Актуальность исследования. В последние годы в условиях активного обсуждения проекта нового интегрированного Закона "Об образовании в Российской Федерации" особенный интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сферы образования, объединяющей многогранные, по своей природе, отношения. В системе образования возникают и функционируют общественные отношения, представляющие собой формы социального взаимодействия, регулируемые нормами разных отраслей права.

Как известно, основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х годов ХХ века. Принятие закона РФ "Об образовании" (1992 г.), а также Конституции Российской Федерации (1993 г.) имело важное значение для развития системы образования. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в этой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законнодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров.

В настоящее время в системе образования имеют место радикальные изменения, связанные с введением новых федеральных государственных образовательных стандартов, многоуровневой системы высшего образования, формированием сети федеральных и национальных исследовательских университетов, созданием условий для выбора обучающимися индивидуальных образовательных траекторий, совершенствованием механизмов развития непрерывного образования. Немаловажным фактором, оказывающим воздействие на развитие системы образования, являются новые подходы в системе государственного управления и реформировании межбюджетных отношений. В этих условиях мы констатируем, вслед за другими исследователями (В.В. Спасская, В.М. Сырых, Д.А. Ягофаров и др.), возникновение в системе образования новых "действующих лиц", приводящее к изменению соотношения публичных и частных интересов в этой сфере, значительному усложнению и увеличению разнообразия образовательных и иных, связанных с ними общественных отношений Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование. Автореф. дис. … доктора юрид. наук. Москва, 2007, 56 с.; Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права// Вестник СГАП. 2006. №1 (46).С. 6-12.; Ягофаров Д.А. Концептуальные направления теоретико-правовых исследований образовательного права// Право и образование. 2008. №5. с. 4-16. .

Следует подчеркнуть, что изменения, происходящие на современном этапе развития образования, по своему объему и характеру настолько существенны, что требуют не частных поправок в соответствующее законодательство, а системного обновления всего механизма правового регулирования отношений в этой сфере.

Вместе с тем, формирование целостного механизма правового регулирования в сфере образования в значительной степени зависит от понимания образовательных отношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере. Существенное влияние на вопросы правового регулирования отношений в сфере образования оказывает состояние государственной политики в области образования, охватывающей комплекс мер, предпринимаемых государством, его органами и другими субъектами политического действия в отношении образования как социального института. Эти вопросы требуют тщательного изучения и научного обоснования. Изучение данной проблематики имеет значение как для теории государства и права, методологии правового регулирования деятельности, объединяющей разнородные, по своей природе, отношения, так и для практической работы органов государственной власти при решении задач модернизации системы образования. Данные обстоятельства определили выбор темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. В советский период развития нашего общества правовые проблемы в сфере образования не одно десятилетие находились в поле зрения исследователей, благодаря чему был накоплен значительный опыт, облегчающий научный поиск в настоящее время. Отношения в сфере образования рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования, однако уже тогда советскими исследователями (Г.А. Дорохова, Г.С. Сапаргалиев и др.) подчеркивалась специфика "правоотношений по обучению и воспитанию" и их законодательной регламентации. Новый импульс исследованиям в данной сфере правовых отношений дало обновление правовых основ отечественного образования в 90-е годы прошлого столетия. Однако систематическое изучение данной проблематики отечественными правоведами началось только на рубеже ХХ-ХХI веков, когда впервые был поставлен вопрос о кодификации образовательного законодательства.

Существенный вклад в разработку теоретико-методологических основ изучения образовательных правоотношений и образовательного права, как целостного системного явления, внес В.М. Сырых, результаты исследований которого позволили поставить под сомнение преобладающее в науке представление о разрозненности отношений, возникающих в сфере образования, и комплексном характере образовательного законодательства.В. В. Спасская обосновала направления и формы совершенствования системы законодательства об образовании, касающиеся роли, функций и специфики образовательных правоотношений в системе всех правовых отношений, возникающих в сфере образования. Отдельные аспекты правового регулирования той или иной области предметной деятельности рассмотрены в работах ряда исследователей (С.В. Барабанова, Н.И. Булаев, Е.В. Буслов, В.В. Гаврищук, З.П. Дащинская, С.В. Куров, В.В. Кванина, А.Г. Кислов, О.Б. Леонтьева, Л.Г. Максимец, В.В. Насонкин, Н.В. Путило, И.А. Рожков, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федорова, Д.А. Ягофаров и др.).

