Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе)

Во втором параграфе «Технологии правовых актов в уголовно-исполнительной системе» анализируются понятие и содержание технологии правовых актов.

Технология правовых актов - это логически целостная модель деятельности, имеющая специфическую форму и содержание, а также непосредственно сама деятельность по подготовке и принятию правовых актов. В форме последней необходимо различать внутреннюю и внешнюю стороны, отражающие специфику деятельности, которая включает в себя как внутреннее, так и внешнее содержание. Внутренняя форма представляет собой логически правильно организованное мышление и проявляется в качестве юридического познания. Внешняя форма технологии правовых актов опосредована правовыми нормами и выступает как юридическая форма деятельности, главная особенность которой - процедурно-процессуальный характер. Каждой форме соответствует свое содержание. Внешней форме корреспондируют конкретные фактические действия, а внутренней - мыслительные операции, проходящие в сознании человека.

Единство, органичное взаимодействие формы и содержания обеспечивается системой требований. В числе последних следует отметить требования научной методологии, действующего российского законодательства, а также оптимальности и рациональности действий при совершении конкретных операций. Действие всей системы требований обеспечивает не только правильность мышления, но и эффективность действий по подготовке и принятию правовых актов.

Существование внутренней и внешней формы позволяет говорить о необходимости выделения двух крупных этапов (стадий) технологического процесса:

1) формировании идеальной модели правового акта в сознании субъектов права;

2) материализации идеальной модели в различного рода документарные, конклюдентные и вербальные формы.

Правильно организованное мышление обеспечивает логическую непротиворечивость и эффективность познания и поэтому является важным инструментом технологии разработки правовых актов. Основными средствами организации юридического познания выступают методы научного познания и способы толкования норм права.

Наряду с ними элементом технологии правовых актов выступают также способы толкования норм права. Правильное понимание смысла и содержания правовых норм обеспечивает законность правового акта, его согласованность с иерархической системой нормативных правовых актов, а следовательно, и его эффективность. Способы толкования используются не хаотично, а, как правило, в определенном порядке. Последовательность их использования проявляется в качестве специфического «микротехнологического процесса»:

1) анализ буквального текста (применяется грамматическое толкование);

2) «догматический» анализ (используется логическое, систематическое и специально-юридическое толкование);

3) социально-политический анализ (применяется историко-политическое толкование) (С.С. Алексеев).

Технологическое значение имеют не только определенный порядок применения способов толкования, но и отдельные способы толкования. Конкретные действия по разработке правовых актов всегда имеют интеллектуально-волевое и эмоционально-психологическое основание и выступают внешней формой технологии правовых актов. Способы их совершения отражают тактический уровень технологии и имеют юридическое значение, иными словами, осуществляются в рамках правовых процедур. Сущность процедуры заключается в юридически закрепленной определенной последовательности действий и операций. Структура процедуры как элемента технологии правовых актов зависит от вида акта, его роли и места в регулировании общественных отношений.

В зависимости от формы проявления необходимо различать документарные, конклюдентные и вербальные правовые акты. Их технологические процедуры различаются не только способом формализации, но и уровнем детализации требований к подготовке акта. Структура технологической процедуры правового акта-документа включает:

1) основания принятия акта, которые определяются с помощью такого технико-юридического приема, как перечень;

2) порядок определения достоверности оснований;

3) требования, характеризующие форму акта;

4) способы принятия акта. Конклюдентные правовые акты совершаются в форме действий. Для правовых актов-действий также характерна специфическая технологическая процедура. Она включает в себя следующие элементы:

1) цель действия;

2) время и периодичность его совершения;

3) способы действия.

Технологическая процедура вербальных правовых актов менее развернута, чем процедуры актов-документов и правовых актов-конклюдентных действий. Она нормативно устанавливает основание акта и его форму, а также круг субъектов, обладающих правом их издания.

