Правовой режим финансов в сфере электроэнергетики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовой режим финансов в сфере электроэнергетики

Общая характеристика диссертации

Актуальность темы исследования

Переход Российской Федерации к рыночным отношениям, увеличивающиеся темпы экономического развития, периоды финансовых кризисов и сопровождающие их процессы спада промышленного производства, нестабильность банковской системы и социальная напряженность обусловили радикальные изменения финансовых отношений, определили преобразование всей финансовой системы страны как одну из приоритетных задач государственной финансовой политики.

Электроэнергетика, которую можно сравнить с «кровеносной системой» современной экономики, требует как технологических, так и институциональных изменений. Инфраструктура отрасли испытывает нехватку мощности и в большей части требует замены или обновления изношенного действующего оборудования. Существующая система государственного управления в электроэнергетике не способна создать необходимые условия для осуществления данных процессов и справиться в будущем с интенсивно растущим спросом на электроэнергию. Ситуация усугубляется постоянным повышением цен на энергоносители, что в свою очередь напрямую влияет на стоимость электроэнергии. Применяемое повсеместно сдерживание цен на электроэнергию для одних категорий потребителей, за счет повышения их для других, называемое «перекрестным субсидированием», заставляет крупных потребителей электроэнергии сокращать объемы осуществляемой ими деятельности, что оборачивается значительными убытками для самих субъектов электроэнергетики. Отсутствие качественного среднесрочного и долгосрочного планирования, конкуренции на розничном рынке, стимулов для снижения цен и улучшения качества предоставляемых услуг, а также рост задолженности и многие другие причины явились предпосылками для проведения государством масштабного реформирования отрасли электроэнергетики.

Проведение подобных изменений потребовало тщательнейшего анализа для выбора модели, в соответствии с которой должны были строиться отношения в сфере электроэнергетики. Основополагающими принципами реформирования стали децентрализация отрасли и ослабление государственного регулирования. В результате проведения этих изменений субъекты электроэнергетики оказались разделены по видам деятельности на генерирующие, сбытовые и сетевые компании, получив при этом различную степень автономности и самостоятельности. Также были созданы организации, которым государство делегировало часть функций по управлению и контролю за деятельностью хозяйствующих субъектов в сфере электроэнергетики.

Несмотря на кажущуюся отстраненность государства от регулирования данных отношений, оно закрепило за собой часть важнейших функций, которые как напрямую, так и косвенно влияют на политику в сфере электроэнергетики, а также на действия её субъектов. Так, среди ключевых функций государства, направленных на регулирование и контроль за данной сферой, можно выделить: проведение эффективной инвестиционной политики, осуществление ценообразования на рынках электроэнергии, налоговое регулирование, финансовый контроль за деятельностью субъектов отрасли.

Таким образом, в существующих условиях становления энергетического рынка государство не должно полностью исключать свое влияние на данные процессы. Напротив, эффективное государственное регулирование отношений - обязательное условие безопасности и стабильности существования и развития сферы электроэнергетики.

Первостепенной целью для решения указанных задач в послереформенных условиях является разработка эффективной нормативно-правовой базы, предоставляющей большую автономность субъектам и учитывающая высокую значимость электроэнергетики, а также предусматривающую в связи с этим определенный режим её государственного регулирования и контроля. Реформирование электроэнергетики и её динамичное развитие потребовали создания механизма правового регулирования, адекватного изменяющимся финансовым отношениям. В связи со смещением акцента с непосредственного управления отраслью на преимущественно косвенные экономические рычаги влияния стало возможным говорить о появлении финансово-правового регулирования сферы электроэнергетики, что обусловило расширение предмета финансового права, который также адаптируется и изменяется в современных реалиях.

В настоящее время потенциал финансового права, как регулятора общественных отношений, возрастает, а его современные возможности оказываются особенно востребованными. Сейчас, когда исключительно административные меры регулирования экономики уже исчерпали себя и не дают должного результата, гражданско-правовые методы не в состоянии урегулировать отношения в данной сфере, именно финансово-правовые механизмы сочетают в себе необходимый императив в современных условиях растущей диспозитивности.

Несмотря на фактическое завершение реформирования, остается спорным и нерешенным достаточно большое количество вопросов, касающихся эффективного функционирования и развития данной сферы экономики. Существующая законодательная база нуждается в доработках, а методы государственного регулирования электроэнергетики требуют создания и внедрения новых способов государственного воздействия и стимулирования субъектов отрасли.

Изложенные обстоятельства обуславливают актуальность, а также теоретическую и практическую значимость избранной темы исследования.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования.

Теоретическая основа данного диссертационного исследования построена на монографических работах, учебных материалах и публикациях дореволюционных, советских и российских ученых и практиков административного и финансового права. Среди них представляется важным особо выделить следующих авторов: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, Э.Н. Берендетс, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтинова, С.С. Бородин, Г.С. Гуревич, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.Ф. Ивлиева, С.И. Иловайский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.П. Кучерявенко, В.А. Лебедев, Е.В. Покачалова, С.В. Рыбакова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева.