В работах ряда зарубежных исследователей (Ян де Грооф, Ч.Л. Гленн, Г. Ван ден Берг и др.) представляют интерес методологические подходы к решению вопросов законодательной регламентации прав в образовании.

Однако, несмотря на определенный рост интереса правоведов к проблемам образования, недостаточно изученными остаются вопросы образовательных и смежных с ними отношений, возникающих в этой сфере, практически вне поля зрения исследователей оказались вопросы взаимосвязи политики в области образования и правового регулирования отношений в данной сфере. Можно констатировать, что вопросы исследования отношений в сфере образования в составе предмета правового регулирования, а также подходов к их правовой регламентации в контексте современной политики в области образования приобретают сегодня крайне актуальное значение, с точки зрения правовой науки и требований образовательной практики.

Объектом исследования являются отношения в сфере образования в составе предмета правового регулирования, их специфика и взаимосвязь с иными общественными отношениями, возникающими в процессе деятельности по обеспечению реализации права на образование.

Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие отношения в сфере образования, состояние и особенности государственно-правового регулирования указанной системы отношений.

Целью исследования является комплексный теоретико-правовой анализ отношений в сфере образования в составе предмета правового регулирования и определение на этой основе подходов к их правовой регламентации.

Цель исследования определила постановку следующих задач:

выявить содержание, сущность и характерные черты образовательных отношений;

определить особенности взаимодействия образовательных отношений с основными сферами жизни общества;

раскрыть содержание предмета и пределов правового регулирования отношений в сфере образования;

охарактеризовать основные направления правовой политики государства в сфере образования и выявить современное состояние системы нормативных правовых актов об образовании;

проанализировать взаимодействие правовых норм по уровням образования и выявить направления совершенствования законодательства в этой части;

определить место законодательных актов об образовании в российской правовой системе, направленных на наиболее полное удовлетворение образовательных потребностей личности.

Теоретические основы исследования составляют работы по философии и методологии правового исследования, теоретическим проблемам правового регулирования и законодательства, а также исследования в области общей теории права и правоотношений, прав и свобод человека, отдельных отраслей права (Ю.Г. Арзамасов, И.В. Блауберг, Ю.А. Веденеев, В.Н. Витрук, Л.Д. Воеводин, А.П. Дудин, О.С. Иоффе, В.А. Карташкин, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, И.Н. Куксин, В.В. Лазарев, Н.С. Малеин, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцев, В.Н. Протасов, Ю.С. Решетов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Т.П. Толстопятенко, В.Е. Усанов, P.O. Халфина, Л.А. Чеговадзе, В.А. Шабалин и др.).

Изучение сущности правовой природы и специфики отношений в сфере образования осуществлялось с опорой на труды советских и российских правоведов, раскрывающих проблемы образования (Г.М. Дорохова, С.В. Куров, Г.Б. Леонова, В.Н. Петров, Г.С. Сапаргалиев, А.Д. Селюков, О.Н. Смолин, В.В. Спасская, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров и др.). При разработке вопросов взаимосвязи образовательных отношений и основных сфер общества автор опирался также на труды по философии образования и педагогике (Б.С. Гершунский, И.А. Зимняя, А.М. Новиков, М.И. Махмутов, Г.В. Мухаметзянова, Н.К. Чапаев, Г.П. Щедровицкий, Д.И. Фельдштейн и др.).

В диссертации учтен опыт зарубежных исследователей образовательного права и политики Г. Ван ден Берга, Ч.Л. Гленна, Яна де Гроофа, Ф.Р. Иаха, К. Малфлита, М.А. Чошанова и др.

Методологическую основу исследования составляют системно-структурный подход в совокупности с общенаучными приемами анализа, синтеза и др. Это позволило рассмотреть образовательное отношение как систему, с точки зрения ее внутренней структуры, а также изучить данный феномен в рамках взаимодействия образовательных отношений с основными сферами жизни общества. Сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования применялись при рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих отношения в сфере образования.

Специфика предмета исследования и сложный состав изучаемого объекта обусловили необходимость достаточно широкого использования междисциплинарного подхода, а также историко-правового, социологичес-кого, прогностического методов. Их применение позволило рассмотреть состояние и динамику развития системы законодательства об образовании, выделить проблемы и обосновать подходы к правовой регламентации отношений в сфере образования.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и предписания по правам человека и вопросам образования, Конституция Российской Федерации (1993 г.), федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законодательство об образовании Германии, Голландии, Франции.

Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, авторским подходом к выявлению состава и содержания отношений в сфере образования в составе предмета правового регулирования в контексте современной образовательной политики, определении особенностей взаимодействия образовательных отношений с основными сферами жизни общества. Это относится к исследованию и выявлению характерных черт образовательных отношений в системе всех правовых отношений, возникающих в сфере образования; к уточнению и развитию современных представлений о специфике образовательных отношений, о предмете правового регулирования, объекте и субъекте, содержании образовательных отношений; к определению основных требований, к законодательной регламентации образовательных отношений в части взаимодействия правовых норм по уровням образования. Установлено соотношение понятий "политика в области образования" и "образовательная политика" и проанализированы основные направления и приоритеты в области государственной образовательной политики; определены особенности непрерывного взаимодействия образовательных отношений с основными сферами жизни общества (политической, экономической, социальной, духовной, семейной), требующие правового регулирования посредством разработки механизма реализации образовательной политики в интересах государства, региона, вуза, школы.

На основе анализа современных проблем правового регулирования отношений в сфере образования, норм федерального и регионального законодательства и практики их реализации в диссертации выявлены особенности и недостатки государственно-правового механизма регулирования образовательных и иных, связанных с ними отношений, дана оценка эффективности их законодательной регламентации.

образование правовая регламентация

Научную новизну исследования отражают также основные положения и выводы, выносимые на защиту.

1. Образовательное отношение представляет собой особую юридическую конструкцию, объектом которой выступает специфическое социальное благо, включающее системные знания, умения, навыки и компетенции, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания. Содержанием образовательных отношений выступают отношения между образовательной организацией (лицом, осуществляющим образовательную деятельность), и обучающимся, по поводу получения (предоставления) образования определенного уровня, основные характеристики которого определяются образовательной программой в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным государственным образовательным стандартом. Образовательные отношения характеризуются объективной необходимостью и целесообразностью, высокой значимостью, наличием воли субъекта, повторяемостью, устойчивостью, распространенностью и массовостью, непрерывностью.

2. В сфере образования присутствуют, помимо образовательных, иные, связанные с ними правоотношения, к которым относятся виды правовых связей, возникающих в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административного, гражданского, финансового, трудового и иного). В совокупности они составляют сложную систему объективно и закономерно взаимосвязанных и, в большинстве случаев, взаимообусловленных правоотношений, объединенную общей целью содействия реализации права на образование. Образовательные отношения, являясь системообразующими в сфере образования, должны получить максимально полную регламентацию в правовых нормах. Иные отношения, связанные с образовательными, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, подлежат регулированию нормами законодательства об образовании только в части особенностей их реализации в сфере образования. Отличительной чертой метода правового регулирования образовательных отношений является сочетание императивности и диспозитивности, что позволяет варьировать, подстраивать образовательные отношения под существующие в данном регионе (или в данной образовательной организации) условия.

3. Образовательные отношения находятся в непрерывном взаимодействии с основными сферами жизни общества. Соответственно, выделяются следующие виды общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования образовательных отношений: политические, экономические, социальные, духовные. Взаимодействие образовательных отношений с основными сферами жизни общества требует правового регулирования посредством разработки соответствующих правовых механизмов. Особенность взаимодействия образовательных отношений и сферы экономики заключается в том, что реализация рыночных механизмов в сфере образования (которая является, в первую очередь, социальным, а не экономическим институтом) требует обязательного государственного регулирования с целью обеспечения гарантий доступности и качества образования. Государственно-правовые средства обеспечения качества обусловлены действием соответствующих законодательных, иных правовых норм, устанавливающих понятие, условия качества, ответственность за ненадлежащее качество, а также введение государственного контроля и надзора за соблюдением этих норм и обеспечением надлежащего качества образования. Взаимодействие образовательных отношений и политической сферы в контексте современной образовательной политики проявляется в формализации конституционных гарантий, общедоступности и бесплатности общего среднего образования и доступности профессионального образования, невостребованности выпускников учебных заведений на рынке труда, несоответствии качества подготовки выпускников современным условиям производства, дефиците квалифицированных рабочих кадров и специалистов среднего звена. Важным пробелом во взаимодействии образовательных отношений и политической сферы является отсутствие в действующем законодательстве положений о статусе органов самоуправления учащихся. Особенностью духовных благ, как объекта образовательного отношения, является то, что до его установления эти блага не имеют собственника и лишь в результате приобретения субъектом проявляются как некое свойство и могут быть измерены в рамках аттестационных мероприятий. Образование и воспитание выступают как необходимое условие потребления духовных ценностей.

