Конституционно-правовой институт автономии в многонациональном государстве: сравнительно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Конституционно-правовой институт автономии в многонациональном государстве: сравнительно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

кандидата юридических наук

Мкртумян Артем Рубенович

Москва - 2012

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре теории права и государства Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: КУЗНЕЦОВ Михаил Николаевич доктор юридических наук, профессор.

Официальные оппоненты: САВИН Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор, Филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный открытый университет имени В.С. Черномырдина», директор;

ВАГАНОВ Юрий Николаевич, кандидат юридических наук, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Международный институт государственной службы и управления, кафедра правового обеспечения государственной и муниципальной службы, доцент.

Ведущая организация:Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России», Международный институт управления.

Защита состоится 28 мая 2012 г. в 16.00 на заседании диссертационного Совета Д 504.001.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, ауд. 2076 (2 корпус).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «____» апреля 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Догадайло

автономия конституционный культурный европа

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что для Российской Федерации, как и для большинства современных государств Европы свойственен многонациональный и мультикультурный характер. Как отметил Президент РФ в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2011 г., «… многонациональный мир - уникальное преимущество России, мир, в котором больше тысячи лет вместе живут представители самых разных национальностей и конфессий». Он также указал, что «…безусловным приоритетом остается и гармонизация межнациональных отношений», поскольку в настоящее время нашем государстве еще сохраняются условия для межнациональных конфликтов Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря..

Следует отметить, что одной из современных тенденций политической и государственной жизни в Европе является осуществление права наций на самоопределение, а также необходимость обеспечения прав национальных, религиозных и языковых меньшинств, что является следствием качественных изменений этнической структуры государств. Возрастающее значение национального фактора в государственном развитии послужило основой для того, что во многих документах Совета Европы и его институтов ХХ в. в мировой истории определяется как «эпоха наций» См., например: State consolidation and national identity. European Commission for Democracy through Law. Strasbourg, 2005. Р. 5.. Однако проблема обеспечения прав национальных, религиозных и языковых меньшинств не может быть решена путем создания каждой этнической группой моноэтнического государства.

В этих условиях нахождение баланса между обеспечением государственного единства и сохранением национальной идентичности представляет собой один из наиболее сложных вопросов государственного строительства как в Российской Федерации, так и в других европейских государствах. Это обусловливает необходимость научного осмысления проблемы достижения баланса между центробежными и центростремительными силами, решения задач обеспечения прав меньшинств в сочетании с реализацией интересов большинства населения государства на основе общих подходов и международных стандартов.

Однако единые подходы и стандарты к обеспечению прав национальных, религиозных, языковых меньшинств пока не выработаны международным сообществом, как на универсальном, так и на европейском уровне. Специфика форм и методов решения данного вопроса в Российской Федерации и европейских государствах обусловлена особенностями национальных правовых систем, а также историческими традициями их государственного развития.

Одной из форм обеспечения прав национальных, религиозных, языковых меньшинств, в том числе права на самоопределение, является автономия. Вместе с тем, в Европе существуют автономные образования, учрежденные только по территориальному признаку, без учета национальной, культурной, конфессиональной или языковой составляющих. Следует также заметить, что практика государственного строительства в Российской Федерации и государствах Европы признает также возможность существования внетерриториальной автономии как формы самоуправления национального (религиозного или культурного) меньшинства.

В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении автономии, ее форм, а также направлений ее развития в Российской Федерации и иных государствах Центральной и Восточной Европы. Только такой подход дает возможность эффективно использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.

Таким образом, есть все основания полагать, что актуальность темы диссертационного исследования обусловлена целым комплексом обстоятельств научно-практического характера.

Степень теоретической разработанности темы исследования. Автономия как одно из государственно-правовых явлений в Российской Федерации, конституционно-правовой статус автономных образований, относятся к числу предметов, получивших хорошее освещение в науке конституционного права Российской Федерации. Данный вопрос, в частности, рассматривался в трудах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Гончарова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, К.Н. Княгинина, О.Е. Кутафина, Б.И. Краснова, Б.М. Лазарева, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.Л. Шульженко и других.

Проблемы автономии в государствах Европы также рассматривались в трудах зарубежных ученых: М. Мелькиора (Бельгия), Х.Ф.Л. Агвиллара, Г. Хименеса Санчеса (Испания), К. Меццанотте, Ч. Руперто (Италия), С. Назария, Н. Руссева, А. Скворцовой (Молдова), Н. Яскинена, М. Конккола (Финляндия), В. Иващенко, В. Тация, Ю. Тодыки, В. Шаповала (Украина).

