Конституционно-правовой институт автономии в многонациональном государстве: сравнительно-правовое исследование

Наконец, сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов европейских государств, закрепляющих правовое положение территориальных автономных образований, указывает на наличие еще одного специфического признака - использование языка «титульного» национального меньшинства в качестве официального. Диссертант выделяет 2 модели правового закрепления статуса официального языка. Общим правилом является закрепление двуязычия в деятельности государственных органов автономии и органов местного самоуправления. Как правило, законодательные и иные нормативные правовые акты, а также официальная информация публикуется на 2-х языках - государственном и языке «титульного» национального меньшинства. Например, области Валле-д'Аоста поощряются государственные служащие, владеющие 2-мя языками - итальянским и французским (Региональный закон от 8 марта 1993 г. «О создании условий знания французского языка государственными служащими, работниками образовательных учреждений, а также педагогами»). Однако в соответствии со ст. 32 Акта об автономии Аландских островов, официальным является язык меньшинства, аналогичная норма закреплена и в ст. 7 Закона Дании об автономии Гренландии 2009 г.

В диссертации также исследованы проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти автономных образований. Для большинства государств Европы характерно расширение сферы предметов ведения и полномочий органов территориальных автономных образований, что привело к выделению трех групп предметов ведения и полномочий: а) предметы ведения центральных органов государственной власти; б) предметы совместного ведения («конкурирующая компетенция»); в) предметы исключительного ведения органов государственной власти автономного образования. Однако в ст.ст. 148 и 149 Конституции Испании закреплены 2 группы предметов ведения и полномочий - «государства» и «автономных сообществ», а также устанавливаются возможность расширения полномочий автономий и механизмы их перераспределения. Такой способ разграничения предметов ведения и полномочий характерен для федеративных государств.

Напротив, в соответствии с §§ 2 и 3 Закона Дании о передаче полномочий Фарерским островам 2005 г., органам автономии передана вся полнота государственной власти, за исключением конституции государства, гражданства, Верховного Суда, обороны и безопасности, а также валютного регулирования. Законы Дании о самоуправлении в Гренландии 1978 г. и 2009 г. также содержат самый широкий перечень предметов исключительного ведения органов власти автономии. При этом в §§ 17 и 18 Закона 2009 г. установлен механизм согласования датского законодательства с парламентом Гренландии.

Особым направлением развития компетенции автономных образований в конце ХХ в. - начале ХХI в. является их включение в международное общение. Органы территориальных автономных образований наделены полномочием участвовать в международных связях и взаимодействовать с органом Европейского Союза - Союзом региональных и местных общин. Отличительной чертой автономных образований Дании является закрепление полномочия их органов самостоятельно участвовать в международных отношениях, вести переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами (§§ 11 и 12 Закона Дании о самоуправлении в Гренландии 2009 г., § 1 Закона Дании о полномочии правительства Фарерских островов в международных отношениях), а также обязанности датского правительства согласовывать с ними принятие решений в сфере международных отношений, если это затрагивает права автономных образований.

Органы государственной власти автономных образований наделены полномочием принимать законы по предметам их исключительного ведения, которые могут быть отменены только в порядке осуществления судебного конституционного контроля на основании их противоречия конституции и законам государства. Предварительный контроль законов автономных образований, осуществляемый общегосударственными органами исполнительной власти, существует в Великобритании (контроль осуществляется Министром короны, акты регионов нуждаются в санкции королевы), Финляндии (контроль осуществляется министром юстиции перед подписанием их Президентом страны). В Испании предварительный контроль со стороны правительства за актами автономных областей ограничивается только актами, принятыми для реализации полномочий, делегированных органами центральной власти.

Диссертантом также исследованы особенности статуса территориальных автономных образований в Российской Федерации - автономных округов и автономной области, а также проблем его развития.

Рассмотрев основные подходы к определению статуса автономной области, представленные в российской науке конституционного права (О.Е. Кутафин, М.С. Саликов, В.Е. Чиркин), а также Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. № 40-ОЗ (в ред. от 23декабря 2011 г.), диссертант полагает, что автономную область в составе Российской Федерации можно определить как национально-государственное автономное образование, созданное для обеспечения права на самоопределение и иных прав национального меньшинства, для которого территория автономной области не является местом традиционного компактного проживания. Из опыта федеративного строительства РСФСР следует, что автономная область, в отличие от автономного округа, который традиционно рассматривался как форма национального самоопределения коренных малочисленных народов Дальнего Востока, Севера и Сибири, могла быть создана в любой части РСФСР.