4. На основе сопоставительного анализа действующего образовательного законодательства и нового законопроекта "Об образовании в Российской Федерации" выделены по степени общности две группы принципов, регулирующих отношения в сфере образования: принципы государственной политики в сфере образования (приоритетность образования, гуманистический характер, единство федерального образовательного пространства, светский характер, свобода в образовании, государственно-общественный характер управления образованием) и принципы правового регулирования отношений в сфере образования (равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования, обеспечение права работников, обучающихся и их родителей (законных представителей) на участие в управлении образовательной организацией и др.). Правовая политика в сфере образования в Российской Федерации предполагает реализацию следующих направлений: восстановление ответственности и активной роли государства в сфере образования; развитие нормативно-правового обеспечения образования и надзора за его исполнением; совершенствование государственных механизмов управления качеством образования в области содержания образования, кадровой политики, управления образовательными организациями; развитие государственно-общественного управления системой образования и др.

5. В новом законодательстве об образовании необходимо предусмотреть четкое взаимодействие правовых норм по уровням образования - от дошкольного до вузовского и послевузовского, предусмотрев: а) для каждого уровня образования свою законодательную базу, где статус, содержание и характер принимаемых образовательных нормативно-правовых актов будет находиться в прямой зависимости от уровня образования; б) основные и дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня и (или) дополнительные правозащитные механизмы развития данной образовательной подсистемы; в) заполнение пробелов в правовом регулировании функционирования этой подсистемы. Условием успешности этого процесса является такое разграничение законодательного и подзаконного уровней нормотворчества, которое отвечает объективным потребностям и требованиям юридической техники, обеспечивает увеличение удельного веса законодательных норм, закрепление механизмов реализации и защиты прав субъектов образовательных правоотношений в нормативных правовых актах надлежащей юридической силы.

6. Место законодательных актов об образовании в российской правовой системе определяется их направленностью на наиболее полное удовлетворение образовательных потребностей личности, связанных с реализацией права на образование и обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования. Эффективность правоприменительной деятельности в сфере образования и результаты правоприменения обусловлены реализацией принципов общедоступности и свободы получения образования, включая право выбора форм получения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в соответствии со склонностями и потребностями обучающихся.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вскрывает общеправовую природу отношений в сфере образования в составе предмета правового регулирования, их роль в системе правовых отношений, возникающих в данной сфере; научно-обоснованный подход к анализу состояния системы нормативно-правовых актов об образовании и взаимодействию правовых норм по уровням образования представляют интерес, с точки зрения развития теории образовательного права и правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные, по своей природе, отношения.

Практическая значимость исследования определяется тем, что конкретные рекомендации, разработанные автором, могут быть использованы в процессе систематизации и совершенствования законодательства об образовании, в деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне при разработке подзаконных нормативных правовых актов в сфере образования. Основные положения диссер-тационного исследования нашли отражение в преподавании курсов "Образовательное право", "Теория и методика обучения праву" в Казанском (Приволжском) федеральном университете, они также могут быть использованы в процессе изучения курса "Теория государства и права".

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в ходе обсуждения отдельных положений диссертации на методологическом семинаре на кафедре теории государства и права Казанского (Приволжского) Федерального университета и заседании предметно-методической комиссии кафедры теории и методики обучения праву Татарского государственного гуманитарно-педагогического университета.

Основные положения исследования апробировались в ходе выступлений и участия автора в дискуссиях на международных, всероссийских, межрегиональных, межвузовских, вузовских конференциях и семинарах, в том числе: международной научно-практической конференции "Современное российское законодательство: законотворчество и право-применение" (Москва, декабрь, 2008); международной научно-практической конференции "Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека" (Москва, декабрь, 2009), международной научно-практической конференции "Гражданское образование - глобальная проблема трансформирующегося мира: российский опыт, международное измерение" (Казань, апрель, 2007); международной научно-практической конференции "Проблемы ответственности в современном мире" (Москва, 2010); всероссийской научно-практической конференции "Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе" (Пенза, 2009); всероссийской научно-практической конференции "Анти-коррупционное образование в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы" (Казань, декабрь, 2010).

