Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Середа Михаил Юрьевич

Белгород - 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного права России и зарубежных стран ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Шугрина Екатерина Сергеевна

кандидат юридических наук Переверзев Евгений Анатольевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»

Защита состоится 25 марта 2009 года в 13.00 часов на заседании совета в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет», по адресу: 308015 г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте Белгородского государственного университета (www.bsu.edu.ru) 20 февраля 2009 года.

Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционная характеристика Российского государства как социального предполагает осуществление таких функций, как поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам. В соответствии со статьей 40 Конституции РФ, они возложены на органы публичной власти всех уровней.

В настоящее время существует ряд негативных явлений, возникающих из-за отсутствия четкого правового регулирования вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении названных функций:

- не реализуются меры, позволяющие осуществлять комплексную застройку поселений, и требующие совместного участия органов публичной власти различных уровней (принятие решений о развитии застроенных территорий, предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, резервирование земель для развития городов);

- муниципальные образования не способны эффективно осуществлять ряд возложенных на них задач в сфере жилищного строительства из-за недостаточного материального, ресурсного, кадрового обеспечения (принятие генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, развитие дорожных и коммунальных сетей). Отсутствие у органов государственной власти и органов местного самоуправления возможностей оказывать влияние на принятие решений друг другом ведет к тому, что меры государственной поддержки являются недостаточно эффективными;

- отсутствие согласованных действий органов публичной власти в тех случаях, когда они в соответствии с законом являются обязательными, ведет к задержке разработки градостроительной документации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов), увеличению длительности согласительных процедур.

Указанные негативные явления сдерживают рост объемов строительства жилья и способствуют увеличению его стоимости. Причиной, их порождающей, выступает сложившееся в начале 90-х годов широкое понимание принципа самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации), повлекшее за собой разрыв функциональных связей между уровнями публичной власти в государстве. В настоящее время не разработан правовой механизм согласования действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении общих для них задач, в том числе в жилищной сфере.

Названные факторы являются одной из причин того, что право каждого на жилище, предусмотренное частью 1 статьи 40 Конституции РФ, реализуется не в полной мере. Общая потребность населения России в жилье составляет более 1,5 млрд. кв. м., для ее удовлетворения необходимо увеличение объемов жилищного фонда почти на 50 %. По различным оценкам число граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, составляет 60-61 % от численности населения страны, при этом только чуть более 12% из них в состоянии приобрести его самостоятельно или с помощью заемных средств. Имеет место существенное увеличение стоимости жилья в среднем по Российской Федерации - с 14,4 тыс. руб. за кв. м. в 2004 году до 31,5 тыс. руб. за кв. м. в 2008 году, а согласно прогнозам Института экономики города к 2010 году составит 35,4 тыс. руб. за кв. м.

Степень научной разработанности темы исследования. В науке конституционного права исследованию правовых основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, были посвящены работы Т.М. Бялкиной, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Е.С. Шугриной и других ученых. В них затрагивались вопросы гарантий самостоятельности местного самоуправления, разграничения компетенции между органами публичной власти различных уровней, государственного контроля за местным самоуправлением, формирования материальных и финансовых основ муниципальных образований.

Непосредственно взаимодействие органов исследовалось в рамках диссертации Н. И. Соломки и в ряде научных публикаций (И.И. Гусенбеков, В.Г. Карташов, Г.Р. Симонян). Достоинством указанных работ является подробное рассмотрение координационных, консультативных и совещательных форм организации взаимодействия. Однако в правовой науке не проводилось исследований взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления понимаемого как сотрудничество при осуществлении общих для них социальных функций, в рамках конкретных сфер жизнедеятельности, в том числе жилищного строительства.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере жилищного строительства.

Предмет исследования - правовые нормы, регламентирующие совместную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленную на поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам.

