Конституционно-правовые основы участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Конституционно-правовые основы участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации

Специальность:

12.00.02 - конституционное право, конституционный судебный процесс; муниципальное право

кандидата юридических наук

Андрианова Мария Александровна

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказской федеральный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Труфанов Михаил Егорович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин ГБОУ ВПО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»

кандидат юридических наук Цапко Максим Иванович, доцент кафедры государственно-правовых, общегуманитарных и социальных дисциплин ФГБОУ ВПО «Московский государственный гуманитарный университет имени М.А. Шолохова» (Ставропольский филиал)

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»

Защита диссертации состоится 19 июня 2013 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АНО ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «___» мая 2013 г..

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

массовый информация избирательный правовой

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Выборы, как наивысшая форма проявления демократии, играют очень важную роль в жизни каждого демократического государства, являются ключевой процедурой в формировании представительных институтов власти. Именно поэтому в конституционном законодательстве стран мира уделяется большое внимание избирательному праву и процессу, взаимодействию государства и участников избирательного процесса, их правовому статусу.

В Российской Федерации уже накоплен достаточно обширный опыт правового регулирования выборов федерального, регионального и муниципального уровней. Накопилась и практика реализации законодательства, выявившая его сильные и слабые стороны, показавшая ряд вопросов, которые нуждаются в уточнении и дополнительной регламентации.

Порядок организации и проведения выборов в России в настоящее время регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем больше внимание уделено всем стадиям избирательного процесса, в особенности, предвыборной агитации и информированию избирателей. Специальное правовое регулирование этого законодательного акта распространяется на деятельность средств массовой информации в период ведения избирательных компаний.

Учитывая, что ведение политической борьбы за власть не всегда идет по установленным законодательством правилам, участники политического процесса прибегают порой к избирательным технологиям, подразумевающим манипулирование общественным мнением, формирование определенного настроения среди избирателей, отношение к тому или иному кандидату или политической партии.

Средства массовой информации всегда играли весьма существенную, роль в формировании общественного мнения. Нет ничего удивительного в том, что СМИ активно участвуют в избирательном процессе, а точнее в предвыборной агитации и информировании избирателей.

Участие СМИ в предвыборной агитации требует основательной правовой регламентации, поскольку нарушения, которые могут возникнуть в ходе избирательной кампании, особенно опасны, если будут совершены СМИ, зачастую они оказывают решающее влияние на окончательный выбор граждан.

На практике порой наблюдается столкновение требований избирательного законодательства, требующего от средств массовой информации совершать или не совершать конкретные действия, и законодательства о СМИ, согласно которому журналист свободен в поиске и распространении информации, если эти действия совершаются в соответствии с законом.

Несмотря на большое количество научных и научно-практических работ, написанных в последние годы в России и посвященных статусу и деятельности средств массовой информации, их в политическом процессе, правам и свободам граждан в сфере свободы массовой информации, фундаментальных исследований, посвященных участию средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации не проводилось.

Все указанное обуславливает выбор темы и актуальность диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Теоретическую основу данного научного исследования составляют научные труды авторов, изучавших вопросы взаимодействия различных субъектов общественных отношений в процессе организации и проведения выборов в условиях разных исторических эпох и общественно-политических формаций с позиций различных отраслевых наук: философии права, теории права и государства, истории права и государства, конституционного (государственного) права.

Для полноты исследования теоретических аспектов рассматриваемой проблематики привлекались труды выдающихся российских и зарубежных ученых XIX-XX вв.: С.С. Алексеева, К.В. Бабаева, М.И. Байтина, А.Д. Градовского, Л.Н. Завадской, С.А. Котляревского, М.М. Ковалевского, Н.И. Лазаревского, Ш. Монтескье, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкина, Тиуновой Л.Б., Л.П. Шмайловой и др.

Отдельные аспекты избирательного права, касающиеся вопросов предвыборной агитации, а также информировании граждан при помощи средств массовой информации затрагивались в трудах таких отечественных ученых как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, С.В. Большаков, Н.С. Бондарь, А.Ю. Бузин, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, В.А. Ершов, В.П. Журавлев, А.В. Иванченк, В.Б. Исраелян, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, В.Д. Мостовщиков, И.В. Мухачев, А.Е. Постников, В.В. Пылин, И.М. Рассолов, С.А. Солдатов, Л.В. Туманова, В.Н. Фальков, М.А. Федотов, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и ряда других.