Автор является лауреатом (2006) и победителем (2007) Всероссийского заочного конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу "Моя законотворческая инициатива", организованного Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Общероссийской общественной организацией "Национальная система развития научной, творческой и инновационной деятельности молодежи России "Интеграция".

Основные положения диссертации отражены в научных публикациях автора (18 наименований), в том числе в ведущих, рецензируемых научных журналах, рекомендуемых ВАК (4 работы).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и научной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе "Отношения в сфере образования в составе предмета правового регулирования" рассматриваются характерные черты образовательных отношений (п.1), определяются предмет и пределы правового регулирования в сфере образования (п.2), анализируются правоотношения в сфере образования (п.3).

В первом параграфе - "Характерные черты образовательных отношений" - раскрывается содержание понятия "образовательные отношения", выделяются его отличительные черты и место в системе правовых понятий. В отличие от предыдущих исследователей (В.В. Спасская и др.), в нашей работе предметом изучения являются отношения в сфере образования в составе предмета правового регулирования на современном этапе развития образовательного законодательства, их специфика и взаимодействие с такими основными сферами жизни общества, как экономика, политика, социальная и духовная сферы. Объем и характер происходящих изменений в правовой сфере, затрагивающих систему образования, выражается не только в ее структурно-функциональной перестройке, переходе на двухуровневую подготовку кадров и внесении существенных поправок в законодательство об образовании, но и в качественном обновлении всего механизма правового регулирования отношений в этой сфере.

Исследование показало, что образовательные отношения представляют собой вид общественных отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование. Образовательные отношения существенно отличаются от иных правоотношений - гражданско-правовых, административных, трудовых, семейных, присущих отношениям в сфере образования. Данные отличительные черты выделяются во всех признаках отношений в сфере образования и находят свое выражение в предмете правового регулирования, объекте и субъекте, содержании образовательных отношений и т.д.

Объектом образовательных отношений выступают духовные блага (в виде знаний, умений, навыков, компетенций), содержание которых определяется образовательной программой соответствующего уровня и направленности. Субъектами образовательных отношений выступают образовательные организации, лица, осуществляющие образовательную деятельность; педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность; обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся. Специфика образовательных отношений выражается в особых требованиях, предъявляемых к субъектам образовательных отношений (к примеру, для ведения образовательной деятельности образовательная организация должна иметь лицензию; к педагогической деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по приговору суда или по медицинским показаниям; обучающиеся в образовательном отношении с самого раннего детства приобретают полную дееспособность). Необходимые знания, умения и навыки могут быть сформированы у обучающегося только при его активном участии; обучающийся в процессе итоговой аттестации должен подтвердить, что уровень его знаний соответствует установленным требованиям, т.е. обязанность обеспечивать надлежащее качество объекта образовательного отношения лежит не только на обязанной стороне (образовательная организация создает условия, необходимые для успешного освоения изучаемых предметов, обеспечивает качество получаемого образования), но и на управомоченной.

Таким образом, автор приходит к выводу, что образовательные отношения характеризуются следующей совокупностью отличительных черт: длящийся характер; многоаспектность; наличие устойчивой связи между всеми стадиями учебного процесса; многосубъектность (многосторонность); непосредственно-представительный характер; духовность; интерактивность; направленность на развитие и саморазвитие всех участников образовательного процесса (учеников, педагогов, руководителей).

Во втором параграфе - "Предмет и пределы правового регулирования в сфере образования" определяется понятие "правовое регулирование в сфере образования", раскрываются его предмет и основные признаки, взаимосвязь со смежными понятиями и категориями, анализируются имеющие место точки зрения на содержание и структуру данного понятия.

Изучение вопросов правового регулирования тесно связано с трактовкой более общего понятия право. Роль права, как важного регулятора общественных отношений, неоспорима, что находит подтверждение в юридической теории. Регулятивное свойство права соотносится с целями и возможными способами воздействия права на ту или иную область общественных отношений.