Цель диссертационного исследования - в условиях организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, неполноты правового регулирования общественных отношений, возникающих в ходе совместного осуществления ими общих социальных функций, требуется логико-эвристическими методами (с использованием статистической обработки фактических и эмпирических данных) выявить сущность и правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уточнить понятийно-категориальный аппарат, выработать новые рекомендации и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, регулирующего данную сферу отношений.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

1. Выявить сущность и содержание правового явления «взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства»;

2. Раскрыть сущность и выявить основные элементы правового механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства;

3. Разработать и уточнить понятийный (категориальный) аппарат в части определения и уточнения следующих понятий и юридических конструкций: «предметы сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», «совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

4. Определить формы организации взаимодействия органов публичной власти различных уровней, обеспечивающие их сотрудничество при осуществлении общих функций в сфере жилищного строительства;

5. Исследовать процедурно-процессуальные нормы, опосредующие согласованную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выявить их содержание и формы закрепления;

6. Рассмотреть публично-правовые договоры как форму закрепления прав и обязанностей органов публичной власти различных уровней при решении ими совместных задач;

7. С использованием разработанных положений найти решение поставленной научной задачи (в виде предложений и рекомендаций), направленное на повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти при осуществлении общих задач и функций в сфере жилищного строительства.

Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались следующие методы: диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, индукции, дедукции, абстрагирования, функциональный анализ, статистические методы, метод структурного анализа и разрешения конфликта, метод обращения к другим наукам. Основой для уточнения и дополнения понятийного аппарата являлись законы формальной логики.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, решения Европейского суда по правам человека, федеральное законодательство и законодательство 25 субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, корреспондирующие теме исследования, конституции и законодательство 32 зарубежных государств, административная и судебная практика, статистические данные, характеризующие состояние сферы жилищного строительства и жилищного фонда, материалы юридической печати.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды представителей общей теории государства и права, а также ведущих ученых-конституционалистов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Г.А. Борисова, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, В.О. Лучина, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.А. Михалевой, В.С. Основина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, И.А. Умновой, А. Шайо.

В основу рассмотрения вопросов принципов организации местного самоуправления, его взаимоотношений с органами государственной власти были положены научные исследования: Н.С. Бондаря, В.И. Бутова, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, М.В. Глигич-Золотаревой, Е.В. Гриценко, Н.М. Добрынина, А.М. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.Г. Костомарова, О.Е. Кутафина, В.С. Мокрого, И.В. Новиковой, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Уварова, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева, А. Фосскуле, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Черткова, Д. Элерса.

Для исследования вопросов взаимодействия органов публичной власти в процессе выполнения смежных управленческих функций существенное значение имели труды в области теории государственного и муниципального управления: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.В. Бутусовой, В.И. Кнорринга, С.Н. Махиной, О. М. Рой, Ю.Н. Старилова.

Научная новизна исследования состоит в разрешении противоречивой ситуации между потребностью в эффективном правовом механизме взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства и существующим правовым регулированием, не закрепляющим нормативных основ их совместной деятельности при осуществлении социальных функций, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

1. Определена сущность взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства как совместного осуществления ими управленческой деятельности в рамках данной области жизнедеятельности в пределах единой территории.

Доказана необходимость расширения содержания данного правового явления путем включения в него сотрудничества при выполнении социально значимых функций в сфере жилищного строительства, закрепленных в соответствии с Конституцией Российской Федерации за органами публичной власти всех уровней (поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление гражданам жилья бесплатно либо за доступную плату).

2. Разработано и введено понятие «правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства» - нормативно закрепленный, системно организованный комплекс юридических средств (регуляторов), обеспечивающий согласованные действия органов публичной власти различных уровней, направленные на увеличение объемов строительства жилья и повышение его доступности для различных категорий населения. Выделены элементы правового механизма взаимодействия (принципы, права, обязанности, процедуры, ответственность за нарушение условий взаимодействия).

3. Дано определение понятия «Предметы сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» - сферы жизнедеятельности, регулирование которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления совместно и в рамках которых они обязаны в установленных законом случаях объединять ресурсы и осуществлять согласованные действия для решения совместных задач; введена новая правовая категория «совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» - закрепленные в законе и (или) иных правовых актах минимальные требования к текущему и/или будущему состоянию сферы жизнедеятельности, отнесенной к предметам сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, публичным услугам, предоставляемым совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления, созданными ими юридическими лицами, либо требования к конкретному объекту (объектам), выполнение которых осуществляется посредством совершения юридически значимых действий органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

4. Доказана необходимость введения новой формы организации взаимодействия органов публичной власти: государственных учреждений, создаваемых органами власти субъекта Российской Федерации, в обязанности которых входит оказание органам местного самоуправления содействия на договорной основе в осуществлении полномочий, требующих значительного ресурсного, материального, информационного и кадрового потенциала.

5. Для закрепления процедур как элемента правового механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложено использование формы регламента взаимодействия - нормативного публично-правового договора, вступающего в силу после утверждения его всеми взаимодействующими органами.

