Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации

12.00.03 -- гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Шмелева Марина Владимировна

Саратов -- 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

Научный руководитель -- доктор юридических наук, профессор Вавилин Евгений Валерьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, НОУ ВПО «Московская академия экономики и права, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Барков Алексей Владимирович

кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет», доцент кафедры гражданского права Анисимов Владимир Александрович

Ведущая организация -- ФГБОУ ВПО «Пермский государственный университет»

Защита состоится «22» марта 2013 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.03 при ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан «19» февраля 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук Вавилин Евгений Валерьевич.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Во-первых, Во всех странах мира государство выступает крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг. При этом оно всегда выступает особым потребителем, который не только закупает товары, работы и услуги, но и самостоятельно определяет порядок осуществления закупок. В настоящее время в России действуют рыночные механизмы закупок, в отличие от предшествующих планово-административных. В условиях планово-административной экономики государство брало на себя обязанность закупать всю продукцию, производимую организациями, независимо от того, был ли на нее спрос. В условиях рыночной экономики была предоставлена полная свобода в закупке продукции получателям бюджетных средств. Однако время показало несостоятельность обоих подходов, и государство пришло к выводу о необходимости создания определенного юридического механизма закупок. Этим механизмом стала контрактная система.

Во-вторых, как следствие в России сформировалось определенная правовая система отношений, связанных с закупками товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемые отношения, в частности Федеральным законом РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) и др. При этом, как показывает практика, не все проблемы, касающиеся нормативно-правового регулирования прав и обязанностей субъектов контрактных правоотношений, удалось решить. Кроме того, нормативно-правовыми актами, регулирующими контрактные отношения, практически не определен понятийный аппарат.

В-третьих, недостаточный уровень проработки важнейших положений Закона № 94-ФЗ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ в части, касающейся государственных (муниципальных) закупок, не позволяют достичь экономического и социального эффекта в сфере закупок ни для государства, ни для участников. В частности, отсутствует полноценная регламентация и структурирование всех стадий процесса государственных закупок, а именно - планирования закупок, размещения заказов и исполнения государственных контрактов.

В-четвертых, обозначенные недостатки правового регулирования, на наш взгляд, вызваны, в первую очередь, отсутствием общего научно-теоретического исследования по данной теме. Такой вывод подтверждается тем, что в настоящее время не написано крупных монографических исследований, рассматривающих правовую природу контрактных правоотношений. Обращает на себя внимание также тот факт, что проблемы правовой природы контрактных правоотношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок исследуются в опубликованных работах только попутно при рассмотрении других вопросов государственных и муниципальных закупок.

Изложенные факты и обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и ее практической значимости.

Степень научной разработанности темы. Возрастающая роль участия публично-правовых образований как равноправных участников гражданского оборота в гражданско-правовых отношениях вызывает вполне понятный интерес со стороны многих юристов, экономистов, представителей других наук к проблемам правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей государства в тех или иных товарах, работах и услугах. В дореволюционный период изучению проблем обеспечения потребностей государства и иных публично-правовых образований в рамках контрактных правоотношений уделяли внимание ученые-цивилисты: Д.И. Мейер и др. Среди современных ученых-цивилистов обращались к данной проблеме М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Е.В. Каган, Е.Г. Комиссарова, К.И. Скловский, Г.А. Сухадольский, П.С. Тарабаев, Л.И. Шевченко и А.В. Яровой, в области административного права Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян, А.С. Ротенберг. При этом, несмотря на достаточно большое количество фундаментальных трудов, по настоящий день ведутся дискуссии относительно правовой природы контрактных правоотношений.

Комплексные монографические исследования, касающиеся изучения контрактных правоотношений, проведенные с учетом общетеоретических положений науки гражданского права, финансового права, административного права, конституционного права, теории государства и права и действующего законодательства, в настоящее время отсутствуют.

В области гражданско-правового регулирования контрактных отношений написаны только диссертации узкоприкладного характера и диссертации, рассматривающие отдельные разновидности государственного контракта или порядка его заключения, связанные в основном с профессиональной деятельностью авторов. К примеру, правовое регулирование подготовки и заключения государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд военными организациями (П. П. Юшкевич); правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд (Н. Н. Заботина), гражданско-правовая регламентация торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд (О.А. Беляева, Д.Ю. Борисов).

