Размещено на http://www.allbest.ru/

ФУНКЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.01 -- Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Козлов Александр Владимирович

Волгоград 2011

Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».

Научный руководитель -- доктор юридических наук, профессор Вопленко Николай Николаевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист РФ Сенякин Иван Николаевич;

кандидат юридических наук, доцент, государственный советник II класса Козюк Михаил Николаевич.

Ведущая организация -- Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина».

Защита диссертации состоится «08» февраля 2012 года в 10 часов 00 минут на заседании диссертационного совета ДМ 212.029.07 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан «____» _______ 2011 года и размещен в сети Интернет Министерством образования и науки РФ и на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» http://www.volsu.ru.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук О.А. Яковлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Теория функций государства в науке является одной из наиболее разработанных. Исследованием государственных функций занимались многие отечественные и зарубежные ученые, однако до сих пор государственная деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций не подвергалась теоретическому исследованию и осмыслению. Настоящая работа представляет собой первое комплексное исследование государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как одной из самостоятельных и основных в ряду других государственных функций.

В последние годы в нашей стране и за ее пределами произошло множество крупных природных и техногенных аварий и катастроф. Авария на японской электростанции Фукусима-1, произошедшая в результате сильнейшего землетрясения, наводнение в Тайланде, снегопады в Европе зимой 2011 года и иные чрезвычайные ситуации подтверждают необходимость осуществления государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций для любого государства.

Засушливая погода лета 2010 года привела к масштабным пожарам почти на всей территории Российской Федерации. Трагедия в Пермском клубе «Хромая лошадь», катастрофа на Саяно-Шушенской ГЭС, несчастье, постигшее теплоход «Булгария», и другие чрезвычайные ситуации выявили недостатки в действующей в нашей стране системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и регулирующем ее законодательстве.

Таким образом, актуальность выбранной темы обусловлена двумя аспектами: теоретическим, а именно отсутствием комплексного общетеоретического исследования государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и одной из основных государственных функций, и практическим, выражающимся в необходимости совершенствования системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также нормативной базы в этой сфере.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы теории функций государства в науке имеют достаточно длительную историю и находятся в состоянии продолжающейся дискуссии. Работы правоведов посвящены в основном: понятию главной функции государства и ее структуре; классификации государственных функций; формам, способам и методам их реализации. Среди них можно назвать труды: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, Ф.М. Бурлацкого, А.Б. Венгерова, Н.Н. Вопленко, А.П. Глебова, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, Л.И. Каска, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, В.О. Мушинского, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, В.М. Чхиквадзе и других.

В последние годы теории функций государства посвящено несколько диссертационных исследований: Г.Ю. Атаяна, С.В. Бабаева, М.А. Бухтеревой, Е.С. Мазаева, М.М. Миркулова, В.С. Миронова, Д.С. Новикова, А.И. Пушкина, А.А. Сайдаминова, Д.В. Терехина.

Проблемы организации и осуществления государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматриваются в работах таких ученых, как Я.С. Повзик, А.В. Теребнев, В.В. Теребнев, М.И. Фалеев, С.К. Шойгу и других. Необходимо отметить, что специально деятельности МЧС России посвящены труды И.И. Василишина, А.В. Сайко, Н.В. Удальцова, но, к сожалению, данная тематика разрабатывается в отрыве от теории функций государства.

Работы этих специалистов послужили теоретической основой настоящего исследования. Они помогли обобщить существующий в теории государства опыт изучения основных направлений государственной деятельности, которые охватываются понятием государственных функций.

Приходится констатировать, что автором не было обнаружено работ в области теории государства и права, посвященных функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что свидетельствует о неразработанности данной проблемы.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате возникновения чрезвычайных ситуаций либо угрозы их возникновения.

Предмет исследования -- функция российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее структура, формы реализации и место среди иных функций современного Российского государства.