Доказана целесообразность использования регламентов взаимодействия для установления порядка, сроков и условий совершения органами публичной власти различных уровней юридически значимых действий при принятии решений о предоставлении земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, о развитии застроенных территорий, о предоставлении земельных участков для жилищного строительства в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации.

6. Обоснована целесообразность расширения предмета публично-правовых договоров о взаимодействии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления путем включения в их содержание прав и обязанностей по решению совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: подготовка земельных участков для массовой застройки; реализация «пилотных» проектов по внедрению ресурсо- и энергоемких технологий строительства и коммунального обеспечения.

7. С целью закрепления правовой основы согласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при решении общих задач в условиях организационной обособленности муниципальной власти от государственной разработан проект Федерального закона «Об общих принципах организации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», в котором рекомендовано закрепить: принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; определения понятий «предметы сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», «совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; формы организации взаимодействия.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства наряду с мерами совещательного, координационного, консультативного и контрольного характера, предполагает их сотрудничество при осуществлении социально значимых функций, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Закрепление правовых основ сотрудничества органов публичной власти обеспечит повышение эффективности их деятельности при решении вопросов, связанных с поощрением жилищного строительства, созданием условий для осуществления права на жилище, предоставлением малоимущим, иным указанным в законе категориям граждан, жилья бесплатно либо за доступную плату.

2. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства включает в себя элементы: 1) принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе принципов организации публичной власти в Российской Федерации; 2) Право органов государственной власти и органов местного самоуправления объединять ресурсы и согласовывать действия, направленные на поощрение жилищного строительства в формах совместных целевых программ, совместных инвестиционных проектов, путем заключения публично-правовых договоров; 3) обязанность несоподчиненных органов публичной власти осуществлять согласованные действия в сфере жилищного строительства в случаях, предусмотренных законами; 4) Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать достижение минимальных количественно-качественных показателей, характеризующих сферу жилищного строительства (решать совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Презумпция ответственности высшего исполнительного органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае ненадлежащего решения совместных задач; 5) Процедуры, определяющие условия, сроки и последовательность юридически-значимых действий двумя и более органами публичной власти различных уровней при решении ими общих задач; 6) Ответственность за нарушение условий взаимодействия.

3. Разрешение противоречия между принципом самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти и частями 2,3 статьи 40 Конституции, закрепившими социальные функции в сфере жилищного строительства за органами публичной власти всех уровней, возможно путем отнесения данной сферы к числу предметов сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Данная мера позволит органам публичной власти различных уровней объединять ресурсы и осуществлять согласованные действия при осуществлении сотрудничества по следующим направлениям: территориальное планирование; подготовка земельных участков для строительства жилых домов с заранее определенными параметрами; совершенствование порядка и сокращение сроков принятия решений в сфере строительства; выполнение социальных обязательств публичной власти по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; оказание органам местного самоуправления содействия в реализации полномочий и функций, требующих значительного ресурсного и кадрового потенциала; внедрение новых строительных технологий; поддержка отраслей хозяйства, оказывающих влияние на производительность жилищно-строительного комплекса (производство строительных материалов, жилищно-коммунальный комплекс).

4. Взаимодействие органов публичной власти при реализации конституционных функций в сфере жилищного строительства целесообразно осуществлять в формах: 1) совместных целевых программ, позволяющих проводить подготовку для жилищного строительства земельных участков в пределах элемента планировочной структуры (микрорайона, квартала), строительство и реконструкцию коммунальной инфраструктуры; 2) совместных инвестиционных проектов, реализуемых в целях апробирования и внедрения новых технологий строительства и коммунального обеспечения; 3) создания государственных учреждений (собственником имущества которых выступает субъект Российской Федерации) для оказания не обеспеченным материально-финансовыми и кадровыми ресурсами муниципальным образованиям помощи в реализации функций и полномочий по разработке генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов.

5. Под регламентом взаимодействия предлагается понимать регионально-муниципальный нормативный договор, устанавливающий условия, сроки, порядок и последовательность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления административных процедур при принятии решений, требующих получения согласований и совершения юридически значимых действий двумя и более органами публичной власти различных уровней.

6. Закрепление прав и обязанностей, возникающих в рамках взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований различных видов (поселения, муниципальные районы, городские округа) целесообразно осуществлять посредством заключения публично-правовых договоров о совместных задачах субъектов РФ и муниципальных образований в сфере жилищного строительства и порядке их решения.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена следующими обстоятельствами:

1. Диссертация имеет комплексный характер, ее значимость состоит в разработке теоретических и прикладных основ совместной деятельности органов публичной власти различных уровней, направленной на осуществление их функций в сфере жилищного строительства.