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является комплексный теоретико-правовой анализ гражданско-правовых отношений, возникающих при проведении государственных закупок и заключении (изменении, расторжении и исполнении) государственного контракта, изучение субъектного состава таких правоотношений, установление правовой природы контрактных правоотношений, выработка предложений по решению выявленных в результате проведенного исследования правовых проблем для дальнейшего совершенствования правового регулирования контрактных правоотношений. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих исследовательских задач:

определить степень актуальности детального правового регулирования правоотношений, складывающихся при закупке товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

выявить правовую природу формы регулирования контрактных правоотношений, связанных с удовлетворением государственных и муниципальных нужд;

проанализировать связь государственного контракта с другими договорами публичного права и различными видами гражданско-правовых договоров;

определить понятия «контрактные правоотношения», «государственный заказ», «государственный контракт», «участник государственных закупок»;

установить признаки предмета рассматриваемых правоотношений;

сформулировать систему принципов, на которой должна основываться контрактная деятельность заказчиков при осуществлении государственных и муниципальных закупок в России;

провести классификацию контрактных правоотношений;

выявить субъектный состав данных правоотношений и дать характеристику специальных требований, предъявляемых к ним как к субъектам таких отношений;

исследовать ответственность сторон в рассматриваемых правоотношениях, в том числе определить специальные способы защиты гражданских прав участников данных правоотношений;

рассмотреть права и обязанности субъектов контрактных правоотношений и провести их сравнительную характеристику;

изучить действующее законодательство Российской Федерации, касающееся контрактных правоотношений, складывающихся при проведении государственных и муниципальных закупок;

сформулировать на основе анализа и обобщения исследуемого научного, нормативно-правового и практического материала предложения по совершенствованию механизма правового регулирования контрактных правоотношений, в том числе отношений, складывающихся при заключении, изменении, расторжении и исполнении государственного контракта, а также разработать типовые государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Объект исследования является совокупность контрактных правоотношений, возникающих при проведении государственных и муниципальных закупок, в целом, и проблем, связанных с государственными (муниципальными) закупками в частности.

Предметом исследования выступают российские и зарубежные нормативные акты, регулирующие контрактные правоотношения в сфере государственных и муниципальных закупок, исследования отечественных и зарубежных учёных, судебная практика арбитражных судов и административная практика Федеральной антимонопольной службы.

Методологическую основу диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования: диалектический, позволивший провести анализ различных точек зрения на правовую характеристику контрактных правоотношений, в том числе государственного контракта, обеспечивший объективность и всесторонность исследования; историко-правовой, с помощью которого удалось выявить в историческом процессе закономерности становления и развития данных правоотношений и ориентироваться на основных субъектов таких правоотношений; системно-структурный, который использовался при характеристике существенных условий государственного контракта; сравнительно-правовой, применявшийся в процессе сравнительного анализа регулирования контрактных правоотношений, складывающихся в Российской Федерации, с регулированием контрактных правоотношений, осуществляемым в Соединенных Штатах Америки и Великобритании.

Нормативной базой исследования послужили международно-правовые акты, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, транспортные кодексы и уставы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства экономического развития, Федерального казначейства, иные нормативные правовые акты, а также зарубежное законодательство по рассматриваемой проблематике.

Эмпирическую базу исследования сформировали материалы практики Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и иных правоприменяющих субъектов, в частности Федеральной антимонопольной службы, а также относящиеся к объекту исследования статистические и социологические данные (в диссертации использованы 17 материалов правоприменительной практики и 6 источников статистических и социологических данных, относящихся к объекту исследования).

Теоретическая основа диссертации сконцентрировала в себе следующий научный материал, который послужил ее исследовательской базой и позволил сохранить преемственность в развитии юридической науки:

труды по гражданскому праву: М.М. Агаркова, А.П. Алехина, В.В. Андреева, Л.В. Андреевой, В.А. Анисимова, Н.А. Баринова, А.В. Баркова, О.А. Беляевой, А.Н. Борисова, Е.Р. Борисовой, М.И. Брагинского, Е.В. Вавилина, В.В. Витрянского, Е.К. Войшвилло, Л.Ф. Гатаулиной, Д.М. Генкина, В.М. Глущенко, Г.Н. Гредина, Д.П. Горского, М.Г. Дегтярева, И.Д. Егорова, И.В. Елисеева, А.А. Иванова, А.В. Калининой, А.А. Кармолицкого, К.В. Кичика, И.П. Кожокаря, Ю.М. Козлова, О.А. Кузнецовой, Р.З. Лившица, В.Е. Лукьяненко, Л.А. Лунца, С.Т. Максименко, В.С. Мартемьянова, И.Б. Новицкого, К.Б. Норкина, В.Ф. Попондопуло, Б. Рассела, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Г.А. Суходольского, В.М. Сырых, П.С. Тарабаева, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, З.И. Цыбуленко, О.Н. Чекуновой, М.Ю. Челышева, В.А. Шабалина, Л.И. Шевченко, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева, А.В. Ярового и др.;

труды дореволюционных цивилистов, а также теоретиков права: Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича и др.;

работы зарубежных авторов: Ж.Л. Бержеля, М. Чармэн и др.

Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые на монографическом уровне комплексно исследуются контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации; определен их понятийный аппарат; выявлены особенности, позволяющие отграничить их от других видов правоотношений, раскрыт субъектный состав указанных правоотношений, а также вскрыты системные недостатки правового регулирования контрактных правоотношений, препятствующие эффективному функционированию государственных закупок в Российской Федерации.

Автором сформулирована новая категория «нужды иных заказчиков». Это обеспечиваемые юридическими лицами (независимо от источников финансового обеспечения) собственные потребности в товарах, работах, услугах. Выдвинута и детально аргументирована принципиально новая мысль о том, что к основным признакам контрактных правоотношений относятся следующие условия: а) это гражданско-правовые отношения, которые могут выступать как отдельный гражданско-правовой институт или подотрасль гражданского права; б) возникают между участниками гражданского оборота, обладающими специальным правовым статусом; в) имеют целью обеспечение государственных (муниципальных) нужд или нужд иных юридических лиц, созданных с государственным участием; г) носят последовательный многоэтапный характер; д) постоянно интегрируются с интернет-ресурсами; е) имеют тесную связь с бюджетными отношениями.

Новизна исследования дополняется разработанными автором и применимыми к контрактным правоотношениям правилами оферты и акцепта. В случае регулирования таких правоотношений, автором обоснованно, что правила оферты и акцепта имеют определенные особенности, а именно: а) извещение о закупке товаров (работ, услуг) является приглашением для участия в закупках; б) заявки на участие представляют собой ряд оферт, в конечном итоге самая лучшая добросовестная (подлинная) заявка формирует оферту; в) подведение итогов закупки и составление протокола является акцептом; г) до подведения итогов закупки и составления протокола претендент имеет право отозвать оферту, то есть реально отменить оферту до ее акцепта. Кроме того, новизна заключается в разделении всех субъектов контрактных правоотношений на две большие группы: заказчики и участники закупочных процедур - потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики).

Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связаны между собой и взаимообусловлены. Развитие контрактных отношений происходит на шести следующих друг за другом этапах: а) планирование закупок; б) подготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); в) проведение закупки; г) заключение государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); д) исполнение государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); е) сдача отчетности по контрактной деятельности.

2. Предложено следующее определение контрактных правоотношений: это гражданско-правовые отношения, складывающиеся между государственными органами (в том числе органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными и бюджетными учреждения), а также иными юридическими лицами, определенными законом, и любыми физическими и юридическими лицами, направившими заявку на участие в процедурах закупок, имеющие целью заключение государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях - договора и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов.

3. Для правильной и полной реализации норм, регулирующих контрактные отношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, определена система принципов контрактных правоотношений: а) принцип открытости и прозрачности; б) принцип эффективности закупок; в) принцип равноправия участников закупок; г) принцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупки; д) принцип, состоящий в том, что контракт присуждается участнику, предложившему лучшие условия исполнения контракта; е) принцип обязательности заключения контракта (договора); ж) принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.

4. В составе контрактных правоотношений можно выделить следующие концептуальные формы контрактных отношений, реализуемых в России:

а) правоотношения, связанные с организацией и проведением закупок (размещением государственных заказов) или «процессуальные отношения»;

б) договорные (обязательственные) отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта. Заключение государственного контракта служит юридическим фактом, порождающим договорные правоотношения между заказчиком и участником государственных закупок.

5. Предложено авторское определение понятия «заинтересованное лицо»: это физическое или юридическое лицо, в том числе лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, которое имеет юридический интерес в заключении государственного контракта (договора) по результатам участия в государственных (муниципальных) закупках, и выразившее этот интерес путем совершения определенных юридически значимых действий (например, подав заявку на участие в закупке, запросив документацию или ее разъяснения).

6. Предложено авторское определение понятия «государственный (муниципальный) заказ»: это юридический факт, с наступлением которого связываются возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственного заказчика по его размещению среди любых юридических и физических лиц, имеющих интерес и возможность участия в проводимых заказчиком закупках.