Цель исследования -- обосновать возможность выделения функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной государственной функции.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

-- установить, что понимается в науке под категорией «функция государства», какова ее внутренняя структура;

-- определить основания классификации государственных функций;

-- проследить историю становления функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-- наметить цель государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-- определить объекты и субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-- дать оценку нормативной основе деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-- определить место функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в системе функций современного Российского государства; государство ликвидация чрезвычайный ситуация

-- проанализировать основные формы осуществления исследуемой функции.

Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу исследования составляют общие и частные методы научного познания: диалектический, исторический, логический, системно-структурный, статистический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Теоретическую основу исследования составили работы по теории государства и права, экономике и философии, а также по отраслевым юридическим и не юридическим дисциплинам: конституционному, налоговому, уголовному, административному, гражданскому праву, пожарной тактике, теории поисково-спасательной деятельности и другим.

Научная новизна работы выражается в том, что она является первым теоретико-правовым исследованием деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые обоснована возможность выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как одной из основных внутренних государственных функций. В диссертации подробно рассмотрены все элементы, составляющие структуру функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Выявлено, что структуру любой государственной функции образует совокупность следующих элементов: объект, субъект, нормативная основа, однородный характер деятельности и цель. Именно наличие указанных компонентов является достаточным основанием для выделения определенной государственной деятельности в качестве особой государственной функции. В деятельности Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций имеются все названные структурные элементы государственной функции. И это позволяет теоретически рассматривать ее в качестве одной из самостоятельных и основных.

2. Установлена цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, состоящая в обеспечении нормального и гармоничного развития общества, без природных и техногенных аварий и катастроф, а также в достижении максимальной эффективности при их ликвидации.

3. Определены объекты функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые делятся на родовые и видовые. Родовым объектом являются взятые под охрану правовых норм общественные отношения, обладающие признаками потенциальной вредоносности или реально проявившиеся в виде наличного вреда. Видовыми объектами выступают конкретные общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования профилактической работы специальных органов и их практической деятельности по устранению последствий при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и прочих природных и техногенных ситуациях, то есть в результате конкретных чрезвычайных ситуаций, повлекших вредоносные последствия для общества.

4. Показано соотношение понятий «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положение». Под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Чрезвычайное положение Ї государственно-правовой режим, установленный на определенной территории. Выявлено, что режим чрезвычайного положения, как и режим чрезвычайной ситуации, вводится специально уполномоченным государственным органом на определенной территории, но, по сравнению с режимом чрезвычайной ситуации, имеет более строгий порядок введения и регламентируется специальным, отдельным нормативным актом, что говорит о его более «широком» понятии.

5. Анализ государственной деятельности в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций позволяет сделать вывод о том, что она реализуется посредством выполнения четырех основных видов работ:
1) предупреждение и борьба с пожарами (пожарная охрана); 2) профилактика и устранение последствий природных, техногенных и антропогенных аварий и катастроф (аварийно-спасательная деятельность); 3) пропаганда безопасного поведения на водных объектах и судоходства, спасение граждан, попавших в «беду» на воде (организация безопасности на водных объектах); 4) работа в области организации эвакуации в случае возникновения крупных чрезвычайных ситуаций либо угрозы военных действий (гражданская оборона). Анализу подвергнуто каждое из основных направлений деятельности, составляющих содержание данной функции.

6. Определены субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые делятся на руководящие (Президент, Правительство, Федеральное Собрание, органы исполнительной власти субъектов и местного самоуправления) и управляющие (аппарат МЧС России, центры ежедневного реагирования и управления в кризисных ситуациях, специализированные военные формирования). Особенностью управляющих субъектов является их специальная компетенция, выражающаяся в исключительном праве на профилактику и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий. Исследована и критически оценена компетенция всех субъектов рассматриваемой функции.