Вместе с тем, проблемам сравнительного исследования конституционного статуса автономных образований, их форм и проблем развития в Российской Федерации и зарубежных государствах в российской науке конституционного права не уделялось достаточно внимания. Конституционно-правовой статус автономных образований в государствах Северной Европы был исследован Н.В. Лукашевой в 1998 г., а автономия как конституционно-правовая гарантия прав народов в многонациональном государстве - П.В. Ульянищевым в 2009 г.

Представляется, что автономия как конституционно-правовой институт, а также конституционно-правовой статус различных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы заслуживает более предметного, полного и всестороннего сравнительно-правового исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, специалистов в области теории государства и права, конституционного права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, А.П. Кузнецова, М.Н. Кузнецова, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, В.А. Кряжкова, И.Н. Куксина, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, И.В. Лексина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.И. Носова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, С.М. Шахрая, И.С. Яценко и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования автономий в Российской Федерации и государствах Европы, а также правовые, исторические, национальные основы их функционирования.

Предметом исследования в рамках настоящей работы избраны нормы конституционного права Российской Федерации и государств Европы, конституирующие автономию как государственно-правовое явление.

Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа автономии как конституционно-правового института, а также конституционно-правового статуса различных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы, выявления общих и особенных характеристик и тенденций развития данного института.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

- исследовать конституционно-правовые гарантии прав национальных, религиозных, языковых меньшинств в Российской Федерации и государствах Европы;

- уточнить понятие, признаки и цели автономии как конституционно-правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах;

- систематизировать формы автономии в Российской Федерации и государствах Европы;

- проанализировать развитие статуса территориальных автономных образований в государствах Европы;

- исследовать проблемы распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах;

- выявить особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации;

- исследовать формы внетерриториальной автономии в государствах Европы;

- выявить особенности национально-культурной автономии как формы внетерриториальной автономии в Российской Федерации;

- предложить направления совершенствования конституционно-правового института автономии в Российской Федерации с учетом изученного опыта европейских государств.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из современных методов познания, апробированных юридической наукой и практикой. При решении поставленных диссертационной работе задач использовались общенаучные (диалектический, системный, анализа и синтеза) и частные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, статистический). Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.

Сравнительно-правовой метод в сочетании с комплексным исследованием применялся для сопоставления конституционных, законодательных, институциональных подходов, сложившихся в Российской Федерации и государствах Европы к определению конституционно-правового статуса автономных образований, а также их основных форм.

Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституционные акты государств Европы (Бельгии, Венгрии, Дании, Италии, Испании, Молдовы, Норвегии, Португалии, Словакии, Словении, Украины, Финляндии, Хорватии, Чехии, Швеции, Швейцарии); законодательные акты, закрепляющие статус, организацию, полномочия автономных образований и порядок их реализации - акты Великобритании о государственном управлении в Северной Ирландии (1987 г.), Уэльсе (1999 г. и 2006 г.), Шотландии (1998 г.); законы Дании о самоуправлении Гренландии 1978 г. и 2009 г., Основной закон Дании о Фарерских островах 1948 г., законы о самоуправлении Фарерских островов 2005 г., органические законы Испании, закрепляющие правовое положение автономных областей, конституционные законы Италии, закрепляющие правовое положение автономных областей - Валле-д'Аоста, Сардинии, Сицилии, Трентино-Альто-Адижде, Фриули-Венеции-Джулии, Закон Республики Молдова 1994 г. «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)», Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.) "О национально-культурной автономии", Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; Закон Украины 1998 г. «Конституция автономной республики Крым», Акт Норвегии 1987 г. «О Законодательном собрании Саами и других правовых вопросах, связанных с народами саами», акты Финляндии об автономии Аландов 1991 г. и о саамском Тинге 1995 г., Акт Швеции о саамском Тинге 1992 г.; уставы субъектов Российской Федерации (Забайкальского края, Иркутской области, Красноярского края, Камчатского края, Пермского края), а также акт учредительного характера автономного образования в составе Молдовы - уложение Гагаузии (Гагауз Ери). Диссертантом также было проанализировано законодательство Словакии, Словении, Чехии, определяющее правовое положение национальных меньшинств в контексте закрепления основ правового статуса национально-культурных автономий.

При подготовке диссертационного исследования были использованы документы Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Содружества Независимых государств в том числе и рекомендательного характера (в частности, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств" (ETS N 148), принята в г. Страсбурге 5 ноября 1992 г.), Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS N 157), Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (Заключена в г. Москве 21 октября 1994 г.).

