Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования

Принцип самостоятельности бюджетов, сформированный для бюджетов публично-правовых образований, преобразуется в отношении бюджетов ГВФ в принцип их организационной обособленности. Организационная обособленность бюджетов ГВФ имеет как позитивный, так и негативный аспект. В частности, запрет на изъятие средств из бюджетов фондов является «негативным» аспектом указанного принципа, однако такой запрет обусловлен не посягательствами одного публичного субъекта на собственные средства другого, а строго целевым предназначением финансовых средств ГВФ, которое предопределяет их выделение внутри бюджетной системы.

Отмечается особое действие принципа общего (совокупного) покрытия в отношении бюджетов ГВФ, обусловленное целевым предназначением средств фондов, которое диктует необходимость установления прямой взаимосвязи между доходами и расходами бюджетов ГВФ. В частности, в бюджетах Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР) и Фонда социального страхования РФ (далее - ФСС) рассматриваемый принцип соблюдается фактически только в отношении той части бюджетных средств, которые не связаны персональным целевым назначением (как, например, пенсионные накопления), не являются межбюджетными трансфертами, предназначенными для выплат определенным категориям граждан, или в отношении которых не установлены особые изъятия из указанного принципа.

В параграфе 4 «Сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов» проблемы сбалансированности бюджетов ГВФ исследуются применительно к специфике каждого фонда. В связи с наличием прямой взаимосвязи между доходами и расходами внутри бюджета ПФР формируется обособленный бюджет по пенсионным накоплениям с обеспечением балансировки именно этой части, что может приводить к дефициту бюджета ПФР в одной его части и к профициту - в другой. Дефицит бюджета ПФР может быть вызван не только недостаточным поступлением обязательных страховых взносов, но и невыполнением Российской Федерацией своих обязательств по перечислению нестраховых межбюджетных трансфертов для выплат, не связанных с обязательным пенсионным страхованием, а также межбюджетных трансфертов, обусловленных компенсацией льгот и пониженных тарифов страховых взносов, установленных федеральным законодателем для отдельных категорий страхователей. Поэтому, для целей эффективного управления финансовыми средствами ПФР следует отдельно определять дефицит (профицит) его бюджета не только в части накопительных средств, но и в части страховых и нестраховых поступлений и выплат.

В бюджете ФСС складывается два «внутренних» подбюджета по разным видам социального страхования. Для выявления реального финансового результата между формированием доходов и расходов следует особо выделить нестраховую часть поступающих доходов (прежде всего, в виде межбюджетных трансфертов) и осуществляемых за их счет выплат.

Формирование и сбалансированность бюджетов фондов обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) обеспечивается особым образом за счет того, что Федеральный фонд ОМС (далее - ФФОМС) осуществляет исключительно задачи бюджетного регулирования и поддержания финансовой стабильности бюджетов территориальных фондов ОМС (далее - ТФОМС), непосредственно реализующих большую часть полномочий публичного страховщика в отношениях со страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями.

Рассматриваются механизмы внутреннего и внешнего резервирования бюджетных средств для целей поддержания финансовой стабильности бюджетов ГВФ.

Исследование проблем правового регулирования сбалансированности бюджетов ГВФ показало, во-первых, необходимость установления базовых положений об управлении дефицитом (профицитом) бюджетов ГВФ, а также об управлении финансовыми резервами ГВФ; во-вторых, необходимость обеспечения баланса доходов и расходов внутри бюджета фонда, а также определение дефицита (профицита) по каждому виду социального страхования, осуществляемого фондом, без учета нестраховых доходов и осуществляемых за счет них нестраховых выплат; в-третьих, необходимость создания внутреннего финансового резерва фонда для обеспечения устойчивости его бюджета; в-четвертых, необходимость исключения не ограниченного законодателем усмотрения исполнительных органов ГВФ в отношении дополнительно полученных доходов и направлений использования средств финансовых резервов.

В параграфе 5 «Проблемы изъятия средств государственных внебюджетных фондов» исследуется «преодоление» запрета на изъятие средств из бюджетов ГВФ. Изъятие или перераспределение финансовых средств бюджетов ГВФ в рамках бюджетной системы возможно лишь путем принятия федерального закона в случае возникновения экстренной экономической ситуации с обязательным последующим восстановлением временно изъятых финансовых средств ГВФ.

Изъятия средств ГВФ обычно представляют собой временные заимствования со стороны публичного субъекта для достижения целей, как связанных, так и не связанных с финансированием социальной сферы. Таким финансовым операциям со средствами бюджетов ГВФ способствует тот факт, что их бюджеты включены в состав единой бюджетной системы, что позволяет государству перераспределять средства из одного публичного фонда в другой на возвратной или безвозвратной основе с помощью бюджетных механизмов.