7. Аргументировано, что любая государственная функция, в том числе и функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляется на определенной нормативной основе, состоящей из норм права, морали, организационных обычаев и традиций, а также сложившихся в этой сфере элементов юридической практики. Выявлено, что ядром нормативной основы функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступает Конституция РФ, устанавливающая право граждан на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, а также нормативные акты МЧС России. Среди них следует выделить такие, как: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

8. Исследованы и критически оценены правовые и организационные формы осуществления функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Особо обращено внимание на специфику правотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности субъектов данной функции. Выявлено, что правовые формы осуществляются различными способами: юрисдикционным, исполнительно-распорядительным, контрольно-надзорным, поощрительным. Установлено, что основу организационной деятельности государства составляет организационно-практическая работа. Применительно к функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций организационно-практическая работа выражается: в тушении пожаров, спасении утопающих, в поиске пострадавших в результате природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, разборе завалов, разрешении социально-бытовых чрезвычайных ситуаций (взлом захлопнувшейся двери, извлечение ребенка, случайно застрявшего в стиральной машине, и т. п.), а также в строительстве и ремонте пожарных частей, спасательных постов, мест дислокации поисково-спасательных служб и объектов гражданской обороны и в снабжении структурных подразделений МЧС России машинами пожаротушения, плавательными средствами, специальным оборудованием для аварийно-спасательных служб.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации в ходе учебного процесса: при подготовке лекций, семинарских занятий, учебных пособий и другой учебно-методической литературы по теории государства и права. Результаты исследования могут быть использованы учеными для дальнейшей разработки теории государственных функций.

Практическую значимость работы составляют предложения по совершенствованию действующей системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также законодательства в этой области:

1. Следует издать отдельный нормативный акт, регулирующий организацию безопасности на водных объектах. Такой нормативный акт может называться «Федеральный закон "Об организации безопасности на водных объектах"» и включать в себя следующие разделы:

-- правовые основы деятельности по организации безопасности на водных объектах;

-- виды и основные задачи деятельности;

-- порядок комплектования структурных подразделений;

-- социальные гарантии субъектов;

-- условия финансирования;

-- полномочия, права и обязанности сотрудников.

2. Необходимо дополнить Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций» понятием «трансграничная чрезвычайная ситуация» следующего содержания: «чрезвычайная ситуация трансграничного характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более государств».

3. Структура государственной противопожарной службы, определенная в статье 5 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», не отражает фактически существующую в нашей стране противопожарную систему. Структура и деятельность пожарного надзора представлена в отдельной статье, что, при анализе нормы, может привести к ошибочному выводу о том, что пожарный надзор не входит в единую государственную противопожарную службу. Предлагается исключить статью 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», посвященную пожарному надзору, и включить ее положения в статью 5 данного закона. Часть статьи 5 изложить в следующей редакции: «… в государственную противопожарную службу входят:

-- федеральная противопожарная служба;

-- противопожарная служба субъектов федерации;

-- муниципальные противопожарные службы.

Федеральная противопожарная служба включает в себя:

-- единую федеральную службу пожаротушения;

-- государственный пожарный надзор…»

Подобная формулировка помогает охарактеризовать структуру федеральной пожарной службы: она состоит из единой системы пожаротушения (силы и средства МЧС, специализированные федеральные пожарные части и т. п.) и пожарного надзора. Положение о федеральной противопожарной службе следует переименовать в «Положение о единой федеральной службе пожаротушения» и, соответственно, исключить из него все нормы, касающиеся осуществления пожарного надзора. Таким образом, в действующем законодательстве будут два отдельных положения, посвященных пожаротушению и пожарному надзору.

4. Для повышения эффективности мониторинга пожаров в лесах и лесопарковых зонах в системе пожарного надзора предлагается создать «Отдел мониторинга пожарной безопасности парков, лесопарков и рекреационных зон».

5. Федеральные законы «О пожарной безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», а также Положение о Государственной инспекции по маломерным судам необходимо дополнить нормами, регламентирующими количество сотрудников и средств специализированных формирований, на основе двух принципов:

-- территориального, то есть определения необходимого количества сил и средств на определенной территории;

-- численности населения, то есть количество субъектов должно быть пропорционально численности жителей территории и находящихся на ней промышленных объектов. Здесь же необходимо дать ссылку на самостоятельный подзаконный акт, устанавливающий минимум снабжения специальными средствами структурных подразделений МЧС России.

