук. Москва, 2008; Михасева Е.Н. Формирование и развитие системы налогообложения недвижимости в России: дисс…канд. экон. наук. Волгоград, 2008; Михина Е.В. Налог на недвижимость и перспективы его развития в регионе: дисс…канд. экон. наук. Москва, 2005.

Следует отметить, что ряд из перечисленных выше юридических исследований были осуществлены в условиях иного правового регулирования. Кроме того, в части работ тематика реформирования налогообложения недвижимости рассматривалась фрагментарно в рамках более широкой темы и не являлась объектом самостоятельного исследования.

Таким образом, в названных исследованиях выделяются и анализируются только отдельные аспекты налога на недвижимость. Применительно к институту правового регулирования налога на недвижимость отсутствует комплексный подход, исследование широкого спектра научных вопросов, включая анализ его природы, анализ зарубежного опыта законодательного регулирования с учетом особенностей отечественной правовой системы.

Всё это предопределило объект, предмет, цель и задачи проведения исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования налогообложения недвижимости в Российской Федерации и ряде зарубежных стран.

Предмет диссертационного исследования образует система нормативно-правовых актов, устанавливающих местные и региональные налоги, которые предполагается заменить налогом на недвижимость, правила проведения эксперимента по введению налога на недвижимость в некоторых муниципальных образованиях отдельных субъектов РФ, а также регулирующих соответствующую деятельность законодательных (представительных), налоговых, финансовых и иных компетентных органов, особенности их взаимоотношений с другими органами государственной власти и управления в процессе установления и введения налога на недвижимость.

Цель диссертационного исследования заключается в развитии современной научной доктрины правового регулирования налоговых отношений, применительно к налогу на недвижимость как бюджетообразующему финансовому инструменту муниципальных образований, а также в выявлении и исследовании его природы и формировании предложений по совершенствованию деятельности государственных органов в условиях его установления и введения.

Для достижения указанных целей были разрешены следующие задачи:

- проанализировать эволюцию научно-правовых представлений и современные тенденции в научной теории о правовой природе налогообложения недвижимости;

- осуществить анализ концептуальных подходов к построению налога на недвижимость в Российской Федерации и зарубежных странах;

- выявить и проанализировать основные модели правового регулирования налога на недвижимость в зарубежных правопорядках;

- на основе исследования соответствующих нормативно-правовых актов и практики их применения выявить проблемы, связанные с установлением и введением налога на недвижимость, их влияние на деятельность соответствующих органов, участвующих в его правовом регулировании; налог недвижимость правовой налогообложение

- проанализировать вопрос распределения полномочий конкретных органов государственной власти (налоговые, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и муниципальных образований и т.д.) в условиях построения механизма налогообложения недвижимости и выработал предложения по совершенствованию соответствующего законодательства;

- разработать модель налога на недвижимость, содержащую предложения по совершенствованию механизма построения налога на недвижимость.

Методологической основой исследования стал диалектический метод научного познания, отражающий взаимосвязь теории и практики. Для достижения полноты и всесторонности охвата предмета исследования, перепроверки полученных данных и, в конечном счете, повышения достоверности выводов в процессе научной работы был использован ряд общенаучных и частно-научных методов: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов и предложений); анализ (в процессе работы с нормативно-правовыми актами зарубежного и отечественного законодательства, выработки научных понятий и определений); синтез (при обобщении полученных определений, формулировании выводов по параграфам, выявленных недостатков, что в итоге нашло выражение в выработанной модели налога на недвижимость); метод аналогии (при применении имеющихся знаний и полученных в ходе изучения вопросов модели налогообложения недвижимости); метод системного анализа (при анализе системы администрирования некоторых поимущественных налогов, подлежащих замене); исторический метод (при ознакомлении с трудами дореволюционных, советских и российских ученых, при изучении и анализе отдельных норм ранее действовавшего отечественного и зарубежного законодательства); сравнительно-правовой (при анализе зарубежного законодательства и российских нормативных правовых актов разного уровня); метод контент-анализа (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, статистики, журнальных статей); методы обобщения и описания полученных данных и другие методы исследования.

Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили:

1. Конституция Российской Федерации, международные договоры об избежании двойного налогообложения (Договор между Российской Федерации и Соединенными Штатами Америки об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал от 17 июня 1992 г., Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал и предотвращении уклонения от налогообложения от 09 апреля 1996 г.), федеральные конституционные и федеральные законы (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г.; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г.; Закон Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» от 09 декабря 1991 г. № 2003-1 и др.).

2. Постановления Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» от 2 августа 2001 г. N 576, Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе» от 30 сентября 2004 г. № 506 и т.п.).

3. Нормативные правовые акты федеральных органов власти и управления (Приказ Министерства финансов РФ «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01» от 30 марта 2001 г. № 26н; Приказ Министерства экономического развития РФ «Об утверждении федерального стандарта оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО № 2)» от 20.07.2007 № 255, Приказ Министерства экономического развития РФ «Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости» от 22.02.2011 № 69 и др.).

4. Нормативные правовые акты налоговых органов (Инструкция Министерства по налогам и сборам РФ «По применению Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 02 ноября 1999 г. № 54 и др.).

С целью разрешения задач диссертационного исследования изучена также и соответствующая судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили прежде всего, работы ученых, специализирующих в области финансового и налогового права, в числе которых: М.М. Алексеенко, В.А. Алексеева, А.Б. Быля, С.Б. Баткибеков, М.Ю. Березин, А.В. Брызгалин, Л. Г. Вострикова, П.П. Гензель, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.А. Гурвич, Е.Н. Евстигнеев, М.Ф. Ивлиева, А.А. Исаев, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, М.Ф. Орлов, С.Г. Пепеляев, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, М.М. Сперанский, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Тургенев, Р.А. Шепенко, Н. И. Химичева, Н.Д. Эриашвили, А.А. Ялбулганов, И.И. Янжул и др.

В процессе исследования были изучены труды цивилистов, касающиеся понятия недвижимости и, соответственно, использованы научные работы: В.А. Алексеева, А.П. Анисимова, С.А. Бабкина, А.М. Белокрыс, А.В. Германова, И.В. Грановой, С.А. Гуляевой, В.А. Двуреченского, Е.А. Дорожинской, А.Е. Захаровой, О.М. Козырь, О.П. Кузнецовой, А.И. Мелихова, О.Ю. Скворцова, Н.В. С.А. Степанова, Н.В. Тахтаровой, Е.П. Ушакова, А.Е. Федорова, В.В. Чубарова и др.

Научная новизна исследования заключается в том, что:

- конкретизирован и уточнен понятийный аппарат, используемый в теории налогового права для характеристики изучаемых диссертантом вопросов, проанализирован важный для теории налогообложения вопрос понятия недвижимости в аспекте необходимости разработки и формулирования объекта налогообложения как элемента налога на недвижимость;

- правовая природа налога на недвижимость изучена с учетом современной зарубежной практики правового регулирования, значения и возможных последствий его включения в отечественную налоговую систему, а также в аспекте реформы децентрализации бюджетно-налоговых полномочий;

- предложена модель построения налога на недвижимость в аспекте отдельных предложений по реформированию системы поимущественного налогообложения в РФ;

- сформулированы конкретные предложения по совершенствованию деятельности государственных органов в сфере правового регулирования построения механизма налога на недвижимости.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования, обладающие элементами научной новизны:

1. Сформулировано понятие налога на недвижимость - правовая форма возложения на физических и юридических лиц основанной на законе и обеспеченной силой государственного принуждения обязанности по участию в формировании публичного фонда денежных средств (бюджета) для покрытия общественно значимых расходов на условиях индивидуальной безвозмездности и безвозвратности пропорционально закрепленной в законе стоимостной характеристике объекта недвижимого имущества, принадлежащего такому лицу на праве собственности или ином, определенном законом, вещном праве.