Параграф 6 «Проблемы инвестирования средств государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правового регулирования инвестирования средств финансовых резервов, временно свободных средств бюджетов ГВФ, а также средств пенсионных накоплений. Осуществление фондами операций на финансовых рынках в нестабильной экономической обстановке требует детального правового регулирования указанных процессов с установлением императивных правил и контрольных механизмов за инвестированием с учетом социального предназначения средств бюджетов ГВФ.

Необходимо законодательно урегулировать все элементы процесса инвестирования временно свободных средств бюджетов ГВФ (в частности, перечень финансовых инструментов, порядок инвестирования и др.), что снизит риск их потери в нестабильной экономической ситуации и конкретизирует полномочия исполнительных органов ГВФ в сфере такого инвестирования.

Глава 3 «Формирование доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из 6 параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим доходов государственных внебюджетных фондов» дается правовая характеристика различных видов доходов бюджетов ГВФ, которые в силу своего особого целевого характера не подлежат распределению в другие бюджеты бюджетной системы, так как иное означало бы нарушение конституционных принципов финансового обеспечения прав застрахованных граждан в системе обязательного социального страхования. Несмотря на особые признаки, доходы бюджетов фондов формируются и классифицируются в порядке, установленном для формирования доходов бюджетной системы в целом.

Законодателем из числа доходов бюджетов ГВФ исключены налоговые доходы, что связано с переходом к страховым принципам построения системы обязательного социального страхования и введения обязанности по уплате обязательного платежа в бюджет каждого фонда - страхового взноса. После истечения периода времени взыскания недоимок, пеней и штрафов по налоговым платежам, поступления в бюджеты фондов станут формироваться только за счет неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.

Неналоговые доходы бюджетов ГВФ обладают совершенно различной правовой природой: одни - публично-правовой, другие - частно-правовой, а третьи - специфической социально-правовой. Сущностные различия заключаются в том, что доходы формируются в рамках отношений различного правового характера, участниками которых являются фонды. В частности, неналоговые доходы в виде обязательных страховых взносов имеют публично-правовую природу. Размер и порядок получения фондами других неналоговых доходов, например, от инвестиционных операций, определяются условиями гражданско-правовых договоров с учетом тех ограничений и правил, которые устанавливаются федеральным законодательством, регулирующим эти процессы. Специфической разновидностью неналоговых доходов являются доходы, получаемые фондами в результате возмещения ущерба, нанесенного действиями страхователей или застрахованных лиц, а также доходы, получаемые в результате возмещения ущерба, причиненного застрахованному лицу действиями иных лиц.

Еще одна самостоятельная разновидность доходов бюджетов фондов - безвозмездные поступления, к числу которых относятся межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы, включая трансферты, передаваемые между бюджетами различных ГВФ. Правовой характер оснований перечисления межбюджетных трансфертов в бюджеты и из бюджетов ГВФ определяет различный правовой режим трансфертов как связанных, так и не связанных с наступлением страховых случаев по конкретному виду социального страхования.

В параграфе 2 «Правовое регулирование администрирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что в связи с отменой единого социального налога и введением обязательных страховых взносов полномочия органов ПФР и ФСС в сфере администрирования доходов своих бюджетов (у ПФР также в отношении доходов бюджетов фондов обязательного медицинского страхования) существенным образом расширились и в настоящий момент органами указанных фондов администрируются практически все обязательные платежи, а также платежи, уплачиваемые на обязательное социальное страхование в добровольном порядке.

Что касается администрирования доходов ФФОМС, то оно осуществляется: органами ПФР - в отношении обязательных страховых взносов, взимаемых со страхователей работающего населения и территориальными фондами ОМС - в отношении страховых взносов на ОМС неработающего населения, перечисляемых из бюджетов субъектов РФ в бюджет ФФОМС. Установленная законодателем «множественность» администраторов по доходам бюджета ФФОМС влечет за собой распределение полномочий публичного страховщика в сфере обязательного медицинского страхования между несколькими лицами и приводит к тому, что ФФОМС выступает страховщиком лишь номинально, а фактически и юридически властные полномочия страховщика в системе ОМС переданы органам ПФР, территориальным фондам ОМС и страховым медицинским организациям.

В параграфе 3 «Правовая природа страховых взносов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов» анализируются правовая природа и основные признаки обязательных страховых взносов, уплачиваемых в бюджеты ГВФ. В первую очередь - это индивидуальная возмездность платежа, от размера и (или) периода уплаты которого зависит размер последующего страхового обеспечения, а также персональное целевое назначение платежа, предусматривающее обеспечение прав конкретного застрахованного лица за счет уплаченных средств страховых взносов. Именно наличие подобного рода признаков позволило Конституционному Суду РФ утверждать о приобретении страховыми взносами особой страховой природы. В то же время государство не может на нынешнем этапе реформы социального обеспечения придать полную «автономию» системе обязательного социального страхования и поэтому вынуждено сохранять уплату обязательных страховых взносов в качестве публичной обязанности страхователя в целях формирования доходов бюджета государственного внебюджетного фонда, функционирующего в рамках единой бюджетной системы.