6. Необходимо издание самостоятельного нормативно-технического акта, дающего определения наиболее типичных чрезвычайных ситуаций. Такой документ может носить название «Чрезвычайные ситуации. Термины и определения» и содержать в себе следующие разделы:

1. Природные чрезвычайные ситуации.

2. Техногенные чрезвычайные ситуации.

3. Антропогенные чрезвычайные ситуации.

4. Социально-бытовые чрезвычайные ситуации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и утверждена на кафедре теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета. Основные идеи диссертации докладывались автором на следующих научно-практических конференциях: ХIV Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области (Волгоград, 2009), Всероссийской научно-практической конференции «Общественные отношения в условиях становления гражданского общества в России» (Волгоград, 2010), ХVI Общероссийской научной конференции «Державинские чтения» (Тамбов, 2011). Результаты, теоретические и практические выводы проведенной работы нашли свое отражение в научных публикациях автора общим объемом 3,75 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, а также списка использованных при проведении исследования источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется степень ее разработанности, устанавливаются цель, задачи, объект и предмет исследования, а также его методологическая и теоретическая основа. Показываются научная новизна, теоретическое и практическое значение исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов. Излагается структура работы.

Первая глава «Место функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в системе функций современного Российского государства» состоит из трех параграфов, которые посвящены теории функций государства. Автором прослеживается генезис развития теории государственных функций, критически анализируются основные подходы к этой проблеме, определяются основные понятия, дается классификация функций современного Российского государства. Обосновывается возможность выделения функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в качестве самостоятельной и основной в ряду других функций.

Первый параграф «Понятие и структура основной государственной функции» посвящен рассмотрению имеющихся в науке различных подходов к определению основной государственной функции и ее структуре. Отмечается, что в теории государства и права сложились две точки зрения на этот вопрос. Согласно первой, основные направления государственной деятельности отождествляются с самой государственной деятельностью. В обоснование данной позиции приводится тезис о том, что именно деятельностная составляющая лежит в основе понимания сущности государственной функции.

Указанный подход имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Положительной стороной данной концепции можно назвать стремление рассматривать функции государства в тесной взаимосвязи с его практической деятельностью, но при этом происходит растворение государственных функций в многообразии государственной деятельности.

Согласно другой, наиболее точной, по мнению автора, точки зрения, под функциями государства понимаются объективно сложившиеся предметные направления деятельности государства в важнейших сферах общественной жизни, выражающие его сущность и социальное назначение, осуществляемые в определенных формах и при помощи специфических методов. Данное определение позволяет сформулировать основные элементы, составляющие структуру любой государственной функции. В нее входят: объект государственного воздействия, субъект, однородный характер деятельности, нормативная основа и цель.

Объект -- имеющая государственно значимый интерес определенная сфера общественных отношений (экономика, политика, культура, финансы и
т. д.), на которые направлено государственное воздействие. Под субъектом понимается как государство в целом, так и созданные им особые органы, наделенные специальной компетенцией, реализующие определенную государственную функцию, то есть осуществляющие воздействие на объект.

Нормативная основа представляет собой определенный правовой «базис», материально-процессуальную форму, в рамках которой функция существует и развивается. Нормативная основа -- сложное явление, центральным элементом которого являются социальные нормы. К социальным нормам относятся: обычаи и традиции, нормы морали, права, политики и т. д. Центральное место среди них занимают нормы права.

Под однородным характером государственной деятельности понимается повседневная работа специальных государственных органов (субъектов), направленная на реализацию государственных функций. Эта работа может осуществляться как в правовых, так и в организационных формах. Для каждой функции эти формы различны, но внутри самих функций они однородны по своему характеру, то есть по средствам и методам осуществления деятельности.