В юридической литературе существуют разные подходы к пониманию сущности правового регулирования. По критерию "объект правового регулирования" выделяют четыре основных подхода к определению понятия правового регулирования:

1) как специфическое юридическое воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения;

2) как воздействие государства на поведение, волю участников общественных отношений с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку;

3) как разновидность социального управления, опосредованного целенаправленного воздействия на общественные отношения;

4) как сложное многогранное явление, часть системы социального регулирования, взаимодействующая со всеми сферами жизни общества в целях упорядочения поведения людей и общественных отношений. Не отрицая других, мы берем за основу четвертый подход, как наиболее системно отражающий суть данного феномена.

Предмет правового регулирования отношений в сфере образования представляет собой совокупность общезначимых, волевых, длящихся, многосубъектных, многоаспектных, непосредственно представительных, устойчивых образовательных отношений, а также связанных с ними иных отношений, возникающих в процессе государственного регулирования, управления, контроля и надзора исполнения законодательства об образовании, контроля (оценки) качества образования, а также осуществления финансового, научно-методического, ресурсного, производственного и информационно-технологического обеспечения образовательной деятельности, функционирования и развития системы образования. Иные отношения в сфере образования предшествуют образовательным, либо возникают на их основе, или сопутствуют им и должны быть урегулированы нормами права.

Образовательные отношения находятся в непрерывном взаимодействии с основными сферами жизни общества. Соответственно, выделяются следующие виды общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования образовательных отношений: политические, экономические, социальные, духовные. Особенностью духовных благ, как объекта образовательного отношения, является то, что до его установления эти блага не имеют собственника и лишь в результате приобретения субъектом проявляются как некое свойство и могут быть измерены в рамках аттестационных мероприятий. Образование и воспитание выступают как необходимое условие потребления духовных ценностей, а значит, и формирования личности.

Взаимодействие образовательных отношений и политической сферы проявляется в том, что, вследствие изменения налогового и бюджетного законодательства, непоследовательности процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных институтов и технологий (в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу), недостаточного финансирования, развития международных интеграционных процессов, произошла формализация конституционных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования, среднего профессионального образования и доступности высшего образования, имеет место невостребованность выпускников учебных заведений на рынке труда, несоответствие качества их подготовки современным требованиям производства, увеличение нехватки специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих кадров. Существенным пробелом во взаимодействии образовательных отношений и политической сферы является отсутствие в действующем законодательстве и новом законопроекте "Об образовании в Российской Федерации" положений о статусе органов самоуправления обучающихся.

Взаимодействие образовательных отношений и экономической сферы заключается в том, что качество образовательной услуги, как товара особого рода, имеет значение не только для непосредственного потребителя, как средство достижения конкретных жизненных целей, но и для экономики и общества, в целом, ибо это есть механизм развития человеческого капитала, роль которого существенно возрастает в условиях инновационной экономики. Государственно-правовые средства обеспечения качества обусловлены действием соответствующих законодательных, иных правовых норм, устанавливающих понятие, условия качества, ответственность за ненадлежащее качество, а также введение государственного контроля и надзора за соблюдением этих норм и обеспечением надлежащего качества образования, его соответствия федеральным государственным образовательным стандартам и федеральным государственным требованиям (образовательным стандартам и требованиям, устанавливаемым университетами) и (или) потребностям заказчика образовательных услуг, социальным и личностным ожиданиям человека.

Взаимодействие образовательных отношений и социальной сферы проявляется в том, что родители или иные законные представители детей не являются самостоятельными субъектами правоотношений, поскольку само их участие в образовательных правоотношениях регулируется нормами других отраслей права: конституционного, гражданского и семейного. Лишь в той мере, в какой обучающийся не может самостоятельно решать вопросы, связанные с отношениями, сопутствующими образовательным, недостающая дееспособность должна быть восполнена родителями (законными представителями).

Пределы правового регулирования во многом зависят от того, кто выступает в качестве субъектов соответствующих отношений: государство, семья, частные корпорации, образовательные организации, общественные объединения и т.д. И предмет, и пределы правового регулирования приобретают здесь разную окраску. В определении пределов правового регулирования в сфере образования играет свою роль временной фактор (разумеется, в связи с другими обстоятельствами). В условиях разного места и времени требуется регулирование разной силы и разного объема. Возможно исследование проблемы и в зависимости от пространственных (территориальных) параметров. Что хорошо в одном регионе, губительно в другом. Активная созидательная роль государства в правотворчестве является не безграничной, а имеет строго определенные, объективные пределы.

