Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

КОНСТИТУЦИЯ (УСТАВ) СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

ЗОРИНА ЯНА АЛЕКСАНДРОВНА

Белгород - 2008

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Орловская академия государственной службы»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Астафичев Павел Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ермаков Владимир Гаврилович

кандидат юридических наук, доцент Киреева Елена Юрьевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Орловский государственный университет»

Защита состоится 29 октября 2008 г., в 12:00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» (www.bsu.edu.ru) 26 сентября 2008 года.

Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Обеспечение конституционных основ федеративных отношений, единства правового пространства и сбалансированного правового регулирования общественных отношений в различных источниках права - важнейший комплекс проблем для государства и общества. В современных условиях конституционно-правовые отношения регулируются не только Конституцией Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, но и правовыми актами субъектов Федерации. Как показывает анализ функционирования отечественного федерализма, Россия заявила о своем стремлении придерживаться принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при котором не допускается сосредоточение всей полноты власти в рамках компетенции федеральных органов без учета интересов субъектов Федерации и места их органов в системе публичной власти. Все это свидетельствует о наличии глубокой и неотвратимой тенденции модернизации политической системы в русле конституционных, демократических и правовых ценностей.

Вместе с тем, процесс совершенствования конституционного (уставного) регулирования в субъектах Федерации еще не приобрел формы, адекватной современным общественно-политическим реалиям. С одной стороны, наблюдается во многом избыточная регламентация конституционно-уставных отношений субъектов Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". С другой - конституции (уставы) субъектов Федерации не всегда отвечают конституционным требованиям содержательной непротиворечивости норм, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости произвольных изменений в законодательстве, своевременного устранения пробелов и дефектов в данных источниках конституционного права. Исходя из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории России, требуется совершенствование механизмов федерального вмешательства и ответственности субъектов Федерации за конституционные правонарушения, допущенные в процессе принятия конституций (уставов) субъектов Федерации, а также внесения в них изменений и дополнений.

В результате многочисленных дискуссий ученых и практиков о способах и подходах к реализации конституционных основ федеративных отношений стало очевидным, что механизм правового регулирования конституций (уставов) субъектов Федерации не является единым, унифицированным и пригодным для всех случаев жизни. Несмотря на ряд общих принципов, вытекающих из теории конституционализма, в науке и практике следует учитывать особенности того или иного субъекта Федерации. В целях обеспечения баланса между единством правового пространства и дифференцированными подходами к правовому регулированию, федеральному законодателю надлежит обеспечивать ряд гарантий самостоятельности субъектов Федерации, соблюдая при этом унификацию принципиально важных для конституционного строя демократических стандартов.

Однако на практике это далеко не всегда имеет место. Несмотря на то, что в настоящий момент времени Россия уже достигла определенных результатов на пути построения федеративных отношений, имеется ряд факторов, которые являются новыми по сравнению с опытом прошлых лет. Тенденция централизации публичной власти в целях обеспечения единства и целостности государства, административная реформа, модернизация местного самоуправления - далеко не полный перечень явлений, которые самым непосредственным образом влияют на процесс совершенствования конституций (уставов) субъектов Федерации.

Конституционный механизм обеспечения права субъектов Федерации на самостоятельное конституционно-уставное правотворчество является многоаспектным, он сочетает в себе различные по природе отношения. Однако в качестве одной из основных целей он имеет защиту политических прав граждан и обеспечивает их реализацию при помощи юридических средств. Существующая до сих пор нерешенность вопросов использования подобных средств нередко затрудняет реализацию положений Конституции Российской Федерации, оставляя их содержание отчасти декларативным и, зачастую, напрямую не применимым. Несмотря на то, что положения Основного Закона страны сегодня весьма эффективно обеспечиваются практикой Конституционного Суда Российской Федерации, этих мер, на наш взгляд, недостаточно. Требуется корректировка вектора политических преобразований, их направленности и глубины, необходима четкая целевая ориентация на построение цивилизованных федеративных отношений, в которых права субъектов Федерации, с одной стороны, гарантированы законом, с другой, - связаны и ограничены им.

Изменения, произошедшие в конституционном механизме разработки, принятия и действия конституций (уставов) субъектов Федерации, делают необходимым уточнение научных представлений о природе и характере этого феномена, его взаимосвязи с иными конституционно-правовыми институтами, гарантиях обеспечения прав и законных интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность предпринятого исследования.