Совокупность элементов структуры характеризует любую самостоятельную и основную государственную функцию, направленную на достижение определенной цели. Цель функции -- это тот идеальный результат, который государство хотело бы достичь в рамках осуществления определенной деятельности. Она идеологически обосновывает и организует государственную деятельность.

Второй параграф «Проблема классификации функций государства» посвящен различным подходам к классификации государственных функций. Автором отмечается, что первые попытки разграничения государственной деятельности предпринимались учеными еще в Древней Греции. В современной науке сложились следующие критерии классификации государственных функций:

-- направление деятельности (внутренние и внешние функции);

-- степень важности (основные и неосновные функции);

-- время существования (постоянные и временные функции);

-- содержание и задачи (созидательные и охранительные функции);

-- объект государственного воздействия.

К основным внешним функциям государства относятся:

-- оборона страны;

-- обеспечение мира и поддержки мирового правопорядка;

-- участие в различных надгосударственных образованиях и проектах;

-- интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем.

Основными внутренними функциями являются:

-- экономическая;

-- социальная;

-- функция развития культуры, науки и образования;

-- экологическая;

-- фискальная, или функция налогообложения и взимания налогов;

-- функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка (правоохранительная).

Автором подчеркивается, что ни в одну из указанных государственных функций не укладывается деятельность государства в целом и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также иных структур государственного механизма, задействованных в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

В третьем параграфе «Теоретическое обоснование выделения функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций как самостоятельной и основной функции современного Российского государства» доказывается возможность и необходимость выделения функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в качестве самостоятельной и основной государственной функции. Автором приводятся аргументы, подтверждающие, что для определения государственной деятельности в качестве самостоятельной и основной государственной функции необходимо наличие трех особых условий или критериев:

-- во-первых, самостоятельная государственная функция должна обладать всеми необходимыми элементами структуры государственной функции;

-- во-вторых, ей должны быть присущи признаки, отличающие основные государственные функции от неосновных;

-- в-третьих, необходимо наличие структурного отличия, позволяющего отграничивать каждую основную государственную функцию от других.

Объектом государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступают общественные отношения, возникающие вследствие чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайная ситуация -- обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей Шойгу С.К., Фалеев М.И., Кириллов Г.Н. и др. Учебник спасателя. Краснодар: Сов. Кубань, 2002. С. 24..

Специальная компетенция субъектов функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций заключается в исключительном праве субъектов на устранение чрезвычайных ситуаций, ликвидацию их последствий и профилактику, а также совокупность навыков, средств, механизмов для реализации данной функции.

Деятельность субъектов находит свое отражение в однородном характере государственной деятельности. Однородный характер функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций заключается в практической работе по их профилактике и ликвидации их негативных последствий: тушении пожаров, разборах обрушившихся зданий, поиске потерпевших после землетрясения, спасении утопающих и т. п.

Каждая государственная функция реализуется на основе определенных правил (норм), которые в своей совокупности образуют ее нормативную основу. Ядром нормативной основы функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы и иные нормативные акты. В общем, российскую систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций регламентируют более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, более 1000 нормативных документов, принятых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, около 300 ведомственных приказов, положений, инструкций. Вследствие осуществления практической деятельности по реализации функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций появились обычаи и обыкновения, служебные и управленческие акты, сформировалась юридическая практика. Все это в совокупности характеризует правовую основу функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Цель функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций заключается в обеспечении нормального и гармоничного развития общества без природных и техногенных катастроф, а также достижении максимальной эффективности при их ликвидации.

Во второй главе «Структура функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» состоящей, из четырех параграфов, проводится анализ внутренней структуры функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Подробно рассматривается каждый элемент ее структуры.

В первом параграфе «История становления и развития функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» дается анализ истории становления и развития функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Автором отмечается, что становление функции происходило по четырем основным направлениям: формирование структуры пожарной охраны, становление системы гражданской обороны, организация безопасности на водных объектах, учреждение и развитие аварийно-спасательных служб.