Отмечается, что особое значение приобретает устанавливаемая законодателем взаимосвязь обязанности по уплате страховых взносов с наличием статуса страхователя у того или иного лица, в результате чего становится необходимым уточнять обязанность плательщика взносов в части уплаты страховых взносов по каждому виду обязательного социального страхования в отношении выплат, начисляемых в пользу каждого застрахованного. Кроме того, особо значимым для формирования элементного состава страхового взноса становится проявление страховой взаимосвязи между элементами страхового взноса (объектом, базой обложения, тарифами и др.) и исчислением последующих выплат при наступлении страхового случая.

В параграфе 4 «Правовое регулирование элементного состава обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями, осуществляющими выплаты физическим лицам» автором выделяются несколько разновидностей страховых взносов, отличающихся сущностью формирования их элементного состава: во-первых, страховой взнос, исчисляемый на основе формирования объекта обложения и соответствующей ему базы, во-вторых, страховой взнос в виде фиксированного платежа, размер которого определяется вне зависимости от реального экономического результата деятельности плательщика, в-третьих, страховые взносы на ОМС неработающего населения, представляющие собой бюджетные ассигнования, перечисляемые в форме межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в бюджет ФФОМС.

Анализируются проблемы формирования объекта обложения, базы для начисления страховых взносов, установление тарифов платежей, а также порядок их исчисления и уплаты лицами, производящими начисления и выплаты в пользу физических лиц. Установлено, что база для начисления страховых взносов исчисляется в окончательном своем количественном выражении в пределах календарного года, в то время как объект обложения в виде выплат, начисленных в рамках трудовых отношений, формируется каждый месяц; исчисление суммы обязательного платежа по страховому взносу и исполнение обязанности по уплате взноса происходит ежемесячно, а отчетность по уплате страховых взносов представляется ежеквартально. Такое «несоответствие» временных рамок формирования различных элементов обязательного платежа приводит к проблемам, например, в части определения временного периода окончательного формирования (каждый месяц, отчетный период или календарный год) объективной стороны состава нарушения в виде неуплаты (неполной) уплаты страхового взноса, периода взыскания штрафа, исчисления сроков давности привлечения к ответственности, начисления пеней и др. Автором рассматривается страховой взнос как платеж, окончательный размер которого формируется именно по итогам расчетного периода (календарного года), в то время как обязательные ежемесячные платежи необходимо рассматривать в качестве авансовых платежей при уплате страхового взноса.

В параграфе 5 « Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате обязательных страховых взносов индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами и иными «самозанятыми» гражданами» рассматривается порядок расчета и уплаты платежа, а также проблема уплаты страхового взноса в случае отсутствия предпринимательской или иной профессиональной деятельности в определенный временной период.

В параграфе 6 «Правовое регулирование исполнения обязанности по уплате страховых взносов, осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах» отмечается особое значение указания правильного кода бюджетной классификации для признания обязанности по уплате страхового взноса исполненной. Однако страховой взнос на обязательное пенсионное страхование состоит из двух частей, каждая из которых не может рассматриваться в качестве самостоятельного страхового платежа, поэтому указание кода бюджетной классификации для страховой части при перечислении накопительной и наоборот, не приводит к непоступлению средств в бюджет ПФР на соответствующий счет Федерального казначейства, т.е. в этом случае отсутствует недоимка по страховому взносу на обязательное пенсионное страхование в целом.

Существенной особенностью камеральных и выездных проверок плательщиков является то, что одновременно с осуществлением проверки правильности, полноты и своевременности уплаты страховых взносов органы контроля (органы ПФР и ФСС), выступая в то же время в роли страховщиков, осуществляют контроль плательщика как страхователя, проверяя исполнение им обязанностей в рамках отношений по обязательному пенсионному и социальному страхованию.

По мнению автора, в настоящее время формируется особая правовая природа публичной ответственности - ответственности за нарушение порядка уплаты обязательных страховых взносов, существенные особенности которой связаны со спецификой отношений, составляющих объект публичных страховых правонарушений, поскольку неуплата или неполная уплата страхового взноса посягает не только на имущественные публичные отношения по формированию доходной части бюджетов ГВФ, но и на отношения, связанные с дальнейшей страховой выплатой застрахованному лицу, которая напрямую зависит от размера уплаченного страхового взноса и периода его уплаты. Поэтому нарушения, приводящие к негативным имущественным последствиям как для публичного субъекта, так и для частного (застрахованного) лица должны отграничиваться от остальных видов нарушений.

