Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования
Исследование правового режима управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов. Изучение проблем правового регулирования порядка формирования доходов и расходов бюджетов. Правовой анализ различных видов межбюджетных трансфертов.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 22.03.2018 |
| Размер файла | 54,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования
12.00.04. - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
НОГИНА ОКСАНА АРКАДЬЕВНА
Москва - 2013
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
финансовый внебюджетный фонд государственный
Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ), созданных непосредственно для управления публичными финансами системы обязательного социального страхования. Продолжение осуществления реформ в сфере социального страхования признано приоритетным направлением государственной политики в 2012-2014 годах и предполагает подготовку комплексных предложений по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования в целом вплоть до 2020 и 2030 годов. Однако эффективное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно без адекватной перестройки системы финансовых отношений, позволяющей обеспечить устойчивость и гарантированность реализации социальных прав граждан за счет соответствующей части публичных фондов денежных средств.
Вопросы становления и развития системы социального страхования, с одной стороны, и преобразование системы финансового обеспечения социальных реформ - с другой, непосредственно затрагивают сферу деятельности государственных внебюджетных фондов, которые образованы государством для финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования, а также проведения государственной политики в этих сферах отношений. Деятельность государственных внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение, поскольку фонды аккумулируют значительные финансовые средства, включенные в состав единой бюджетной системы Российской Федерации, что существенным образом влияет на реформу системы социального страхования. Встраивание бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюджетных принципов и бюджетных механизмов неизбежно приводит к влиянию последних на внедрение страховых принципов в систему отношений по социальному страхованию и не позволяет законодателю в полной мере реализовать идею автономизации системы социального страхования по отношению к публичному субъекту.
Финансовая зависимость публичных страховщиков (Пенсионного фонда (далее - ПФР), Фонда социального страхования (далее - ФСС) и Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС)) от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты фондов из федерального бюджета. Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды в качестве органов управления бюджетными средствами, которые передаются фондам из федерального бюджета для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку у фондов возникают публичные обязательства, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты из бюджетов публично-правовых образований.
Мировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, в которых государство выступает в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий, а также лица, осуществляющего публичный контроль и регулирующего соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или гражданин, используя предоставленные ему права в системе социального страхования, вправе увеличивать социальную защищенность своих работников или свою собственную самостоятельно. В настоящее время российская система социального страхования находится в процессе своего развития и еще не достигла такого уровня самостоятельного функционирования, когда могла бы полностью автономно существовать от государства. В определенной степени именно бюджетные механизмы препятствуют развитию системы социального страхования в этом направлении.
Существующее сегодня правовое регулирование режима финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирования их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов, обеспечивающее функционирование бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы, имеет пробелы и противоречия, что приводит не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, но в ряде случаев - к финансовым потерям средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В связи с этим в настоящей работе впервые была предпринята попытка осуществить системное исследование, касающееся вопросов правового регулирования функционирования публичных финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ. В этом контексте актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью анализа существующего состояния правового регулирования финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов с целью определения направлений реформирования финансовой основы обязательного социального страхования.
Степень научной разработанности темы исследования. До сих пор проблемы правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России рассматриваются в современной юридической науке в основном в отдельных сферах: в сфере правового регулирования социального страхования, в сфере уплаты обязательных платежей в бюджеты ГВФ или в сфере бюджетного процесса по принятию соответствующих актов о бюджетах фондов. В большей степени именно ученые-экономисты уделяют значительное внимание проблемам формирования финансов ГВФ, анализируя в основном их экономические показатели без осуществления глубокого анализа правового положения ГВФ и их деятельности.
В связи с тем, что государственные внебюджетные фонды были образованы в начале 90-х годов XX века, первые научные исследования, посвященные отдельным аспектам их деятельности, начали появляться чуть позже указанного периода. К примеру, известны диссертационные исследования в этой сфере А.Г. Белоусова, С.В. Бурдавицына, Л.Н. Древаль, С.В. Журавлевой, А.Д. Крутышева, А.А. Нечай, О.С. Русаковой, А.А. Саттаровой, Т.Н. Шевченко, Е.К. Широковой и др.