Рассмотрев позиции российских конституционалистов (С.А. Авакъян, В.Г. Ермаков, Н.Л. Кожевникова, К.Н. Княгинин) относительно правового положения автономных округов в Российской Федерации, а также уставы Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. (в ред. от 1 июля 2011 г.), Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 апреля 1995 г. № 4-оз (в ред. от 18 февраля 2012 г.), Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. (в ред. от 2 декабря 2011 г.), Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО (в ред. от 23 декабря 2011 г.), диссертант полагает, что автономный округ представляет собой национально-государственное автономное образование, созданное для обеспечения права на самоопределение и иных прав коренных малочисленных народов Дальнего Востока, Севера и Сибири.

Автономные округа в Российской Федерации имеют различия в правовом положении, поскольку Чукотский автономный округ в соответствии Законом РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" и ст. 1 Устава Чукотского автономного округа непосредственно входит в состав Российской Федерации, а иные автономные округа входят в состав областей. Вхождение автономного округа в состав области по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ определяется как особое конституционно-правовое состояние автономного округа, при котором он, оставаясь субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации. "Вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти области и автономного округа обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения области.

При этом полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Несмотря на то, что Конституция РФ в ч. 4 ст. 66 содержит непосредственное указание на урегулирование отношений между областью и автономным округом на основании федерального закона, основной формой правового закрепления взаимодействия между данными субъектами Федерации являются договоры, заключаемые их законодательными и исполнительными органами государственной власти. В данных договорах осуществляется распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти автономного округа и области, порядок их взаимодействия, возможности осуществления контроля.

Диссертант отмечает, что в 2001 г. в Российской Федерации началась реформа федеративных отношений. Одним из ее результатов было объединение автономных округов и краев и областей, в состав территории которых они ранее входили. Данный процесс диссертант определяет как «деавтономизацию», предлагает понимать ее как утрату самостоятельности рядом автономных округов, входивших в состав территории другого субъекта, и преобразования их в административно-территориальные единицы с особым статусом, что в отсутствие эффективных государственных гарантий обеспечения прав национальных меньшинств может привести к их нарушениям.

Диссертант отмечает отсутствие единого подхода к установлению гарантий прав национальных меньшинств, проживающих на территории административно-территориальных единиц с особым статусом, в том числе:

а) в Забайкальском крае, Камчатской области, Пермском крае учреждение специального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление на территории административно территориальной единицы;

б) закрепление в уставе Иркутской области целей учреждения административно-территориальной единицы: участие в разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального (родного) языка и национальной культуры; возрождение и развитие художественных народных промыслов и ремесла; создание условий для деятельности средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в целях обеспечения права представителей коми-пермяцкого народа получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; способствование созданию и деятельности краевых государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, обеспечивающих сохранение и развитие этнической идентичности коми-пермяцкого народа, и обеспечивает их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края.

в) учреждение при Законодательном собрании Забайкальского края консультативно-совещательного органа, обеспечивающего формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.

Диссертант полагает необходимым закрепить федеральным законном основы правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом, в том числе, учредить при законодательных органах «новых» субъектов Российской Федерации консультативные органы, формируемые на территории административно-территориальных единиц с особым статусом, для обеспечения прав национальных меньшинств.

В третьей главе - «Внетерриториальная автономия в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовое исследование» - исследовано правовое положение внетерриториальных автономных образований в государствах Европы (§ 1); а также рассмотрены особенности национально-культурной автономии в Российской Федерации (§ 2).

Диссертантом исследованы особенности правового положения внетерриториальных автономных образований в государствах Европы.

В Норвегии, Финляндии, Швеции, согласно закону 1995 г. "О Законодательном собрании Саами и других правовых вопросах, связанных с народами саами», Акту Финляндии о саамском Тинге 1995 г., Актом Швеции о саамском Тинге 1992 г. тинг определяется как представительный орган, избираемый юридически гражданами, признаваемыми саами и проживающими на территориях каждой из этих стран. Саами признается лицо, которое считает себя саами и использует саамский язык как родной, или для одного из его родителей, деда или бабушки, саамский является родным языком.