Также изучению проблем регулирования отношений в сфере электроэнергетики уделено внимание в исследованиях по административному и гражданскому праву. К ним относятся диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Электроэнергетика, как сфера экономики, является объектом исследований ученых - экономистов. Проблемам их развития посвящены диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук.

В настоящее время вопросам финансово-правового регулирования электроэнергетики не посвящено ни одного монографического исследования. Однако, несомненный вклад в разработку общих вопросов регулирования данной сферы внесли: А.В. Брызгалин, В.И. Вейц, С.С. Занковский, Ю.М. Козлов, С.А. Котляревский, Г.М. Кржижановский, Ю.А. Липатов, М.И. Пискотин, В.Ю. Синюгин, Р.О. Халфина.

Настоящее диссертационное исследование является одним из первых комплексных исследований финансово-правовых аспектов регулирования отношений, складывающихся в сфере электроэнергетики.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом данного исследования является деятельность государства по регулированию отношений, возникающих в сфере электроэнергетики.

Предметом данного исследования являются: нормативные правовые акты, направленные на финансово-правовое регулирование сферы электроэнергетики, научно-теоретические положения, судебная практика, а также зарубежный опыт по проведению подобных реформ.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью данной работы явились разработка и обоснование теоретических основ финансово-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере электроэнергетики в постреформенный период, выявление содержания, видов и специфики финансовых правоотношений в данной сфере, определение на основе положений юридической науки, зарубежного законодательства и действующих нормативно-правовых актов особенностей их правового регулирования, а также определение путей совершенствования финансово-правового регулирования сферы электроэнергетики.

Поставленные цели определили следующие задачи диссертационного исследования:

рассмотреть развитие государственного регулирования отрасли электроэнергетики за весь период её существования в России;

выявить комплексность регулирования электроэнергетики, а также переход в связи с проводимыми реформами от административно-правового к финансово-правовому методу государственного регулирования путем рассмотрения эволюции отношений в электроэнергетике на основе предмета, метода и целей правового регулирования;

систематизировать на основе действующих нормативно-правовых актов финансовые правоотношения сферы электроэнергетики;

исследовать государственное регулирование ценообразования в сфере электроэнергетики;

проанализировать финансово-правовые аспекты государственной инвестиционной политики и отношений, возникающих в результате государственно-частного партнерства в сфере электроэнергетики;

рассмотреть особенности налогообложения сферы электроэнергетики;

разработать подходы по совершенствованию положений российского законодательства, регламентирующих вопросы государственного регулирования и контроля сферы электроэнергетики.

Методологическая основа диссертационного исследования.

При написании диссертации использовались как общенаучные, так и частнонаучные методы познания: сравнение, анализ, синтез, исторический, диалектический, системный и другие. Необходимо отдельно выделить такие методы, как: сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-логический, формально-юридический, функциональный и другие.

Отдельные вопросы диссертации рассматривались с помощью комплексного подхода с позиции правовой науки, экономики и философии.

Теоретическая основа диссертационного исследования.

Проведение исследования вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории государства и права, финансовому праву, административному праву, конституционному праву, гражданскому праву, экономике.

Теоретико-правовым фундаментом диссертационного исследования явились работы таких ученых в области финансового права, как: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтинова, Н.Д. Бровкина, А.Б. Быля, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, П.М. Годме, Е.Ю. Грачева, Г.С. Гуревич, С.В. Запольский, Ю.А. Крохина, М.И. Пискотин, И.В. Рукавишникова, С.В. Рыбакова, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, А.И. Худяков, Н.И. Химичева, Р.О. Халфина, С.Д. Цыпкин, С.О. Шохин и другие.

С учетом комплексного характера правового регулирования отношений в сфере электроэнергетики автором использовались исследования ученых в области административного права: С.С. Бородина, С.С. Громыко, Г.А. Кузьмичевой, Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной, Ю.И. Мигачева, В.Е. Чиркина и других. Были использованы также труды представителей науки гражданского права: Л.В. Баркова, В.Т. Голубцова, В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлева и других.

В процессе проведения исследования использованы труды ряда ученых экономистов: Дж.М. Кейнса, Л.Ш. Лозовского, Б.А. Райзберга, Е.Б. Стародубцевой и других.

В работе использовались также многочисленные правовые, экономические, статистические, научно-технические, публицистические материалы, исследования зарубежных автров: Bacon R.W., Barker J. Jr., Besant-Jones J., Cornwall C., Hunt S., Kosmo M., Lovei L., Patterson W., Shuttleworth G., Tenenbaum B., Woolf F.

Нормативно - правовая база исследования.

В настоящем диссертационном исследовании были использованы: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс таможенного союза, федеральные законы: «Об электроэнергетике», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике», «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О концессионных соглашениях», «О соглашениях о разделе продукции», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и др.