Однако в большинстве случаев за рамками научных исследований оставались вопросы специфики правового статуса государственных внебюджетных фондов как самостоятельных юридических лиц публичного права, наделенных полномочиями по управлению публичными финансами, процессы формирования доходов и расходов бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и др. Именно поэтому, настоящее исследование, базируясь на трудах ученых по теории права, по финансовому праву, по административному праву и праву социального обеспечения, призвано всесторонне раскрыть наиболее существенные правовые проблемы регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и управления бюджетами государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются система правового регулирования особенностей правового статуса государственных внебюджетных фондов, правового режима их финансовых средств, бюджетного процесса и межбюджетных трансфертов, формирования доходов и расходов бюджетов ГВФ, а также судебная практика и научные труды по исследуемой теме.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки, а также критического анализа правового регулирования и практической деятельности государственных внебюджетных фондов сформировать правовую концепцию финансовой основы, обеспечивающей дальнейшую автономизацию системы обязательного социального страхования от государства, включая комплекс мер по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели, автором были определены следующие научные задачи:
на базе теоретических положений рассмотреть правовое положение государственных внебюджетных фондов как юридических лиц публичного права - публичных страховщиков, а также их публичную финансовую деятельность по созданию финансовой основы системы обязательного социального страхования;
провести всестороннее исследование правового режима финансовых средств ГВФ, включая методы управления указанными средствами, а также влияние принципов бюджетной системы на процессы их формирования и распределения;
изучить теоретические и практические аспекты проблем правового регулирования порядка формирования доходов бюджетов ГВФ, включая вопросы уплаты обязательных страховых платежей, а также разработать пути решения указанных проблем;
исследовать правовые основы формирования расходов бюджетов ГВФ на основе разграничения исполнения фондами расходных обязательств публично-правовых образований и страховых обязательств государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика;
выработать понятие, разработать научную классификацию и провести правовой анализ различных видов межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ;
проанализировать особенности исполнения бюджетов ГВФ по доходам и по расходам, а также вопросы осуществления финансового контроля за целевым использованием средств бюджетов фондов, выявить проблемы правового регулирования в этой сфере и предложить пути их разрешения;
на базе теоретических положений диссертационного исследования и с учетом отечественной законодательной и правоприменительной практики разработать рекомендации по совершенствованию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области общей теории права, конституционного, административного, финансового права и права социального обеспечения.
При осуществлении настоящего исследования автор опирался на работы российских ученых в области общей теории права, среди которых труды С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, О.С Иоффе, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Р.О. Халфиной и др.
Автор использовал базовые категории и теоретические положения, сформулированные учеными, занимающимися проблемами финансового и налогового права, среди которых особую значимость для настоящей работы имели труды Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Н. Древаль, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, М.В. Кустовой, И.И. Кучерова, А.А. Нечай, Е.В. Покачаловой, Е.Н. Пастушенко, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П.Толстопятенко, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, Д.М. Щекина, Н.И. Химичевой А.И. Худякова и др. Автором были использованы также труды выдающихся русских ученых, в частности В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и др.
В процессе работы над диссертацией были изучены и использованы труды ученых в области конституционного и административного права, в частности труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондарь, В.Н. Горшенева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Б. Ястребова и других ученых, посвященные проблемам правового статуса органов государственной власти и юридических лиц публичного права.
Кроме того, автор опирался на выводы специалистов в области права социального обеспечения, исследующих смежные с темой диссертационного исследования проблемы, в первую очередь в работах И.А. Галагана, Т.С. Гусевой, С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, Э.Г. Тучковой, М.В. Филипповой, Е.Б. Хохлова и др.
При осуществлении всестороннего анализа деятельности государственных внебюджетных фондов автор обращался к трудам ученых-цивилистов, в частности М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.П. Сергеева, В.Н. Соловьева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.
Важную роль сыграло изучение автором экономической основы деятельности фондов, изложенных в трудах ученых-экономистов, в частности М.Ч. Кана, А.К. Соловьева и других.
При исследовании зарубежного опыта использовались труды иностранных ученых, таких как С. Бернс, П.М. Годме, Г. Жез, Г. Еллинек, Л. Котликофф и др.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных способов познания правовой действительности. При проведении исследования были использованы методы анализа и синтеза, ретроспективного, системно-структурного и сравнительно-правового анализа, а также диалектический метод, что позволило обеспечить всесторонность изучения анализируемого явления, внутреннее единство, а также достоверность и непротиворечивость положений диссертационной работы.
Эмпирической основой исследования являлась, прежде всего, практика финансовой деятельности региональных отделений федеральных государственных внебюджетных фондов в Санкт-Петербурге, а также деятельности территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга.
Помимо теоретических трудов неотъемлемой частью источников настоящей работы являются нормативные правовые акты различного уровня: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ; приказы, инструкции, постановления федеральных органов государственной власти; правовые акты фондов; решения и постановления судов всех уровней, представления и письма органов прокуратуры РФ и др.
Важными источниками диссертационного исследования явились документы, отражающие практическую деятельность органов государственных внебюджетных фондов, а также практика разрешения судебных споров с участием фондов.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке осуществлено всестороннее правовое исследование функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы России на основе применяемых к ним бюджетных принципов и механизмов, которое позволило сформировать концепцию новой финансовой основы, обеспечивающей автономное функционирование системы обязательного социального страхования:
на базе теоретических положений административного и финансового права осуществлено изучение правового статуса государственных внебюджетных фондов в качестве юридических лиц публичного права - публичных страховщиков, а также их публичная финансовая деятельность по созданию финансовой основы системы обязательного социального страхования;
проведено исследование правового режима средств бюджетов ГВФ, включая влияние принципов бюджетной системы на процессы их формирования и распределения;
выявлены существенные проблемы правового регулирования процессов сбалансированности бюджетов ГВФ, а также отсутствие надлежащего правового регулирования инвестирования временно свободных средств и средств финансовых резервов ГВФ;
проанализированы теоретические и практические аспекты правового регулирования порядка формирования доходов бюджетов ГВФ, включая вопросы уплаты обязательных страховых платежей;
исследованы отличительные признаки различных видов страховых взносов и их элементный состав;
исследованы правовые основы формирования расходов бюджетов ГВФ на основе разграничения расходных обязательств публично-правовых образований и страховых обязательств государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика;
сформулировано понятие расходного обязательства публично-правового образования и предложена научная классификация расходных обязательств публичных субъектов;
сформулированы понятия страхового и нестрахового расходного обязательства государственного внебюджетного фонда, раскрыты основания их возникновения и порядок их исполнения;
дано понятие, разработана научная классификация и проведен правовой анализ различных видов межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ;
проанализированы особенности исполнения бюджетов ГВФ по доходам и по расходам, а также вопросы осуществления финансового контроля за целевым использованием средств бюджетов ГВФ;
выявлены проблемы правового регулирования статуса получателя средств бюджетов ГВФ как субъекта, привлекаемого к ответственности за нецелевое использование средств ГВФ.