2. Рекомендации по законодательному закреплению новых конституционно-правовых институтов предметов сотрудничества, совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативных договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления, принятию Федерального закона «Об общих принципах организации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при подготовке нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.

3. Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при подготовке лекций и учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Жилищное право», «Региональное законодательство», «Компетенция органов государственной власти», «Компетенция органов местного самоуправления».

Апробация результатов диссертационного исследования проведена посредством публикации 13 научных работ общим объемом 5,1 п. л., Автор принимал участие в работе пяти ежегодных научно-практических конференций, проходивших на юридическом факультете ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (Воронеж, апрель 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годы), международных и всероссийских научно-практических конференций, проводившихся в Воронежском институте МВД России в 2005-2007 годах.

В 2007 и 2008 годах научные работы диссертанта в рамках Международного конкурса студентов, аспирантов и молодых ученых, проводимого Российским университетом дружбы народов совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации отмечены премией, установленной Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка использованной литературы и 7 приложений.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цель, задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, новые, либо обладающие элементом новизны научные результаты, выделяются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Глава 1. Понятие, содержание и нормативное регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит из трех параграфов.

В параграфе 1.1 «Конституционные основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» выявлена узкая трактовка правового явления «взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления» в науке конституционного и муниципального права и в правоприменительной практике, заключающаяся в его ограничении мероприятиями совещательного и консультативного характера. Доказана потребность в расширении содержания данного правового явления путем включения в него сотрудничества при выполнении конституционных функций, закрепленных за органами публичной власти всех уровней, к числу которых относится поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации), предоставление малоимущим, иным указанным в законе гражданам жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (часть 3 статьи 40 Конституции РФ).

В условиях отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ) для целей расширения сферы их взаимодействия предложено введение новых правовых институтов: предметов сотрудничества и совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Правовое значение предметов сотрудничества заключается в закреплении сфер жизнедеятельности, в рамках которых несоподчиненные органы публичной власти различных уровней в случаях, установленных законом, обязаны осуществлять согласованную деятельность при решении совместных задач. При этом не происходит перераспределения полномочий между взаимодействующими органами публичной власти.

Определена сущность правового института совместных задач, заключающаяся в нормативном закреплении минимальных требований к состоянию сфер жизнедеятельности, отнесенных к числу предметов сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, выполнение которых осуществляется посредством совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обоснованы рекомендации по закреплению мер конституционной и финансовой ответственности: признания действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц незаконным, взимание пени за просрочку исполнения обязанностей по осуществлению взаимодействия за счет средств бюджета соответствующего публично-территориального образования. Предлагается закрепить возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования, главы местной администрации в случае ненадлежащего решения совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Введение названных правовых институтов не противоречит принципу отделения системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, что подтверждается следующим: 1) закреплением в тексте Конституции Российской Федерации общих функций для органов публичной власти всех уровней в сферах образования (часть 2 статьи 43), охраны здоровья (часть 1 статьи 41), жилищного строительства (часть 2 статьи 40); 2) правовыми позициями Конституционного суда РФ, подтверждающими возможность «взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти … для решения общих задач» и существования «вопросов, имеющих и государственное, и местное значение … », а потому решаемых «совместно государственными органами и органами местного самоуправления»; 3) ответственностью государства за исполнение возложенных на местную власть задач и функций по обеспечению населения жильем, что подтверждается решениями Европейского суда по правам человека; 4) частичным пересечением сфер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, о чем свидетельствует проведенное с использованием логического и формально-юридического методов сопоставление положений части 3 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и статей 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Анализ положений Указа Президента РФ от 28 июня 2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» показал, что значения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, характеризующих состояние сферы жилищного строительства и обеспечения населения жильем (общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - в том числе введенная в действие за год; отношение средней цены квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации и другие), зависят от реализации своей компетенции органами местного самоуправления.