2. Предложено для целей правового регулирования налогообложения налогом на недвижимость ограничить гражданско-правовое понятие недвижимости земельными участками, и всем, что прочно связано с землей, за исключением участков недр, то есть объектами, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

3. Понятие недвижимости для целей налогообложения в различных странах может охватывать, как только строения, так и земельные участки, в том числе, те на которых они расположены. Кроме того, налогообложению может подлежать движимое имущество (транспортные средства), которое используется в качестве места постоянного проживания физических лиц.

4. Введение единого налога на недвижимость косвенно способствует совершенствованию механизма защиты права собственности.

5. Сформулированы основные принципы правового регулирования налогообложения недвижимости в Российской Федерации: 1) распределение полномочий по правовому регулированию между тремя уровнями власти (федеральный, региональный и местный); 2) множественность налогов на недвижимость; равенство налогоплательщиков независимо от статуса налогового резидента (нерезидента); 3) учет региональной специфики и наличие специфики в правовом регулировании на отдельных территориях; 4) учет приоритетов инновационной, промышленной, научной и социальной политик.

6. Модели правового регулирования налогообложения недвижимости могут быть классифицированы по следующим критериям: 1) наличие (отсутствие) единого налога на недвижимость (единый налог, несколько налогов); 2) вид бюджета, в который налог подлежит зачислению (общегосударственный и местный).

Исходя из названных критериев, выделены две основные модели правового регулирования налогообложения недвижимости: 1) предполагает замену всех поимущественных налогов на недвижимость единым налогом, который взимается на местном уровне; 2) предполагает наличие нескольких налогов на недвижимое имущество. В рамках второй модели предлагается выделять три разновидности: 1) все налоги местные; 2) часть налогов местная, а часть общегосударственная; 3) все налоги общегосударственные.

Современная система правового регулирования налогообложения недвижимого имущества в Российской Федерации относится ко второй модели, предполагающей существование как местных, так и общегосударственных налогов.

7. Применяемые в современных государствах модели правового регулирования налогообложения недвижимости, обусловлены историческими традициями, особенностями конкретной правовой системы, на них пока не оказывают влияния факты участия государства в региональных интеграционных объединениях.

Вопрос унификации налоговых политик государств в данной сфере в силу специфической правовой природы налога на недвижимость будет разрешаться не в первую очередь.

8. В ряде юрисдикций понятие налог на недвижимость, является доктринальным и не используется в нормативно-правовом регулировании.

9. С целью соблюдения принципа однократности налогообложения обосновывается отсутствие необходимости введения самостоятельного налога на роскошь в отношении недвижимого имущества. Справедливое распределение налогового бремени может быть достигнуто путем дифференциации налоговой ставки в зависимости от вида объекта недвижимости, а также введения необлагаемого минимума в отношении жилой недвижимости.

10. Оценка недвижимости для целей налогообложения предполагает обязательное существование механизма оспаривания её результатов, как инструмента, позволяющего обеспечить баланс частных и публичных интересов. Существующий в российском законодательстве о налогах и сборах институт досудебного обжалования должен быть дополнен в части закрепления права на оспаривание предварительной оценки.

11. Предложена правовая модель введения налога на недвижимость в Российской Федерации, согласно которой:

1) предусматривается поэтапное введение в действие соответствующего закона;

2) возможность выбора на начальном этапе для налогоплательщиков уплачивать ли существующие имущественные налоги или переходить на уплату налога на недвижимость в отношении объектов подлежащих налогообложению таким налогом, с постепенным переходом к повсеместной обязательной уплате налога на недвижимость.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения развивают научные представления о правовой природе налога на недвижимость в налоговом праве, и могут быть использованы для дальнейших научно-теоретических исследований, а также в процессе преподавания курса «Финансовое право», «Налоговое право».

Практическая значимость работы заключается в том, что в ней определены основные направления совершенствования правового регулирования налогообложения недвижимости, а также сформулированы выводы и предложения по внесению изменений в законодательство о налогах и сборах, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на разработку проектов федеральных законов, предусматривающих установление и введение налога на недвижимость в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и рекомендовано к защите на заседании отдела бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и выводы исследования изложены в двух публикациях в изданиях, рекомендованных ВАК (общим объемом 1, 8 п.л.).