Вопросы государственного управления, как сферы деятельности средств массовой информации во время избирательного процесса, рассматривались в работах таких российских исследователей как В.Б. Аверьянов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Л.А. Мицкевич, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, М.Д. Чеснокова, А.А. Югов и др.

История становления и развития института средств массовой информации, правовой статус средств массовой информации, правовые основы распространения массовой информации являлись предметом изучения таких исследователей как Г.И. Вартанов, Б.И. Есин, А.А. Грабельников, Я.Н. Засурский, И.И. Засурский, А. Короченский, В.А. Копылов, И.В. Кузнецов, Ю.А. Поляков, Е.П. Прохоров, И. Яковенко и др.

Особенности конституционного правового статуса средств массовой информации и их участия в избирательном процессе затрагивались в трудах таких зарубежных авторов, как Т. Бирс, Дж. Кин, П. Круг, Ж.-П Жакке, Ж.-П. Косто, Т. Петерсон, М. Прайс, М. Скеммелл и др.

В процессе работы был исследован ряд диссертаций по общим и частным вопросам свободы массовой информации и правового положения СМИ. Их условно можно разделить на работы, в которых участие СМИ в избирательном процессе рассматривается под призмой конституционного института свободы массовой информации и работы, в которых участие СМИ в избирательном процессе трактуется как один из этапов избирательной компании (агитация и информирование избирателей).

Так, в диссертационных исследованиях Г.А. Алхутовой (М., 2002), В.Г. Елизарова (М., 2002), Д.М. Гукетлова (Волгоград, 2005), Е.В. Ермичевой (М., 2003), А.А. Малиновского (М., 1995), Л.А. Погребинской (Тюмень, 2009), М.С. Трофимова (Ставрополь, 2005), П.С. Чудова (Ставрополь, 2005), И.Г. Фроловой (Саратов, 2012), подробно рассматриваются вопросы конституционно-правового регулирования свободы массовой информации и статус СМИ. При этом совершенно незначительное внимание уделяется вопросам распространения агитационной и информационной информации через СМИ во время проведения выборов и референдумов, не раскрываются особенности статуса СМИ как участников избирательного процесса.

Противоположная ситуация имеет место быть в работах Л.Т. Аглеевой (Екатеринбург, 2006), Ю.С. Белоус (СПб., 2009), К.В Краснова (М., 2000), Н.В. Хачатуров (Ростов-на-Дону, 2004), так как в них СМИ рассматриваются исключительно как субъекты избирательных правоотношений, но недостаточное внимание уделено соблюдению режима свободы массовой информации во время проведения выборов.

Особенный интерес, с точки зрения проведения настоящего диссертационного исследования, представляют труды С.В. Большакова (М., 2002) и Г.С. Шайхуллина (Волгоград, 2003). В них подробно проанализировано законодательство о выборах, правовые основы предвыборной агитации и информирования избирателей через СМИ, предложены определения предвыборной агитации и информирования, сделаны общие рекомендации по совершенствованию законодательства. Однако они выполнены на основе российского законодательства по состоянию на 2002 и 2003 гг., и соответственно, не содержат предложений конкретного характера, не отражают исторических аспектов развития законодательства, регулирующего вопросы участия СМИ в избирательном процессе, не содержат классификаций СМИ в контексте их участия в избирательном процессе.

Таким образом, подготовленные до настоящего времени диссертационные исследования, затрагивают лишь отдельные аспекты участия средств массовой информации в избирательном процесса, либо уже значительно устарели и содержащиеся в них научные знания не соответствуют современному развитию российского законодательства и конституционного права.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации.

Предметом настоящего исследования являются правовые нормы, регулирующие порядок участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является изучение конституционно-правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации.

Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:

- исследовать конституционно-правовые основы свободы массовой информации в Российской Федерации;

- установить конституционно-правовой статус средств массовой информации как субъектов избирательного процесса по законодательству Российской Федерации;

- сформулировать классификации средств массовой информации как участников избирательного процесса в Российской Федерации;

- выявить особенности правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в зарубежных странах;

- изучить участие средств массовой информации в информировании избирателей и предвыборной агитации;

- исследовать взаимодействие средств массовой информации и избирательных комиссий при организации и проведении выборов в Российской Федерации;

- выявить и сформулировать правовые проблемы обеспечения равного доступа к средствам массовой информации во время избирательного процесса;

- выявить и сформулировать правовые проблемы участия средств массовой информации в распространении политической рекламы в Российской Федерации.

Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного права. Это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Н.В. Михалевой, И.В. Мухачева, В.С. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, и др.

Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, доклады Уполномоченного права правам человека в Российской Федерации, международные правовые документы, а также зарубежные нормативные правовые акты, касающиеся рассматриваемой сферы, работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Эмпирическую основу исследования составляют постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, акты Верховного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции РФ, практика организации и проведения выборов в РФ, иная правоприменительная практика, статистические и аналитические материалы, в том числе материалы избирательных комиссий, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция. Использование диалектического метода позволило осуществить системный анализ конституционно-правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации. Методы сравнительно-правовой, системно-функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации и в зарубежных странах. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что проведено одно из первых в российской конституционно-правовой науке монографических исследований участия средств массовой информации в избирательном процессе, на основе избирательного законодательства Российской Федерации после 2002 г.; сформулированы исторические этапы становления и развития законодательства, регулирующего вопросы участия СМИ в избирательном процессе; определены роли средств массовой информации в участии в избирательном процессе в зависимости от характера распространения информации через СМИ; определены предметы ведения субъектов Российской Федерации в сфере предвыборной агитации, осуществляемой через СМИ; определены направления взаимодействия избирательных комиссий и средств массовой информации, а также цели такого взаимодействия; предложено понятие политической рекламы; выявлены проблемы юридической техники Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части регулирования предвыборной агитации и информирования через СМИ; сделаны предложения по совершенствованию действующего законодательства России в части участия СМИ в избирательном процессе.

Проведенный анализ конституционно-правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Представляется возможным выделить следующие исторические этапы развития конституционно-правового законодательства, регулирующего участие средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации:

I. 1905-1917 гг. - Дореволюционный этап, для которого характерно участие в электоральном процессе следующих видов печатных изданий: издание органов государственной власти, партийная легальная печать, общественно-политические издания, придерживающиеся политического плюрализма или поддерживающие какие-либо политические силы, нелегальная политическая печать.

II. 1917-1991 гг. - Советский этап, для которого характерно участие средств массовой информации в электоральном процессе, ориентированное прежде всего на агитацию к участию в выборах, борьбу с абсентеизмом, так как СМИ рассматривались исключительно как средство идеологического воздействия на общество.

III. 1991- по настоящее время - Современный этап, для которого характерно многообразие политических мнений, свобода массовой информации, подробная регламентация участия СМИ в предвыборной агитации и информировании избирателей в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о выборах.

2. В современном избирательном процессе в рамках предвыборной агитации и информирования граждан средства массовой информации выступают в определенных ролях, которые можно выразить следующим образом:

I. По учредителю:

1) государственные и муниципальные СМИ, учредителями которых выступают органы публичной власти;

2) партийные СМИ;

3) СМИ, учредителем которых выступают иные общественные организации;

4) СМИ, учредителем которых выступают частные лица и коммерческие структуры;

5) СМИ, не имеющие учредителя, в том числе нелегальные, а так же листовки, надписи и плакаты, печатная продукция, распространяемая без специальных разрешений и без выходных данных.

II. По форме собственности:

1) государственные СМИ;

2) муниципальные СМИ;

3) частные СМИ.

III. По территории действия:

1) Не имеющие ограничения по территории деятельности в силу своих технических характеристик;

2) С ограниченной территорией действия - СМИ, зарегистрированные для выхода на части территории Российской Федерации, а также СМИ используемые в конкретных выборах (например, муниципальных).

IV. По времени действия:

1) Постоянные СМИ (без указания срока);

2) Временно действующие СМИ (с указанием срока);

3) Разовые (однократные) формы реализации средств массовой информации.

V. По целям деятельности:

1) Информационные СМИ;

2) Агитационные СМИ;

3) Ангажированные СМИ (информирующие о каком-либо кандидате (партии) и агитирующие голосовать только за него).