Глава 4 «Расходные обязательства публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов. Формирование расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Правовая природа и основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований» отмечается, что ключевым моментом в понимании категории расходного обязательства выступает возникновение имущественной обязанности публичного образования предоставить денежные средства из бюджета организациям и физическим лицам или иным публично-правовым образованиям, исполнение которой связано с формированием таких бюджетных механизмов, которые приводят в действие ее окончательное исполнение. При этом именно на основе возникающих у публично-правового образования расходных обязательств выстраивается в дальнейшем формирование его бюджетных обязательств в определенном размере, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году или плановом периоде, а также формирование расходов его бюджета и доведение выплат до лица, перед которым возникло денежное обязательство.

Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), вступая в те или иные правоотношения (гражданско-правовые, финансово-правовые, международно-правовые, отношения по социальному обеспечению и др.), принимают на себя денежные обязательства, исполнение которых в денежной форме для публичного субъекта возможно исключительно в рамках последовательного развития процедур бюджетного процесса. Для публично-правового образования трансформация его денежного обязательства в бюджетное, подлежащее исполнению в определенном размере в определенный бюджетный период, происходит через формирование расходного обязательства, фактически гарантирующего исполнение денежного обязательства лицу, перед которым оно возникает, в том числе, когда публичное образование по каким-либо причинам не формирует бюджетного обязательства или в одностороннем порядке пытается приостановить его исполнение.

Кроме того, расходное обязательство, позволяет разграничить сферу самостоятельной имущественной ответственности публично-правовых образований, в том числе в ситуациях, когда, для исполнения денежного обязательства Российской Федерации должны сформироваться не только ее собственное расходное обязательство, но и расходные обязательства субъектов РФ или муниципальных образований за счет передаваемых Федерацией межбюджетных трансфертов.

Автором предлагается определение расходного обязательства публичного образования как организационно-правового механизма, посредством действия которого денежное обязательство публичного субъекта, возникшее в рамках правового обязательства любого вида, в ходе бюджетного процесса будет трансформировано в бюджетное обязательство путем совершения властных действий государственных органов и их должностных лиц по формированию расходов соответствующего бюджета и перечислению средств лицу, перед которым возникло денежное обязательство.

Правовая конструкция расходного обязательства позволяет, во-первых, гарантировать исполнение денежного обязательства публично-правового образования, во-вторых, организовать его исполнение посредством бюджетных механизмов, в-третьих, разграничить сферы имущественной ответственности публично-правовых образований в процессе исполнения принимаемых ими денежных обязательств.

Автором выделяются основания возникновения расходного обязательства публично-правового образования: нормативные, договорные, смешанные и деликтные.

В параграфе 2 «Субъекты расходного обязательства» отмечается, что расходные обязательства возникают у публично-правовых образований - Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Органы государственной власти и органы муниципальных образований, казенные учреждения и государственные внебюджетные фонды (в части расходных обязательств публичного субъекта) лишь осуществляют действия от имени публичного образования по реализации его расходных обязательств.

Более сложный субъектный состав расходного обязательства формируется, когда расходные обязательства возникают в связи с передачей федеральных полномочий или полномочий субъектов РФ на нижестоящий уровень, порождая совокупность расходных обязательств тех публично-правовых образований, на которые возлагается обязанность по совершению действий, связанных с исполнением за счет переданных им субвенций расходных обязательств передавшего полномочия публичного субъекта.

В параграфе 3 «Виды расходных обязательств публично-правовых образований» дается классификация и характеристика видов расходных обязательств публичных субъектов. Классификация производится автором в зависимости от: правового основания возникновения (публичные, договорные, смешанные, деликтные), периода возникновения (действующие и вновь принимаемые), длительности действия (срочные и бессрочные), субъекта расходного обязательства (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), разграничения предметов ведения (по предметам собственного ведения, совместного ведения, в связи с реализацией делегированных полномочий); формы бюджетных ассигнований (оказание государственных услуг, социальное обеспечение населения и др.); метода, применяемого для объема бюджетных ассигнований, выделяемых для исполнения расходного обязательства (нормативный метод, метод индексации и др.)

В параграфе 4 «Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов» обосновывается положение о существовании страховых расходных обязательств государственных внебюджетных фондов как публичных страховщиков, принимающих на себя денежные обязательства перед застрахованными лицами при наступлении страхового случая, исполнение которых обеспечивается посредством действия механизма страхового расходного обязательства самого публичного страховщика - фонда, реализуемого за счет той части средств его бюджета, которая формируется из уплачиваемых страхователем обязательных страховых взносов. В свою очередь, Российская Федерация выступает в роли гаранта по указанным страховым расходным обязательствам публичного страховщика и в случае неисполнения последним своих обязательств по страховым выплатам за счет средств бюджета фонда Российская Федерация исполняет свое расходное обязательство публичного гаранта, направляя из средств федерального бюджета межбюджетный трансферт в бюджет государственного внебюджетного фонда.