В параграфе 1.2 «Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования вопросов взаимодействия органов публичной власти в Российской Федерации и зарубежных странах» систематизированы положения Конституций и иных нормативных правовых актов России и зарубежных государств, регламентирующих вопросы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

Показано, что наряду с характерными для Российской Федерации формами взаимодействия совещательного и координационного характера, законодательство европейских государств содержит нормы, являющиеся основанием для возникновения у несоподчиненных органов публичной власти прав и обязанностей по осуществлению согласованных действий для решения общих задач (законодательство о территориальном развитии в Нидерландах, институт «воеводских контрактов» в Польше, совместные регионально-муниципальные комиссии в Норвегии). В некоторых государствах (Испания, Португалия), как и в Российской Федерации, конституционные полномочия по содействию жилищному строительству возложены на органы публичной власти всех уровней.

Сравнительно-сопоставительный анализ конституций и законодательства 25 субъектов РФ показал, что закрепляемые в них формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления имеют в большинстве случаев координационную либо совещательную направленность. В некоторых субъектах РФ (Томская область, Краснодарский край) получила распространение практика участия муниципальных образований в реализации целевых программ регионального уровня. В этих случаях отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления не являются конституционно-правовыми, а складываются как фактические, что не позволяет точно определить права и обязанности сторон взаимодействия, привлечь их к ответственности в случае нарушения его условий. В результате анализа судебной и арбитражной практики разрешения споров между органами государственной власти и органами местного самоуправления выявлен лишь один случай, когда нарушение условий взаимодействия было признано незаконным.

Выявлена потребность в закреплении дополнительных форм организации взаимодействия, отличающихся следующими признаками: многосторонние - обеспечивающие взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований различных видов; порождающие регулятивные правоотношения между органами власти по поводу решения совместных задач; возникающих по обоюдной инициативе органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В параграфе 1.3 «Методика решения научной задачи» показана новая совокупность методов, использованных для разработки правовых основ совместной деятельности несоподчиненных органов публичной власти различных уровней, направленной на создание осуществление их общих функций в сфере жилищного строительства.

Особенностью методики исследования является применение впервые в правовой науке метода структурного анализа и разрешения конфликта к исследованию отношений, возникающих между органами государственной власти, органами местного самоуправления, застройщиками и населением применительно к осуществлению органами публичной власти конституционных функций в сфере жилищного строительства.

Впервые в юридической науке с помощью данного качественно-количественного метода оценена конфликтность в системе отношений, включающей в себя четырех участников (государство, местное самоуправление, застройщики, население), а также наряду с оценкой степени конфликтности в системе в целом определен уровень конфликтности в ее подсистемах («Государство - Местное самоуправление - Застройщик», «Государство - Застройщик - Население», «Местное самоуправление - Застройщик - Население») в настоящее время, а также при реализации различных вариантов изменения правового регулирования исследуемой сферы общественных отношений.

Введены ограничения и допущения применительно к использованию метода структурного анализа и разрешения конфликта, обусловленные спецификой исследуемой предметной области:

- при оценке степени конфликтности отношений не принималось во внимание строительство дорогостоящего и элитного жилья, так как оно приобретается относительно небольшим числом лиц (не более 2 % населения);

- с учетом того, что большинство исполнительно-распорядительных полномочий и административно-хозяйственных функций в сфере жилищного строительства закреплено за местной властью, сделано допущение, что изменение знаков отношений «Государство - Застройщик» и «Государство - Население» невозможно без одновременного изменения знака отношения «Государство - Местное самоуправление».

Глава 2 «Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства» состоит из двух параграфов.

В параграфе 2.1 «Понятие и структура правового механизма взаимодействия органов публичной власти» разработана новая совокупность правовых средств, обеспечивающих осуществление органами государственной власти и органами местного самоуправления совместных мер, направленных на создание условий для увеличения объемов строительства жилья и снижение его стоимости.

Жилищное строительство рассмотрено как сфера деятельности, включающая в себя ряд последовательных стадий (этапов), начиная с проектирования объекта и подготовки земельного участка для строительства и заканчивая распределением и использованием построенного жилья. Для правовой науки это позволило выделить два взаимосвязанных направления деятельности органов публичной власти, связанных с выполнением социальной функции государства по обеспечению населения жильем - поощрение жилищного строительства, осуществляемое на стадии возведения жилых домов, создание условий для осуществления права на жилище и предоставление жилья малоимущим, иным указанным в законе категориям граждан бесплатно либо за доступную плату, имеющее место на стадии распределения жилья. Анализ содержания актов программного характера (Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годы, Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и другие) позволил сделать вывод, что предусмотренные ими мероприятия осуществляются на этапе распределения жилых помещений и направлены на выполнение конституционной обязанности по «созданию условий для осуществления права на жилище». Это выражается в законодательном закреплении правовых институтов, позволяющих приобрести жилье в рассрочку (ипотечное кредитование), права отдельных категорий граждан на получение квартир за счет средств государственного бюджета (судей, прокуроров, участников ликвидации аварии на ЧАЭС и др.), либо права на получение помощи в приобретении жилья (молодые семьи).