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлено комплексное сравнительно-правовое исследование автономии. В диссертационном исследовании автономия рассматривается, во-первых, как институт национального конституционного права; во-вторых, - как одна из форм защиты и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности определенных меньшинств; в-третьих, - как форма организации государственной власти, соответствующая принципам децентрализации и субсидиарности.

В диссертационной работе осуществлено исследование территориальных и внетерриториальных форм автономии, выявлены их особенности в федеративных и унитарных государствах Европы. Диссертантом проанализировано российское и зарубежное законодательство, закрепляющее статус различных форм автономии, выявлены общие и особенные тенденции его развития.

В диссертации также осуществлено сравнительно-правовое исследование территориальных форм автономии в Российской Федерации и государствах Европы, уточнен конституционно-правовой статус автономных образований, распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти автономных образований, разрешения конфликтов между ними. Изучены также различные формы внетерриториальных автономий в Российской Федерации и зарубежных государствах.

В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.

Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях, выносимых на защиту:

- исследование Конституции Российской Федерации, конституций государств Европы, а также нормативных правовых актов, закрепляющих правовое положение автономных образований позволило диссертанту уточнить определение понятия «автономия». Диссертант определяет автономию как одну из форм самоопределения и самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств при условии сохранения целостности соответствующего государства. Автономия предполагает предоставление указанным социальным общностям возможности самостоятельного осуществления публичной власти (или отдельных публичных полномочий) в рамках, установленных конституцией и законодательством;

- анализ актов конституционного характера Российской Федерации и европейских государств позволил диссертанту определить национальные, религиозные, языковые меньшинства как один из субъектов конституционного права. Диссертантом выявлен ряд способов обеспечения их прав: а) права национальных меньшинств могут быть обеспечены возможностью учреждения внетерриториальных форм автономии (Норвегия, Словакия, Словения, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция); б) в Дании, Италии, Испании, Российской Федерации, Украине, Финляндии права национальных меньшинств гарантируются посредством закрепления различных форм территориальной автономии; в) наивысшей гарантией прав народов, находящихся в положении национального меньшинства, является учреждение субъектов федеративного государства по национальному принципу (сообщества германофонов в Бельгии, республик в составе Российской Федерации, кантона Тичино в Швейцарии). Диссертант отмечает, что указанные выше гарантии направлены на обеспечение права национальных меньшинств на самоопределение в сочетании с принципом территориальной целостности государства.

Изложенное позволило сделать вывод о формировании нового комплексного правового института обеспечения прав национальных меньшинств, в структуру которого входят нормы конституционного, международного, административного, гражданского, экологического, земельного права;

- диссертант полагает, что автономия может быть рассмотрена как институт в структуре комплексного правового образования - гарантий прав национальных меньшинств. Институт автономии объединяет нормы конституционного права, закрепляющие: а) цели учреждения автономных образований - обеспечение прав национальных меньшинств на самоопределение или самоорганизацию; б) территориальную или внетерриториальную основу организации автономии; в) органы, осуществляющие управление автономными образованиями и порядок их формирования; г) полномочия (права и обязанности), осуществляемые автономными образованиями; д) формы взаимоотношений с центральными органами государственной власти; е) в отношении некоторых форм автономии - порядок учреждения автономных образований;

- на основании исследования практики учреждения автономных образований в Российской Федерации и государствах Европы, диссертантом сделаны выводы о целях данного направления развития территориальной организации современных государств: а) общей целью является обеспечение прав национальных меньшинств на самоорганизацию и самоопределение, создание условий для поощрения их этнической, языковой и религиозной самобытности, сохранение, укрепление и развитие особых политических, правовых, экономических, социальных и культурных институтов в условиях единого государства; б) предоставление статуса автономных образований Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса в Великобритании, Страны Басков в Испании, Гагаузии в Республике Молдова, отчасти, Автономной Республики Крым в Украине имело целью разрешить национальные противоречия; в) в унитарных государствах предоставление статуса автономии этническим сообществам, имеющим компактное проживание на территории административно-территориальных единиц, преследует цель децентрализации государственной власти, организацию ее на основе принципа субсидиарности;

- в результате сравнительно-правового исследования актов конституционного характера и законодательства Российской Федерации и государств Европы диссертант уточнил определение понятия «территориальная автономия», как политико-территориального образования в составе унитарного или федеративного государства, учрежденное для реализации права национального или языкового меньшинства на самоопределение при условии сохранения государственной целостности, имеющее особое правовое положение (в первую очередь, в отношениях с центральными органами государственной власти) по сравнению с территориальными образованиями такого же уровня организации публичной власти. К национально-государственным автономиям диссертант относит государствоподобные образования - субъекты Российской Федерации - автономные округа (как входящие, так и не входящие в состав области) и автономную область. К национально-территориальным автономиям относится абсолютное большинство автономных образований, входящих в состав унитарных государств Европы. Они посредством закрепления их особого положения в конституциях и законодательных актах наделены собственными полномочиями, необходимыми для обеспечения прав национальных меньшинств, но осуществляют их под контролем центральных органов государства;