В третьем параграфе - "Правоотношения в сфере образования" раскрываются сущность и содержание понятия "правоотношения в сфере образования", особенности отношений в сфере образования, касающиеся его основных субъектов: образовательных организаций, лиц осуществляющих образовательную деятельность; педагогических, руководящих и иных работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность; обучающихся, их родителей (законных представителей) и третьих лиц; анализируется взаимосвязь отношений в сфере образования с другими сферами общественной жизни.

Образовательно-правовой статус каждого субъекта образовательного отношения может различаться в зависимости от типа и вида образовательных организаций, формы получения образования, условий образовательного отношения. В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие: статус обучающихся; статус родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся; статус работников образовательной организации (педагогические работники, инженерно-технические, административно-хозяйственные, производственные, учебно-вспомогательные работники и иной персонал, осуществляющий вспомогательные функции); статус образовательной организации; статус учредителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность; статус органов управления образованием; статус органов управления образовательной организацией; статус трудового (педагогического и административного) коллектива организаций, осуществляющих образовательную деятельность; статус общественных организаций, действующих в образовательной сфере; статус государства как субъекта определения и осуществления образовательной политики.

Таким образом, результаты анализа действующего законодательства и проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" Проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Опубликован 27. 03.2012г. Направлен на согласование в государственные органы и организации. Дата окончания приема экспертных заключений: 04. 04.2012 http: //минобрнауки. рф/документы/2058 позволяют сделать вывод, что образовательно-правовой статус обучающихся, статус педагогических, руководящих и иных работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и образовательных организаций на законодательном уровне сформирован не полностью, в должной мере не отражает специфику их роли и места в образовательных отношениях и нуждается в более детальной регламентации. В нормативно-правовых актах права и обязанности субъектов образовательных отношений, как правило, зафиксированы поверхностно в самом общем виде; ответственность и виды санкций за неисполнение обязанностей практически не определены. Основная часть механизмов реализации права частично раскрываются в подзаконных актах, в уставах и правилах внутреннего распорядка образовательных учреждений. Отсутствие полноценное правовое регулирование отношений, возникающих в подсистемах российского образования. Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов, нормы которых, в силу их статуса и направленности, не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования.

Во второй главе - "Правовое регулирование в сфере образования в контексте государственной образовательной политики" анализируются приоритеты правовой политики в сфере образования в Российской Федерации (п.1); состояние системы нормативных правовых актов об образовании (п.2), исследуется взаимодействие правовых норм по уровням образования (п.3) и естественный неотъемлемый характер права человека на образование (п.4).

В первом параграфе - "Правовая политика в сфере образования в Российской Федерации" дается характеристика теоретических и практических вопросов, отражающих основные направления правовой политики Российской Федерации в области образования.

Раскрыто соотношение понятий "политика в области образования" и "образовательная политика". Под политикой в области образования мы понимаем, вслед за О.Н. Смолиным, комплекс мер, предпринимаемых либо программируемых государством, его органами, политическими партиями и другими субъектами политического действия в отношении образования как основного социального института Смолин О.Н. Два Законопроекта - две концепции образовательной политики // Российской образование. Образовательная политика. 2011. №5. с. 4. Образовательная политика является более широким понятием, которое включает в себя образовательные компоненты и образовательное воздействие других направлений внутренней политики (экономической, социальной, информационной и т.п.), взаимодействие образовательных отношений с основными сферами жизни общества.

В правовом государстве основой образовательной политики должно быть федеральное образовательное законодательство, направленное на законодательную регламентацию отношений, возникающих в сфере образования. С учетом этого нами проведен сравнительный анализ действующего в настоящее время Закона "Об образовании" и обсуждаемого проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в части решения в них таких проблем правового регулирования в контексте образовательной политики, как состояние системы нормативных правовых актов об образовании; взаимодействие правовых норм по уровням образования; реализация права на образование.

В действующем Законе Российской Федерации "Об образовании" методологической основой регулирования отношений в области образования являются основные положения и принципы государственной политики в области образования: гуманистический характер образования, единство федерального культурного и образовательного пространства, общедоступность, светский характер, свобода и плюрализм, демократический, общественно-государственный характер управления образованием. Область образования провозглашается приоритетной. Эти принципы в новых условиях пришли в определенное противоречие с современными реалиями, в которых функционирует и развивается образование. В результате несоответствия принципов государственной политики в области образования последняя сталкивается с трудностями в своем развитии.