Предложенный подход требует: во-первых, осуществить адекватное бюджетно-правовое регулирование страховых расходных обязательств ГВФ, отграничив их от расходных обязательств публично-правового образования; во-вторых, установить особый порядок составления и ведения реестра расходных обязательств ГВФ; в - третьих, урегулировать порядок исполнения гарантом - Российской Федерацией - своих расходных обязательств по обеспечению страховых выплат. Такое законодательное регулирование будет способствовать приданию фондам реального статуса публичного страховщика, а системе социального страхования - реальной автономности от государства.

Страховые расходные обязательства государственного внебюджетного фонда определяются автором как организационно-правовой механизм, обеспечивающий исполнение денежного обязательства государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика по осуществлению страховых выплат при наступлении страхового случая и формирующий бюджетное обязательство фонда по предоставлению физическому или юридическому лицу денежных средств его бюджета в размере, определенном законодателем. Существенной особенностью механизма реализации обязательств ГВФ является то, что в большинстве случаев изначально возникает именно страховое расходное обязательство как гарантия исполнения денежного обязательства, возникающего в течение финансового года при наступлении страхового случая.

Нестраховые расходные обязательства ГВФ представляют собой расходные обязательства Российской Федерации или субъекта РФ, реализуемые в пользу физических или юридических лиц действиями органов фонда за счет средств межбюджетных трансфертов, передаваемых целевым назначением из федерального или регионального бюджета.

В параграфе 5 «Виды бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджетах государственных внебюджетных фондов» отмечается, что целевая направленность расходов бюджетов ГВФ, обусловленная не только видом социального риска, но и целями публичного субъекта по государственному обеспечению, создают особые разновидности расходов в бюджете каждого фонда, нехарактерные для других бюджетов бюджетной системы.

Выделяются специфические разновидности бюджетных ассигнований бюджетов ГВФ, такие как ассигнования на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, ассигнования на осуществление инвестирования средств пенсионных накоплений, ассигнования, выделяемые для осуществления доставки и пересылки пенсий, пособий, компенсаций и иных социальных выплат, ассигнования на содержание органов государственного внебюджетного фонда и др.

Глава 5 «Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из четырех параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» исследуется правовая природа отношений, связанных с предоставлением фондам межбюджетных трансфертов, которые относятся к числу межбюджетных лишь в том случае, когда трансферты, поступая в бюджеты фондов, обеспечивают финансовую основу для реализации передаваемых на уровень субъектов РФ федеральных полномочий или участие Российской Федерации в софинансировании региональных целевых программ.

В то же время, когда за счет межбюджетных трансфертов исполняются расходные обязательства самого публичного образования, которое передает эти трансферты в бюджет ГВФ, межбюджетных отношений как отношений между различными публично-правовыми образованиями не возникает, а складываются отношения по перераспределению бюджетных средств, принадлежащих одному и тому же публично-правовому образованию.

Приводится научная классификация межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ в зависимости от различных факторов. Во-первых, в зависимости от источника межбюджетных трансфертов по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты - трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты - трансферты, передаваемые из бюджета одного фонда в другой (например, из бюджета ФФОМС в бюджеты ТФОМС). Во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетных трансфертов: 1) «страховые» межбюджетные трансферты; 2) «нестраховые» межбюджетные трансферты. В-третьих, в зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.

Предложенное выделение различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о характере обязательств и имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда, возникающих в рамках соответствующих страховых или нестраховых публичных правоотношений.

В параграфе 2 «Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда» рассматриваются различные виды межбюджетных трансфертов, передаваемые в бюджет ПФР из федерального бюджета и бюджетов других фондов: во-первых, это нестраховые межбюджетные трансферты (для осуществления нестраховых выплат отдельным категориям граждан; для снижения уровня дефицита бюджета ПФР; для финансового обеспечения передаваемых полномочий федерального уровня на уровень субъектов РФ); во-вторых, страховые межбюджетные трансферты (на софинансирование формирования пенсионных накоплений; на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей; на возмещение потерь, возникших при инвестировании сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии).

Анализируются формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии и иные формы), передаваемых в бюджет ПФР.

В параграфе 3 «Межбюджетные трансферты в бюджете Фонда социального страхования» анализируются страховые и нестраховые трансферты, передаваемые в бюджет ФСС из федерального бюджета и бюджетов других ГВФ. К «нестраховым» межбюджетным трансфертам относятся средства федерального бюджета, предназначенные для оказания государственной социальной помощи отдельным категориям граждан. К «страховым» межбюджетным трансфертам из федерального бюджета можно отнести, в частности, трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджета ФСС в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей. Рассматриваются межбюджетные трансферты, направляемые из бюджета ФФОМС в бюджет ФСС.