Степень разработанности проблемы. Следует подчеркнуть, что многоплановость выбранного объекта диссертационной работы предопределяет различную степень исследованности тех или иных аспектов заявленной проблематики.

Вопросы источников конституционного права изучались в трудах С.А. Авакьяна, Д.Л. Златопольского, С.А. Карапетяна, Е.В. Колесникова, И.В. Котелевской, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Е.Е. Никитиной, М.С. Саликова, В.А. Сивицкого, М.С. Студеникиной, А.Х. Султанова, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Хорошего, М.Р. Шабанова. Учение о конституции развивалось в научных исследованиях таких ученых, как Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, Ю.П. Еременко, Н.П. Иванищева, И.П. Ильинский, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Г.Н. Комкова, Н.А. Михалева, Л.А. Морозова, Ж.И. Овсепян, И.М. Степанов, Ю.Н. Топорнин, И.Е. Фарбер, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев. Правовым аспектам федеративных отношений посвятили свои работы Р.Г. Абдулатипов, Х.Т. Адилкариев, Н.А. Айвазян, Ш.М. Алиев, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, С.З. Зиманов, А.И. Ким, П.П. Кременев, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, А.В. Радвогин, Ю.Г. Судницын, Э.В. Тадевосян.

Анализ библиографии по вопросам содержания конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в субъектах Федерации позволяет выделить ряд работ, посвященных проблемам основ конституционного строя (М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, Н.А. Боброва, В.В. Гошуляк, Н.А. Емельянов, В.Г. Ермаков, В.Т. Кабышев, А.Ф. Малый, В.В. Мамонов, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, А.А. Мишин, В.С. Нерсесянц, Т.М. Пряхина, В.А. Ржевский, Ю.И. Скуратов, В.Е. Чиркин); обеспечения, защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина (Н.С. Бондарь, С.А. Глотов, Ю.А. Дмитриев, С.А. Комаров, Г.Н. Комкова, Е.Г. Лыкин, А.В. Малько, М.В. Мархгейм, А.С. Мордовец, Ф.М. Рудинский, М.Л. Энтин); правового регулирования организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления (К.В. Арановский, П.А. Астафичев, Е.В. Гриценко, К.А. Ишеков, Ю.В. Капитанец, С.Д. Князев, А.Н. Нифанов, С.И. Некрасов, Л.А. Нудненко, К.В. Черкасов). Нельзя не отметить и комплекс научных исследований, посвященных проблемам федерального вмешательства и конституционной ответственности субъектов Федерации. К числу авторов подобных работ относятся А.М. Арбузкин, И.Н. Барциц, В.А. Виноградов, Д.Ю. Завьялов, Т.Д. Зражевская, А.А. Кондрашев, А.Л. Сергеев, А.С. Сучилин, А.Е. Штурнев.

Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов конституционно-уставного регулирования общественных отношений в субъектах Федерации, вопросы целостного представления о конституциях (уставах) как источниках конституционного права остаются недостаточно исследованными и рассматриваются фрагментарно. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.

Объектом исследования являются общественные отношения, подлежащие правовому регулированию в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации на современном этапе развития отечественного государства и права.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование основ конституционного строя республик и уставной организации власти в иных субъектах Федерации, прав и свобод человека и гражданина, институтов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации.

Цель исследования заключается в комплексном исследовании конституций (уставов) субъектов Федерации как источников конституционного права, научном анализе сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:

- выявить и обосновать понятие, сущность и юридические свойства конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

- проанализировать конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в качестве формы выражения статуса субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть способы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, их пересмотра, внесения в них изменений и дополнений;

- определить юридический механизм конституционного (уставного) регулирования основ конституционного строя республик и общих принципов уставной организации власти краев, областей, городов федерального значения и автономных образований;

- обобщить и систематизировать опыт конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

- исследовать институты государственной власти и местного самоуправления в конституционном (уставном) нормотворчестве субъектов Российской Федерации;

- выработать практические рекомендации по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации. В работе применялся также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному (государственному) праву, но и по другим важным правовым (теория государства и права) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.

Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Нормативной базой диссертационного исследования послужили такие основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты. Особое внимание в диссертации обращено на практику Конституционного Суда Российской Федерации.