Следует учитывать, что издание правового акта в ряде случаев является обязательной частью процедуры деятельности учреждений и органов УИС. В других ситуациях издание правовых актов является лишь возможным и не носит строго обязательного характера. В последнем случае технологические процедуры призваны обеспечить эффективность деятельности учреждений УИС путем индивидуализации и дифференциации воспитательного воздействия на осужденных и формирования у них стимулов дальнейшего правомерного поведения.

Обеспечение дифференцированного и индивидуализированного подходов в механизме исправительно-воспитательного воздействия обусловливает широкое использование в законодательстве относительно-определенных санкций и альтернативных диспозиций. Отрицательной, теневой стороной дискреционных полномочий правоприменителей являются широкие возможности для злоупотреблений. В этой связи в исследовании обосновывается необходимость антикоррупционного анализа правоприменительной практики. Технология принятия наиболее коррупциогенных правовых актов должна быть в максимальной степени формализована посредством разработки административных регламентов.

В третьем параграфе «Технико-технологические критерии эффективности правовых актов в уголовно-исполнительной системе» рассматривается понятие «эффективность правовых актов» и анализируются критерии для определения ее измерения. Существенными признаками эффективности правовых актов выступает то, что она:

1) является свойством, отражающим особенности действия правового акта; 2) характеризует процесс достижения правовых целей: не только правового акта, но и норм права в целом, а также юридической деятельности;

3) отражает меру, степень удовлетворения потребностей и интересов как отдельных лиц и их объединений, так и государства в целом.

На основе выделенных признаков формулируется операциональное определение эффективности правового акта: свойство их действия, отражающее степень достижения правовых целей и качество удовлетворения индивидуальных и государственно значимых потребностей и интересов.

Установление критериев эффективности правовых актов относится к проблемам, имеющим как теоретическое, так и прикладное значение. В работе под критерием эффективности понимается такая сторона в явлении, процессе, которая позволяет определить уровень его качественного развития и функционирования. Иными словами, критерий - это качественная сторона в объекте. Одним из основных критериев эффективности правовых актов выступают их цели. Цель является важным, но не единственным критерием эффективности. Действенность правовых актов во многом зависит от их технико-юридического совершенства. Строгое следование правилам юридической техники позволяет создавать качественные правовые акты. В этой связи юридическую технику (ее правила) необходимо рассматривать в качестве критерия измерения эффективности правовых актов.

Поскольку правовой акт является результатом деятельности по созданию нормы права, ее применению, реализации, то сама деятельность во многом определяет их качество и эффективность, а следовательно, также должна выступать в качестве особого критерия. При этом критерием выступает не просто деятельность как таковая, а определенное ее качественное состояние, которое отражается в понятиях «законность» и «эффективность». Эффективность деятельности выступает специфическим критерием определения эффективности правовых актов, который отражает активную, технологическую сторону подготовки и принятия правового акта.

Таким образом, в качестве критериев эффективности правовых актов могут выступать три явления: правовые цели; правила юридической техники; законность и эффективность юридической деятельности.

Цели правовых актов весьма различны, и поэтому отличаются и результаты их действия, а следовательно, и внешние формы проявления их эффективности. Для исследования эффективности правовых актов целесообразно учитывать деление целей на функциональные и предметные, ступенчатые и неступенчатые, социальные и юридические. В настоящее время в законодательстве отсутствует нормативное закрепление целей правовых актов (в большей степени это относится к правоприменительным актам, но нередко и нормативные правовые акты не содержат четкой системы целей). В то же время наличие однозначных и понятных целей правовых актов позволит более рационально оценивать результаты воспитательной, режимной и прочих видов деятельности, поэтому представляется оправданным и необходимым законодательно определить цели правовых актов.

Критерием могут выступать отдельные инструменты юридической техники. В наиболее общем виде их можно классифицировать следующим образом:

1. Критерии, характеризующие процесс правового воздействия, отражают динамику правовых актов, характеризуют системность правового регулирования и место в нем конкретного правового акта: однородность и полноту нормативного и поднормативного регулирования; оптимальность (обоснованность) правовой формы; соответствие международному праву; согласованность и непротиворечивость правовых актов.