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии.

основное содержание РАБОТы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования работы, определяется степень разработанности темы в научной литературе, цели, задачи и предмет исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, методологическая основа, теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая базы, раскрывается научная новизна и практическая значимость проделанной работы, отмечается их апробация.

Первая глава «Понятие и сущность налогообложения недвижимости» включает два параграфа и посвящена характеристике особенностей понятия недвижимости для целей его налогообложения, рассмотрения функций налогов на недвижимость, определения значения и роли налогов на недвижимость в качестве самостоятельной единицы налоговой системы, анализируются отдельные аспекты истории развития поимущественного налогообложения, в том числе его особенности в дореволюционный период развития России и советский период.

В первом параграфе первой главы «Понятие и функции налогов на недвижимость» автор отмечает, что формирование механизма налогообложения недвижимости обусловлено действием нескольких факторов, которые оказывают фундаментальное влияние на особенности его правового регулирования: во-первых, налог на недвижимость имеет распределительный характер, во-вторых, его можно рассматривать в качестве своего рода «платы за предоставляемые на местном уровне услуги». По мнению диссертанта, для целей налогообложения необходимо разработать понятие недвижимости, которое бы соответствовало правовой природе налога на недвижимость. Основным фактором, влияющим на динамичность изменений понятия недвижимости, является оценочный характер критериев разделения имущества на движимое и недвижимое и, следовательно, разный перечень объектов, который законодатель относит к соответствующей категории. Учитывая значение недвижимости, как предмета материального мира, отмечается, что правовое регулирование недвижимости является комплексным, включающим в себя публично-правовые и частно-правовые начала. В своем научном исследовании автор разграничивает существующие определения понятия недвижимости на две основные группы, первая включает в себя нормативно-правовые определения, назначением которых является внесение ясности и однозначности в правовое регулирование отношений, связанных с недвижимым имуществом, а также его оборотом, а ко второй группе относится доктринальное толкование нормативно-правовых определений понятия недвижимости.

Учитывая тот факт, что отечественное налоговое законодательство не определяет специальным образом термин недвижимости для целей налогообложения, автор проанализировал его значение в гражданском законодательстве.

Отмечается отсутствие до настоящего времени в науке налогового права единого мнения относительно того, какой юридический факт должен быть положен в основу объекта налогообложения налога на недвижимость - факт владения недвижимостью налогоплательщиком на праве собственности или в ряде случаев факт использования недвижимости несобственником, например, арендатором. Делается вывод о том, что следует четко определить объект налогообложения налога на недвижимость с указанием на конкретные юридические факты, с которыми законодательство связывает возникновение обязанности по уплате налога.

Автор раскрывает значение налога на недвижимость через призму его функций. Функции, как категория финансового права, позволяют раскрыть социальную роль и сущностные характеристики правового явления, подлежащего рассмотрению и анализу. Диссертант акцентирует внимание на регулирующей функции налога на недвижимость, которая является инструментом воздействия на уровень производства и потребления товаров, работ или услуг, а также отражает цели и задачи налоговой, социальной, инновационной, промышленной и иных политик государства.

Во втором параграфе «История развития налогообложения недвижимости» предметом исследования является рассмотрение отдельных аспектов исторического развития налогообложения недвижимости как элемента налоговой системы государства, а также особенностей его правового регулирования, характерных для отечественной государственно-правовой системы на различных этапах ее развития.

Автор отмечает, что до начала XIX века присутствовала определенная хаотичность в правовом регулировании налогообложения отдельных государств, которая касалась налогообложения недвижимости.

Вместе с тем, стремление государства к установлению налогообложения недвижимости начало зарождаться вместе с возникновением налогов. Наряду с налогом на доходы, налогообложение недвижимости относится к числу первых налогов, что обусловлено сущностными характеристиками предмета налога, а именно его достаточно четкой определенностью предмета, то есть представляются труднореализуемыми попытки налогоплательщиков избежать или уклониться от уплаты налога на недвижимость.