7. Выявлено, что государственный контракт в силу своей специфики является в целом самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствием специальных субъектов права - участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, выступающих главными распорядителями и получателями бюджетных средств; б) наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений; в) наличием особой цели заключения - удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

8. Предложено авторское определение понятия «государственный контракт»: это самостоятельный вид гражданско-правового договора, заключаемый по результатам проведения юридической процедуры заказчиком (уполномоченным органом, государственным органом, органом местного самоуправления, органом государственной власти, казенным (бюджетным) учреждением или организацией с государственным участием) с лицом, выигравшим такую процедуру, на поставку тoваров, выполнение работ, oказание услуг, направленных на удовлетворение гoсударственных (муниципальных) нужд, нужд иных юридических лиц с государственным участием и устанавливающий обязанности сторон и их ответственность за выполнение государственного заказа.

9. Предложено авторское определение понятия «участник государственных закупок»: это лицо, претендующее на заключение государственного контракта и имеющее целью его заключение, выразившее свое волеизъявление путем совершения каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре или путем подачи необходимых для участия в закупочной процедуре документов, кандидатура которого не была отклонена заказчиком при вскрытии или рассмотрении заявок на участие в закупочной процедуре.

10. Обосновано положение о том, что не следует отождествлять, с юридической точки зрения, такие понятия, как «участник закупок», «участник размещения заказа», «победитель», «заинтересованное лицо». Понятие «участник государственных закупок» более широкое, включающее в себя как признаки, характерные для победителя, участника размещения заказа, так и для заинтересованного лица.

11. Для защиты субъектов в контрактных правоотношениях используется особый порядок заключения государственного контракта - обязательность заключения государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора).

12. Внесение в реестр недобросовестных поставщиков или недобросовестных заказчиков служит мерой защиты гражданских прав участников контрактных отношений данного вида, сочетающей в себе как регулятивные, так и предупредительные функции, выражающейся в юридическом акте признания государством указанного участника или заказчика, не выполняющего надлежащим образом свои обязательства.

13. Заключение государственного (муниципального) контракта посредством проведения государственных (муниципальных) закупок должно быть обязательным не только при поставке (покупке) товаров, выполнении работ, оказании услуг, но и при необходимости заключения следующих видов договоров: договора мены; договора аренды как движимого, так и недвижимого имущества, включая прокат и финансовую аренду; договора перевозки; договора транспортной экспедиции; договора хранения; договора страхования; договоров поручения, комиссии и агентского договора; договора доверительного управления имуществом; договора коммерческой концессии; авторского договора, включая договор авторского заказа, договор об отчуждении исключительных прав, лицензионный и сублицензионный договоры.

14. Правильное применение законодательства в области контрактных отношений зависит от понимания значения контрактных отношений, которое заключается в следующем: а) контрактные отношения направлены на удовлетворение государственных, муниципальных и нужд отдельных категорий юридических лиц; б) контрактные отношения выполняют важную социальную функцию, способствуют решению важных социально-экономических задач; в) контрактные отношения выполняют стимулирующую функцию, а именно служат фактором развития здоровой конкуренции, роста спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования экономики; г) контрактные отношения обеспечивают единство экономического пространства; д) контрактные отношения созданы таким образом, чтобы бороться с коррупцией и другими негативными явлениями в обществе; е) контрактные отношения обеспечивают формирование стабильных экономических связей между государством и бизнесом.

Результатом настоящего исследования явились также разработанные примерные государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Проведенное исследование позволило диссертанту сделать ряд предложений по совершенствованию законодательства, в частности:

Обоснована важность систематизации действующего законодательства РФ, касающегося государственных и муниципальных закупок, путем изменения гл 57 Гражданского кодекса РФ. Нормы, содержащиеся в гл 57, включить в гл 56, а гл 57 переименовать как «Обязательства, возникающие при закупках товаров, работ и услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур». Указанная глава будет регламентировать основные правовые и процедурные вопросы закупок. Это позволит устранить недостатки и коллизии, которые существуют в настоящее время в нормативных актах, касающихся государственных закупок.

Обоснована целесообразность закрепления в Гражданском кодексе РФ понятия «контрактные правоотношения» и их принципов в главе, регулирующей обязательства, возникающие при закупках товаров, работ и услуг путем проведения торгов или иных закупочных процедур.