В диссертации сформулированы и обоснованы и другие теоретические положения, содержащие элементы новизны, практические выводы и предложения по совершенствованию законотворческой и правоприменительной деятельности, основные из которых выносятся на защиту.
На защиту выносится научная концепция финансовой основы системы обязательного социального страхования, автономной от государства, представляющая собой совокупность теоретических положений и выводов, характеризующих функционирование бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, авторские определения новых научных категорий, таких как нестраховые и страховые расходные обязательства, нестраховые и страховые межбюджетные трансферты и др., научные классификации, а также другие предложения, направленные на восполнение пробелов и совершенствование положений финансово-правовой науки, финансового законодательства и правоприменительной деятельности в сфере финансовой деятельности органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов.
Содержание концепции раскрывается в следующих положениях, выносимых на защиту, обладающих новизной:
1. Автономное функционирование системы обязательного социального страхования по отношению к государству, по мнению автора, возможно только в условиях нового правового регулирования системы финансовых отношений между публичным субъектом, государственными внебюджетными фондами, страхователями, застрахованными лицами и иными участниками отношений по получению и использованию средств бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ). Существующая модель финансовой основы социального страхования имеет характер системы государственного финансирования социальных расходов за счет обособленных публичных денежных фондов, включенных в состав бюджетной системы государства.
2. Централизация финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, а также использование бюджетных механизмов для формирования и исполнения бюджетов ГВФ, включая введение кассового обслуживания счетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, приводит к жесткому управлению и временному заимствованию финансовых средств системы социального страхования со стороны публичного субъекта, что существенным образом препятствует возможности независимого функционирования системы обязательного социального страхования и дальнейшему развитию страховых принципов в отношениях страховщика, страхователя и застрахованного лица.
3. Финансовое обеспечение автономности системы социального страхования, по мнению автора, возможно в рамках двух организационно-правовых моделей:
во-первых, в случае установления более высокой степени самостоятельности и обособления средств бюджетов государственных внебюджетных фондов внутри бюджетной системы и введения особого бюджетно-правового регулирования формирования и исполнения бюджетов ГВФ без их исключения из состава бюджетной системы;
во-вторых, в случае выведения за рамки бюджетной системы бюджетов государственных внебюджетных фондов (их децентрализация) и введения нового финансово-правового регулирования отношений по формированию, распределению и использованию средств бюджетов ГВФ, исключенных из состава бюджетной системы.
В рамках первой модели необходимо урегулировать вопросы разграничения расходных обязательств публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов, разграничить страховые и нестраховые межбюджетные трансферты, ввести особый порядок исполнения бюджетов ГВФ и понятие получателя бюджетных средств ГВФ, а также особые бюджетные механизмы хранения, инвестирования и распоряжения средствами бюджетов ГВФ, исключая казначейское обслуживание их бюджетов.
Вторая модель предполагает принятие нового федерального закона, регулирующего отношения по формированию, управлению и использованию средств бюджетов ГВФ, а также финансовые отношения государственных внебюджетных фондов и публичного субъекта.
4. Правовой статус государственных внебюджетных фондов в настоящее время имеет многоаспектный характер. С одной стороны, фонды выступают в качестве уполномоченных органов государственного управления публичными финансовыми средствами по заданию публичного субъекта, осуществляя выплаты и контроль за ними, в большинстве случаев за счет межбюджетных трансфертов. С другой стороны - фонды представляют собой самостоятельные юридические лица, являющиеся публичными страховщиками по обязательному социальному страхованию, участвующие в гражданском обороте и осуществляющие финансирование страховых выплат при наступлении страховых случаев в рамках социально-правовых или гражданско-правовых отношений. С третьей стороны - фонды в процессе инвестирования своих финансовых средств вступают в гражданско-правовые отношения с различными субъектами (депозитарием, банками, управляющими компаниями и др.).
5. Необходимо закрепить особую организационно-правовую форму некоммерческой организации за государственными внебюджетными фондами и выделить их в самостоятельный тип юридических лиц публичного права - публичных страховщиков, выполняющих конституционные обязательства публичного субъекта перед населением. Следует разграничивать понимание государственного внебюджетного фонда как юридического лица публичного права, выполняющего публичные обязательства посредством управления публичными финансами - с одной стороны, и функционирование органов его управления в сфере финансового обеспечения самостоятельной деятельности фонда, на которое в ограниченных пределах распространяются положения бюджетного законодательства, установленные для казенных учреждений - с другой.