Возможные и иные классификации СМИ, но они выходят за рамки исследования участия СМИ в избирательном процессе.

3. В законодательстве зарубежных государств подробно регламентируется ответственность средств массовой информации за сообщения, нарушающие права и интересы личности, общества или государства. Например, в Испании арест публикаций, записей и других средств передачи информации (в соответствии ч. 5 ст. 20 Конституции Испании) может производиться только судебным решением, однако, в исключительных случаях, в отношении периодических изданий может быть установлено запрещение выпуска до решения суда.

Предлагается включить в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положение о возможности применения к СМИ такой пресекательной санкции как «изъятие тиража печатного средства массовой информации, снятие с эфира видеоматериала, изъятие иной продукции СМИ» в случае распространение СМИ заведомо ложной информации о кандидате (политической партии) иной информации о кандидате (политической партии) с целью опорочить кандидата (партию) и сформировать у избирателей нежелание голосовать за кандидата (политическую партию)».

Учитывая значение предвыборной агитации и сроки ее проведения, предлагается применять эту санкцию еще до решения судебного органа, на основании обращения избирательной комиссии субъекта РФ, кандидата (политической партии) в органы прокуратуры.

4. Взаимодействие средств массовой информации и избирательных комиссий в рамках избирательного процесса осуществляется в следующих направлениях:

- размещение избирательными комиссиями информации для избирателей, участников референдума в установленном законом порядке;

- опубликование решений комиссий и иной необходимой информации;

- безвозмездное предоставление избирательными комиссиям необходимых сведений и материалов, предоставление ответов на обращения СМИ, граждан, юридических лиц;

- осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации;

- контроль со стороны комиссий над установленным порядком проведения предвыборной агитации в СМИ.

5. Целями взаимодействия избирательных комиссий и средств массовой информации в раках избирательного процесса являются:

- обеспечение надлежащего порядка информирования участников избирательных правоотношений о деятельности избирательных комиссий;

- размещение избирательными комиссиями в СМИ материалов предвыборной агитации, побуждающей участвовать в голосовании;

- информирование о результатах выборов;

- соблюдение законности информирования граждан на всех стадиях избирательного процесса.

6. Политическую рекламу предлагается различать в «широком» и «узком» смысле:

- политическая реклама в «узком смысле» - предвыборная агитация и информирование избирателей, осуществляемые в установленные законодательством о выборах сроки осуществления предвыборной агитации;

- политическая реклама в «широком смысле» - информация политического характера, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к политическому объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижению его политической популярности.

7. Обосновывается вывод о том, что положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч.6 ст.56) в части опубликования достоверных сведений, способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения противоречат положениям Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», так как журналист вправе распространять достоверную информацию о ком-либо и о чем-либо, если речь не идет о государственной, коммерческой, личной или иной охраняемой законом тайне.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование конституционно-правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации. Определенное значение для развития науки конституционного права России имеют положения №1-2, №4-5, в которых обосновываются новые подходы к исторической периодизации развития российского законодательства об участии СМИ в избирательном процессе, классификации СМИ в зависимости от роли в избирательном процессе, целях и направлениях взаимодействия СМИ и избирательных комиссий. В диссертационном исследовании даны авторские определения предвыборной агитации, информирования избирателей, политической рекламы; определены правовые формы предвыборной агитации и информирования граждан; выявлены и сформулированы проблемы правового регулирования участия СМИ в избирательном процессе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что автором на основе проведенного анализа конституционно-правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе разработаны практические рекомендации, которые могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, избирательных комиссии, средств массовой информации во время подготовки и проведения выборов.

Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Также результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе в рамках дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право России» и других дисциплин специализации государственно-правового цикла.

Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в двенадцати научных статьях, три из которых в изданиях - рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях (26 ноября 2010 г. на 1-й ежегодной региональной научно-практической конференции «Актуальные вопросы адвокатской деятельности» (г.Пятигорск), 8 февраля 2011 г. на Ежегодной региональной научно практической конференции Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения - 2011» (г.Пятигорск), 25 апреля 2012 г. на 57-й научно-методической конференции преподавателей и студентов Ставропольского государственного университета «Университетская наука - региону» (г.Ставрополь), 13-14 декабря на Международной научно-практической конференции Северо-Кавказского федерального университета «Правовая политика и модернизация государственности» (г.Ставрополь)), заседаниях кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», кафедры конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет».

Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы.

Основное содержание работы

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования; дается характеристика степени ее научной разработанности; определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; указывается теоретическая и практическая значимость диссертационной работы; дается информация о результатах ее апробации.

Первая глава - «Теоретические и исторические основы участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации и зарубежных странах» - включает четыре параграфа, которые посвящены общей характеристике законодательства России о свободе средств массовой информации и вопросам классификации средств массовой информации в контексте избирательного процесса, а также характеристике законодательства зарубежных стран, регулирующего вопросы участия СМИ в избирательном процессе.

В первом параграфе - «Конституционно-правовое регулирование свободы средств массовой информации в Российской Федерации» - указываются основные категории, термины и понятия, используемые в диссертационном исследовании, анализируются научные подходы к понятиям «информация», «свобода массовой информации», «средства массовой информации», «предвыборная агитация», «информирование избирателей», истории становления и развития законодательства о свободе массовой информации применительно к сфере участия СМИ в избирательном процессе в России.

Длительное время (с XVIII по конец XX вв.) российские СМИ развивались в условиях наличия множества ограничений и запретов, что особенно значимо в сфере их участия в выборах. Только с изменением общественно-политического строя России, изменения законодательства, СМИ получили возможность существовать в условиях подлинной свободы и гласности.

В ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. закреплено: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Приведенное положение Конституции явилось продуктом эпохи преобразований, и, возможно, одним из наиболее значимых ее достижений.

Свобода массовой информации в Законе «О средствах массовой ин-формации» определяется ст. 1 через конкретные элементы, а именно:

- поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

- учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,

- изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Наличие и уровень развития свободы массовой информации является важным критерием демократического развития государства. Благодаря развитому институту свободы массовой информации средства массовой информации могут действовать свободно и независимо, граждане получают достоверную и своевременную информацию, а органы публичной власти имеют возможность информировать население о принимаемых решениях.

Особую роль свобода массовой информации приобретает в условиях существенного изменения избирательной системы и избирательных процедур - то есть условий участия избирателей в выборах. Со времени принятия Конституции 1993 г. российское и материальное, и процессуальное избирательное право подвергалось неоднократным и серьезным трансформациям. Даже если взять последнее 10-летие, то и здесь мы увидим большое количество новелл: и расширение применения пропорциональной системы на выборах всех уровней, и отмена порога минимальной явки избирателей, графы «против всех» в избирательных бюллетенях, избирательного залога и т.д.

Столь быстрые, многочисленные и существенные изменения принципиально изменили «правила игры» на избирательном поле, причем для всех: и избирателей, и кандидатов, и политических партий, других субъектов избирательного процесса. Нельзя сказать, что о предстоящих и произошедших в избирательном законодательстве российская общественность не знала абсолютно ничего: были и сообщения в средствах массовой информации (в том числе электронных), и выступления членов избирательных комиссий и других должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, общественные обсуждения этих изменений и т.п.

Состояние непрерывного ре-формирование формируют негативное отношение «реформируемых» к любым нововведениям, даже позитивным и разумным, общество просто устает от постоянных изменений, не успевая их «переваривать» и превращать в традиции. Очевидно, что реформаторы (в том числе избирательного законодательства) склонны недооценивать роль исторической преемственности. Яркое подтверждение тому - усиливающийся абсентеизм избирателей. Хотя на федеральных выборах и демонстрируется высокая явка, однако на достижение этой цели направляется деятельность органов власти всех уровней. Совершенно по-другому складывается ситуация на выборах субъектов Российской Федерации, не говоря уже о муниципальных выборах, в которых избиратели (особенно молодые) вовсе не заинтересованы.

Тем не менее, не стоит упускать из виду и значение своевременного информирования субъектов избирательного процесса об изменениях законодательства. Примером в этом отношении является определенное распространение в обществе негативного отношения к пропорциональной избирательной системе. Однако, как известно специалистам, данная система, помимо очевидных минусов, имеет ряд значительных плюсов, которые можно было бы довести до избирателей, позволив им сформировать собственное квалифицированное мнение, а не отрицать любые изменения как однозначно негативные. Представляется, что расширению применения этой системы должна была бы предшествовать пропагандистская кампания, показывающая, насколько распространена эта система в мире, как она может более справедливо отражать волеизъявление избирателей, чем мажоритарная система и т.д.