Аргументирована необходимость внесения следующих изменений в Закон № 94-ФЗ и Закон № 223-ФЗ, а также иные специальные законы:

введения условия о том, что все государственные контракты должны заключаться непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного имени;

введения универсального понятия «участник государственных закупок», которое должно заменить используемые в этих нормативных актах понятия «участник размещения заказа», «участник конкурса, аукциона или иной закупочной процедуры», «участник закупки»;

закрепления определений таких понятий, как «государственный заказ», «заказчик», «участник государственных закупок»;

закрепление основных этапов закупочных процедур в целях конкретизации механизма реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношений.

Обоснована важность внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, касающихся заключения государственных контрактов непосредственно самими получателями бюджетных средств от их собственного имени. Ведь именно получатели бюджетных средств могут несвоевременно оплатить государственный контракт или вообще не оплатить его и логично, чтобы и ответственность понесли указанные лица.

Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть приняты во внимание в следующих случаях:

в законотворческой практике с целью устранения выявленных пробелов и недостатков и создания теоретической основы для его совершенствования;

в последующих научных исследованиях, посвященных вопросам контрактных отношений, вопросам государственных и муниципальных закупок, в том числе различным способам закупок, субъектам контрактных правоотношений;

в практической деятельности субъектов соответствующих отношений, в том числе использование представленных примерных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в хозяйственной и коммерческой деятельности;

при чтении лекций, проведении семинаров и практических занятий по соответствующим темам гражданского права.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Саратовской государственной юридической академии. Основные результаты и выводы исследования изложены автором в научных публикациях. Отдельные положения нашли отражение в докладах диссертанта на международных, всероссийских и межвузовских конференциях: сборнике тезисов и докладов Всероссийской научно-практической конференции V Саратовские правовые чтения (Саратов, 2012 год); сборнике статей «Перспективы развития частного права", посвященные 75-летию профессора Цыбуленко» (Саратов, 2012 год); сборнике научных трудов научно-практического семинара «Актуальные теоретические и практические проблемы применения антимонопольного законодательства», посвященного 20-летию антимонопольного регулирования в Российской Федерации» (Челябинск, 2012 год).

Результаты исследования были использованы в юридической деятельности государственного автономного учреждения культуры «Саратовская областная филармония имени А. Шнитке», выступившего государственным заказчиком.

По теме диссертации опубликовано 13 работ, в том числе 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура диссертации обусловлена логикой исследования, поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются его предмет, цели, задачи и объект; раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы работы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость; приводится апробация результатов диссертационного исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Общая характеристика контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках» исследуются проблемы понятия и значения контрактных правоотношений, соотношение контрактных отношений со смежными правоотношениями, законодательного источника регулирования контрактных правоотношений, актуальности соответствующих правовых положений. В первой главе дана характеристика основных элементов контрактных отношений, проведена классификация контрактных отношений, сформулированы основные принципы контрактных правоотношений.

В настоящее время, действующее российское право, регулирующее государственные закупки и складывающиеся при этом контрактные правоотношения, характеризуется противоречивостью, неконкретностью и недостаточной эффективностью. Такое положение отчасти обусловлено тем, что происходящие в стране экономические преобразования, в частности становление контрактной системы, требуют всестороннего и эффективного правотворчества. В диссертации автор пишет не о простом совершенствовании действующего законодательства, а разрабатывает и внедряет абсолютно новые правовые принципы и юридические конструкции. Диссертантом в работе обосновывается даже формирование нового правового института - контрактного права при проведении государственных закупок, которое будет соответствовать требованиям правового демократического государства и реальным условиям рыночной экономики.

В первом параграфе «Понятие и признаки контрактных правоотношений» подробно исследуется предмет рассматриваемых отношений, отмечаются его юридически значимые признаки. Обосновывается актуальность выработки правового понятия «контрактные правоотношения» и включения его определения в действующие законодательные акты, регулирующие государственные (муниципальные) закупки. В результате анализа нормативных актов в том числе и дореволюционных, научных трудов и практики предложено следующее определение: Контрактные правоотношения - это гражданско-правовые отношения, складывающиеся между государственными органами (в том числе органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными и бюджетными учреждения), а также иными юридическими лицами, определенными законом, и любыми физическими и юридическими лицами, направившими заявку на участие в процедурах закупок, имеющие целью заключение государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях - договора и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов.

В первом параграфе рассмотрен круг законодательных источников регулирования контрактных отношений. Установлено: требуется изучение специфики всех элементов контрактных правоотношений, формирование соответствующих норм в ГК РФ и других законодательных актах. Учитывая факторы глобального изменения законодательства, практику поспешных разработок и принятия «сырых» законов, предлагается более детальное правовое регулирование рассматриваемых отношений предусмотреть в ГК РФ.