6. Правовой режим финансовых средств ГВФ обладает значительными отличительными свойствами, включая законодательно установленную невозможность их изъятия, обусловленными их исключительно целевой направленностью на обеспечение исполнения социальных обязательств публичного субъекта и самого фонда как публичного страховщика. Публичный субъект закрепляет за фондами финансовые средства на праве оперативного управления, чтобы иметь возможность управлять ими, а также вводить их в гражданский оборот и в отношения по социальному страхованию посредством деятельности фонда как публичного страховщика.
По мнению автора, в целях автономности системы социального страхования финансовые средства государственных внебюджетных фондов должны быть отделены от государственной казны.
7. Бюджеты государственных внебюджетных фондов не образуют единую подсистему в рамках бюджетной системы, поскольку бюджет каждого фонда обеспечивает особый вид социального страхования, который объективно требует формирования своих особых механизмов финансирования страховых выплат. Подсистему бюджетов фондов можно рассматривать лишь применительно к Федеральному и территориальным фондам обязательного медицинского страхования, средства которых объединены единым целевым предназначением.
8. Обосновано, что несмотря на особые формы расходования средств бюджета каждого фонда и особое целевое предназначение средств, в отношении всех бюджетов ГВФ возможно введение правового регулирования общих основ и принципов формирования, распределения и использования средств бюджетов ГВФ, поскольку бюджетам всех фондов присущи единые черты, в частности, сходная правовая природа доходов (в основном - обязательных страховых взносов и межбюджетных трансфертов); целевая направленность расходов, обусловленная характером страховых выплат; самостоятельное резервирование средств внутри бюджета; сходные источники финансирования дефицита бюджетов; осуществление инвестирования средств бюджета фонда и др.
9. Установлено, что применительно к бюджету каждого государственного внебюджетного фонда особым образом трансформируются существующие принципы бюджетной системы. Во-первых, не все принципы применимы к бюджетам фондов, во-вторых, ряд принципов имеют существенные особенности своего воплощения в функционировании фондов, обусловленные специфическим режимом их финансовых средств и построением системы управления этими средствами.
Применительно к бюджетам государственных внебюджетных фондов следует установить принцип организационной обособленности в составе бюджетной системы в отличие от принципа самостоятельности бюджетов, проистекающего из конституционной самостоятельности публично-правового образования. При этом организационная обособленность бюджетов ГВФ внутри бюджетной системы имеет как позитивный, так и негативный аспект. В частности, запрет на изъятие средств из бюджетов фондов является «негативным» аспектом составляющей указанного принципа обособленности бюджетов ГВФ. Однако указанный запрет обусловлен не посягательствами иного публичного субъекта на собственные средства другого государственного образования, а строго целевым предназначением финансовых средств ГВФ, которое и предопределяет их выделение и обособление внутри бюджетной системы.
10. Существующее правовое регулирование сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов требует значительного совершенствования в следующих направлениях: во-первых, установления базовых положений об управлении дефицитом (профицитом) бюджетов ГВФ, а также об управлении финансовыми резервами ГВФ; во-вторых, обеспечения баланса доходов и расходов внутри бюджета фонда по отдельным целевым направлениям и в связи с этим соответствующее определение дефицита (профицита) страховой части бюджета фонда без учета нестраховых межбюджетных трансфертов и производимых за их счет выплат; в-третьих, формирования и управления внутренним финансовым резервом бюджета фонда; в-четвертых, ограничения полномочий исполнительных органов фондов в отношении направлений использования дополнительно полученных доходов бюджетов фондов и средств их финансовых резервов.
11. Для решения проблем правового регулирования инвестирования временно свободных денежных средств фондов и средств их финансовых резервов предложено: во-первых, дать законодательное определение временно свободных денежных средств фондов; во-вторых, закрепить перечень возможных финансовых инструментов для их инвестирования; в-третьих, установить пределы полномочий органов управления фондов по принятию решений об инвестировании и порядок такого инвестирования, а также процедуру изъятия временно свободных средств из этого процесса в случае возникновения потребности в них для осуществления основного финансирования.
12. Обязательные страховые взносы, поступающие в бюджеты государственных внебюджетных фондов, являются публичными платежами, для которых конституционной основой их установления являются положения Конституции РФ, провозглашающие Российскую Федерацию социальным государством.
Государство на нынешнем этапе реформы социального страхования не имеет экономической и социальной возможности придать полную и всеобъемлющую автономию системе обязательного социального страхования и поэтому сохраняет уплату обязательных страховых взносов как основную составляющую процесса формирования доходов бюджета государственного внебюджетного фонда, функционирующего в рамках бюджетной системы РФ.
На этапе обретения системой обязательного социального страхования большей автономности правовой характер обязательных страховых взносов может измениться в направлении приобретения ими признаков, характерных для большинства обязательных страховых платежей гражданско-правового характера.
13. Сформулировано авторское определение расходного обязательства публично-правового образования как особого организационно-правового механизма, посредством действия которого денежное обязательство публично-правового образования, возникшее в рамках правового обязательства любого вида, в ходе бюджетного процесса будет трансформировано в бюджетное обязательство путем совершения властных действий в лице его государственных органов и их должностных лиц по формированию расходов соответствующего бюджета.