Кроме того, при написании данной работы были проанализированы указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также ведомственные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих свои полномочия в сфере электроэнергетики, решения судов, материалы правоприменительной практики.

Научная новизна исследования

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе новейшего законодательства проведено комплексное и системное научное исследование финансово-правового регулирования сферы электроэнергетики. Для создания необходимого инструментария эффективного регулирования данных отношений было предложено определение сущности и содержания выявленных финансово-правовых отношений в электроэнергетике. Представление о сущности и содержании этих отношений позволило провести их систематизацию, выявить ряд проблем, которые возникают в правотворческой и правоприменительной практике, а также сформулировать рекомендации по совершенствованию механизмов правового регулирования данной сферы экономики.

В работе также рассмотрены не получившие ранее достаточно полного и систематизированного освещения положения, затрагивающие международный опыт реформирования государственного регулирования сферы электроэнергетики. Анализ данного опыта позволил выявить ряд концептуальных моментов, дающих ответы на существующие вопросы в области налогообложения, инвестиционной политики государства, а также ценообразования в сфере электроэнергетики.

В диссертационном исследовании обосновывается необходимость государственного влияния в электроэнергетике. Выявляются сферы деятельности, в которых это влияние необходимо: инвестиционная политика, налогообложение, ценообразование и финансовый контроль.

Данная диссертация является одним из первых комплексных научных исследований финансово-правового регулирования сферы электроэнергетики.

Результатом проведенного диссертационного исследования явились следующие разработанные автором положения, которые выносятся на защиту:

1. В условиях глобализации, быстро меняющихся реалий современного мира трансформируется и финансовое право - происходит расширение его предмета за счет включения в него отношений, ранее рассматриваемых и регулируемых другими отраслями права. Так, в результате проведения реформы электроэнергетики стало возможным говорить об использовании финансово-правового инструментария в регулировании данной сферы экономики. Произошедшие изменения в государственном регулировании электроэнергетики привели к расширению круга отношений, регулируемых финансовым правом. Анализ действующего законодательства позволил выявить сущность и определить содержание новых финансово-правовых отношений, а также провести их унификацию.

2. Сформулировано понятие финансово-правового регулирования электроэнергетики, под которым понимается закрепленная нормами финансового права деятельность уполномоченных лиц, направленная на эффективное функционирование и развитие этой сферы экономики, заключающаяся в установлении общеобязательных правил и контроле за их соблюдением субъектами данной отрасли при осуществлении ими экономической деятельности, возникающей в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном законодательно основании субъектам электроэнергетики или иным лицам.

3. Проведение реформы, направленной на децентрализацию электроэнергетики, определило необходимость поиска новых путей воздействия и регулирования отношений в данной сфере экономики. Ключевыми направлениями, определяющими государственную политику в сфере электроэнергетики и регулируемыми финансовым правом, стали отношения по проведению инвестиционной политики в данной отрасли; отношения, связанные с ценообразованием на электроэнергию; налоговые отношения; отношения по финансовому контролю.

4. Унификация существующей нормативно-правовой базы с действующими международно-правовыми стандартами, развитие института государственно-частного партнерства, создание привлекательных условий и правовых гарантий защиты инвесторов, внедрение инновационных способов налогового стимулирования инвестиционной деятельности в электроэнергетике позволит повысить эффективность инвестиционной политики, как важнейшей составляющей всей экономической политики государства. Эти меры способствуют минимизации затрат и сокращению расходов на поддержание, модернизацию и создание объектов энергетики.

5. В изменившихся условиях государственного управления налоговое регулирование является ключевым инструментом воздействия на субъекты электроэнергетики. Необходимые изменения в сфере государственного регулирования, в частности в системе нормативно-правового регулирования и налогообложения, создают благоприятные условия для устойчивого экономического развития электроэнергетической отрасли и экономики страны в целом.

Предложены дополнения и изменения в Налоговый кодекс РФ, направленные на повышение привлекательности отрасли электроэнергетики путем создания эффективного налогового стимулирования субъектов отрасли; разработки четких критериев, на которые указывает в работе автор, для определения энергоэффективности оборудования в целях получения налоговой выгоды; предоставления правовой возможности налогоплательщику обратиться в компетентный орган с заявлением о предоставлении инвестиционного налогового кредита; замены инвестиционного налогового кредита льготой в виде освобождения от налога на имущество в отношении энергоэффективного оборудования; закрепление в законодательстве форм для расчета потерь при транспортировке, предусматривающих исчерпывающий перечень определенных доказательств, для уменьшения организациями налогооблагаемой прибыли на стоимость потерь.

6. Государственная политика ценообразования в сфере электроэнергетики как важнейший компонент всей системы государственного регулирования данного сегмента экономики является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку имеет непосредственное отношение к планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.

Улучшение инвестиционного климата невозможно без комплексного экономического и правового подхода к государственному участию в ценообразовании, последовательно и обстоятельно учитывающего мнения как конечных потребителей, так и крупных участников отрасли.