В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения.

Научная новизна полученных результатов заключаются в том, что в диссертации с позиций науки конституционного права проведено комплексное исследование сущности и юридического механизма правового регулирования общественных отношений конституциями (уставами) субъектов Федерации, обобщен опыт, выявлены проблемы и определены его дальнейшие перспективы. Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и инновационными подходами к научной разработке механизма правового регулирования данной группы общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной значимости и новизны:

1. Конституции (уставы) субъектов Федерации как источники конституционного права России отличают юридические свойства особого предмета правового регулирования, учредительного акта публично-правового характера, основы регионального законодательства и стабильности в юридической регламентации общественных отношений. Поскольку функции, осуществляемые конституциями (уставами) субъектов Федерации, являются во многом общими с некоторыми функциями Конституции Российской Федерации и уставов муниципальных образований, они, будучи самостоятельным конституционным образованием, представляют собой элемент единой системы конституционного (уставного) регулирования. При этом специфические юридические свойства конституций (уставов) субъектов Федерации отражают конституционно-правовую природу республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований как самостоятельных и ответственных государственных образований, находящихся в составе единой, неделимой и суверенной страны.

2. Несмотря на ряд особенностей политической системы современной России, наше государство имеет перспективу к дальнейшему развитию федеративных начал в государственном устройстве, основанных на государственном союзе субъектов Федерации, имеющих специфические черты, фиксируемые не только в федеральном конституционном законодательстве, но и в конституциях (уставах) субъектов России. Укрепление преимущественно конституционной, а не договорной федерации, требует повышенного внимания к конституционному (уставному) нормотворчеству регионов, где должны найти юридическое выражение не только соответствующие нормы Конституции Российской Федерации, имеющие прямое действие, но и конституционные (уставные) принципы и нормы, закрепляющие статус республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Теоретико-методологической основой для совершенствования законодательной и правоприменительной практики в этой сфере может послужить применение двух ключевых признаков: наличие или отсутствие титульной национальности, а также придание субъекту Федерации статуса государства либо государственного образования.

3. Процедура пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений и дополнений нуждается в значительном совершенствовании в целях ее демократизации, расширения участия заинтересованных лиц, учета мнения различных политических партий, неполитических общественных объединений, территориальных органов федеральных публичных структур (прокуратуры, министерства юстиции), государственных органов субъектов Федерации и, особенно, представительных органов городских округов и муниципальных районов. Усложнение данных процедур должно связывать волю квалифицированного большинства в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации. юридический конституция государственный самоуправление

4. В развитие основ конституционного строя России субъектам Федерации надлежит в своих конституциях (уставах) в определенной мере отразить их приверженность общим принципам демократии, правового государства, гражданского общества и свободы личности. Однако данные принципы нуждаются в более детальной регламентации в рамках конституций (уставов) субъектов России, а также в определенном нормативном развитии. В противном случае конституции (уставы) субъектов Федерации будут иметь чрезмерно инструментальный характер и не смогут выполнить присущей им роли политико-правового документа. В этой связи, на наш взгляд, применительно к конституциям республик в составе Федерации уместен термин "основы конституционного строя", в то время как для других субъектов Федерации, не имеющих своих конституций, более логичной представляется конструкция "общие принципы уставной организации власти". В содержательном плане указанные юридические термины не имеют принципиальных различий, однако они подчеркивают разностатусность республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований при их юридическом равноправии во взаимоотношениях с федеральным центром.

5. Правовое регулирование защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации должно опираться на дифференцированную методологию в зависимости от вида субъекта России. В конституциях республик целесообразно полное воспроизведение положений Главы 2 Конституции Российской Федерации, дополненное новыми гарантиями реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. В уставах субъектов Федерации допускается сокращенное перечисление личных (гражданских) и социально-экономических прав и свобод в пользу усиления гарантий прав и свобод в публично-политической сфере.

6. В сравнении с федеральным уровнем публичной власти, система региональных государственных органов базируется на схожих принципах, хотя наблюдаются и определенные различия. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в определенной мере унифицировал регулятивные возможности субъектов России в данных правоотношениях, однако по-прежнему сохраняется высокий регулятивный потенциал конституций (уставов), направленный на регламентацию вопросов организации публичной власти.