На основе анализа законопроекта "Об образовании в Российской Федерации" в исследовании выделяются по степени общности две группы принципов, регулирующих отношения в сфере образования: принципы государственной политики в сфере образования (приоритетность образования, гуманистический характер, единство федерального образовательного пространства, светский характер, свобода в образовании, государственно-общественный характер управления образованием) и принципы правового регулирования отношений в сфере образования (равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования, обеспечение права работников, обучающихся и их родителей (законных представителей) на участие в управлении образовательной организацией и др.).

Сделан вывод о том, что правовая политика в сфере образования в Российской Федерации предполагает реализацию следующих направлений: восстановление ответственности и активной роли государства в сфере образования; глубокую, всестороннюю и комплексную модернизацию системы образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования; развитие государственно-общественного управления системой образования; развитие нормативно-правового обеспечения образования и надзора за его исполнением; совершенствование государственных механизмов управления качеством образования (в области содержания образования - совершенствование образовательных стандартов, экзаменационных процедур, введение нового механизма экспертизы учебников; в области кадровой политики - совершенствование квалификационных требований и механизма аттестация кадров; в области управления образовательными учреждениями - совершенствование процедур лицензирования, аттестации и аккредитации учреждений образования).

Во втором параграфе - "Состояние системы нормативных правовых актов об образовании" раскрываются болевые точки нормативно-правового обеспечения системы образования, анализируются правовые механизмы обновления соответствующего обеспечения.

Известно, что нормы образовательного права, как и нормы других отраслей права, содержатся в различных правовых источниках. В отечественной системе образовательного права действуют два вида источников: нормативно-правовой акт и нормативный договор. Совокупность нормативно-правовых актов, действующих в России, представляет собой строго иерархизированную структуру, в которой выделяются законы и подзаконные акты. Согласно Закону РФ "Об образовании", новому законопроекту, система законов в сфере образования является трехуровневой: Конституция Российской Федерации; Федеральные законы; Законы субъектов Российской Федерации.

Высшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации, закрепляющая основные права и свободы человека и гражданина в сфере образования. В число основных федеральных законов по вопросам образования входит Закон РФ "Об образовании", который регулирует вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации. Его принятие имело существенное значение для развития отечественной системы образования в переходный период, так как заложило правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнило важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны.

В настоящее время содержание законодательных актов в сфере образования пришло в противоречие с новыми реалиями, обусловленными социально-экономическими изменениями, произошедшими в последние два десятилетия в российском обществе, формированием нового российского гражданского, налогового, бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования. Они характеризуются противоречивостью используемого понятийного аппарата, отсутствием определения используемых терминов, коллизионностью, наличием значительных пробелов (например, законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования и др.), декларативным характером ряда норм, дублированием, в отдельных случаях, норм других законодательных актов, недостаточной согласованностью норм образовательных отношений с правовыми механизмами регулирования основных сфер жизни общества. Правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован не в полной мере. Значительная часть их прав и обязанностей устанавливается подзаконными и даже локальными актами, в то время как многие из них требуют законодательной регламентации. Актуальным является введение законодательных положений, направленных на учет особенностей и повышение социальной значимости педагогического труда и др.

Российское законодательство недостаточно эффективно регулирует вопросы, связанные с образовательными отношениями. Имеют место противоречия между нормами отечественного и международного права. Для обеспечения реального действия норм и принципов международного права на территории Российской Федерации необходимо скорректировать их применительно к специфике правовой системы России. Только в качестве органичной части российской правовой системы нормы международного права могут стать эффективным регулятором общественных отношений.

Следовательно, автор приходит к такому выводу, что все это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании исчерпала свой ресурс и срочно требуется принятие нового образовательного закона.

В третьем параграфе - "Взаимодействие правовых норм по уровням образования" раскрываются вопросы, связанные с состоянием системы правового регулирования различных уровней образования, выявляются пробелы и предлагаются возможные варианты их снятия.

Установлено, что до настоящего времени правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений, в силу их статуса и направленности, не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования. Существенным недостатком законодательного регулирования отношений, возникающих в системах дошкольного, начального профессионального, среднего профессионального образования является его фрагментарный характер; профессиональная подготовка, дополнительное образование детей и взрослых, в том числе дополнительное профессиональное образование, играющее важнейшую роль в развитии кадрового потенциала страны, законодательно фактически не регламентированы.