Уменьшение искусственной ценовой нагрузки для всех групп потребителей при помощи стимулирования и внедрения энергоэффективности, а также введения различных правовых норм социального характера, «социальных пакетов», по уменьшению стоимости электроэнергии - льготы, пособия, компенсационные выплаты и дотации при условии «топливной бедности». Автором предлагается также разработка тарифов, выгодных как малоимущим, так и высокообеспеченным слоям населения, при условии ценового стимулирования, зависящего от количества потребляемой электроэнергии.

Обязательными условиями успешного развития этого сектора экономики являются постепенное приведение реальных тарифов к их настоящей стоимости, а также прекращение использования перекрестного субсидирования, являющегося механизмом неравномерного перераспределения цен меду различными группами потребителей.

7. Либерализация энергетического рынка и реализация новых проектов, предполагающих привлечение зарубежных инвестиций, делают механизмы финансового контроля ключевым инструментом по проверке соблюдения законодательства. Финансовый контроль сферы электроэнергетики является важнейшим инструментарием для верификации того, как соблюдение законодательства способствует достижению поставленных целей и задач - созданию базы для устойчивого поступательного развития энергетического сектора с формированием целостной и апробированной нормативно-законодательной базы.

Важным шагом представляется стандартизация и унификация правил для учета всех особенностей проведения финансового контроля в сфере электроэнергетики. Совершенствование нормативно-правовой базы бюджетного контроля и контроля за внешнеэкономической деятельностью позволит минимизировать геополитические и операционные риски и способствовать тем самым достижению публичных целей и интересов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что как научная работа диссертация вносит определенный вклад в теорию финансового права, обосновывая расширение её предмета за счет отнесения вопросов государственного регулирования сферы электроэнергетики именно к данной отрасли права, раскрывая основы финансово-правового регулирования и контроля электроэнергетики, формулируя определение сущности и содержания выявленных финансово-правовых отношений.

В диссертации исследован вопрос трансформации финансово-правовых отношений, в том числе отнесения исследуемых отношений в сфере электроэнергетики к предмету финансового права с позиций обеспечения публичных интересов и тенденции взаимопроникновения частно-правовых и публично-правовых отношений.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что его предложения и выводы способствуют расширению и углублению знаний по проблемам финансово-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере электроэнергетики, что может быть использовано в научно-исследовательской деятельности, в процессе совершенствования финансового законодательства, при подготовке учебно-методической литературы, а также применяться в учебном процессе при преподавании финансового права в юридических и экономических вузах.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертационное исследование выполнено на кафедре финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где проводилось рецензирование и обсуждение диссертации, основные положения которой были одобрены.

Теоретические выводы и практические положения диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена предметом, поставленными целями и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.

Содержание диссертации

ценообразование электроэнергетика законодательство правовой

Во введении обоснована актуальность избранной темы исследования, отражена степень ее научной разработанности, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет исследования, его теоретическая, нормативно-правовая, эмпирическая и методологическая основы, выявлены теоретическая и практическая значимость диссертации, ее научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных научных результатов, характеризуется структура работы.

В первой главе диссертации «Основы правового регулирования электроэнергетики в России и за рубежом», состоящей из трех параграфов, рассматривается исторический аспект развития правового регулирования электроэнергетики в России, международный опыт реформирования данной отрасли, а также финансово-правовая сущность государственного регулирования сферы электроэнергетики.

В первом параграфе «Основные этапы развития правового регулирования электроэнергетики в России» автор исследует исторический аспект становления правового регулирования сферы электроэнергетики, разделяя его в соответствии с хронологией развития государства на три периода.

Первый период охватывает время от зарождения электрохозяйства в 19 веке до его национализации советской властью в 1917 году. В это время электростанции и иные электрические сооружения проектировались и строились в основном за счет частного иностранного капитала, постепенно попадая в сферу государственных интересов. К 1917 году с помощью эффективного государственного регулирования и перестроения приоритетов управления с гражданско-правовых на государственно-правовые, доходы от электроэнергетики начинали становиться значимой частью государственной казны.

Второй период развития государственного регулирования отрасли начинается в 1917 году и характеризуется тем, что электроэнергетике была отдана главенствующая роль в промышленности и экономике. За этот исторический этап Советское государство ввело колоссальное количество объектов энергетики, создав, таким образом, отрасль заново.

Несмотря на столь приоритетную позицию, осознание роли электрификации и её значения для развития экономики, правовое регулирование в этот период было достаточно ограниченным. Так, электрификация в советское время осуществлялась государственными органами и предприятиями лишь на основе директивных планов в условиях отсутствия всякой конкуренции. Примечательным является тот факт, что в советское время не было принято ни одного закона, связанного с энергетикой. В финансовом аспекте электроэнергетика была одной из главных составляющих доходной части бюджета. Цены на неё устанавливались в виде государственных тарифов на определенный срок. При этом тарифы для населения были всегда ниже, чем для промышленности. Это обуславливалось политикой перекрестного субсидирования, когда цена для одних потребителей была занижена за счет увеличения цены для других.