Для выявления возможностей органов публичной власти по оказанию воздействия непосредственно на ход жилищного строительства с целью увеличения объемов ввода нового жилья и снижение его стоимости было исследовано разграничение полномочий по регулированию данного вопроса между органами публичной власти различных уровней. Полномочия были классифицированы в зависимости от их правовой природы: по нормативному регулированию исследуемой области (нормотворческие), по совершению властных действий индивидуального характера (исполнительно-распорядительные), в отдельную группу выделены административно-хозяйственные функции. Использование данной классификации позволило выявить особенности распределения компетенции в рассматриваемой предметной области: большинство нормотворческих полномочий сосредоточено на федеральном уровне; правоприменительные полномочия распределяются равномерно между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, большинство административно-хозяйственных функций возлагается на местную власть.

Применение метода синтеза позволило сделать вывод о наличии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления достаточных возможностей для осуществления комплексных мер по увеличению объемов строительства жилья и снижению его стоимости, на стадии возведения объекта строительства: переход от точечной застройки к массовой путем подготовки для строительства земельных участков в пределах микрорайона, квартала; создание системы территориального развития, позволяющей переложить бремя подготовки земельного участка для строительства с застройщика на органы публичной власти и за счет этого существенно сократить количество необходимых разрешений и согласований; внедрение новых ресурсо- и энергоемких технологий строительства и коммунального обеспечения; использование альтернативных строительных материалов; поддержка смежных отраслей хозяйства (промышленность строительных материалов, жилищно-коммунальный комплекс). власть строительство правовой

Причинами, сдерживающими осуществление перечисленных мероприятий органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований, выступают: недостаточность имеющихся у поселений материальных, финансовых, кадровых ресурсов; отсутствие у органов местного самоуправления обязанностей по достижению либо поддержанию требований к состоянию сферы жилищного строительства. Субъекты Российской Федерации обладают большим по сравнению с муниципалитетами материально-финансовым и кадровым потенциалом, для региональных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 28 июня 2007 № 825 закреплены показатели, позволяющие оценить эффективность их деятельности в сфере жилищного строительства. Совместная деятельность региональной и муниципальной власти сдерживается распространившимся в 1990-е годы чрезмерно широким пониманием конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, которое исключило возможность их сотрудничества с органами государственной власти при осуществлении смежных функций. На уровне текущего законодательства не закреплены правовые основы такого сотрудничества.

На основе применения методов абстрагирования и моделирования впервые предложен системно организованный комплекс юридических средств (регуляторов), позволяющих создавать условия для увеличения объемов строительства жилья и снижения его стоимости на стадии возведения жилых домов, за счет согласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях поощрения жилищного строительства). Рекомендовано закрепить элементы данного правового механизма в федеральном законодательстве:

1. Дополнить часть 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ пунктом «и», в котором закрепить принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации общих функций в соответствии с Конституцией РФ.

2. Принять Федеральный закон «Об общих принципах взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», в котором отнести сферу жилищного строительства к числу предметов сотрудничества субъектов РФ и муниципальных образований, закрепить обязанность органов публичной власти осуществлять согласованные действия и объединять ресурсы для решения совместных задач в случаях, установленных законом. В целях закрепления отдельных направлений сотрудничества и видов совместных задач в рамках сферы жилищного строительства предлагается принять Федеральный закон «О поощрении органами государственной власти и органами местного самоуправления жилищного строительства».

К их числу предлагается отнести: территориальное развитие, подготовка местности и отдельных земельных участков к застройке жилыми домами; осуществление полномочий, требующих совершения промежуточных и подготовительных действий со стороны органов публичной власти различных уровней; формирование и обеспечение функционирования межведомственных комиссий и иных органов, принимающих юридически значимые решения в сфере строительной деятельности; принятие и реализация планов, программ и стратегий в сфере жилищного строительства; выполнение социальных обязательств государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий населения; оказание содействия органам местного самоуправления в реализации полномочий, требующих существенного ресурсного, информационного, кадрового и финансового потенциала (разработка генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки).