Первые добровольные пожарные формирования начали появляться в России в середине ХV века, а профессиональные -- при Петре I. Становление и развитие органов пожарной безопасности происходило в структуре Министерства внутренних дел. Развитие системы гражданской обороны наиболее интенсивно проходило в начале ХХ века. С 1925 года выходит ряд постановлений правительства, посвященных местной противовоздушной обороне (МПВО), а в 1961 году, вместо организации местной противовоздушной обороны, была создана новая система защиты страны -- Гражданская оборона. Силами и средствами войск гражданской обороны, до создания специализированных формирований, осуществлялись поиск пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций и разбор завалов.

Организация безопасности на водных объектах в России стала осуществляться с конца ХIХ века, когда было создано «Общество подания помощи при кораблекрушениях» (председатель -- Генерал-адъютант вице-адмирал К.П. Посьет). В советское время эту функцию выполняло добровольное Общество спасения на водах (ОСВОД). В начале 80-х годов ХХ века по примеру Государственной автомобильной инспекции было создано специальное учреждение -- Государственная инспекция маломерных судов (ГИМС). После распада СССР функции ОСВОДа официально были переданы ГИМС.

До 90-х годов ХХ века в России отсутствовали профессиональные формирования по поиску и спасению людей, а также разбору завалов, образовавшихся в результате чрезвычайных ситуаций. Необходимо отметить, что в Советском Союзе имелись горноспасательные альпинистские формирования, но причислить их к профессиональным спасательным формированиям не представляется возможным. 27 декабря 1990 года было принято Постановление Совета министров РСФСР «Об образовании российского корпуса спасателей на правах государственного комитета РСФСР, а также формировании единой государственно-общественной системы прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».

В 1991 году был образован Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при Президенте РСФСР (ГКЧС РСФСР), председателем которого был назначен С.К. Шойгу. 10 января 1994 года Указом Президента Российской Федерации № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям России был преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В 2001 и 2004 годах соответственно в структуру Министерства вошли пожарная охрана и государственная инспекция по маломерным судам. Таким образом, современная функция по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в рамках одного министерства, сформировалась к началу ХХI века.

Во втором параграфе «Объекты и цель функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» дается определение объектов функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и предлагается их классификация.

Отмечается, что для комплексного понимания объектов функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций необходимо выделение родовых и видовых объектов. Родовым объектом являются взятые под охрану правовых норм общественные отношения, обладающие признаками потенциальной вредоносности или реально проявившиеся в виде наличного вреда, возникшего в чрезвычайных ситуациях. К видовым объектам относятся различные конкретные чрезвычайные ситуации (пожары, землетрясения, аварии, катастрофы и т. п.). Признаками любой чрезвычайной ситуации являются наличие причиненного вреда и общность определенной территории. Видовые объекты классифицируются по различным основаниям: по масштабам распространения, по объекту причиненного вреда, по степени социального воздействия и т. д.

Автор обращает внимание на соотношение государственно-правовых режимов «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положение» и приходит к выводу, что введение режима чрезвычайного положения всегда означает возникновение режима чрезвычайной ситуации, а введение режима чрезвычайной ситуации не обязательно приводит к режиму чрезвычайного положения. Таким образом, понятие режима «чрезвычайное положение» шире понятия режима «чрезвычайная ситуация».

Отмечается, что на практике используется разделение чрезвычайных ситуаций по степени их распространения. Автором предлагается восстановить исключенное законодателем понятие «трансграничная чрезвычайная ситуация» и включить его в Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в следующей редакции: «чрезвычайная ситуация трансграничного характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более государств».

Определения отдельных чрезвычайных ситуаций (наводнение, землетрясение, эпидемия и т. п.) находятся в различных нормативно-технических актах -- ГОСТах. Для удобства практического использования автором предлагается издание отдельного, самостоятельного нормативно-технического акта «Чрезвычайные ситуации. Термины и определения» следующего содержания:

1. Природные чрезвычайные ситуации.

2. Техногенные чрезвычайные ситуации.