Учитывая, что существует проблема отграничения контрактных отношений и отношений, возникающей при обычной закупке товаров, работ и услуг, в первом параграфе контрактные отношения исследуются с позиции соотношения со смежными отношениями, складывающимися при обычной закупке товаров, работ и услуг. Используется теоретический (в том числе зарубежный) и практический материал, в диссертации даны существенные отличительные признаки контрактных правоотношений, складывающих при государственных и муниципальных закупках.

Раскрывается правовая сущность контрактных правоотношений, складывающихся при государственных и муниципальных закупках. Они представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, неразрывно связанных между собой и взаимообусловленных и развитие которых происходит на шести следующих друг за другом этапах. а) этап планирования закупок; б) этап подготовки и разработки закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях гражданско-правового договора); в) этап проведения закупки; г) этап заключения государственного контракта (в отдельных случаях гражданско-правового договора); д) этап исполнения государственного контракта (в отдельных случаях гражданско-правового договора); е) этап сдачи отчетности по контрактной деятельности. гражданский правовой контракт

Диссертант подводя итоги исследуемого зарубежного опыта, приходит к выводу, что в России, в отличие от США и Великобритании, закупки осуществляются в децентрализованной форме, то есть самостоятельно каждым распорядителем бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Основным недостаткам в применении и развитии контрактной системы в России является отсутствие опыта государственного хозяйствования в рассматриваемой области. Все негативные моменты существующей контрактной системы отчасти обусловлены тем, что она, к сожалению, долгое время действовала обособленно, зачастую игнорируя зарубежный опыт. Однако за всю историю развития контрактных правоотношений были накоплены многими странами значительные сведения в этой области с учетом своих специфических особенностей. В частности, правовой опыт контрактных отношений в США и Великобритании богат и весьма полезен для изучения.

Контрактная система наряду с действующими бюджетной и налоговой системами выступает важнейшим механизмом реализации субъективных гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей при проведении государственных закупок товаров (работ, услуг) в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в России необходимость создания контрактной системы как единого механизма реализации права и экономического регулирования пока не отражена ни в одном законодательном акте.

Диссертант доказывает, что контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, неразрывно связанных между собой и взаимообусловленных, развитие которых происходит на шести следующих друг за другом этапах. Элементами первого и второго этапов являются формирование и размещение государственного заказа, доведение лимитов бюджетных обязательств до конкретных заказчиков; элементами третьего этапа - юридические действия по проведению закупочных процедур; элементами четвертого и пятого этапов - реализация субъективных гражданских прав и исполнение обязанностей, касающихся заключения и исполнения государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско-правового договора); элементами шестого этапа - совершение юридически значимых действий по подготовке и сдаче юридических документов о проделанной аналитической работе, касающейся стоимости и количества заключенных государственных контрактов или договоров.

Во втором параграфе «Значение и принципы контрактных правоотношений» выявляются значение и система принципов контрактных правоотношений.

Для полноценной регламентации контрактных отношений, складывающихся при государственных и муниципальных закупках, немаловажным необходимо признать исследование значения контрактных правоотношений. В результате проведения детального анализа существующих в Российской Федерации контрактных правоотношений можно отметить, что они представляют собой особую разновидность общественных отношений, характеризующихся следующими особенностями: а) направлены на удовлетворение государственных, муниципальных и нужд отдельных категорий юридических лиц; б) выполняют важную социальную функцию, способствуют решению ключевых социально-экономических задач; в) осуществляют стимулирующую функцию, а именно служат фактором развития здоровой конкуренции, роста спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования экономики; г) обеспечивают наиболее рациональное и эффективное использование бюджетных ресурсов и внебюджетных источников финансирования; д) обеспечивают единство экономического пространства посредством установления обязательных нормативных требований ко всем заказчикам и участникам закупок; е) созданы таким образом, чтобы бороться с коррупцией и другими негативными явлениями в обществе; ж) обеспечивают формирование стабильных экономических связей между государством и бизнесом.

Диссертант доказывает, что существенное значение для правильного понимания сущности и природы контрактных правоотношений имеет научно-обоснованное формулирование её системы принципов. Помимо общих частноправовых принципов, контрактные отношения имеют свои особые принципы. В результате исследования диссертант пришел к выводу, что контрактные отношения базируются на следующих принципах: а) принцип открытости и прозрачности; б) принцип эффективности закупок; в) принцип равноправия участников закупок; г) принцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупки; д) принцип, когда контракт присуждается участнику, предложившему лучшие условия его исполнения; е) принцип обязательности заключения контракта (договора); ж) принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.