3. В Федеральном законе «Об общих принципах взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» рекомендовано закрепить формы организации взаимодействия: совместные целевые программы, совместные инвестиционные проекты, совместные учреждения.

4. Процедурные нормы, определяющие сроки и последовательность действий органов публичной власти рекомендовано закреплять в административных регламентах взаимодействия.

В Параграфе 2.2 «Процедурные нормы в структуре правового механизма взаимодействия органов публичной власти» выявлено, что назначение процедурных норм заключается в: 1. Обеспечении возникновения между несоподчиненными органами публичной власти материальных правоотношений по поводу осуществления совместных мероприятий, направленных на развитие жилищно-строительного и коммунального комплексов; 2. Установлении последовательности и сроков совершения отдельных действий в тех случаях, когда принятие какого-либо решения предполагает участие двух и более органов публичной власти различных уровней - предоставление для целей жилищного строительства земельных участков в административных центрах субъектов Российской Федерации (пункт 10 статьи 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»), принятие решения о развитии застроенных территорий (статьи 46.1 - 46.3 Градостроительного кодекса РФ), предоставление земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства (статья 30.2 Земельного кодекса РФ) и др.

При разработке рекомендаций, направленных на закрепление процедуры взаимодействия учитывались конституционные положения о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции РФ) и об отделении системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ). В связи с этим в качестве правового средства, позволяющего индивидуализировать процедурный порядок в отношении конкретных случаев взаимодействия, предложено использование формы регламентов взаимодействия. Под ними предлагается понимать регионально-муниципальные нормативные договоры, устанавливающие порядок взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, сроки и последовательность совершаемых ими административных процедур и юридически значимых действий при решении органами публичной власти совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предложена процедура согласования и утверждения регламентов взаимодействия, включающая в себя следующие стадии: направление заинтересованным органом публичной власти проекта регламента органам, с которыми предполагается осуществление взаимодействия, внесение встречных предложений в установленный законом срок, разрешение возможных разногласий, совместное одобрение регламентов нормативными правовыми актами взаимодействующих органов и контроль за законностью их содержания со стороны органов юстиции.

Глава 3 «Совершенствование нормативно-правового регулирования и практики взаимодействия органов публичной власти в сфере жилищного строительства» состоит из двух параграфов.

В Параграфе 3.1 «Реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления социальных функций в сфере жилищного строительства» исследована реализация положений частей 2, 3 статьи 40 Конституции РФ на уровне отраслевых нормативных правовых актов, а также в конкретных правоотношениях. Констатируется, что в текущем законодательстве для закрепления их содержания используется разнообразная терминология: «стимулирование» (статья 2 Жилищного кодекса Российской Федерации), «создание условий» (пункт 6 части 1 статьи 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), «содействие развитию» (ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства в Российской Федерации»). Содержание указанных понятий в соответствующих нормативных правовых актах не раскрывается, что препятствует единообразному пониманию конкретного содержания правомочий субъектов названных правоотношений, порождает неопределенность в процессе их осуществления.

Функциональный анализ нормативных правовых актов, закрепляющих задачи, функции, полномочия, права, обязанности органов публичной власти различных уровней в сфере жилищного строительства, позволил установить, что их воздействие на ход возведения жилого дома ограничивается осуществлением отдельных разрешительных и контрольных полномочий (выдача разрешения на строительство, согласование проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и т. п.).

Меры, направленные на увеличение объемов строительства жилья, снижение затрат застройщиков (сокращение сроков совершения юридически значимых действий, влияющих на ход жилищного строительства, подготовка земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, развитие коммунальной и транспортной инфраструктуры, разработка и внедрение новых технологий и строительных материалов и др.), требуют совместного участия двух и более несоподчиненных органов публичной власти различных уровней (регионального и муниципального). Осуществлению названных мер препятствует отсутствие на уровне федерального законодательства адекватных форм сотрудничества органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при выполнении общих конституционных обязанностей.

Для совершенствования процесса взаимодействия названных органов на основе классификации, предложенной в параграфе 1.2, в диссертации предлагается ряд его конкретных организационных форм:

1. Совместные целевые программы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Сущность указанной формы взаимодействия состоит в том, что на региональном уровне принимается программный акт, определяющий примерный перечень мероприятий в рамках какой-либо сферы жизнедеятельности и рамочные условия их осуществления. Органы местного самоуправления имеют возможность самостоятельно определить степень своего участия в их реализации путем подачи заявок в координирующий орган исполнительной власти.