Правовая конструкция расходного обязательства позволяет, во-первых, гарантировать исполнение денежного обязательства публично-правового образования, во-вторых, организовать его исполнение посредством бюджетных механизмов, в-третьих, разграничить сферы имущественной ответственности публично-правовых образований в процессе исполнения принятых ими денежных обязательств.
14. Разработана научная классификация расходных обязательств публично-правовых образований по различным критериям: по субъекту расходного обязательства, по характеру правового основания и периоду его возникновения, по длительности действия, по разграничению предметов ведения, по формам бюджетных ассигнований, по методу определения объема бюджетных ассигнований.
15. Сформулированы авторские определения страховых и нестраховых расходных обязательств государственного внебюджетного фонда.
Страховое расходное обязательство государственного внебюджетного фонда определяется как организационно-правовой механизм, обеспечивающий исполнение денежного обязательства государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика по осуществлению страховых выплат при наступлении страхового случая и формирующий бюджетное обязательство государственного внебюджетного фонда по предоставлению физическому или юридическому лицу, субъекту РФ денежных средств в размере, определенном в соответствии с законодательством, из бюджета соответствующего государственного внебюджетного фонда.
Существенной особенностью для механизма реализации обязательств государственных внебюджетных фондов является то, что механизм «расходное обязательство» - «бюджетное обязательство» - «денежное обязательство» имеет своим началом именно страховое расходное обязательство как гарантию исполнения в конечном итоге денежного обязательства, возникающего при наступлении страхового случая. Предложена следующая модель возникновения и исполнения страховых расходных обязательств фондов: в силу закона о соответствующем виде социального страхования у государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика возникают страховые расходные обязательства, подлежащее исполнению за счет той части средств его бюджета, которая формируется за счет уплачиваемых страхователями обязательных страховых взносов. Бюджетное обязательство фонда формируется в соответствии с законом о его бюджете на очередной год и плановый период, а денежное обязательство по страховым выплатам возникает в течение финансового года при наступлении страхового случая.
В свою очередь, Российская Федерация выступает в роли гаранта по страховым расходным обязательствам государственного внебюджетного фонда и в случае неисполнения последним своих страховых расходных обязательств по страховым выплатам Российская Федерация в качестве публичного гаранта начинает исполнять расходное обязательство, обеспечивающее исполнение страхового расходного обязательства фонда, за счет средств федерального бюджета, направляя межбюджетную трансферту в бюджет государственного внебюджетного фонда.
Нестраховые расходные обязательства государственного внебюджетного фонда представляют собой расходные обязательства Российской Федерации или субъекта РФ, принятые в пользу физических или юридических лиц (или субъекта РФ - в случае исполнения расходных обязательств Федерации) действиями государственного внебюджетного фонда за счет средств межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального или регионального бюджета.
16. Установлено, что передача межбюджетных трансфертов в бюджеты или из бюджетов государственных внебюджетных фондов может осуществляться как в рамках межбюджетных отношений, возникающих между Российской Федерацией и субъектами РФ, так и в рамках отношений иного характера, связанных с перераспределением средств между бюджетами, принадлежащими одному и тому же публично-правовому образованию. В связи с этим, необходимо разграничить различные ситуации, сопровождающиеся перечислением в бюджеты фондов межбюджетных трансфертов:
во-первых, для осуществления выплат нестрахового характера в пользу физических лиц, финансируемых из федерального или регионального бюджета;
во-вторых, в целях обеспечения сбалансированности бюджетов ГВФ для снижения уровня их дефицита;
в-третьих, для увеличения страховых выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию;
в-четвертых, в целях межбюджетного регулирования финансового обеспечения страховых случаев;
в-пятых, в целях финансового обеспечения передаваемых федеральных полномочий на уровень субъектов РФ (передача трансфертов в рамках межбюджетных отношений).
17. Принимая во внимание разноплановость правового характера межбюджетных трансфертов и многообразие публичных целей, порождающих необходимость их перечисления в бюджеты ГВФ, предложена следующая научная классификация межбюджетных трансфертов, как поступающих в бюджеты, так и передаваемых из бюджетов фондов:
Во-первых, в зависимости от источника межбюджетной трансферты по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты - трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты - трансферты, передаваемые из бюджета одного государственного внебюджетного фонда в бюджет другого фонда.
Во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетной трансферты: 1) на цели осуществления выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию - «страховые» межбюджетные трансферты; 2) в целях осуществления выплат, не связанных с обязательным социальным страхованием - «нестраховые» межбюджетные трансферты.
В-третьих, в зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.
Предложенная классификация различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о правовом характере обязательств и имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда.
18. Существующая в настоящее время правовая регламентация исполнения бюджетов ГВФ отличается существенной фрагментарностью и не адаптирована к специфическому субъектному составу и характеру деятельности каждого фонда на этом этапе бюджетного процесса.
Обосновано, что в отличие от исполнения бюджетов публично-правовых образований исполнение бюджетов ГВФ может осуществляться в процессе деятельности фонда, не носящей властно-распорядительного характера, особенно в тех случаях, когда фонд вступает с лицами, получающими средства его бюджета, в гражданско-правовые отношения. В связи с этим необходимо установить правовое регулирование порядка исполнения бюджета каждого фонда с использованием особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правового характера, которые позволят фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами соответствующего вида социального страхования.