2. Критерии, характеризующие процесс формирования правового акта, отражают статику правовых актов, по своей природе являются внутренними критериями, определяющими качество правового акта: точность волеизъявления субъекта - логические правила (отношения между понятиями, выведение умозаключений, построение гипотез) и законы (тождества, непротиворечия, исключенного третьего, достаточного основания); наличие необходимой структуры и реквизитов; оптимальность использования языковых форм (точность, ясность, доступность, краткость правовых актов).

3. Критерии, отражающие правильность смыслового восприятия, характеризуют правильность построения предложений с точки зрения норм русского языка. Это критерии эффективности правовых актов - законность и эффективность юридической деятельности. Они характеризуют технологическую сторону принятия правовых актов и отражает соответствие Конституции РФ и законам не только их содержания, но и процедуры подготовки и принятия акта (сроки принятия, компетенцию субъекта, порядок согласования и прочие процедурно-процессуальные вопросы).

Эффективность деятельности органов и учреждений УИС может выступать своеобразным, стратегическим критерием эффективности правовых актов. Если деятельность УИС эффективна, то эффективной является и система правовых актов, которые издаются при ее функционировании. Кроме того, эффективность деятельности УИС служит основным критерием эффективности различного рода отчетов и докладов как УИС в целом, так и ее отдельных учреждений и подразделений. Технолого-юридические критерии эффективности правовых актов раскрывают особенности процедур их подготовки и принятия. В их числе следующие характеристики процедур: экономичность, рациональность, обоснованность, а также учет и согласование интересов адресатов правового акта, соблюдение процедурных сроков, оперативность подготовки и принятия акта, открытость (т. е. возможность осуществления общественного контроля).

Четвертый параграф «Технико-технологическое совершенствование правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе» посвящен поиску путей повышения эффективности правовых актов. В проблеме технико-технологического совершенствования правовых актов следует различать два уровня: стратегический и тактический. Стратегический уровень характеризует наиболее общие направления развития и совершенствования правовых актов, которые находятся в кондициональной детерминационной связи с их качеством. В его рамках выделяется:

1) Совершенствование правовой политики государства. Принципы правовой политики определяют общую стратегию развития законодательства, а соответственно, и совершенствование технологии правовых актов. Именно технология подготовки, принятия правовых актов в наибольшей степени зависит от изменения уголовной и уголовно-исполнительной политики. Принципы правовой политики современного Российского государства являются теми ориентирами, которые позволят достичь необходимого уровня гуманности УИС и обеспечить высокое качество правовых актов.

2) Совершенствование законодательства. Изменение правовой политики неизбежно влечет за собой и изменение законодательства. В этой связи принятие качественных норм, совершенствование законодательства являются важными направлениями совершенствования технологии правовых актов. Автором формулируются конкретные предложения по совершенствованию законодательства, и в частности технико-юридических норм.

Одной из проблем является расхождение в перечне нормативных правовых актов. В постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» закрепляются следующие виды: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. А в приказе ФСИН России от 18 августа 2005 г. №718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России» установлен иной перечень: приказы, распоряжения, правила, инструкции, наставления и положения. Таким образом, в последнем отсутствует такой вид нормативного правового акта, как постановление, но появляется новый - наставление. В связи с этим необходимо приведение в соответствие данного приказа указанному постановлению.

Серьезной проблемой, заслуживающей пристального внимания, является отсутствие обозначения сферы действия и регулирования круга вопросов каждым из видов нормативных актов. Очевидно, что предмет правового регулирования правового акта должен быть четко определен. Однако ни в названном постановлении, ни в приказе Минюста России от 4 мая 2007 г. №88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не содержится разъяснений, по каким вопросам должен приниматься тот или иной нормативный правовой акт. Попытка определить сферу действия актов предпринята в приказе ФСИН России от 18 августа 2005 г. №718 и в Инструкции по делопроизводству в Федеральной службе исполнения наказаний. Однако сфера действия каждого акта сформулирована с использованием достаточно абстрактных и обтекаемых формулировок, допускающих различное толкование. В этой связи предлагается уточнить предмет регулирования таких нормативных актов, как положение, инструкция, правила (см. положения, выносимые на защиту). Кроме того, представляется целесообразным исключение из Административного регламента исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденного приказом ФСИН России от 18 августа 2005 г. №718, пунктов, посвященных определению нормативного правового акта и нормы права, поскольку определения этих понятий содержатся в акте, обладающем большей юридической силой - в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009.