Такая группа принципов разносторонне характеризует контрактные правоотношения, максимально обнаруживает суть этих отношений, создает их идеальную модель. Более того, именно такие принципы могут выступать не просто декларациями, а реальным механизмом реализации права, что в свою очередь придает настоящему исследованию еще большую теоретическую и практическую значимость. Диссертантом произведен развернутый анализ принципов контрактных правоотношений.

Принцип эффективности закупок - один из универсальных принципов, так как выполняет свою регулятивную функцию на всех этапах контрактных правоотношений. Принцип эффективности можно анализировать с позиции количественных и качественных критериев. К количественным критериям можно отнести достижение реального уменьшения стоимости закупаемых товаров, работ и услуг для заказчика, по сравнению с их среднерыночной стоимостью; к качественным - приобретение товара (работы, услуги) с высоким уровнем гарантийного обслуживания, с высокой экономичностью или в целях поднятия имиджа заказчика.

В диссертации обосновывается, что принцип равноправия участников закупок обусловлен самой сущностью контрактных отношений, где участники, будь то физические или юридические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, взаимно не подчинены друг другу и в этом смысле обладают абсолютно равными правовыми возможностями. При этом государство, субъекты РФ или муниципальные образования также могут выступать участниками государственных закупок и обладать такими же правами и обязанностями, как и другие юридические и физические лица, имеющие подобный правовой статус.

В третьем параграфе «Классификация и основные виды контрактных правоотношений» раскрывается неразрывность, диалектическое единство различных групп правоотношений, входящих в состав контрактных правоотношений. Контрактные правоотношения характеризуются как совокупность различных взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых отношений, складывающихся между государством, его органами, физическими и юридическими лицами по поводу закупки товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В диссертации обосновывается, что все контрактные отношения условно можно поделить на три типа в зависимости от организации системы закупок: устроенные по принципу централизации; устроенные по принципу децентрализации; устроенные по смешанному типу. Несмотря на то, что в России действует децентрализованный тип контрактных отношений, уже сейчас законодателем все чаще предпринимаются попытки централизовать систему закупок.

По своей внутренней сути контрактные отношения представляют собой системное динамичное правовое явление, поэтому существует огромное количество других оснований для классификации контрактных отношений. По субъектному составу контрактные правоотношения разделяются на следующие виды: а) отношения, складывающиеся между заказчиками и распорядителями средств бюджета и внебюджетных источников финансирования в лице Министерства финансов и Федерального казначейства; б) отношения, складывающиеся между участниками государственных (муниципальных) закупок и заказчиками; в) отношения, складывающиеся между участниками государственных закупок; г) отношения, складывающиеся между участниками закупок (или заказчиками) и органами, уполномоченными на осуществление защиты прав и законных интересов субъектов контрактных правоотношений.

Представляется теоретически обоснованным выделять следующие концептуальные формы контрактных правоотношений, реализуемых в России: а) отношения, складывающиеся при организации и проведении закупок (размещении заказов), или «процессуальные отношения»; б) договорные (обязательственные) отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта. Эти два вида отношений отличаются принципиально разным сущностным характером, тем не менее, охватывают все рассмотренные выше виды и типы контрактных правоотношений.

Предложенная классификация контрактных правоотношений позволяет представить их как целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связаны между собой и взаимообусловлены. Такое разделение контрактных правоотношений дает возможность наиболее глубоко выявить их основную функциональную роль в реализации тех правовых принципов, на базе которых они были основаны и которые создают их идеальную модель.

Вторая глава «Правовая основа механизма реализации контрактных правоотношений, складывающихся при государственных (муниципальных) закупках» посвящена формированию целостного подхода к изучению контрактных правоотношений и рассмотрению контрактной системы как эффективного правового механизма реализации гражданских прав и исполнения обязанностей в изучаемой сфере.