Проведенное исследование выявило, что налоги со строений как отдельных предметов обложения в европейских странах появились не сразу. Сначала строение облагалось совместно с земельным участком поземельным налогом в связи с тем, что оно рассматривалось как часть поземельного владения. Самостоятельной единицей налогообложения налог со строений стал, когда из поземельного налога выделился подомовый налог.

Было установлено, что до XVI в. на Руси отсутствовали единый нормативно-правовой акт, который регулировал бы правила взимания поимущественных налогов, правила определения налоговой базы и её оценки, налогового периода и установления налоговых ставок. Вследствие этого, принимались нормативно-правовые акты комплексного характера, предметом регулирования которых, являлись, в частности, вопросы налогообложения.

Подтверждается тезис о том, что в этот период отсутствовала упорядоченная система налогообложения недвижимости, установление тех или иных налогов зависело от текущих потребностей верховной власти и населения, но в то же время сложились определенные правила налогообложения недвижимости, в частности, земельных участков.

Предпосылки становления в Российской Империи механизма налогообложения, традиционного для европейских государств, появляются к началу XIX века при сохранении значительного количества натуральных повинностей. Так, в частности, отмечается появление тенденций к формированию механизма подоходно-имущественного налогообложения, а именно повышается степень определенности в нормативно-правовых актах основных элементов налогообложения соответствующих налогов. Однако, поступления от использования поимущественных налогов были достаточно низкими, а при распределении суммы подлежащих уплате налогов часто нарушался принцип равенства.

Особенностью коренных изменений, произошедших после Октябрьской революции, стал отказ от налоговой политики, существовавшей ранее, и замена существовавшей ранее системы стихийным налогообложением. Отрицалось как право собственности, так и деление вещей на движимые и недвижимые. При этом, в результате проведенного анализа, было установлено отсутствие единообразия в разработке нормативно-правовых актов, что выразилось в использовании понятий «движимое» и «недвижимое» имущество.

Позже, в 1980-х гг., появляются налоги на недвижимое имущество. С распадом СССР и формированием самостоятельного российского государства начался новый этап развития правового регулирования налогообложения недвижимости, который продолжается и в настоящее время.

Вторая глава диссертационного исследования посвящена анализу особенностей правового регулирования налогообложения недвижимости в зарубежных правопорядках и носит название «Правовое регулирование налогообложения недвижимости в зарубежных государствах».

В первом параграфе второй главы «Понятие модели налога на недвижимость и их виды» рассматриваются вопросы значения налога на недвижимость в налоговых системах зарубежных государств, а также некоторые тенденции, предопределяющие перспективы его развития.

В условиях возрастающей финансовой нестабильности проводимая государством налоговая политика может стать одним из ключевых звеньев в минимизации рисков, связанных с падением темпов экономического роста, недопущении серьезного падения уровня жизни населения.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что налог на недвижимость имеет фундаментальное значение для такого правового явления как право человека на жилище, которое получило свое закрепление в актах международного права. Кроме того, налог на недвижимость может способствовать совершенствованию механизма защиты права собственности. Это объясняется тем, что развитие механизма поимущественного налогообложения требует принятия мер законодательного и регистрационного характера в отношении потенциальных предметов налогообложения.

Выделено несколько причин, предопределяющих важное значение этого налога для местных бюджетов. Во-первых, налог на недвижимость рассматривается в качестве одного из немногих потенциальных источников пополнения доходной части местных бюджетов в связи с ростом функций местных органов власти. Во-вторых, предмет налогообложения налога на недвижимость достаточно легко определить, несмотря на возможные сложности с оценкой, которая зависит от правового регулирования конкретных юрисдикций. Как правило, налогом облагаются земельные участки с расположенными на них зданиями и строениями, жилые и нежилые помещения. В-третьих, существует реальная возможность прогнозирования налоговых поступлений, что является важным с точки зрения формирования расходной части местных бюджетов. Налог на недвижимость относится к числу налогов, которые менее подвержены резким изменениям и, как правило, обеспечивает стабильные налоговые поступления, то есть является более предсказуемым.