Наибольший как практический, так и теоретический интерес представляет третий, постсоветский период государственного регулирования отрасли электроэнергетики.

Ознаменовавшийся в 1990 году постановлением Верховного Совета СССР «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике» новый уклад государственного хозяйства и последующие изменения обнажили многие проблемные ситуации в отрасли. Так, в период общеэкономического кризиса в новой России стали очевидны причины, которые побудили другие страны к изменениям в сфере электроэнергетики: отставание и неэффективность оборудования, отсутствие стимулов к повышению эффективности, широкая распространенность неплатежей и несоблюдение финансовой дисциплины, проведение предприятиями закрытой финансовой и информационной политики. Всё это обусловило необходимость проведения структурных реформ в данной сфере общественных отношений.

Однако, сложившаяся к началу 2000-х годов система управления никак не соответствовала конкурентной рыночной концепции и требовала дальнейшего реформирования. Так, постановление Правительства РФ №526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» определило, что реформирование электроэнергетики должно проходить в 3 этапа и потребует 10 лет на проведение.

26 марта 2003 года был принят Федеральный Закон «Об электроэнергетике», ставший базовым нормативно-правовым актом, определяющим отношения в сфере электроэнергетики.

Таким образом было положено начало новому развитию отношений в сфере электроэнергетики, а также изменениям в государственном регулировании отрасли.

Второй параграф «Международный опыт реформирования электроэнергетики: государственно-правовые аспекты» посвящен рассмотрению международно-правового опыта реформирования сферы электроэнергетики.

В работе обращается внимание на то, что несмотря на определенные различия существующего государственного режима, и как следствие правового регулирования, причины, подвигнувшие многие страны к изменениям государственного регулирования электроэнергетики, заключались в одних и тех же предпосылках. Изучение международного опыта реформирования показывает, что подход к осуществлению одной и той же задачи может быть разным. Автор замечает, что для Российской Федерации данный опыт может послужить хорошим примером реализации поставленных целей, а также способом избежать ошибок, совершенных другими.

Проведенное исследование показало, что основными причинами этих реформ явились: неудовлетворительная работа управляемого государством электроэнергетического сектора, неспособность государственного сектора финансировать необходимые расходы на новые разработки и / или техническое обслуживание, потребность в финансовых средствах на развитие отрасли, возможность получения дохода государством посредством продажи активов энергетического сектора.

Целью реформ энергетической области чаще всего являлось появление конкуренции там, где это возможно, включая функции производства и распространения отраслевой инфраструктуры, а также осуществление на оптовых и розничных рынках электроэнергии государственного финансового регулирования, способствующего развитию конкуренции и защите интересов потребителей.

В исследовании подчеркивается, что важнейшей причиной проведения подобных реформ является необходимость привлечения в отрасли масштабных инвестиций. При этом автор отмечает, что частные инвестиции в электроэнергетику возможны в тех странах, где реформирование сферы электроэнергетики привело к созданию свободного рынка, а государственное регулирование опосредованно и не основано на прямом управлении субъектами отрасли.

Напротив, в странах с небольшим опытом эффективного регулирования и ограничением или отсутствием конкуренции становится очевидным либо отсутствие зарубежных инвесторов, либо их готовность инвестировать только на короткие сроки - до 3 лет. Правительствам этих стран приходится нести чрезмерно высокие инвестиционные риски, чтобы привлечь большие инвестиции в свой энергетический сектор.

Диссертант отмечает, что в условиях либерализации рынка электроэнергии завершение программы реформ не является окончанием процесса реформирования. Например, когда большая часть энергетической отрасли передана в частную собственность и подвергается влиянию конкуренции, частные собственники могут проводить дальнейшую реструктуризацию, предпринимая действия по повторному объединению определенных генерирующих мощностей с некоторыми распределительными мощностями для снижения рыночных рисков, либо же они могут продать свои доли другим частным сторонам при реорганизации своих инвестиционных стратегий. Эти тенденции требуют тщательного государственного финансово-правового регулирования для поддержания конкурентного давления на поставщиков электроэнергии. Другим примером является ситуация, когда большие доходы субъектов электроэнергетики вызывают общественное недовольство реформами, провоцируя либо регулятора внепланово пересмотреть цены, либо правительство ввести налог на сверхприбыль в отношении этих доходов. Третьим примером является давление повышающихся розничных тарифов, вызванное непредвиденно большой девальвацией национальных валют, что может повлечь требование к энергосистеме снизить отпускные цены, согласованные по долгосрочным договорам на покупку электроэнергии.