В решении этой задачи сложно переоценить роль средств массовой информации. Конечно, их деятельность необходимо сочетать с иными мерами (выступления должностных лиц публичной власти, введение элементов этих знаний в образовательный процесс и другие меры). Однако все же их роль в этом процессе, тем более в современном обществе - ключевая.

Как показало проведенное исследование, законодательство Российской Федерации нуждается в уточнении терминов «предвыборная агитация» и «информирование», так как отсутствие четкости в законодательстве существенным образом сказывается на участии средств массовой информации, связанных с организацией и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.

Во втором параграфе - «Понятие средств массовой информации как субъектов избирательного процесса по законодательству Российской Федерации» - дается характеристика средств массовой информации с точки зрения избирательного законодательства России.

В ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г № 2124-1 «О средствах массовой информации» под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.

Н.Н. Ковалева отмечает, что смешение средства массовой информации с организацией, осуществляющей выпуск средств массовой информации, т.е. смешение объекта с субъектом - достаточно типичная ошибка. Например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 августа 1992 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел о защите чести и достоинства граждан и организаций» (утратило силу) средства массовой информации ошибочно отождествлялись с юридическим лицом, когда говорилось о предъявлении иска «к средству массовой информации» и о «возложении на средство массовой информации обязанности». Очевидно, что средства массовой информации рассматривались здесь не как объект права, а как его субъект, что не соответствовало Закону «О средствах массовой информации» См.: Ковалева Н.Н. Информационное право России: Учебное пособие. М.: Дашков и К, 2007. С. 216..

Поддерживая в основных моментах позицию Н.Н. Ковалевой относительно понимания средств массовой информации как объектов, а не субъектов права, следует отметить, что сложившаяся в обществе практика употребления термина «средство массовой информации» как субъекта информационной деятельности нарушает точность юридической конструкции данного понятия, однако все же может быть использована в целях настоящей работы.

Собственно субъектами права, исходя из смысла ст. 2 Закона РФ «О средства массовой информации», могут быть:

1) редакция средства массовой информации, т.е. организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации;

2) главный редактор - лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации;

3) журналист - лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию;

4) издатель - издательство, иное учреждение, предприятие (предприниматель), осуществляющее материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации, а также приравненное к издателю юридическое лицо или гражданин, для которого эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода;

5) распространитель - лицо, осуществляющее распространение продукции средства массовой информации по договору с редакцией, издателем или на иных законных основаниях.

Средства массовой информации являются субъектами избирательного процесса, обеспечивающими реализацию избирательных прав личности путем информационного обеспечения проведения выборов. Кроме того, деятельность средств массовой информации является обязательным элементом избирательного процесса, обеспечивающим гласность и открытость выборов и референдумов.

В третьем параграфе - «Классификации средств массовой информации как участников избирательного процесса в Российской Федерации» - рассматриваются вопросы возможных классификаций СМИ, как участников избирательного процесса, по законодательству современной России.

Российское законодательство о выборах традиционно различает использование средств массовой информации в избирательной кампании и их участие. В первом случае средства массовой информации выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором - как самостоятельный институт демократии. Причем, обе указанные ипостаси средства массовой информации взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование средств массовой информации субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой - ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.

Федеральные избирательные законы довольно подробно, хотя не всегда четко и полно определяют круг средств массовой информации, посредством которых осуществляется информационное обеспечение выборов. Существующие недостатки правового регулирования обусловили необходимость научного исследования вопросов, связанных с понятием и классификацией СМИ.

Закон РФ « О средствах массовой информации » и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предлагают сразу несколько классификация средств массовой информации, которые имеют значение в рамках исследования роли СМИ в предвыборной агитации и информационном обеспечении выборов.