- диссертант уточнил понятие «внетерриториальная автономия», определив его как форму самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств, которая в силу сложившейся национально-территориальной структуры государства и этнического состава общества не может иметь территориальной основы. Внетерриториальные автономные образования учреждаются в случае, если национальное, религиозное, культурное меньшинство не имеет места постоянного проживания (например, саами в Норвегии, Финляндии, Швеции, цыгане - на территории всех европейских государств), или муниципальные образования, население которых составляют представители меньшинств, находятся на территории нескольких административно-территориальных единиц (национальные сообщества в Венгрии, Италии, Словакии, Чехии, Хорватии, автохтонные национальные сообщества в Словении, национальные меньшинства в Российской Федерации).

Диссертант отмечает, что в рамках одного государства возможно одновременное учреждение как территориальной так и внетерриториальной формы автономии, что позволяет наиболее полно обеспечить права национальных, религиозных, языковых меньшинств на самоопределение и самоорганизацию, согласование их прав и законных интересов с интересами большинства народа соответствующего государства;

- анализ развития законодательства государств Европы, закрепляющих правовой статус территориальных автономных образований, позволил диссертанту выявить тенденции его развития:

а) для большинства государств Европы свойственно расширение самостоятельности территориальных автономных образований при определении или изменении их правового положения, конституционное или законодательное закрепление требования об инициировании изменения (в Испании) или предварительном рассмотрении соответствующих законов в законодательном органе автономного образования (в Украине, Финляндии) или на его референдуме (в Дании). Отмечается, что в Италии автономные области самостоятельно принимают законы, закрепляющие их правовой статус;

б) для государственного развития Великобритании и Испании характерно увеличение числа увеличение числа автономных образований, что привело к «регионализации» данных государств. При этом, диссертант отмечает положительный опыт Испании, в Конституции которой закрепляются 3 вида процедур учреждения автономных образований, что снижает неблагоприятное влияние политических факторов на данное направление государственно-правовых реформ, обеспечивает, с одной стороны, равные возможности территориальных сообществ, а с другой - учет региональных и местных особенностей. В Великобритании, напротив, процедура учреждения автономных образований не урегулирована законодательно, поэтому процесс регионализации подвергается значительному влиянию политических факторов;

в) для большинства государств Европы характерно расширение сферы предметов ведения и полномочий органов территориальных автономных образований, что привело к выделению трех групп предметов ведения и полномочий: предметы ведения центральных органов государственной власти, предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения органов государственной власти автономного образования. Органы государственной власти автономных образований наделены полномочием принимать законы по предметам их исключительного ведения, которые могут быть отменены только в судебном порядке на основании их противоречия конституции и законам государства. Органы территориальных автономных образований наделены полномочием участвовать в международных связях и взаимодействовать с органом Европейского Союза - Союзом региональных и местных общин. Диссертант отмечает также исключительную компетенцию государственных органов Гренландии и Фарерских островов самостоятельно формировать органы судебной власти на своей территории;

- на основании исследования практики проведения федеративной реформы в Российской Федерации диссертант сделал вывод о том, что одним из ее результатов была «деавтономизация», определяемая процесс утраты статуса субъектов Федерации рядом автономных округов, входивших в состав территории другого субъекта, и преобразования их в административно-территориальные единицы с особым статусом. Данный процесс в отсутствие эффективных государственных гарантий обеспечения прав национальных меньшинств может привести к их нарушениям.

Диссертант отмечает отсутствие единого подхода к установлению гарантий прав национальных меньшинств, проживающих на территории административно-территориальных единиц с особым статусом. Наиболее эффективным диссертант полагает учреждение при Законодательном собрании Забайкальского края консультативно-совещательного органа, обеспечивающего формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.

Диссертант полагает необходимым закрепить федеральным законном основы правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом, в том числе, учредить при законодательных органах «новых» субъектов Российской Федерации консультативные органы, формируемые на территории административно-территориальных единиц с особым статусом, для обеспечения прав национальных меньшинств;

- диссертантом уточнено определение понятия национально-культурной автономии как формы самоорганизации национальных меньшинств на определенной территории, создаваемую в целях обеспечения жизнеспособности и самостоятельности национального меньшинства в национально-культурной сфере; выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством государственной поддержки, интересов национальных меньшинств (сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры); координации деятельности образовавших ее местных национально-культурных автономий.