Несмотря на непопулярность подобных ситуаций, ни в одной стране не было попыток «обратного» движения или отмены основных этапов программы либерализации. При этом государство, с одной стороны, отстранилось от непосредственного управления электроэнергетикой, с другой, - продолжает играть ключевую роль регулятора отношений в этой сфере экономики, предоставив субъектам отрасли достаточную самостоятельность.

В третьем параграфе первой главы «Общая характеристика финансово-правового регулирования отношений в сфере электроэнергетики» автором рассматриваются вопросы государственного регулирования сферы электроэнергетики, а также обосновывается расширение предмета финансового права, путем включения в него вопросов финансово-правового регулирования данной сферы экономики.

Автор замечает, что в условиях глобализации, быстро меняющихся реалий современного мира трансформируется и финансовое право - происходит расширение его предмета за счет включения в него отношений, ранее рассматриваемых и регулируемых другими отраслями права. Так, в результате проведения реформы электроэнергетики стало возможным говорить об использовании финансово-правового инструментария в регулировании данной сферы экономики.

При этом диссертант подчеркивает, что ключевой задачей создания правовой доктрины государственного регулирования сферы электроэнергетики является соблюдение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании. Для достижения такого равновесия интересов необходимо, по мнению автора, определить должное соотношение между финансовым, административным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Доминирование административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Напротив, существенное снижение должного регулирования и чрезмерное увеличение самостоятельности субъектов отрасли создает, в силу особой роли электроэнергетики, опасность для жизнеобеспечения.

Однако, ошибочно полагать, что проводимые реформы направлены на полную децентрализацию отрасли, отстранение государства от регулирования и ведение им политики невмешательства. Напротив, государство, осознавая роль и значение электроэнергетики, её стратегическую важность и возможную потенциальную опасность, предоставляет автономию субъектам отрасли лишь в той мере, в которой она может пойти на пользу как государству, так и обществу.

Говоря об изменениях в государственном регулировании электроэнергетики, которые происходят в связи с проводимой реформой, представляется возможным описать их как переход от прямого и непосредственного вмешательства государства в деятельность организаций и управления ими - к косвенным методам такого регулирования. Таким образом, предоставив высокую степень автономности и хозяйственной самостоятельности субъектам отрасли, государство ограничило собственное влияние в сфере электроэнергетики выработкой соответствующей экономической политики и созданием правовой базы для реализации задуманной реформы.

Выявленные в ходе реформирования изменения, а также образовавшиеся новые экономические связи и отношения сместили акцент регулирования с административно-правового на финансово-правовой. В условиях либерализации электроэнергетики, государство отходит от полного управления отраслью, представляя субъектам большую долю автономности для саморегулирования и выбора решений, но оно как главный регулятор отрасли, учитывая её важность для жизнедеятельности общества и государства, оставляет за собой строго определенный круг полномочий по управлению данной отраслью. При этом большая часть этих полномочий имеет исключительно финансово-правовой характер. В связи с этим представляется возможным сформулировать определение финансово-правового регулирования отношений в данной сфере экономики.

Финансово-правовое регулирование сферы электроэнергетики - это закрепленная нормами финансового права деятельность уполномоченных лиц, направленная на эффективное функционирование и развитие этой сферы экономики, заключающаяся в установлении общеобязательных правил и контроле за их соблюдением субъектами данной отрасли при осуществлении ими экономической деятельности, возникающей в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном законодательно основании субъектам электроэнергетики или иным лицам.

Произошедшие изменения в государственном регулировании электроэнергетики привели к расширению круга отношений, регулируемых финансовым правом. Исследования ученых и анализ действующего законодательства позволили выявить сущность и определить содержание новых финансово-правовых отношений, а также провести их унификацию.

Глава 2 «Особенности финансово-правовых отношений, возникающих в сфере электроэнергетики» состоит из четырех параграфов и непосредственно посвящена исследованию основных направлений государственного регулирования в электроэнергетике, имеющих финансово-правовой характер: деятельности государства в сфере инвестиций, регулированию ценообразования, налоговому регулированию, финансовому контролю за деятельностью субъектов

В рамках первого параграфа «Инвестиционная политика государства в сфере электроэнергетики: финансово-правовые аспекты» автором исследуются вопросы, связанные с осуществлением государством инвестиционной деятельности в сфере электроэнергетики.

Рассматривая финансово-правовую природу инвестиционных отношений, автор соглашается с позицией Е.Ю. Грачевой и Д.М. Щекиным, которые говорят, что «публичные инвестиционные отношения являются предметом правового регулирования финансового права», а также с Е.А. Гороховым, который, подчеркивая именно публичную составляющую, считает их «одной из форм финансовых правоотношений, которые характеризуются смешанной, имущественно-организационной сущностью».

Проводя анализ инвестиционных отношений, диссертант предлагает разделение роли государства в инвестиционной деятельности на государство-регулятор и государство-непосредственный участник инвестиционных правоотношений.

Автором подчеркивается необходимость увеличения абсолютных объемов инвестиций в энергетику, требуемых для развития и ускоренной модернизации этого сектора экономики и роста масштабов его деятельности.