Возможна классификация СМИ как участников избирательного процесса по следующим основаниям:

I. СМИ - субъекты избирательно-правовых отношений.

II. СМИ, как форма распространения массовой информации.

III. По территории действия СМИ.

IV. По учредителю СМИ.

V. По форме собственности СМИ.

VI. По времени действия СМИ.

В четвертом параграфе - «Особенности правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе в зарубежных странах» - исследуются вопросы особенностей законодательного регулирования участия СМИ в избирательном процессе в зарубежных странах.

В настоящее время во всем мире средства массовой информации (печать, радио и особенно телевидение) играют огромную роль, способствуя формированию общественного мнения.

Демократические стандарты, гарантирующие право иметь и выражать политические и иные убеждения и передавать их другим, свободу доступа к информации и средствам массовой информации, свободу объединений, собраний в ходе избирательных кампаний нашли свое закрепление в ряде международных правовых актов, положения которых в последствии воплощаются в национальных правовых актах.

Создание средств массовой информации в большинстве зарубежных стран свободно, но предполагает регистрацию. Такое положение характерно как для государств с демократическим политическим режимом, так и для некоторых государств с так называемым «полудемократическим» режимом. Регистрация средств массовой информации в зарубежных странах осуществляется каким-либо государственным органом.

Деятельность средств массовой информации в большинстве зарубежных государств свободна, предварительная цензура со стороны органов государства запрещена.

Средства массовой информации играют значимую роль на различных этапах избирательного процесса, освещая как деятельность органов, организующих проведение выборов, так и кандидатов, политических партий, общественных объединений и иных участников избирательного процесса.

В последние десятилетия в зарубежных странах при средствах массовой информации все чаще создаются общественные советы (есть и другие названия), действуют специальные законы, запрещающие пропаганду расизма, национализма и т.д., ограничивающие рекламу (в том числе рекламу политическую). За злоупотребление свободой слова возможна ответственность средств массовой информации.

Важнейшим этапом избирательного процесса является этап предвыборной агитации, поскольку именно в этот момент кандидаты информируют избирателей о своих политических позициях, о приоритетных целях, тем самым определяются симпатии и антипатии избирателей. В современном обществе предвыборная агитация может осуществляться с использованием различных средств, но наиболее универсальным и эффективным является использование средств массовой информации.

Правила использования в избирательной кампании средств массовой информации и других видов коммуникации обычно устанавливаются исходя из принципа равных возможностей для кандидатов и партий.

В ходе избирательных кампаний в большинстве демократических стран партии получают доступ к государственным средствам массовой информации (в отдельных случаях они имеют такой доступ и в периоды между такими кампаниями). Законодательство или обычай предоставляют партиям право давать оценку (в том числе критическую) правительству и государственной администрации. Но в демократических государствах возможность неправящей партии критиковать правительство намного шире, чем в тех недемократических государствах, где сохраняются детальные неправящие партии.

В странах континентального права (ФРГ, Канада, Франция) и США свобода мнений закреплена непосредственно в конституциях. В Великобритании и Австралии ситуация иная: законодатели этих стран утверждают, что свобода мнения гарантирована в их неписаных конституциях. В ФРГ и Испании считается, что представители прессы обладают большими, чем кто-либо, правами собирать и распространять информацию. Эти права являются следствием особой роли СМИ в формировании общественного мнения и служении общественным интересам.

Законодательство большинства современных демократических государств в общих чертах соответствует международным демократическим принципам, обеспечивая проведение предвыборной агитации через средства массовой информации в строго определенных законодательных рамках. При этом в зависимости от типа правовой системы схемы правового регулирования участия средств массовой информации в избирательном процессе могут заметно отличаться друг от друга. Кроме того, большое значение при построении модели правового регулирования в данной сфере имеет также форма государственного устройства. Однако, несмотря на формальные расхождения, характер нормативно-правового регулирования участия средств массовой информации в демократических странах имеет несущественные отличия.

Что касается государств с недемократическими правовыми режимами, то в связи с отсутствием свободы выборов средства массовой информации в избирательном процессе преимущественно осуществляют трансляцию господствующей идеологии и освещение тех политических позиций, которые позволено озвучивать.

Глава вторая - «Конституционно-правовое регулирование и практика участия средств массовой информации в избирательном процессе в Российской Федерации» - включает четыре параграфа, которые посвящены исследованию вопросов конституционно-правового регулирования участия СМИ в агитации и информировании избирателей, изучению проблем обеспечения равного доступа кандидатов к СМИ, проблемы распространения через СМИ политической рекламы, взаимодействию избирательных комиссий со СМИ.