19. Необходимо законодательно признать в качестве получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов организации и физические лица, имеющие право в силу законодательства об обязательном социальном страховании на получение средств из бюджетов фондов, в частности, страхователей, застрахованных лиц, страховые медицинские организации, медицинские организации, управляющие компании и др. Отсутствие статуса получателей бюджетных средств фондов у таких лиц приводит к проблемам в осуществлении в отношении них публичного финансового контроля и привлечении этих лиц к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ, а также при разрешении вопросов о возмещении средств в бюджеты ГВФ.
Привлечение самих государственных внебюджетных фондов к административной ответственности за нецелевое использование как юридических лиц с изъятием штрафов из бюджетов фондов не соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет бюджетной системы само по себе становится нецелевым использованием средств, предназначенных для финансирования системы обязательного социального страхования. В таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что оно представляет собой системное финансово-правовое исследование проблем правового регулирования финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов и является одним из первых в российской науке многосторонним исследованием в сфере формирования финансовой основы системы социального страхования в целом. Рассматривая межотраслевые, теоретические и практические аспекты правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации, автор анализирует степень влияния бюджетных процессов на отношения по социальному страхованию, формулирует основные понятия и дает научные классификации целого ряда правовых явлений, а также вырабатывает основные направления совершенствования действующего законодательства.
В диссертации теоретически обоснована система базовых понятий, проведена теоретическая разработка элементов правового положения и правового режима финансовых средств государственных внебюджетных фондов, разработаны новые теоретические подходы к категории расходных обязательств публично-правовых образований и расходных обязательств государственных внебюджетных фондов; разработаны научные классификации расходных обязательств и межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ; выявлены особенности бюджетного процесса ГВФ; проанализированы и классифицированы доходы бюджетов ГВФ, а также специфические разновидности бюджетных ассигнований бюджетов фондов.
Автором введены в научный оборот новые теоретические категории, в частности, публичного страховщика, страховых и нестраховых расходных обязательств, публичного страхового платежа, страховых и нестраховых межбюджетных трансфертов и др.
Правовая концепция функционирования государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы, а также концепция создания новой финансовой основы автономной от государства системы обязательного социального страхования, теоретические подходы к категориям расходных обязательств и межбюджетных трансфертов, выводы по иным проблемам, рассмотренным в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы для научной и нормотворческой деятельности в сфере регулирования финансовой деятельности органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов.
Положения, сформулированные в работе, способствуют формированию современного научного представления о сущности, правовом режиме, особом правовом статусе, характере деятельности государственных внебюджетных фондов и их финансовых средств, а также об основополагающих бюджетных категориях и принципах бюджетного права Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что диссертантом выработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего финансовую деятельность государственных внебюджетных фондов, а также предложены направления нового правового регулирования в целях создания финансовой основы автономной системы обязательного социального страхования. Выводы диссертанта могут использоваться в разработке такого направления реформы финансовых отношений в системе социального страхования, которое гармонично сочетало бы в себе как интересы публичного субъекта, так и интересы участников отношений по социальному страхованию и в конечном итоге способствовало бы наиболее эффективному в финансовом отношении обеспечению социальных прав граждан.
Положения диссертации могут быть применены в учебном процессе при изучении специальных курсов, посвященных проблемам бюджетного права, а также финансовой основы системы обязательного социального страхования на юридических и экономических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Введен в научный оборот практический, и судебный материал, иллюстрирующий осуществление бюджетного процесса бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контроля за деятельностью ГВФ уполномоченными органами и организациями.
Основные результаты исследования изложены автором в целом ряде научных публикаций, монографий, комментариях (всего более 50 работ, объемом более 113 п.л.), использованы в ходе экспертной деятельности автора, а также апробированы в ходе участия автора во Всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях (более 40 научных мероприятий), в том числе с докладами: в научно-практической конференции «Государство и право: вызовы 21 века (Кутафинские чтения)» (Москва, 1 декабря 2010г.); в IV ежегодной научно-практической конференции с международным участием «Медицина и право в XXI веке» (Санкт-Петербург, 15-16 ноября 2012г.); в XIII Ежегодной международной научно-практической конференции юрфака МГУ им. М. В. Ломоносова «Правовая политика: вызовы современности» и в IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» МГЮА им. О. Е. Кутафина (Москва, 27-28 ноября 2012 г.) и др.
Результаты работы были использованы автором в ходе подготовки, чтения лекций и проведения семинарских занятий по финансовому и налоговому праву на программах бакалавриата, а также при чтении спецкурса по правовому статусу государственных внебюджетных фондов и обязательным платежам в их бюджеты на программах магистратуры на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура диссертации определяется задачами исследования и логической последовательностью их решения. Диссертация состоит из введения, шести глав, объединяющих 31 параграф, заключения, списков использованной литературы, нормативно-правовых актов и судебной практики. Основные выводы проведенного исследования представлены в заключении диссертации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследования, отражается степень разработанности темы, устанавливаются цель, предмет и объект, задачи исследования, указываются методологические основы диссертации, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава 1 «Правовой статус государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Публичные финансы - финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации» с учетом зарубежного опыта рассматриваются различные организационные модели обеспечения государством финансового исполнения своих социальных обязательств перед населением.