При этом одним из неизменных принципов регулирования этой сферы называется обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики, в том числе и в инвестиционной сфере. Данный принцип является главным условием в длительных инвестиционных отношениях, особенно там, где одной из сторон выступает международный субъект. Для любого участника инвестиционных отношений, работающего в условиях рынка, одним из наиболее важных факторов является долгосрочная предсказуемость правил ведения бизнеса. Регулирующие органы должны принимать взвешенные и предсказуемые решения, которые будут определять развитие сферы энергетики в ближайшем будущем. Только в таких условиях возможно осуществление многомиллиардных инвестиций со значительным сроком окупаемости.

Одной из ключевых целей автор называет создание нормативно-правовой основы для привлечения частных инвестиций в развитие всех видов объектов электроэнергетики. При этом предлагается широко использовать международно-правовой опыт регулирования данных отношений, а также говорится о необходимости проведения унификации национальных и международных правовых актов в этой сфере.

Так, в исследовании рассматриваются договор о предоставлении мощности и механизм гарантирующих мощностей, предлагающие защитить интересы инвесторов и потенциальных субъектов генерации от возможного риска отсутствия спроса или сильного изменения цены на электроэнергию.

Помимо инвестиционных гарантий для генерирующих субъектов, в диссертации освещен также вопрос финансирования в электросетевое хозяйство, в частности достаточно важную роль начинает играть новый вид инвестиционной составляющей - RAB (Regulatory Asset Base - регулируемая база капитала) регулирование. Данный метод расчета тарифов инфраструктурных организаций, основан на возврате сделанных вложений, при этом гарантируя инвестору определенную доходность.

В рамках данного параграфа автор рассматривает государство как непосредственного участника инвестиционных правоотношений в электроэнергетике, осуществляющего тем самым государственные инвестиции. Их использование обуславливается необходимостью решения стоящих перед государством задач и в выполнении своих функций. Тем самым оно проводит инвестиционную деятельность.

При этом государство ставит перед собой две цели при распределении и вложении государственных инвестиций: получение прибыли, или пополнение существующих или создание новых фондов денежных средств, а также достижение определенной публичной цели с помощью создания и увеличения стоимости государственного имущества.

Важно также заметить, что инвестиционная деятельность государства может осуществляться как за счет финансовых средств и ресурсов государства, так и в качестве совместного участия государства и физических и (или) юридических лиц в инвестиционной деятельности, называемой также государственно-частным партнерством.

Диссертантом отмечается, что привлечение частных инвестиций в энергетическую отрасль и использование механизмов государственно-частного партнерства позволит решать задачи государственной энергетической политики в области энергетической безопасности, энергетической эффективности экономики, бюджетной эффективности энергетики и энергосбережения, а также минимизировать затраты и существенно сократить расходы на поддержание, модернизацию и создание объектов энергетики.

Важно также заметить, что создание, постоянное совершенствование и соответствие международным стандартам единой нормативно-правовой базы в сфере инвестиций в электроэнергетике позволит привлечь и создать новые фонды денежных средств, значительно снизить риски для инвесторов и предотвратить необоснованное повышение цен на электроэнергию.

Участие государства в данной деятельности как с точки зрения регулятора, так и с позиции потенциального со-инвестора, должно являться гарантией простого, но эффективного механизма, действующего как в публичных интересах, так и в интересах субъектов электроэнергетики.

Во втором параграфе «Правовые особенности налогообложения сферы электроэнергетики» диссертантом рассматриваются вопросы налогового регулирования в электроэнергетике.

Рассуждая о реформе электроэнергетики, автор полагает, что налоговое регулирование является ключевым инструментом в условиях изменившихся правил. Это объясняется как способами регулирования, воздействия и контроля за субъектами данных правоотношений, так и тем, что электроэнергетика продолжает оставаться одной из главных бюджетообразующих сфер, в связи с тем, что электроэнергия используется повсеместно и ежечасно, а также тем, что объемы ее производства и потребления чрезвычайно высоки.

Рассматривая вопросы налогового регулирования электроэнергетики, диссертант замечает, что каких-либо норм, специально учитывающих специфику данной отрасли, законодательством практически не предусмотрено. Субъекты этой сферы облагаются такими же налогами, как и другие субъекты предпринимательской деятельности: налогом на добавленную стоимость, налогом на прибыль организаций, налогом на имущество организаций, земельным налогом и другими. Причем наличие некоторых обязательных платежей определяется видом и особенностями деятельности конкретного субъекта данной отрасли.

Несмотря на отсутствие специальных норм, законодатель предусмотрел некоторые особенности, касающиеся именно этой специфической отрасли.

В рамках данного исследования был проведен анализ некоторых из этих особенностей, а также последних изменений в налогообложении электроэнергетической сферы.