В первом параграфе - «Участие средств массовой информации в информировании избирателей и предвыборной агитации» - рассматриваются вопросы конституционно-правового регулирования распространения через СМИ информации, связанной с агитированием и информированием избирателей по законодательству Российской Федерации.

Концепция института информационного обеспечения выборов с его внутренней дифференциацией на информирование избирателей и предвыборную агитацию, впервые была закреплена в 2002 г. в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Эта концепция, направленная на наиболее полное регулирование информационных отношений, которые складываются в ходе избирательной кампании.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исходит из того, что СМИ не являются субъектами агитационной деятельности, а, следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следует из конструкции ст. 48 данного Закона.

Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидаты вообще не вправе в этом участвовать (п. 7 ст. 40), органам государственной власти и местного самоуправления запрещено информировать о кандидатах и избирательных объединениях (п. 1 ст. 45), а избирательные комиссии должны обеспечить информирование избирателей - в том числе через СМИ - о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о кандидатах и избирательных объединениях (п. 3 ст. 45).

Правда, законодатель не всегда точно определяет, в каком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком - об участии СМИ, объединяя понятия «информирование» и «предвыборная агитация» в информационное обеспечение.

Как следует из содержания ст. 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», оба названных понятия включаются в общее понятие «информационное обеспечение выборов» (в случае проведения референдума терминология аналогична). При этом в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дается только определение предвыборной агитации как деятельности, осуществляемой в период избирательной кампании и имеющей целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) (п. 4 ст. 2 ФЗ).

Понятия же «информирование избирателей» в указанном Федеральном законе не дано, как представляется, в силу его самоочевидности. В ч. 1 ст. 45 Федерального закона содержание этого понятия также не раскрывается, однако очерчивается круг субъектов осуществления информирования избирателей. Информирование призваны осуществлять органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Федеральным законом. Одновременно Федеральный закон устанавливает запрет для органов государственной власти и местного самоуправления на информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Из вышеизложенного следует, что понятия «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» порой достаточно сложно разграничить.

Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить специальная цель лишь агитационной деятельности - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие «агитация», что в силу действующего для представителей организаций, выпускающих СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов.

Во втором параграфе - «Взаимодействие средств массовой информации и избирательных комиссий при организации и проведении выборов в Российской Федерации» - рассматриваются вопросы нормативного регулирования фактического взаимодействия СМИ и избирательных комиссий в период избирательных компаний.

Закрепленная в федеральном законодательстве система избирательных комиссий в Российской Федерации является главным организационным механизмом, который призван обеспечивать периодическое демократическое избрание федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Отмечается, что и средства массовой информации, и избирательные комиссии некоторые исследователи относят к особой группе субъектов избирательных правоотношений, среди которых основную роль отводят избирательным комиссиям. Этих субъектов объединяет то, что в первую очередь в рамках избирательных правоотношений они выступают в качестве участников, на которых возложена обязанность содействовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания надлежащих условий для организации и проведения выборов, предотвращения нарушений избирательного законодательства и привлечения в случае необходимости виновных лиц к ответственности.

Взаимодействие избирательных комиссий со средствами массовой информации при организации и проведении выборов в России может осуществляться по нескольким направлениям:

1. Размещение избирательными комиссиями информации для избирателей, участников референдума в установленном законом порядке, опубликование решений комиссий и иной необходимой информации (ч. 18 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

2. Другим направлением взаимодействия является закрепление в Федеральном законе обязанности средств массовой информации безвозмездно предоставлять избирательными комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно (ч. 19 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

3. Некоторые избирательные комиссии осуществляют меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации, а также по ряду других вопросов.

4. Важным направлением взаимодействия избирательных комиссий со средствами массовой информации является контроль со стороны комиссий над установленным порядком проведения предвыборной агитации, важнейшим инструментом которой являются средства массовой информации. В соответствии с ч. 7 ст. 56 указанного Федерального закона, избирательные комиссии не только контролируют соблюдение порядка проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума, но и принимают меры по устранению допущенных нарушений.

...