В первом параграфе «Государственный (муниципальный) контракт как основной правовой механизм реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношений» на основе последовательного критического анализа существующих в науке подходов обоснованно определение понятия «государственный контракт» и раскрыты признаки государственного контракта, выявлены недостатки правового регулирования порядка заключения и исполнения государственного контракта, представлены предположения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Диссертантом обосновывается важность закрепления в ГК РФ норм, регулирующих особенность заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов. Государственный контракт представляет собой сложную правовую конструкцию, юридическая сущность которой, на первый взгляд, кажется неоднозначной. Тем не менее, несмотря на безусловное присутствие в государственном контракте отдельных элементов административного договора, он является исключительно гражданско-правовым договором. Такой вывод основан на следующих научных положениях, имеющих принципиальное значение: а) государственный контракт регулируется гражданским законодательством РФ; б) стороны государственного контракта обладают равными правомочиями при его исполнении; в) государственный контракт не предполагает никакой субординации и соподчиненности поставщика (исполнителя, подрядчика) по государственному контракту заказчику. В силу своей специфики государственный контракт занимает особое место в системе договоров и является в целом самостоятельным видом гражданско-правового договора, обладающего только ему присущими признаками, а именно: а) присутствием специальных субъектов права - участников, выигравших закупочную процедуру и заказчиков, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средств; б) наличием особой природы складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта правоотношений. Любой договор в системе гражданско-правовых договоров Гражданского кодекса РФ может обладать статусом государственного контракта.

В диссертации проведен анализ представленного законодателем деления государственных (муниципальных) контрактов на три вида (поставки, подряда и возмездного оказания услуг). Выявлено, что законодателем выделяются только три типа из множества существующих гражданско-правовых договоров. Отсутствие в законодательстве общих норм, распространяющих в целом обязанность проведения государственных (муниципальных) закупок при закупке чего-либо в рамках любых гражданско-правовых договоров, предусматривающих расходование бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования, (например, договора мены; договора аренды; договора перевозки; договора хранения; и др.), а не только в рамках трех видов гражданско-правовых договоров.

Во втором параграфе «Особенности субъектного состава контрактных правоотношений» дифференцированы субъекты контрактных правоотношений, осмыслена роль каждого субъекта в данной правовой конструкции. Действующие законодательные акты определяют круг субъектов контрактных обязательств. Из анализа законодательства в изучаемой области можно сделать вывод, что все субъекты рассматриваемых правоотношений можно разделить на две большие группы: заказчики и участники закупочных процедур - потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики). В связи с тем, что контрактные отношения носят гражданско-правовой характер, важной правовой особенностью статуса заказчика является отсутствие каких-либо властно-распорядительных функций в отношении участников государственных закупок.

Диссертантом обосновано, что к понятию заказчика можно отнести следующие категории юридических лиц: государственные органы, в том числе органы государственной власти; органы управления государственными внебюджетными фондами; органы местного самоуправления; бюджетные учреждения; казенные учреждения; орган местной администрации; уполномоченный орган; государственные корпорации; государственные компании; субъекты естественных монополий; организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности; государственные и муниципальные унитарные предприятия автономные учреждения; хозяйственные общества с государственным участием; дочерние хозяйственные общества с государственным участием. Помимо рассмотренных выше юридических лиц, обязанности заказчика может выполнять и третье лицо, четко поименованное в Законе как специализированная организация. Специфическая особенность заказчиков как особых субъектов контрактных правоотношений заключается в наделении их большим объемом правомочий при проведении государственных закупок, что находит непосредственное отражение и в содержании их юридического статуса, ибо только посредством деятельности заказчиков государство может выполнять все взятые на себя перед гражданами обязательства. В тех случаях, когда заказчиком по государственному контракту, заключенному для государственных нужд, выступает юридическое лицо, обладающее необходимыми финансовыми средствами, выделенными ему на эти цели из соответствующего бюджета, подлинным заказчиком должно признаваться публично-правовое образование: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

После проведенного анализа различных толкований понятия «участник государственных закупок» диссертант приходит к выводу, что не следует отождествлять, с юридической точки зрения, такие понятия как «участник закупок», «участник размещения заказа», «победитель», «заинтересованное лицо». Понятие «участник государственных закупок» более широкое, включающее в себя как признаки, характерные для победителя, для участника размещения заказа, так и для заинтересованного лица. В связи с этим представляется целесообразным использовать во всех законодательных актах, регулирующих государственные закупки, единое понятие «участник закупок».

Основываясь на проведенном анализе судебной практики и научной литературы, диссертантом предложено следующее официальное определение участника государственных закупок: это лицо, претендующее на заключение государственного контракта и имеющее целью его заключение, которое выразило свое волеизъявление путем совершения каких-либо действий по обращению с заявкой на участие в закупочной процедуре или путем подачи необходимых для участия в закупочной процедуре документов, и кандидатура которого не была отклонена заказчиком при вскрытии или рассмотрении заявок на участие в закупочной процедуре.