Публичные финансы системы обязательного социального страхования отграничиваются от финансов государственного социального обеспечения, гарантированных государством вне рамок системы обязательного социального страхования за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов.
В структуре финансов обязательного социального страхования выделяются: публичные финансы, сосредоточенные в рамках бюджетной системы на бюджетных счетах государственных внебюджетных фондов и публичные финансы, находящиеся во временном управлении за рамками бюджетной системы на счетах коммерческих или некоммерческих организаций.
В параграфе 2 «Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов» рассматриваются различные аспекты понимания государственного внебюджетного фонда: во-первых, как совокупности денежных средств, аккумулируемых государством для социальных целей и, во-вторых, как специально созданного государством юридического лица публичного права для управления публичными финансами, имеющими целевой характер.
Дается определение бюджета государственного внебюджетного фонда и обосновывается вывод о том, что только Российская Федерация определяет состав и принимает решение о создании государственного внебюджетного фонда.
Параграф 3 «Система правового регулирования отношений с участием государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правовой природы отношений, возникающих в различных сферах деятельности государственных внебюджетных фондов. Отмечается, что с участием государственных внебюджетных фондов складывается достаточно сложная система взаимосвязанных между собой отношений различного правового характера, регулируемая нормами различных отраслей права. Исследование проблем правового регулирования в контексте разграничения правоотношений различного характера позволяет выстроить системное представление обо всех аспектах функционирования государственных внебюджетных фондов и определить их место как в бюджетной системе, так и в системе обязательного социального страхования.
В параграфе 4 «Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов» отмечается, что публичность задач, целей, функций, полномочий, методов управления, правового режима финансовых средств, особая внутренняя организационная структура управления и ряд иных свойств, позволяет выделить ГВФ в самостоятельную разновидность юридических лиц публичного права - публичных страховщиков, выполняющих конституционные обязательства публичного субъекта перед населением. Правовое положение государственных внебюджетных фондов должно быть законодательно оформлено путем придания им особой организационно-правовой формы государственного фонда. Подобные специфические конструкции правового статуса характерны именно для финансовой сферы, где тесно соприкасаются интересы государственного управления и самостоятельной финансовой деятельности государственных организаций.
В параграфе 5 «Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами» определяется компетенция и анализируются властные полномочия государственных внебюджетных фондов в сфере отношений со страхователями и иными лицами, включая полномочие органов ГВФ по принятию нормативных актов.
Отмечается, что фонды обладают свойствами, отличающими их от органов государственной власти: во-первых, они представляют собой самостоятельные юридические лица, действующие по поручению публичного субъекта от собственного имени; во-вторых, фонды несут самостоятельную имущественную ответственность; в-третьих, фонды формируют объем своих бюджетных средств в процессе своей собственной финансовой деятельности; в-четвертых, фонды подконтрольны органам государственной власти, но не подчинены им и т.д.
Глава 2 «Правовой режим финансовых средств и основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из шести параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим финансовых средств государственных внебюджетных фондов» во-первых, анализируется целевая обособленность средств бюджетов ГВФ от иных публичных фондов и всего имущественного комплекса государства, гарантированная публичным субъектом. Во-вторых, исследуется природа права оперативного управления в отношении финансовых средств ГВФ, закрепляемого за фондами их публичным собственником и правовые механизмы такого закрепления. В-третьих, рассматривается соотношение режима государственной казны и бюджетных средств ГВФ.
В параграфе 2 «Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» исследуется место бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе России, их правовая форма и бюджетная классификация их доходов и расходов, а также отмечается, что в основе обособления бюджетов ГВФ лежат конституционные социальные обязательства публичных субъектов - Российской Федерации и субъектов РФ.
Всем фондам присущи единые черты: сходная правовая природа доходов; целевая направленность расходов, обусловленная характером страховых выплат; самостоятельное резервирование средств внутри бюджета; сходные источники финансирования дефицита; собственная система управления каждым фондом; осуществление инвестирования средств бюджета фонда и др.
В то же время проявлений системности между бюджетами ГВФ не наблюдается, поскольку специфика каждого фонда предопределена изначально видом социального риска и характером страховых выплат.
В параграфе 3 «Принципы бюджетной системы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов» рассматривается трансформация принципов бюджетной системы в отношении формирования и распределения средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. Отмечается, что не все принципы бюджетной системы могут быть применены к бюджетам ГВФ, поскольку они не являются бюджетами самостоятельных публичных образований, а представляют собой обособленные бюджетные средства, имеющие изначально закрепленное целевое предназначение. Содержание ряда других принципов, например, принципа самостоятельности, принципа общего (совокупного покрытия) расходов, принципа сбалансированности бюджета, принципа подведомственности расходов значительным образом трансформируется в зависимости от особенностей правового режима финансовых средств и правового статуса каждого государственного внебюджетного фонда.
...Подобные документы
Понятие и критерии правового регулирования и правового воздействия, факторы обеспечения их эффективности. Анализ влияния национального правового менталитета современной России на эффективность механизма правового регулирования и правового воздействия.