Безусловно, главной особенностью данных правоотношений является сам товар - электроэнергия. Свойство электричества заключается в том, что оно потребляется в момент приобретения, не складируется и не имеет остатков на конец периода, а его передача сопряжена с рядом технологических сложностей. При этом именно от технологических условий зависит качество и количество передаваемой электроэнергии. Говоря об основных проблемах отрасли электроэнергетики, стоит сказать что именно изношенность большей части оборудования, высокая стоимость содержания, обслуживания и модернизации, не говоря уже о введении нового технологического парка, являются главными причинами реформ.

Автор предлагает внести изменения в Налоговый кодекс РФ, направленные на повышение привлекательности отрасли электроэнергетики путем: создания эффективного налогового стимулирования субъектов отрасли; разработки четких критериев для определения энергоэффективности оборудования в целях получения налоговой выгоды; предоставления правовой возможности налогоплательщику обратиться в компетентный орган с заявлением о предоставлении инвестиционного налогового кредита; замены инвестиционного налогового кредита льготой в виде освобождения от налога на имущество в отношении энергоэффективного оборудования; закрепление в законодательстве форм для расчета потерь при транспортировке, предусматривающих исчерпывающий перечень определенных доказательств, для уменьшения организациями налогооблагаемой прибыли на стоимость потерь.

Диссертант подчеркивает, что проведение необходимых изменений в сфере государственного регулирования, в частности в системе нормативно-правового регулирования налогообложения, должно создать благоприятные условия для устойчивого экономического развития электроэнергетической отрасли и экономики страны в целом.

В третьем параграфе «Государственное регулирование ценообразования в сфере электроэнергетики» диссертантом анализируются отдельные положения законодательства, касающиеся государственного регулирования цен и тарифов на электроэнергию.

Под понятием ценообразования в экономической науке понимается установление цен, процесс выбора окончательной цены в зависимости от себестоимости продукции, цен конкурентов, соотношения спроса и предложения и других факторов.

Государственная политика ценообразования в сфере электроэнергетики, важнейший компонент всей системы государственного регулирования электроэнергетики, является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку имеет непосредственное отношение к планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.

В данной связи необходимо заметить, что важнейшим результатом реформы электроэнергетики стал частичный переход от прямого, административного воздействия государства в области ценовой политики к косвенному. Однако, как далее подчеркивает диссертант, на данном этапе развития отрасли непосредственное участие государства, как социального регулятора, является необходимым в виду общественной важности данной отрасли экономики.

При осуществлении деятельности по ценообразованию государство тем самым реализует свою ценовую политику, то есть ряд мер, направленных на формирование, установление и контроль за стоимостью электроэнергии. Данная политика может проводиться как прямыми, так и косвенными способами.

К прямым можно отнести: установление фиксированных цен на товары, предельных максимальных и минимальных промежутков цен, введение коэффициента возможного индексирования, замораживание цен на определенные виды товаров.

Среди косвенных способов автор выделяет воздействие государства с помощью экономических, политических и правовых мер на поведение субъектов, влияющих на ценообразование той или иной сферы. К ним можно отнести: регулирование социальной, внешнеэкономической, тарифной, фискальной и кредитно-денежной политики.

В результате проводимой реформы, цены за электроэнергию разделились на регулируемые - устанавливаемые государством - и нерегулируемые - устанавливаемые свободно субъектами отрасли.

При осуществлении процессов по ценообразованию в электроэнергетике государство сочетает социальные и экономические цели. С одной стороны, государству, как публичному регулятору, необходимо защитить экономические интересы потребителей от необоснованного, монопольного повышения тарифов. С другой, - всячески способствовать созданию конкурентной среды и экономических стимулов для создания новых фондов денежных средств, а также поддержания и развития существующей инфраструктуры отрасли.

Диссертант замечает, что все введенные цены (тарифы) выступают как система сдержек и противовесов. При этом, несмотря на законодательные инициативы по введению свободных цен в среднесрочной перспективе, выход государства из регулирования отрасли является крайне нежелательным. На данный момент это объясняется достаточно вероятным повышением цен, вызванным необходимостью модернизации и создания новых объектов электроэнергетического комплекса, и как следствие - потребностью инвесторов в возвращении инвестированного капитала. В перспективе это будет вызвано социальной ролью государства, которая заключается в нахождении и соблюдении баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

Комплексный экономический и правовой подход к государственному участию в ценообразовании, последовательно и обстоятельно учитывающий мнения как конечных потребителей, так и крупных участников отрасли, будет способствовать улучшению инвестиционного климата.

Уменьшение искусственной ценовой нагрузки для всех групп потребителей при помощи стимулирования и внедрения энергоэффективности, а также введения различных правовых норм социального характера, «социальных пакетов», по уменьшению стоимости электроэнергии - льготы, пособия, компенсационные выплаты и дотации при условии «топливной бедности». Автором предлагается также разработка тарифов, выгодных как малоимущим, так и высокообеспеченным слоям населения, при условии ценового стимулирования, зависящего от количества потребляемой электроэнергии.