Диссертант полагает возможным использовать опыт зарубежных государств и наделить региональные национально-культурные автономии полномочиями консультировать органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения прав национальных меньшинств, вносить в органы местного самоуправления предложения о принятии муниципальных правовых актов, инициировать публичные слушания.

Теоретическое и практическое значение исследования определяется его новизной в контексте сравнительно-правового исследования института автономии в Российской Федерации и в европейских государствах, его места и роли в системе органов государственной власти. Сформулированные выводы имеют значение для науки конституционного права Российской Федерации, а также сравнительного конституционного права.

Практическая значимость работы определяется обоснованной автором диссертации необходимостью законодательного развития конституционных норм, регулирующих правовой статус автономных образований, их формы, предметы ведения и полномочия, порядок их осуществления в Российской Федерации и европейских государствах. Предложенные варианты изменений правовых актов предполагают разработку на их основе законопроектов.

Содержащийся в диссертации сравнительно-правовой анализ законодательства, закрепляющего правовое положение автономных образований в многонациональном государстве, может быть использован при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры конституционного права Федерального государственного бюджетное образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и нашли отражение в опубликованных научных работах.

Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, сделанных автором в ходе научных конференций, в том числе, научно-практической конференции на тему «Правовые основы развития народов евразийского пространства: задачи систематизации и повышения эффективности» (Москва, 2009 г.).

Структура диссертации определена целью и задачами исследования, спецификой рассматриваемого явления. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно правовых актов и научной литературы.

Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обоснована актуальность исследования, показана степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи, представлена характеристика теоретической, методологической и нормативной правовой базы исследования, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована научно-практическая значимость диссертации, приведены сведения об апробации результатов работы.

В первой главе - «Конституционно-правовой институт автономии как форма урегулирования национальных отношений» - исследованы конституционно-правовые гарантии прав национальных, религиозных, языковых меньшинств в Российской Федерации и государствах Европы (§ 1); уточнены понятие, признаки и цели автономии как конституционно-правового института в Российской Федерации и зарубежных государствах (§ 2); систематизированы формы автономии в Российской Федерации и государствах Европы (§ 3).

На основании анализа трудов видных российских (Л.В. Андриченко, В.А. Кряжков, Т.Я. Хабриева) и зарубежных (Ж. Дешене, Ф. Капотори) конституционалистов диссертантом выработан авторский подход к пониманию национального, религиозного, языкового меньшинства. Диссертант полагает, что указанные меньшинства являются особыми субъектами конституционного права; их можно определить как этническую общность (или ее часть), члены которой отличаются от большинства населения государства по специфическим этническим признакам (языком, культурой, традициями, национальным самосознанием), постоянно или преимущественно проживают на территории государства, при этом, они могут и не иметь традиционного места компактного проживания не территории государства. Разновидностью национальных, религиозных, языковых меньшинств, по мнению диссертанта, является коренной малочисленный народ, в отличие от других национальных меньшинств, традиционно компактно проживающий на определенной территории.

Диссертант разделяет позицию Т.Я. Хабриевой о том, что основополагающим правом национального меньшинства является право на самоопределение, понимаемое как возможность свободного выбора форм его существования при условии учета объективных данных о самом меньшинстве, условий его жизни и внешнего окружения.

Решающее значение для обеспечения прав национальных меньшинств является признание их внутренним законодательством, в том числе, на уровне национальных конституций. В современной практике государственного строительства как Российской Федерации, так и стран Европы, а также в российской и зарубежной науке конституционного права существуют различные подходы к обеспечению прав национальных, религиозных, языковых меньшинств. Анализ актов конституционного характера европейских государств позволяет выделить ряд способов обеспечения их прав. Наиболее распространенной гарантией является закрепление на конституционном уровне запрета дискриминации человека и гражданина по национальным, религиозным или языковым признакам, а также прав на определение национальной принадлежности, прав лиц, принадлежащих к меньшинствам на сохранение национального языка, образа жизни и культуры. При этом, в Швейцарии на конституционном уровне поддерживается развитие языков меньшинств - итальянского и ретороманского. В Венгрии, Норвегии, Словении, Финляндии одной из конституционных гарантий прав национальных меньшинств является конституционный принцип учета национального состава населения при образовании административно-территориальных единиц и муниципальных образований, а также формировании соответствующих органов публичной власти.