Проведенное исследование показало, что в качестве причины, влияющей на значение налога для местных бюджетов, также можно выделить глобализацию как одну из основных характеристик социально-экономической жизни современного общества. Перемещение товаров и услуг, миграция трудовых ресурсов подняли понимание эффективности и оптимальности налоговой политики на качественно новый уровень. В этом аспекте повышается роль такого правового явления как международные налоговые стандарты. Несмотря на то, что изначально целью разработки международных налоговых стандартов являлось создание международно-правового инструментария с целью противостояния юрисдикциям и территориям с пониженным налогообложением (в том числе, так называемый «налоговый рай»), отмечается, что этот инструментарий может быть использован и в целях гармонизации законодательства о налогообложении недвижимости. Таким образом, фактор углубления международного сотрудничества в условиях глобализации может оказывать влияние на динамику развития законодательства о налогообложении недвижимости отдельных правопорядков.

Модели правового регулирования налогообложения недвижимости могут быть классифицированы по следующим критериям: 1) наличие (отсутствие) единого налога на недвижимость (единый налог, несколько налогов); 2) вид бюджета, в который налог подлежит зачислению (общегосударственный и местный).

Исходя из первых двух названных критериев, можно выделить две основные модели правового регулирования налогообложения недвижимости: 1) предполагает замену всех поимущественных налогов на недвижимость единым налогом, который взимается на местном уровне; 2) предполагает наличие нескольких налогов на недвижимое имущество. В рамках второй модели предлагается выделять три разновидности: 1) все налоги местные; 2) часть налогов местная, а часть общегосударственная; 3) все налоги общегосударственные.

Во втором параграфе второй главы «Основные модели правового регулирования налога на недвижимость в зарубежных странах» анализируются некоторые аспекты правового регулирования налогообложения недвижимости в зарубежных правопорядках, в результате чего делается вывод о возможности использования отдельных положений при разработке отечественной нормативно-правовой базы налога на недвижимость.

К числу государств, законодательство которых было исследовано, относятся как государства ближнего зарубежья (Республика Беларусь, Республика Украина, Чешская Республика, Словацкая Республика), страны Западной Европы (Французская Республика), так и страны дальнего зарубежья (Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия, Китайская Народная Республика).

Следует отметить, что в конституциях отдельных рассмотренных государств закрепляются виды имущественных налогов и уровень их взимания, что может обуславливаться спецификой юридической техники. Однако, автор обращает внимание, что эта тенденция не получила широкого развития, вследствие чего соответствующие виды налогов закрепляются в отраслевых нормативно-правовых актах.

Диссертант делает вывод, что проведенный анализ выявил широкий круг особенностей, свойственных отдельным правопорядкам, влияние на которые оказывают экономические, социальные и общественно-политические факторы.

Было выявлено многообразие вариантов налогообложения недвижимости, которые закреплены в национальных правопорядках рассмотренных государств: наличие или отсутствие самостоятельного налога, нескольких налогов или единый налог, включающий в себя несколько других налогов.

Вместе с тем, установлено, что соответствующие налоги, независимо от используемого варианта, как правило, носят местный характер, а также выявлена важная роль местных органов власти в правовом регулировании налогообложения недвижимости. Этот вывод может быть использован для решения вопроса, который стал предметом научной дискуссии в российской науке, о том, к какому уровню налоговой системы стоит отнести новый налог и, соответственно, поступления от его уплаты.

Третья глава диссертационного исследования «Концепция построения налога на недвижимость в Российской Федерации» посвящена проблемам построения налогообложения недвижимости в Российской Федерации.

В первом параграфе третьей главы «Правовое регулирование налога на недвижимость в современной России» анализируется существующая система поимущественных налогов, которые предполагается заменить налогом на недвижимость.