В параграфе 4 «Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования» выделяется несколько разновидностей межбюджетных трансфертов как поступающих в бюджеты, так и перечисляемых из бюджетов фондов ОМС. Во-первых, это так называемые «внутренние» трансферты, распределяемые между бюджетами фондов ОМС. Во-вторых, это «внешние» межбюджетные трансферты, связанные с перераспределением средств между федеральным бюджетом и бюджетом ФФОМС, а также между региональными бюджетами и бюджетами ТФОМС. Для этих целей используются как традиционные формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии или дотации), так и специфические межбюджетные трансферты, имеющие особое предназначение (такие как обязательные платежи из бюджетов субъектов РФ на ОМС неработающего населения; платежи субъектов РФ на дополнительные медицинские услуги, не входящие в базовую программу ОМС и др.).

Глава 6 «Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов» дается понятие бюджетного процесса применительно к формированию и распределению средств бюджетов ГВФ, а также рассматриваются полномочия его участников. Рассматривается роль органов исполнительной власти, Центрального Банка РФ, органов Федерального казначейства, а также органов финансового контроля в бюджетом процессе ГВФ, дается характеристика администраторов, распорядителей и получателей средств бюджетов фондов.

В параграфе 2 «Особенности составления проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что «внутренний» процесс составления законопроекта у каждого фонда складывается по-своему и регламентируется актами фонда, определяющими участие региональных отделений и их подразделений в этом процессе, отличающемся оригинальностью для каждого из фондов. Применительно к фондам ОМС отмечается взаимозависимость бюджетных процессов бюджетов ФФОМС и ТФОМС, а также бюджетов субъектов РФ, обусловленная совместным финансированием территориальной программы ОМС.

В параграфе 3 «Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов» исполнение бюджетов ГВФ рассматривается как деятельность органов управления государственными внебюджетными фондами (в большей своей части - властно-распорядительная деятельность либо деятельность иного правового характера, в частности в сфере гражданского оборота), а также органов государственной власти по обеспечению поступлений доходов в бюджет соответствующего фонда, по организации и осуществлению предусмотренных в текущем финансовом периоде расходов, по привлечению средств из источников финансирования дефицита бюджетов, а также по управлению финансовыми резервами бюджетов ГВФ.

Отмечается, что общие правила исполнения бюджетов всех уровней не всегда применимы к порядку исполнения бюджетов фондов. Это объясняется, во-первых, специфическим характером расходных обязательств ГВФ как публичных страховщиков; во-вторых, осуществлением расходов бюджетов ГВФ в рамках страховых отношений по тому или иному виду социального страхования. В результате каждый федеральный и территориальный фонды должны осуществлять процесс исполнения своего бюджета, с одной стороны, на основе общих бюджетных принципов, с другой - с учетом тех особенностей, которые определяются той или иной разновидностью обязательного социального страхования.

Особый характер отношений в сфере обязательного медицинского страхования, в которые вступают ТФОМС, не позволяют опосредовать процесс исполнения их бюджетов по расходам исключительно бюджетно-правовыми инструментами, традиционными для федерального, региональных и местных бюджетов. Делается вывод о возможности осуществления исполнения бюджетов ТФОМС посредством использования особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правовых, которые позволяют фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами ОМС.

Параграф 4 «Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правового регулирования финансового контроля, осуществляемого как органами государственной власти, так и самими органами государственных внебюджетных фондов как публичными страховщиками в системе соответствующего вида обязательного социального страхования, а так же финансового контроля внутри организационной системы самого государственного внебюджетного фонда за деятельностью его территориальных подразделений.

Правовой механизм финансового контроля, осуществляемого в отношении распределения и использования средств бюджетов ГВФ, нуждается в законодательном совершенствовании в части установления единых основ, принципов и процедур осуществления контрольной деятельности фондов в отношении лиц - участников отношений по обязательному социальному страхованию, формально не признаваемых бюджетным законодательством в качестве получателей бюджетных средств - страхователей, застрахованных и иных лиц (медицинских организаций, страховых медицинских организаций и др.).

В параграфе 5 «Правовая природа ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ установлена административная и уголовная, а также гражданско-правовая ответственность (в основном в системе отношений по обязательному медицинскому страхованию) в виде взыскания договорной или законной неустойки или установленных договором процентов. Кроме того, к правонарушителям применяются меры правовосстановительного характера в виде изъятия средств, использованных нецелевым образом, либо снижения объемов финансирования на указанные суммы.

Рассматриваются проблемы определения субъектов, привлекаемых к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ. Предлагается расширить круг субъектов, привлекаемых к публичной ответственности за нецелевое использование средств ГВФ, включив в него застрахованных, страхователей и иных лиц, получающих средства из бюджета ГВФ. По мнению автора, привлечение самих фондов к административной ответственности за нецелевое использование их средств, не вполне соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет бюджетной системы само по себе является нецелевым использованием средств, поэтому в таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.