Вместе с тем, в соответствии с международными стандартами, права национальных меньшинств могут быть реализованы как в рамках сообществ, не имеющих территориальной основы, так и посредством организации территориальных автономных образований (п. 35 Итогового документа Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.).

В конституциях ряда государств (Норвегия, Словакия, Словения, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция) права национальных меньшинств гарантируются возможностью учреждения внетерриториальных форм автономии. В Дании, Италии, Испании, Российской Федерации, Украине, Финляндии конституции гарантируют реализацию прав национальных меньшинств посредством закрепления различных форм территориальной автономии. Наконец, наивысшей гарантией прав народов, находящихся в положении национального меньшинства, является учреждение субъектов федеративного государства по национальному принципу (сообщества германофонов в Бельгии, республик в составе Российской Федерации, кантона Тичино в Швейцарии). Диссертант отмечает, что указанные выше гарантии направлены на обеспечение права национальных меньшинств на самоопределение, а также реализацию принципа территориальной целостности государств.

Исследование конституционного законодательства Российской Федерации и государств Европы, закрепляющего правовое положение национальных, религиозных, языковых меньшинств, их права и формы их реализации, позволили диссертанту сделать вывод о формировании нового комплексного правового образования - совокупности норм, направленных на обеспечение и защиту прав национальных меньшинств. В его структуру входят нормы международного, административного, гражданского, экологического, земельного права. Основу составляют принципы и нормы конституционного права, закрепляющие форму реализации прав меньшинств на самоорганизацию и самоопределение в рамках автономного образования или субъекта федерации, и играющие в данном правовом институте интегрирующую роль.

В диссертации исследовано законодательство Российской Федерации и зарубежных государств, закрепляющее правовое положение различных автономных образований, а также взгляды российских и зарубежных конституционалистов относительно понимания автономии, ее правовой природы, целей создания. Установлено, что большинстве государств Европы автономные образования были учреждены в следующих целях: а) обеспечение прав национальных меньшинств на самоорганизацию и самоопределение; б) создание условий для поощрения их этнической, языковой и религиозной самобытности; в) сохранение, укрепление и развитие особых политических, правовых, экономических, социальных и культурных институтов в условиях единого государства. Эти цели учреждения автономий установлены в ст. 27 Конституции Венгерской Республики, ст. 134 Конституции Испании, ст. 111 Конституции Республики Молдова, ст. 34 Конституции Словацкой Республики, ст. 64 Конституции Республики Словении, ст. 15 Конституции Республики Хорватия, выводится из содержания ст.ст. 5 и 115 Конституции Италии и норм специальных законов, законов о статусе автономных областей, а также закреплена в законодательстве Дании, Норвегии, Российской Федерации, Финляндии, Швеции.

Исследование процесса государственно-территориального развития отдельных регионов (Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса в Великобритании, Страны Басков в Испании, Гагаузии в Республике Молдова, отчасти, Автономной Республики Крым в Украине) позволяет диссертанту сделать вывод о том, предоставление указанным единицам статуса автономных образований имело целью разрешить национальные противоречия. Учреждение соответствующих автономных образований предполагает предоставление национальным меньшинствам возможности самостоятельно осуществлять ряд государственно-властных полномочий, более активно участвовать в определении основных направлений внутренней политики государства, в принятии эффективных решений в масштабе своей территории в сфере программирования экономического развития и социальных услуг. Таким образом, обеспечивается сохранение целостности конкретного государства, исключается сепаратизм.

Наконец, в унитарных государствах предоставление статуса автономии этническим сообществам, имеющим компактное проживание на территории административно-территориальных единиц, преследует цель децентрализации государственной власти, организацию ее на основе принципа субсидиарности. Согласно ст. 225 Конституции Португальской Республики автономия Азорских островов и Мадейры учреждена с целью демократического участия граждан в управлении, стимулирования и защите областных интересов.

Изложенное позволяет диссертанту определить автономию как одну из форм самоопределения и самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств при условии сохранения целостности соответствующего государства. Автономия предполагает предоставление указанным социальным общностям возможности самостоятельного осуществления публичной власти (или отдельных публичных полномочий) в рамках, предоставленных ему конституцией и законодательством.

Таким образом, автономия также может быть рассмотрена как институт в структуре комплексного правового образования гарантий прав национальных меньшинств. Он объединяет нормы конституционного права, закрепляющие: а) цели учреждения автономных образований - обеспечение прав национальных меньшинств на самоопределение или самоорганизацию; б) территориальную или внетерриториальную основу организации автономии; в) органы, осуществляющие управление автономными образованиями и порядок их формирования; г) полномочия (права и обязанности), осуществляемые автономными образованиями; д) формы взаимоотношений с центральными органами государственной власти; е) в отношении некоторых форм автономии - порядок учреждения автономных образований.