При этом в конституциях (уставах) субъектов Федерации целесообразно минимизировать нормативное регулирование организации местного самоуправления, ограничившись воспроизведением соответствующих положений Конституции Российской Федерации и весьма фрагментарной реализацией компетенции субъекта Федерации в данной сфере. Это позволит упорядочить систему нормативных правовых актов в субъекте Федерации и создать правовые основы для текущего законодательного регулирования данных общественных отношений в условиях часто меняющегося федерального законодательства о местном самоуправлении.

7. Обеспечение соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным нормативным правовым актам, принятым по вопросам федерального ведения, представляет собой нормоконтрольную функцию, которая сегодня одновременно осуществляется полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, федеральными инспекторами по субъекту Федерации, прокуратурой Российской Федерации, территориальными органами Министерства юстиции России. Это приводит к необоснованному дублированию функций государственных органов и не может оправдываться целью обеспечения единства правового пространства страны.

8. Обосновано, что в сфере конституционного (уставного) регулирования федеральное вмешательство является более широкой категорией по сравнению с федеральным принуждением. Если органы власти субъектов Федерации не согласны с позицией федеральных органов, имеет место федеральное принуждение, если же они не возражают - налицо федеральное вмешательство, не обладающее признаками принуждения. Принуждение государственных органов субъектов Федерации к принятию нормативных правовых актов и правоприменительных решений может быть не только прямым, но и косвенным.

Само по себе федеральное вмешательство в процесс принятия конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений и дополнений является необходимым, однако подлинный конституционализм и ценности федеративного государства не допускают полной (или близкой к полной) утраты самостоятельности субъектов Федерации в сфере конституционного правотворчества. Федеральное вмешательство в данные полномочия должно носить чрезвычайный, экстраординарный характер, затрагивать принципиально важные для Федерации проблемы и не превращаться в перманентную функцию федеральных государственных органов.

9. Прямое невыполнение законодательным (представительным) органом субъекта Федерации постановления или определения Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенного в адрес этого органа, должно влечь за собой роспуск коллегиального органа народного представительства. Решение об этом должен принимать не Президент Российской Федерации, а непосредственно Конституционный Суд Российской Федерации. При таком распределении полномочий между федеральными органами государственной власти у Конституционного Суда Российской Федерации имелась бы возможность выяснить все существенные обстоятельства дела, исследовать причины противоправных действий или бездействия регионального органа народного представительства, оценить степень вины правонарушителя и тяжести наступивших конституционно-правовых последствий.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации конституционных полномочий субъектов Федерации. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти, в работе судов общей и специальной юрисдикции.

Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Политология", спецкурсов по федерализму и региональному праву.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях, представлены на научно-практических конференциях международного (VI Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации» (Курск, 2006 г.)) и межрегионального («Управление социально-экономическими и политическими процессами в регионах России» (Орел, апрель 2007 г.)) уровней. Отдельные положения диссертации докладывались автором на семинаре-совещании в правовом управлении Орловского областного Совета народных депутатов по совершенствованию Устава (Основного Закона) Орловской области.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект и предмет исследования, излагаются цель и задачи, дается характеристика методологической базы, указывается источниковедческая, нормативно-правовая и эмпирическая основы, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется степень разработанности проблемы, аргументируется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации полученных результатов научных изысканий.

Глава первая - «Теоретико-методологические основы конституционного (уставного) регулирования на уровне субъекта Российской Федерации» - включает в себя три параграфа: "Понятие, сущность и юридические свойства конституции (устава) субъекта Российской Федерации", "Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как форма выражения статуса субъекта Российской Федерации", "Способы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, их пересмотра, внесения в них изменений и дополнений".

В первом параграфе приводится общетеоретическая характеристика конституций (уставов) субъектов Федерации, дается определение этого понятия, освещаются сущность и юридические свойства данной категории, формы закрепления в конституционном праве России и современном законодательстве. При анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин "общее" позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие "особенного" характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия "единичного", то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причем данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер.