Рассматриваются нарушения, связанные с необоснованным получением средств из бюджетов ГВФ. В частности, безосновательное получение представителями пенсионера пенсионных выплат после наступления смерти застрахованного лица, необоснованное завышение исчисленного размера пособия, выплаченного застрахованному лицу, необоснованное завышение размера недостающих для оплаты медицинской помощи средств, получаемых страховой медицинской организацией из нормированного страхового запаса территориального фонда или отсутствие оснований для получения таких средств и др. В приведенных ситуациях в случае своевременного выявления отсутствия оснований для получения средств органы ГВФ отказывают в осуществлении выплат; если же бюджетные средства уже получены лицом без должных оснований, то остается единственный путь для защиты публичных финансовых интересов - взыскание в судебном порядке необоснованно полученных сумм в качестве возмещения ущерба или неосновательного обогащения либо взыскание штрафных санкций по договору (например, по договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования) в гражданско-правовом порядке. Однако такие способы защиты не всегда позволяют возвращать в бюджет фонда незаконно полученное страховое возмещение, поскольку неосновательно полученная сумма может приобрести иной гражданско-правовой режим, затрудняющий ее изъятие.

В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и положения теоретического и организационно-практического характера, а также отмечены основные направления реформы в рассматриваемой сфере.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Монографии, учебники, учебные пособия

Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М., Статут, 2012.

Ногина О.А. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. В коллективной монографии «Очерки бюджетно-правовой науки современности: монография/ под общ. ред. Е.Ю.Грачевой и Н.П.Кучерявенко. Москва; Харьков: Право, 2012. С.242-258. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов. В коллективной монографии «Очерки финансово-правовой науки современности: монография/ под ред. Л.К.Вороновой и Н.И.Химичевой. Москва-Харьков: Право, 2011. С. 317-349. (1 п.л.).

Ногина О.А. Административные процедуры в налоговом праве. В коллективной монографии «Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования» / Под ред. Е.В.Гриценко, О.А.Ногиной СПб., Юрфак СПбГУ, 2010. С. 217-234. (1 п.л.).

Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. - 160с. (7,3 п.л.).

Ногина О.А. Финансовое право: учеб.-метод. пособ./ Килинкарова Е.В., Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. СПб: Русская коллекция, 2013. - 194с. (10 п.л./2 п.л.).

Ногина О.А. Налоговое право России. Общая часть. Курс лекций в презентациях. СПб., Юрфак СПбГУ, 2011. - 308с. (19 п.л.).

Ногина О.А. Налоговое право России. Общая часть. Учебник /Под ред. Н.А.Шевелевой. М.: Юристъ, 2001 - 490с. (глава 2; глава 3; глава 5; §4.8. главы 4; §7.3. главы 7) (31/17 п.л.).

Ногина О.А. Налоговое право России. Особенная часть. Учебник /Под ред. Н.А.Шевелевой. М.: Юристъ, 2004 - 670с. (глава 1; глава 6; глава 8; §5 и 6 главы 7; §1,3 и 5 главы 9) (41/20 п.л.).

Nogina O. A. Corporate Counsel”s Guide to Doing Business in Russia. Second Edition. Thomson Reuters/West. USA. 2008 (author chapter 14 «Taxation»)

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК

Министерства образования и науки РФ

Ногина О.А. Правовая природа государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации// Правоведение. 1996. №4. С. 63-67. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Фонды обязательного медицинского страхования и единый социальный налог// Хозяйство и право. 2001. №1. С. 94-98. (0,4 п.л.).

Ногина О.А. Выступление на конференции «Роль гражданского и смежных с ним отраслей права в предупреждении коррупционной и организованной преступности» (научно-практическая конференция, 29-30 октября 2001г., ИГП РАН, составитель Тогонидзе Н.В.) // Государство и право. 2002. №4. С. 98-100. (0,1п.л.).

Ногина О.А. О правовом институте государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2002. №5. С. 58-61. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. О налоговом и бюджетном процессах// Правоведение. 2002. №5. С. 88-92. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов// Финансовое право. 2005. №1. С. 19-21. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. К вопросу о правовом регулировании списания безнадежных долгов по налогам и сборам (в соавторстве с Кустовой М.В.)// Закон. 2005. №2. С.27-29. (0,5/0,25 п.л.).

Ногина О.А. К вопросу об элементном составе налога // Финансовое право. 2005. №7. С. 11-12. (0,2 п.л.).

Ногина О.А. Проблемы применения расчетного метода налоговыми органами при доначислении налога в случае установления необоснованности налоговой выгоды// Вестник ВАС РФ. 2009. №8. С. 27-35. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Налоговые процедуры как составляющие налогового процесса// Правоведение. 2009. № 3. С.102-114. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды: история и новеллы правового регулирования// Закон. №4. 2010. С. 113-125. (0,8 п.л.).