курсовая работа [56,8 K], добавлен 17.06.2017Исследование теоретических основ риэлторской деятельности в Российской Федерации. Права и обязанности сторон по договору на оказание риэлторских услуг. Изучение видов риэлторских услуг и проблем их правового регулирования в современном гражданском праве.
дипломная работа [120,6 K], добавлен 09.06.2013Обзор государственно-правового регулирования, формирования и исполнения республиканского и местных бюджетов Республики Беларусь. Анализ понятия и основных видов бюджетных дефицитов, порядка рассмотрения и утверждения бюджета, стадий бюджетного процесса.
дипломная работа [81,3 K], добавлен 05.02.2012Понятие, содержание и методы правового регулирования. Стадии правового регулирования (правотворчество, правореализация). Пределы правового регулирования. Акты реализации юридических прав и обязанностей. Структура механизма правового регулирования.
курсовая работа [35,0 K], добавлен 17.09.2012Анализ существующих в юриспруденции подходов к определению правового регулирования. Изучение соотношения понятия правового регулирования с понятиями регулирования права, действия права и правового воздействия. Классификация норм административного права.
контрольная работа [30,9 K], добавлен 15.08.2012Понятие, содержание, методы правового регулирования. Система правовых норм. Изучение правовых явлений. История правовой жизни общества. Структура механизма и критерии эффективности правового регулирования. Нормативно-правовой акт, акты реализации права.
курсовая работа [24,0 K], добавлен 06.09.2008Изучение основ правового регулирования в строительстве. Анализ государственно-правового регулирования отношений в градостроительной сфере. Исследование места и роли судебной и арбитражной практики в градостроительных отношениях в современной России.
курсовая работа [96,3 K], добавлен 10.01.2015Анализ нормативно-правового регулирования понятия и административно-правового статуса государственных служащих. Выявление проблем законодательства об обязанностях, ограничениях, правах и гарантиях, юридической ответственности государственных служащих.
курсовая работа [52,1 K], добавлен 13.04.2012Теоретический анализ понятия интеллектуальной собственности и основ ее конституционно-правового регулирования. Изучение проблем, возникающих при регулировании авторских и смежных прав в недавно возникшей области правового регулирования – в сети Интернет.
дипломная работа [132,7 K], добавлен 28.02.2011Исследование основных понятий и положений организации и управления системой образования. Проблемы совершенствования механизма правового регулирования управления образованием в Российской Федерации. Изучение состояния системы образования Республики Тыва.
дипломная работа [108,0 K], добавлен 21.12.2013Понятие механизма правового регулирования. Понятие и классификация юридических фактов. Проблемы юридических фактов в механизме правового регулирования. Материально-социальный характер юридических фактов. Условия создания стабильного правового порядка.
курсовая работа [39,4 K], добавлен 04.08.2016Понятие системы правового обеспечения экономики и ее составные части. Озор актуальных экономико-правовых проблем. Роль правового регулирования отношений собственности в системе правового обеспечения экономики. Анализ хозяйственно-управленческих отношений.
контрольная работа [27,0 K], добавлен 18.03.2013Комплексное рассмотрение вопросов о нормативной и ненормативной системах правового регулирования. Общественные отношения, возникающие при реализации функций механизма правового регулирования. Понятие социального и психологического принципа действия права.
курсовая работа [38,8 K], добавлен 10.11.2014Сущность механизма правового регулирования общественных отношений, его элементы и содержание. Правовые методы, способы, типы и режимы правового регулирования. Общие признаки реализации правовых стимулов и ограничений. Акты официального толкования.
курсовая работа [38,6 K], добавлен 21.10.2015Понятие правовго регулирования. Механизм правового регулирования. Применение права. Правовой режим. Механизм правового регулирования и его предмет. Типы и модели правового регулирования. Модели построения правового материала.
курсовая работа [39,2 K], добавлен 10.03.2003Раскрытие сущности и комплексное исследование механизма правового регулирования. Общая характеристика основных элементов механизма правового регулирования. Определение понятия принципов права и оценка их значения в механизме правового регулирования.
курсовая работа [34,4 K], добавлен 28.08.2011Эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления. Фактическое поведение субъектов общественных отношений. Понятие механизма административно-правового регулирования, источники административного права.
контрольная работа [22,9 K], добавлен 25.11.2008Определение особенностей порядка поступления на государственную службу в Российской Федерации. Раскрытие путей повышения эффективности профессиональной деятельности. Изучение основ правового регулирования статуса госслужащих в Германии и Франции.
дипломная работа [83,6 K], добавлен 19.01.2015Состав и распределение доходов и расходов бюджетной системы между бюджетами разных уровней. Минимальная бюджетная обеспеченность. Порядок определения лимита наличных денег в кассах предприятий, учреждений, организации. Виды бюджетов и внебюджетные фонды.
контрольная работа [30,7 K], добавлен 17.11.2011Понятие правового регулирования труда отдельных категорий работников. Специфика правового регулирования труда работника, обусловленная его личностью. Гарантии работникам в связи с выполнением воинских обязанностей. Лица, работающие по совместительству.
курсовая работа [57,6 K], добавлен 15.10.2017