В качестве особенности конституций (уставов) субъектов Федерации диссертантом выделяется специфический предмет их правового регулирования, то есть определенная группа общественных отношений, подлежащих юридическому нормативному воздействию. Конституция Российской Федерации регулирует фрагментарно вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Функциональная, организационная и регулятивная нагрузка конституций (уставов) субъектов Федерации слабо раскрывается и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный нормативный правовой акт не содержит единой типизированной формы конституции (устава) субъекта Федерации, и по этой причине недостаточно способствует унификации, стандартизации и совершенствованию конституционного (уставного) регулирования на уровне регионов.

Автор полагает, что предметом конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативно-правового воздействия: 1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации; 2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти; 3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; 4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации.

Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Кроме того, особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации как источников конституционного права является то, что они служат базой формирования, развития и совершенствования регионального законодательства. Это проявляется, во-первых, в прямых указаниях конституций (уставов) субъектов Федерации на то, какие должны быть приняты региональные законы; во-вторых - в создании дополнительных гарантий развития и совершенствования регионального нормотворчества, а также обеспечения соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Во втором параграфе конституции (уставы) субъектов Федерации анализируется в качестве формы выражения статуса субъекта Российской Федерации. Конституционно-правовое содержание термина "статус субъекта Российской Федерации" является многозначным и даже в тексте Конституции Российской Федерации употребляется в различных значениях. Так, согласно части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. В этом случае конституционный законодатель употребляет анализируемый термин в более узком значении, чем это сделано в частях 1 и 2 той же статьи, понимая под "статусом" лишь вид республики, края, области, города федерального значения или автономного образования, но не все его элементы, фиксируемые в конституциях (уставах) субъектов Федерации. В противном случае пришлось бы заключить вывод о том, что для внесения поправок в конституцию (устав) субъекта Федерации, связанных со статусом соответствующего субъекта Федерации, необходимо принятие федерального конституционного закона.

Общий статус субъекта Российской Федерации в диссертации характеризуется следующим образом: это внутреннее территориальное образование, имеющее государственную природу и обладающее определенными признаками самостоятельности (автономии). При этом термин "государство", исходя из содержания Конституции Российской Федерации, применим лишь к отдельным видам равноправных субъектов Федерации (республики), поэтому он, по общему правилу, не подлежит расширительному толкованию в отношении субъектов Федерации других видов. Как и суверенное государство, субъекты Федерации представляют собой феномен, характеризующийся тремя классическими признаками (территория, население, власть), однако, в отличие от таких государств, они не обладают суверенитетом, их власть вторична по отношению к общегосударственной публичной власти и следует за ее юридической судьбой.

Кроме общих черт, присущих статусу субъектов Федерации независимо от их вида, автором выделяются и некоторые специфические элементы статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области или автономных округов, что находит выражение не только в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, но и в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Эта особенность федеративного устройства России получила название асимметрии. По мнению диссертанта, сама по себе асимметричность федеративного устройства является органическим свойством современной России и, при прочих равных условиях, имеет дальнейшую перспективу, однако степень асимметричности может быть разной. На это влияют такие факторы, как конституционный или договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий, национально-этническая проблематика, доля федерального регулирования статуса субъектов Федерации, позиции самих субъектов Федерации. В конституционно-правовом аспекте ключевыми факторами являются наличие или отсутствие титульной национальности, а также статус государства или государственного образования, причем эти признаки положены в основу асимметричной федерации по воле федерального центра и не могут видоизменяться в конституциях (уставах) субъектов России.

Третий параграф затрагивает проблематику юридической процедуры принятия конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них поправок. Свойство стабильности конституционно-уставного регулирования общественных отношений в законодательстве субъектов Федерации обеспечивается рядом социальных, политических, экономических и юридических гарантий. При всей важности этих обеспечительных мер, основным юридическим средством защиты стабильности конституций (уставов) субъектов Федерации является особый порядок их принятия, а также пересмотра, внесения в них изменений и дополнений.

Диссертант подвергает критическому осмыслению высказанное в юридической литературе мнение, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подробно регламентирует процесс принятия конституции (устава) субъекта Федерации. Федеральный законодатель, напротив, не только упрощает этот механизм по сравнению с регулированием пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, но и недвусмысленно препятствует расширенной регламентации соответствующих общественных отношений в региональном конституционно-уставном законодательстве. Фактически единственным отличием конституции (устава) субъекта Федерации от текущего регионального законодательства, по смыслу части 1 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является требование квалифицированного большинства голосов региональных парламентариев.