3) Развитие сети ведомственных образовательных учреждений и образовательных программ высшего профессионального образования.

Навыки разработки и оформления правовых актов - важное качество профессионализма сотрудников УИС. Данные качества должны развиваться с помощью спецкурса. В этой связи представляется необходимым внедрение в образовательные программы образовательных учреждений ФСИН России спецкурса «Юридическая техника правовых актов, издаваемых в УИС» в рамках вариативной части профессионального цикла. Спецкурс позволит повысить уровень компетентности выпускников, а следовательно, и качество правовых актов, подготавливаемых ими в ходе своей служебной деятельности.

Если стратегический уровень создает благоприятные условия для повышения эффективности правовых актов, то тактический уровень отражает систему конкретных мероприятий, которые образуют следующие основные направления: компьютеризация деятельности и документооборота; внедрение в деятельность учреждений УИС современных технических средств; совершенствование организации служебной подготовки; совершенствование содержания и структуры информационных обзоров, направляемых ФСИН России в исправительные учреждения; антикоррупционная экспертиза правоприменительной практики; совершенствование ведомственного, межведомственного и общественного контроля.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются выводы и обобщения, а также привлекается внимание к проблемам, которые в силу различных причин не были рассмотрены в диссертации, но представляют интерес для дальнейшей научно-теоретической разработки.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

1. Долотова Д.В. Юридико-технические средства, используемые в конституционном праве / Д.В. Долотова // Вестн. Владим. юрид. ин-та. - 2007. - №3(4). - 0,4 печ. л.

2. Долотова Д.В. Особенности языка правоприменительных актов-документов / Д.В. Долотова // Вестн. Владим. юрид. ин-та. - 2008. - №2(7). - 0,64 печ. л.

3. Долотова Д.В. К вопросу о технико-юридических критериях эффективности правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе / Д.В. Долотова // «Черные дыры» в рос. законодательстве. - 2011. - №6. - 0,3 печ. л.

4. Долотова Д.В. К вопросу о соотношении юридической техники и технологии (статья) / Д.В. Долотова // Пробелы в рос. законодательстве. - 2011. - №6. - 0,29 печ. л.

5. Долотова Д.В. Правоприменительный акт как особый вид индивидуальных правовых актов / Д.В. Долотова // Юридическая наука в трудах молодых ученых: сб. науч. ст. / ВЮИ ФСИН России. - Владимир, 2005. - 0,19 печ. л.

6. Долотова Д.В. Терминология правоприменительного акта / Д.В. Долотова // PANDECTAE: сб. ст. преподавателей и аспирантов каф. гос.-правовых дисциплин юрид. фак. ВГПУ. - Владимир, 2007. - Вып. 3. - 0,21 печ. л.

7. Долотова Д.В. Правила юридической техники акта применения права / Д. В. Долотова // Государство и право XXI века: актуальные проблемы теории и практики: сб. науч. ст. / Владим. юрид. ин-т. - Владимир, 2008. - 0,36 печ. л.

8. Долотова Д. В. Логика как неотъемлемый элемент правоприменения / Д.В. Долотова // Современное государство и право: проблемы теории и практики: сб. науч. ст. / Владим. юрид. ин-т. - Владимир, 2008. - 0,14 печ. л.

9. Долотова Д.В. Понятие технологии правовых актов в УИС и некоторые направления ее совершенствования / Д.В. Долотова // Рос. академ. журн. - 2011. - Т. 18. - №4. - 0,3 печ.л.

10. Долотова Д.В. Правовые акты в деятельности уголовно-исполнительной системы: вопросы методологии и юридической техники: учеб. пособие / Д.В. Долотова. - Владимир, 2011. - 4,0 печ.л.

Размещено на Allbest.ru