3. Антропогенные чрезвычайные ситуации.

4. Социально-бытовые чрезвычайные ситуации.

Цель функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций -- это защита материальных ценностей общества и личности от негативных последствий, вызванных чрезвычайными ситуациями.

Третий параграф «Субъекты функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Их структура и компетенция» посвящен субъектам реализации функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и образуемой ими системе.

Отмечается, что субъекты реализации функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций относятся преимущественно к системе органов исполнительной власти и делятся на руководящие и управляющие. К руководящим органам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации и органы исполнительной власти субъектов и местного самоуправления. Президент занимает главенствующее положение среди руководящих субъектов.

Управляющие субъекты функции образуют единую специализированную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таблица

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Уровень органа системы исполнительной власти	Координационные органы	Постоянно действующие органы	Органы повседневного реагирования
Федеральный	Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности	Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Национальный центр управления в кризисных ситуациях; дежурно-диспетчерские службы
Межрегиональный	Региональные центры МЧС России (Всего 7. Северо-Западный, Центральный; Южный; Приволжский; Уральский; Сибирский; Дальневосточный. Волгоградская область входит в Южный)
Региональный	Региональные комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности	Главные управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Региональные центры управления в кризисных ситуациях; дежурно-диспетчерские службы
Муниципальный	Муниципальные комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности	Муниципальные органы исполнительной власти, на которые возложена обязанность по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Муниципальные центры управления в кризисных ситуациях; дежурно-диспетчерские службы

Центральное место в системе управляющих субъектов занимают структурные подразделения Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). По направлениям государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций субъекты подразделяются на: субъекты пожарной охраны, реализации поисково-спасательной деятельности, осуществления безопасности на водных объектах и организации гражданской обороны.

Субъекты пожарной охраны образуют единую систему по двум направлениям: организация тушения пожаров и осуществление поисково-спасательных работ при пожаре и пожарный надзор. Реализация полномочия субъектов осуществления пожарного надзора -- пожарных инспекторов -- направлена на предупреждение возникновения пожаров, а субъектов организации тушения пожаров -- на их локализацию и ликвидацию. По мнению автора, в системе субъектов организации тушения пожаров имеются некоторые недостатки. Так, диссертантом предлагается упразднить специальные учреждения администрации субъектов по вопросам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, а находящиеся в их подчинении учреждения, осуществляющие на практике противопожарную деятельность, должны войти в единую систему пожарной охраны в качестве территориальных отделов. Кроме того, пожарный надзор в области лесного хозяйства должен осуществляться специально созданными структурными подразделениями федерального пожарного надзора. Он должен называться примерно так: «Отдел мониторинга пожарной безопасности парков, лесопарков и рекреационных зон».

Система государственных поисково-спасательных формирований образует единую структуру на трех уровнях: федеральном, межрегиональном и региональном. Аварийно-спасательные формирования создаются на основе двух принципов: территориального и специализированного. Статус же спасателей и процедура его получения едины для всех.

Организацию безопасности на водных объектах осуществляют как профессиональные формирования -- государственные инспекторы ГИМС МЧС России, так и непрофессиональные, добровольные формирования. Инспекторы, в отличие от непрофессиональных формирований, обладают исключительным правом выдачи лицензий на право управления маломерными судами и их эксплуатации, а также привлечения к административной ответственности за нарушения. Непрофессиональные формирования таких полномочий лишены.

Деятельность государственных органов гражданской обороны заключается в разработке основных концепций организации гражданской обороны и методики их реализации, а также осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Субъектами гражданской обороны также можно назвать руководителей предприятий и организаций, проводящих мероприятия гражданской обороны. Для локализации крупных ЧС либо помощи населению при ведении военных действий привлекаются специализированные военные формирования -- войска гражданской обороны.