Порядок пересмотра и внесения изменений в конституции и уставы субъектов Федерации нуждается в дифференциации. Если Конституция Российской Федерации выражает суверенитет российского народа и юридически не ограничена, то конституции (уставы) субъектов Федерации находятся в отношении субординации к нормам федерального законодательства. По указанной причине порядок пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений в целях приведения в соответствие с нормами федерального законодательства, должен регламентироваться непосредственно Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", причем в этом случае нет необходимости в организации народных обсуждений, проведении публичных слушаний, использовании института референдума субъекта Федерации и применении иных демократических форм принятия и корректировки региональных конституционно-уставных актов. В большинстве случаев при приведении норм конституций (уставов) субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством становится излишней также процедура нескольких чтений. Однако, исключая вышеназванный случай, в целом в диссертации обосновывается, что процедура пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации и внесения в них изменений и дополнений нуждается в значительном совершенствовании в целях ее демократизации.

Для достижения названной цели предлагаются следующие конституционно-правовые меры: сужение круга субъектов права законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Федерации; вынесение на референдум субъекта Федерации отдельных вопросов конституционно-уставного регулирования, которые имеют важное общественное значение и не относятся к ведению Российской Федерации, а также к ее полномочиям по предметам совместного с субъектами Федерации ведения; применение институтов всенародного обсуждения и публичных слушаний.

Глава вторая - «Структура и правовое содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации» - состоит из трех параграфов: "Конституционное (уставное) регулирование основ конституционного строя республик и общих принципов уставной организации власти краев, областей, городов федерального значения и автономных образований", "Права, свободы и обязанности человека и гражданина как объект конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации", "Институты государственной власти и местного самоуправления в конституционном (уставном) нормотворчестве субъектов Российской Федерации".

В первом параграфе рассматривается и систематизируется опыт конституционно-уставного регулирования общих принципов организации региональной власти. Отдельные субъекты Федерации предпочли воспроизвести положения статьи 3 Конституции Российской Федерации (Калининградская область, Курганская область, Ставропольский край). В некоторых конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще отсутствует какое-либо упоминание о демократических основах конституционного строя (или уставной организации публичной власти): такие подходы наблюдаются в Астраханской области, Белгородской области. Однако в целом практика конституционно-уставного регулирования данных общественных отношений в диссертации классифицируется по следующим группам: 1) отсылочные нормы с воспроизведением отдельных конституционных положений; 2) нормы, конкретизирующие политическую правосубъектность граждан, проживающих на территории субъекта Федерации и определяющие систему выборных органов, через которые реализуется принцип народовластия; 3) сочетание отсылочных норм с конкретизацией политической правосубъектности; 4) фрагментарное упоминание о принципе народовластия наряду с другими принципами; 5) конституционно-уставное регулирование выборов и референдума без упоминания о принципе народовластия.

На основе проведенного анализа автор приходит к выводу, что при едином гражданстве Российской Федерации в конституционно-правовом смысле термин "народ" не может применяться к такой политической общности, как край, область, город федерального значения, автономная область или автономный округ. С другой стороны, республики в составе Федерации в своих конституциях могут употреблять термин "народ республики", подразумевая при этом не обособленный народ, а часть народа Российской Федерации, поскольку для этого вида субъекта Федерации допускается институт регионального гражданства. Однако формула "носитель суверенитета" для народа республики в составе Федерации не является допустимой в соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 года См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. - № 25. - Ст. 2728..

Результаты проведенного сравнительного анализа конституционно-уставного регулирования народовластия в субъектах Федерации и доктринальных источников позволили предложить следующие формулировки соответствующих правовых норм: для республик в составе Федерации: "Единственным источником власти в Республике является ее народ. Народ Республики осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Республики и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа Республики являются референдум и свободные выборы"; для иных субъектов Федерации: "Единственным источником власти в субъекте Федерации (наименование) является его население. Население субъекта Федерации (наименование) осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти субъекта Федерации (наименование) и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти населения субъекта Федерации (наименование) являются референдум и свободные выборы".