В диссертационной работе осуществлено исследование форм автономии, выявлены их особенности в федеративных и унитарных государствах Европы. Диссертант полагает необходимым уточнить сложившийся в российской науке конституционного права подход к классификации автономных образований на территориальные и внетерриториальные, предложенный О.Е. Кутафиным, Т.Я. Хабриевой, П.В. Ульянищевым, применительно к предмету исследования. Отмечено, что в основу данной классификации правомерно положены критерии наличия или отсутствия территориальной основы автономного образования и возложения на них полномочий по осуществлению отдельных публично-властных полномочий.

Вместе с тем, исследование актов конституционного характера и законодательства Российской Федерации и государств Европы позволяет определить территориальную автономию как политико-территориальное образование в составе унитарного или федеративного государства, учрежденное для реализации права национального или языкового меньшинства на самоопределение при условии сохранения государственной целостности, имеющее особое правовое положение (в первую очередь, в отношениях с центральными органами государственной власти) по сравнению с территориальными образованиями такого же уровня организации публичной власти.

Диссертант полагает, что к национально-государственным автономиям возможно отнести автономные округа (как входящие, так и не входящие в состав области) и автономную область в Российской Федерации, поскольку в соответствии с Конституцией РФ они имеют статус субъектов Федерации, т.е. государствоподобных образований в составе РФ. К национально-территориальным автономиям диссертант относит абсолютное большинство автономных образований, входящих в состав унитарных государств Европы: регионы Великобритании (Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс), Гренландию и Фарерские острова в составе Дании, автономные сообщества (национальные и исторические области) Испании, автономные области Италии, Гагаузскую автономную область в составе Республики Молдова, Автономную Республику Крым, Аландские острова в составе Финляндии. Диссертант полагает, что данные автономные образования были учреждены с целью обеспечения и защиты прав национальных, религиозных, языковых меньшинств, в том числе права на самоопределение в составе единого государства. Диссертант полагает, что правовое положение автономных областей в Португалии сближается с правовым положением национально-территориальных автономий в других государствах, поскольку в соответствии с Конституцией Республики Португалия, особый статус данных территориальных образований основан «на историческом стремлении островного населения к самостоятельности».

Диссертант также уточняет понятие «внетерриториальная автономия», определяя ее как форму самоорганизации национальных, религиозных, языковых меньшинств, которая в силу сложившейся национально-территориальной структуры государства и этнического состава общества не может иметь территориальной основы. Внетерриториальные автономные образования учреждаются в случае, если национальное, религиозное, культурное меньшинство не имеет места постоянного проживания (например, саами в Норвегии, Финляндии, Швеции, цыгане - на территории всех европейских государств) или муниципальные образования, население которых составляют представители меньшинств, находятся на территории нескольких административно-территориальных единиц (национальные сообщества в Венгрии, Словакии, Чехии, Хорватии, автохтонные национальные сообщества в Словении, национальные меньшинства в Италии и Российской Федерации).

Диссертант отмечает, что особенностью внетерриториальных автономных образований (национально-культурных автономий) в Венгерской Республике, Италии, Словацкой Республике, Республике Словения, Чешской Республики является учреждение их на территории муниципальных образований, относящимся к нескольким административно-территориальным единицам. Внетерриториальный характер имеют также тинги (парламенты) народа Саами в Норвегии, Швеции, Финляндии, которые законодательными актами соответствующих государств наделяются отдельными публично-властными полномочиями.

Особенностью национально-культурной автономии в Российской Федерации является то, что законодательство определяет данную форму автономии как особый вид общественных объединений, учрежденный в организационно-правовой форме общественной организации.

Диссертант отмечает, что в рамках одного государства возможно одновременное учреждение как территориальной так и внетерриториальной формы автономии, что убедительно доказывается опытом государственного строительства Италии и Российской Федерации. Сочетание различных форм автономии позволяет наиболее полно обеспечить права национальных меньшинств на самоопределение и самоорганизацию, согласование их прав и законных интересов с интересами большинства народа соответствующего государства.

Во второй главе - «Территориальная автономия в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовой анализ» - исследован статус территориальных автономных образований в государствах Европы и проблемы его развития (§ 1); рассмотрены проблемы распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти автономных образований в европейских государствах (§ 2); выявлены особенности развития территориальной автономии в Российской Федерации (§ 3).