В рамках рассмотрения существующей системы поимущественного налогообложения анализируется установленные законодательством специальные налоговые режимы. Сделан вывод о том, что введение налога на недвижимость затронет не только нормы, регулирующие заменяемые налоги, но и нормы, затрагивающие положение субъектов, использующих специальные налоговые режимы, что может лишний раз свидетельствовать о необходимости серьезной подготовки к введению налога на недвижимость.

В результате исследования были выявлены особенности возникновения прав на применение льготного режима налогообложения недвижимости при реализации проектов на территории инновационного центра «Сколково» отдельными хозяйствующими субъектами, статус которых определен ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».

В рамках исследования сделан вывод о дифференциации распределения обязанностей по исчислению имущественных налогов в зависимости от статуса налогоплательщика.

Во втором параграфе третьей главы «Предпосылки развития налога на недвижимость в Российской Федерации» анализируется опыт налогообложения недвижимости в Великом Новгороде и Твери в 1997 - 2005 гг., причины и последствия эксперимента по введению налога на недвижимость в этих городах, а также некоторые альтернативные введению налога на недвижимость меры.

Учитывая, что современная отечественная налоговая система была сформирована сравнительно недавно, законодательству, посредством которого осуществляется правовое регулирование налоговой системы, свойственна высокая степень динамизма. В этом аспекте повышается роль и значение экономико-правовых исследований, примером которых может служить, в частности, эксперимент.

В рамках проведенного исследования была проанализировано проблема соотношения точечного регулирования, существующего при проведении эксперимента, и единого экономического пространства (например, ЕврАзЭС). Одной из сущностных характеристик единого экономического пространства можно считать проведение, в частности, согласованной налоговой политики.

Проведение правового эксперимента, как правило, ограничивается по субъектному составу и предполагает применение новых правил для ограниченного числа субъектов (как правило, резидентов). Напротив, в отношении нерезидентов действует обычный режим налогообложения. Это положение дополняется так называемой «дедушкиной оговоркой», а именно нормами ст. 9 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ, которая закрепляет гарантию от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства Российской Федерации. С учетом изложенного, диссертант считает, что проведение эксперимента, например, в одном из регионов государства-члена ЕврАзЭС не будет противоречить целям создания этого сообщества.

В результате проведенного исследования были разграничены понятия «эксперимент» и «поэтапное введение в действие законопроекта». Суть эксперимента состоит в создании определенной социально-экономической ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие нормативного правового акта, разработанного специально для моделируемой ситуации. Поэтапное введение в действие законопроекта предполагает наличие решения законодателя о внедрении соответствующего механизма в национальный правопорядок, распространение такого решения на территорию всего государства. Однако в связи со сложностью внедряемого механизма может быть принято решение о постепенном его внедрении, временно ограничив, например, по кругу лиц, по перечню мероприятий, которые требуется осуществить к определенному законопроектом сроку. Кроме того, эксперимент предполагает временной характер создаваемой ситуации. Его результаты могут обнаружить недочеты, которые следует устранить при формировании соответствующей нормативно-правовой базы, а могут убедить инициаторов эксперимента в слабой эффективности разработанного механизма и, следовательно, необходимости поиска другой модели. Таким образом, можно сделать вывод, что эксперимент имеет первичное отношение к разрабатываемому на его основе законодательству.

Автором проанализирован институт налога на роскошь. Результаты эксперимента по налогообложению недвижимости в Великом Новгороде и Твери позволили сделать вывод, что налог на недвижимость, став источником местного бюджета, повысил ответственность местного самоуправления за организацию налогообложения и показал эффективность проделанной работы. Была достигнута главная цель эксперимента - обеспечение стабильности налоговых поступлений.

В рамках проведенного исследования было выявлено, что правовое регулирование налогообложения, несомненно, является ключевой составляющей инвестиционного климата, в особенности для развития промышленного производства. В этой связи налогообложение недвижимости приобретает для потенциального инвестора большое значение, т.к. недвижимость сама по себе является в целом достаточно выгодным инструментом вложения средств.