Основной целью тингов является принятие правовых актов, имеющих целью обеспечение возможности народу саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни. Тинг саами может также рассмотреть любой вопрос, который затрагивает существенные интересы народа саами. По собственной инициативе тинги вправе выразить свое мнение по любому вопросу в пределах своей компетенции, он может ставить вопросы перед частными учреждениями, публичными властями и другими органами. Публичные органы до принятия решений по вопросам, находящихся в пределах компетенции тингов, обязаны запрашивать его мнение. Однако законы Норвегии, Финляндии, Швеции, относят к ведению саамских тингов вопросы языка, культуры, осуществление планирования территории, которая необходима для развития оленеводства, охоты и сохранения традиционного образа жизни саами. Решение вопросов о праве собственности на землю и ее использование, контроль над использованием природных ресурсов, которые жизненно важны для народа саами, находится в ведении государства и не входит в сферу полномочий парламентов не получили должной правовой регламентации в законодательстве Норвегии, Финляндии и Швеции. Таким образом, правовой статус парламентов саами носит ограниченный характер, а их полномочия носят консультативный характер.

За национальными сообществами Венгрии, Италии, Словакии, Словении, Чехии, Хорватии, компактно проживающими на территории муниципальных образований, закрепляется право на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе, вносить предложения, консультировать органы местного самоуправления по вопросам обеспечения прав национальных меньшинств, давать заключения, обязательные для рассмотрения органами местного самоуправления. Они могут быть наделены отдельными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Проведенное исследование позволило диссертанту сделать вывод о том, что национально-культурная автономия в Российской Федерации, в отличие от аналогичных автономных образований в европейских государствах, не может быть отнесена к публично-правовым образованиям, не может быть использована в качестве способа решения публично-правовых задач.

Диссертант определяет национально-культурную автономию в Российской Федерации как форму самоорганизации национальных меньшинств на определенной территории, создаваемую в целях обеспечения жизнеспособности и самостоятельности национального меньшинства в национально-культурной сфере; выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством государственной поддержки, интересов национальных меньшинств (сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры); координации деятельности образовавших ее местных национально-культурных автономий.

Диссертант полагает возможным использовать опыт зарубежных государств и наделить региональные и местные национально-культурные автономии полномочием консультировать органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления по вопросам обеспечения прав национальных меньшинств, а также правом вносить в законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления предложения о принятии нормативных правовых актов, имеющих целью сохранение самобытности национальных меньшинств, изучения и развития их языков, обучения национальному языку и национальной культуре.

В Заключении диссертационного исследования определены и обобщены итоги проведенной научно-исследовательской работы. Автор диссертации вносит практические предложения по использованию зарубежного опыта при совершенствовании законодательства Российской Федерации, закрепляющего статус автономных образований в нашей стране.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований

1. Мкртумян А.Р. Конституционно-правовой статус автономных образований в современных государствах c различной формой государственного устройства // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 24-31.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях

2. Мкртумян А.Р. Объединение субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Государственное строительство и право. Выпуск 23, 2008 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М., 2008. С. 108-119.

3. Мкртумян А.Р. История развития автономий в ХХ веке. // Сравнительное право и проблемы частно-правового регулирования. / Отв. ред. В.В. Безбах, К.М. Беликова. М., 2008. С. 79-86.

4. Административно-территориальная единица с особым статусом - форма автономии в Российской Федерации? // Государственное управление и право. Вып. 10. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М., 2010. С. 21-29.

5. Мкртумян А.Р. Конституционно-правовой статус автономных образований в современных государствах // Государственное строительство и право. Выпуск 28, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М. 2011. С. 78-84.

6. Мкртумян А.Р. Территориальная автономия в Российской Федерации и государствах Европы: понятие и функции // Конституционно-правовой статус автономных образований в современных государствах // Государственное строительство и право. Выпуск 29, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М., 2011. С. 36-47.

Изготовление оригинал-макета

Мкртумян А.Р.

Подписано в печать __________2012 г. Тираж 80 экз.

Усл. п.л. ___

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №____

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Размещено на Allbest.ru