Диссертантом установлено, что первоначально способом закрепления правового положения автономных территориальных образований в государствах Европы является их учреждение в конституциях с последующим законодательным урегулированием основных элементов правового статуса. Именно таким образом были учреждены территориальные автономные образования большинстве государств Европы. Вместе с тем, в настоящее время нормативные основы правового положения территориальных автономий в государствах Европы весьма разнообразны. Выделяют следующие модели правового регулирования статуса территориальных автономных образований: а) в Великобритании, Испании, Финляндии сохраняется традиционная модель закрепления правового положения территориальных автономий законодательством государства, в состав которого входит эта автономия. Однако внесение каких-либо изменений в законодательные акты о статусе автономных образований осуществляется законодательным органом автономного образования с последующим утверждением этого на государственном уровне; б) в Дании правовое положение Гренландии и Фарерских островов закрепляется законами, которые были одобрены референдумами, проходившими в автономных образованиях; в) статус Гагаузии как автономного образования в составе Молдовы регулируется Конституцией Республики Молдова и специальным законом, а также Уложением, принятым Народным Собранием Гагаузии; г) в Италии в результате конституционных реформ 1999 г. и 2001 г. как автономным, так и обычным областям было предоставлено полномочие самостоятельно определять систему органов государственной власти, а также основные принципы ее организации и осуществления при условии соблюдения Конституции Италии. Контроль конституционности таких правовых актов возложен на Конституционный Суд. Все это привело к сближению статусов автономных и «обычных» областей и регионализации Итальянского государства. Однако статус автономных областей определяется конституционными законами, изменяемыми в особом порядке в соответствии со ст. 138 Конституции Италии.

Диссертант отмечает положительный опыт Испании, в Конституции которой закрепляются 3 вида процедур учреждения автономных образований, что снижает неблагоприятное влияние политических факторов на данное направление государственно-правовых реформ, обеспечивает, с одной стороны, равные возможности территориальных сообществ, а с другой - учет региональных и местных особенностей. Отмечается также, что одним из результатов конституционных реформ в Италии 1999 г . и 2001 г. явилось закрепление конституционных основ образования или преобразования областей - по инициативе муниципалитетов, после консультаций с законодательным органом области посредством принятия соответствующего решения на референдуме (ст.ст. 132 и 133 Конституции). В Великобритании, напротив, процедура учреждения автономных образований не урегулирована законодательно, поэтому процесс регионализации подвергается значительному влиянию политических факторов.

Неотъемлемым признаком данной формы автономии является наличие собственной территории. Исследование законодательства государств Европы позволяет выделить 5 моделей правового регулирования территориального устройства автономных образований: а) в Украине законодательное регулирование территориального устройства государства, в т.ч. и Автономной Республики Крым, является исключительным полномочием государства в целом (ст.ст. 92 и 135 Конституции Украины); б) в Республике Молдова и Италии территориальное устройство автономных образований регулируется общегосударственными парламентами после консультаций с органами автономных образований (в Италии - в соответствии со ст. 132 Конституции - и по инициативе провинций и муниципалитетов); в) в Испании - вопросы территориальной организации автономии решаются Кортесами по инициативе автономного образования (ст.ст. 146 и 147 Конституции); г) в Финляндии на законодательном уровне провозглашается неприкосновенность территории Аландов (ст. 2 Акта об автономии Аландских островов); д) законодательство о статусе Гренландии и Фарерских островов умалчивает о возможности территориальных преобразований данных автономий, что обусловлено особенностями их географического положения. Умалчивают о территориальной структуре и возможностях ее изменения Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии и правовые акты Великобритании.

Следует заметить, что, как правило, территория автономных образований является единой. Исключение составляет автономная область Трентино-Альто-Адидже в Италии, в состав которой входят 2 автономных провинции - Больцано и Тренто, также сформированные по «национальному» принципу (ст. 3 Конституционного закона об особом статусе Трентино-Альто-Адидже 1948 г. (в ред. 2009 г.).

Для осуществления государственного управления на соответствующей территории, а также защиты прав соответствующего национального меньшинства, а также обеспечения реализации и учета интересов всего, проживающего в ее пределах населения, в территориальных автономных образованиях формируются «собственные» органы публичной власти. По общему правилу, в автономных образованиях учреждаются законодательные и исполнительные органы государственной власти. Диссертант отмечает компетенцию Гренландии самостоятельно формировать органы судебной власти на своей территории (§ 1 Закона о самоуправлении Гренландии 2009 г., § 1 Закона Дании о передаче полномочий Фарерским островам 2005 г.).

Также для территориальных автономий характерно представительство автономий в общегосударственных органах законодательной власти, и напротив, представительство общенационального правительства в автономных образованиях. Последнее отличает автономные образования от субъектов большинства федеративных государств.