Второй параграф посвящен вопросам правового регулирования прав и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Перед конституциями (уставами) субъектов Федерации возникает двойственная задача: с одной стороны, в этих нормативных актах необходимо в определенной мере отразить принцип верховенства прав человека и дать некоторый перечень данных прав, с другой - полное перечисление в конституциях (уставах) субъектов Федерации прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, приводит к перегрузке текста и не влечет за собой требуемой нормативной новизны. При этом следует учитывать положения статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование основных прав и свобод составляет исключительную компетенцию федеральной власти, в то время как к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Анализ конституционного регулирования данных правоотношений в республиках Федерации позволил выявить два методологических подхода. В Республике Саха (Якутия), Республике Карелия и Удмуртской Республике права и свободы фиксируются фрагментарно, нередко по весьма случайным признакам. В подавляющем большинстве конституций иных республик предлагается более развернутый каталог прав и свобод человека и гражданина. Отдавая предпочтение второму подходу, автор формулирует ряд оговорок: во-первых, каталог конституционных прав и свобод должен быть полным; исключение каких-либо прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации означает непризнание республикой федеральной конституции, что не допустимо; во-вторых, отдельные нормы Конституции Российской Федерации о правах человека "не вписываются" в контекст регионального конституционного регулирования и воспроизводиться не должны. В этом случае республиканская конституция должна либо умолчать о соответствующем правомочии или гарантии, либо предложить собственное конституционное регулирование в рамках полномочий субъекта Федерации; в-третьих, необходимо полностью исключить противоречия Конституции Российской Федерации конституций республик в составе Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Что касается уставного регулирования прав и свобод человека и гражданина в субъектах, не являющихся республиками Российской Федерации (края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа), то здесь необходимо учитывать особую природу устава субъекта Федерации как акта конституционно-правового содержания, не имеющего статуса конституции государства. Автор полагает, что в данном случае нет необходимости исчерпывающего воспроизведения норм главы 2 Конституции Российской Федерации и допускается фрагментарный подход к изложению прав, свобод и обязанностей индивидов.

Указанные выводы подкрепляются примерами из практики конституционно-уставного нормотворчества субъектов Федерации.

В третьем параграфе исследуется проблема регулирования в конституциях (уставах) субъектов Федерации институтов государственной власти и местного самоуправления. Это - традиционная материя конституционного регулирования, которая была присуща актам конституционного характера с момента зарождения доктрины и практики конституционализма. Данная тенденция характерна и для уровня субъектов Федерации.

Правовое регулирование в конституции (уставе) субъекта Федерации организации законодательной (представительной) власти включает в себя определение места этого органа в системе разделения властей, внутреннюю структуру, порядок формирования, деятельности и прекращения полномочий, компетенцию и процедуры ее реализации. Особое внимание в диссертации обращается на возможность в перспективе более широкого использования организации двухпалатных представительных органов субъектов Федерации. В России длительное время использовалась мажоритарная система относительного большинства голосов избирателей, сегодня Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязывает не менее половины состава одной из палат регионального представительного органа формировать по системе пропорциональных выборов. Если субъект Федерации, по примеру Государственной Думы, полностью переходит на использование пропорционального представительства, организация верхней палаты приобретает дополнительный смысл в целях обеспечения мажоритарного представительства муниципальных образований.

В диссертации подчеркивается, что высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации сегодня наделяются полномочиями по решению регионального органа народного представительства, которое основывается на исключительном праве Президента Российской Федерации вносить соответствующую кандидатуру с учетом результатов последних парламентских выборов в субъекте Федерации по пропорциональной избирательной системе. Вследствие этого перед конституциями (уставами) регионов возникает конституционная задача обеспечения дополнительных гарантий сбалансированности властных полномочий и публично значимых функций, с тем, чтобы в рамках компетенции какого-либо одного органа или должностного лица не оказалась сосредоточенной излишняя политическая власть.

В диссертации доказывается, что эффективным средством решения указанной задачи является разграничение в конституции (уставе) субъекта Федерации компетенции между высшим должностным лицом и высшим исполнительным органом субъекта Федерации. На практике эти властные структуры функционируют как единое целое на основе принципа единоначалия. В аспекте же обеспечения ценностей правового государства и конституционной демократии, напротив, требуется более четкое разграничение их компетенции и создание надлежащего баланса в их полномочиях.