Ногина О.А. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2010. №.6. С. 35-45. (0,8 п.л.).

Ногина О.А. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2011. №1. С.149-158. (0,6 п.л.).

Ногина О.А. Проблемы правового регулирования сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных  фондов //  Правоведение.  2011.  №2.  С. 141-156. (1 п.л.).

Ногина О.А. Правовое регулирование инвестирования средств государственных внебюджетных фондов// Правоведение. 2011. С.113-123. №3. (0,5 п.л.).

Статьи, опубликованные в сборниках конференций и иных изданиях

Ногина О.А. Социальное страхование и государственные внебюджетные социальные фонды// Кодекс-info. 1996. №40. С.17-22. (172) (1,5 п.л.).

Ногина О.А. Правовое регулирование тарифов страховых платежей в государственные внебюджетные фонды// Юридическая практика. Информационный бюллетень Центра права специального юридического факультета СПбГУ. 1996. №4(7). С.57-63. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. Обязательное медицинское страхование// Налоги. 1997. №12. С.30-31. (0,1 п.л.).

Ногина О.А. Административно - правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов // Кодекс-info. 1998. №21 (257). С.3-7. (1 п.л.).

Ногина О.А. Льготы по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды (общая характеристика) // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №6. С.9-13.  (0,2 п.л.).

Ногина О.А. Льготы по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды (общая характеристика) // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №7. С.19-20. (0,1 п.л.).

Ногина О.А. Государственные внебюджетные социальные фонды и новый Налоговый кодекс// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1998. №12. С.13-14. (0,2 п.л.).

Ногина О.А. Некоторые аспекты правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов и правового режима их финансовых средств (статья) // Кодекс-info. 1999. №2. С. 7-12. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №18. С.15-17. 0,5 п.л.

Ногина О.А. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №19. С.3-9. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №20. С.3-5. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Комментарий к главе 11 части первой Налогового кодекса РФ. Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 1999. №21. С. 31-37. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Страховые взносы на обязательное медицинское страхование// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С.13-14. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. О Правилах обязательного медицинского страхования// Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С.15. (0,1 п.л.).

Ногина О.А. Разъяснения по вопросу уплаты нотариусами страховых взносов в ФОМС // Бюллетень Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. Налоги. 2000. №1-2. С.16-17. (0,2 п.л.).

Ногина О.А. Об основных тенденциях реформирования системы государственных внебюджетных социальных фондов как финансовой основы новой системы социального страхования // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С.81-92. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Причины коррупции и проблемы правовой квалификации нарушений при формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая характеристика) // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С. 93-110. (1 п.л.).

Ногина О.А. Проблемы правового регулирования исполнения бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования // В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002. С.111-123. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. О тенденциях реформирования системы государственных внебюджетных социальных фондов// В сборнике статей: Проблемы развития Российской Конституции. / Под ред. Л.Б.Ескиной. Санкт-Петербург, Издательство Юридического факультета. СПбГУ. 2002. С.64-74. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов// Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н.И.Химичевой: тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года)/ Под ред. Е.В.Покачаловой. Саратов, Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С.30-34. (0,3 п.л.).

Ногина О.А. К вопросу об элементном составе налога// Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 5. Том 1. М., Юрист, 2005. С.660-663. (0,2 п.л.).

Ногина О.А. К вопросу о соотношении частных и публичных интересов в имущественных налоговых отношениях при применении мер обеспечения// Изменяющаяся правовая система России в условиях современного социально-экономического развития: Материалы международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава 3-5 октября 2006 года. Ростов-на-Дону, 2006. С.108-111. (0,25 п.л.).

Ногина О.А. О проблеме безнадежного налогового долга и его списании с лицевых счетов налогоплательщиков// В кн.: Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины. СПбГУ, 2006. С.214-220. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. Правовое регулирование общих правил проведения камеральной налоговой проверки// Налоги. Бюллетень УФНС по Санкт-Петербургу. 2007. №15. С.10-16. (0,5 п.л.).

Ногина О.А. О некоторых проблемах квалификации инвестиционных отношений, связанных с платежами на развитие городской инфраструктуры (на примере законодательства Санкт-Петербурга) (в соавторстве со Скворцовым О.Ю.) // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2008. №2. С.122-130. (0,5/0,25).

Ногина О.А. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2011. №3. С.16-24. (0,2 п.л.)

Ногина О.А. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2011. №4. С.22-25. (0,2 п.л.).

Ногина О.А. Налоговый кодекс РФ: проблемы правоприменения и совершенствования. // Налоги и финансы. 2012. №1. С.17-20. (0,2 п.л.).

Размещено на Allbest.ru