В четвертом параграфе «Нормативная основа государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» главы второй диссертации анализируются нормативная основа деятельности государства по реализации функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Нормативная основа представляет собой совокупность социальных норм, среди которых выделяются: нормы права, морали, обычаи и традиции делового оборота, политические и эстетические нормы. Центральное место среди социальных норм занимают нормы права. Ядром правовых норм, регулирующих деятельность государственных органов по реализации своих функций, в том числе в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выступает Конституция Российской Федерации. Она прямо не закрепляет основные государственные функции, однако определяет основные направления деятельности государства и его цели. Статьи 2, 16, 41, 42 устанавливают государственные гарантии охраны жизни и здоровья граждан, в том числе и от чрезвычайных ситуаций, а также гарантии защиты окружающей среды. Кроме того, пункт «з» статьи 72 Конституции РФ устанавливает совместную обязанность субъектов и федерации по защите от чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

В основе государственной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций лежит несколько федеральных законов. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ
«О чрезвычайном положении» устанавливает основания введения чрезвычайного положения и степень ограничения при этом прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет задачи органов государственной власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, их систему и принципы деятельности.

Каждое направление государственной функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, кроме организации безопасности на воде, регулируется отдельным федеральным законом: пожарная безопасность -- Федеральным законом от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности»; аварийно-спасательная деятельность -- Федеральным законом от 22.08.1995 №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; гражданская оборона -- федеральным законом от 12.02.1998 №28-ФЗ «О гражданской обороне». Автор считает необходимым создание отдельного федерального закона, регулирующего организацию безопасности на водных объектах.

Нормативную основу образуют не только федеральные законы. Указами Президента и постановлениями Правительства устанавливаются положения о структурных подразделениях органов государственной власти, реализующих государственную политику в определенной сфере, в том числе и в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Внутриведомственные нормативные акты МЧС России регулируют: взаимодействие внутренних структурных элементов системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; взаимодействие между структурными подразделениями МЧС России и иными государственными образованиями, а также помощь лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций. В сфере пожарного надзора и обеспечения безопасности на водных объектах сложилась определенная юридическая практика.

Глава третья диссертационного исследования «Формы реализации функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» посвящена основным формам реализации функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В первом параграфе «Проблема понятия и классификации форм осуществления функций государства» дается оценка существующих в науке подходов к определению форм реализации государственных функций.

Подвергнув их анализу, автор приходит к выводу, что в рамках его исследования целесообразно рассматривать формы осуществления функций государства как систему средств, способов, приемов, которые используются при реализации его функции. По данному критерию, все формы реализации функций государства делятся на: правовые, то есть приводящие к созданию правовых норм и воздействующие с их помощью на общественные отношения, и неправовые. Неправовые формы не связаны с созданием норм права их реализацией или охраной, но в общих чертах урегулированы ими; в науке их еще принято называть организационными, или фактическими, которые не влекут за собой юридических последствий.

Критерий разграничения форм реализации функций государства на правовые и неправовые лежит в основе множества научных классификаций. Чаще всего к правовым относят правотворческую, правоприменительную и правоохранительную, а к организационным -- организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-идеологическую.

Правотворческая форма выражается в деятельности специально уполномоченных государственных органов по изданию, изменению или отмене юридических норм. Применение права есть властная организационная деятельность компетентных, то есть специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства. Среди способов применения права выделяют: юрисдикционный, исполнительно-распорядительный (исполнительно-разрешительный), контрольно-надзорный и поощрительный.

Организационно-регламентирующая деятельность -- это оперативная текущая организаторская работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма. Она может выражаться в проведении заседаний, коллегий, выработке планов работы, составлении прогнозов, принятии регламентов внутренней жизни и т. п. Организационно-хозяйственная деятельность -- это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т. п.) по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций. Организационно-хозяйственная является наиболее объемной из всех организационных форм осуществления государственных функций. Основу организационно-хозяйственной формы осуществления функции государства составляет организационно-практическая работа. Организационно-идеологическая деятельность выглядит как повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная и агитационная работа по обеспечению выполнения различных функций государства (например, разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов; формирование общественного мнения; работа со средствами массовой информации и т. д.)

...