Правовое регулирование организации государственной власти в субъектах Федерации предполагает также регламентацию в конституциях (уставах) статуса и порядка деятельности конституционных (уставных) судов. Становление и развитие конституционной юстиции в субъектах Федерации осуществляется сложно и противоречиво, что обусловлено парламентским способом принятия некоторых конституций и всех уставов субъектов Федерации, узкими полномочиями конституционных (уставных) судов, конкуренцией с другими ветвями власти, потребностью в специалистах, недостаточной нагрузкой на судей конституционных (уставных) судов, а также изменчивостью конституций (уставов) субъектов России.

Третья глава - «Проблемы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации» - включает три параграфа: "Гарантии обеспечения конституционной законности в основных законах субъектов Российской Федерации", "Институт федерального вмешательства в конституционное (уставное) нормотворчество субъектов Российской Федерации", "Ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение требований Конституции Российской Федерации в конституционном (уставном) законодательстве".

Первый параграф посвящен изучению гарантий верховенства Конституции Российской Федерации в конституционно-уставном нормотворчестве регионов. В широком плане выделяются социальные, экономические, политические, культурные, идеологические и иные гарантии. В диссертации обращается основное внимание на правовые гарантии.

Существенной юридической гарантией обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации в конституционно-уставном нормотворчестве субъектов Федерации является оптимизация механизма разграничения предметов ведения, полномочий и функций в федеративном государстве. Диссертант солидарен с учеными, которые одним из путей совершенствования регионального законодательного процесса видят в изменении структуры статей 71-73 Конституции Российской Федерации, в переходе к новой схеме разграничения предметов ведения, исключающей или максимально уменьшающей круг полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Существующая в настоящий момент в Российской Федерации модель разграничения предметов ведения не предоставляет субъектам Российской Федерации условий для полноценного законотворчества и, зачастую, порождает вопрос о целесообразности принятия регионами законов по вопросам совместного ведения.

Другой правовой гарантией обеспечения конституционной законности в конституционном (уставном) нормотворчестве субъектов Федерации является реализация полномочий Президента Российской Федерации в отношении правотворческой деятельности субъектов Федерации. В современной России глава государства является носителем весьма обширного круга полномочий, которые не исчерпываются координацией функционирования федеральных государственных органов и во многом направлены на деятельность субъектов Федерации. Это обстоятельство подвергается в научной литературе весьма неоднозначной оценке. С одной стороны, в сильной президентской власти и в его полномочиях по отношению к регионам усматривается гарантия целостности российской государственности, единства проводимой политики, поступательного социально-экономического развития страны. С другой, - многие ученые считают компетенцию Президента Российской Федерации в отношении субъектов Федерации во многом избыточной.

По мнению автора, полномочие по контролю соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормам Конституции Российской Федерации должно быть возложено на Президента Российской Федерации и его полномочных представителей в федеральных округах, в то время как к компетенции органов прокуратуры и юстиции данная функция не относится и относиться не должна. Это позволит экономить бюджетные средства, связанные с обеспечением структуры и штатной численности соответствующих правоохранительных органов, исключить дублирующие функции, в определенной мере повысить статус конституций (уставов) субъектов Федерации благодаря централизации процесса административного контроля за их конституционностью. С другой стороны - компетенция главы государства в отношении контроля конституционного (уставного) правотворчества субъектов Федерации не может быть безграничной, она должна быть связана правом и учитывать компетенцию других федеральных органов. Завершающей стадией контроля соответствия Конституции Российской Федерации конституций (уставов) субъектов Федерации является обращение Президента Российской Федерации в Конституционный Суд, причем глава государства не вправе предрешать возникшую неопределенность в вопросе о соответствии региональных конституционно-уставных актов Основному Закону страны.

Во втором параграфе подвергается научной оценке институт федерального вмешательства в процесс конституционно-уставного нормотворчества субъектов Федерации. Ключевым признаком принуждения является сопротивление нижестоящей стороны или ее пассивность, но не активное согласие. Исходя из смысла русского языка, принудить - значит заставить кого-либо что-либо сделать, несмотря на нежелание последнего. Что касается вмешательства, то этот термин может использоваться в различных значениях: во-первых, под вмешательством понимается участие в каком-либо деле с целью изменения его хода, во-вторых - всякое вторжение кого-либо в чье-либо действие или бездействие. Иными словами, вмешательство является более широкой категорией и предполагает участие, в данном случае, федеральной власти в осуществлении компетенции органов власти субъектов Федерации вне зависимости от воли последних.