В частности, стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Сперанским, который достаточно хорошо все это видел и осознавал, в немалой степени благодаря тому, что сам лично проходил все ступени государственной (гражданской) службы, были предложены меры для устранения такого перекоса, для чего были определены два основных направления - повышение образованности чиновничества и совершенствование порядка чинопроизводства, что нашло отражение в его записке императору в 1808 г. Диссертант подчеркивает, что Сперанский для достижения необходимой эффективности чиновничества следует ни много ни мало отменить петровскую Табель о рангах.

Табель не отменили, но идеи Сперанского были воплощены в Указе «О придворных званиях» («О неприсвоении званиям камердинеров и камер-юнкеров никакого чина ни военного, ни гражданского и об обязанности лиц, в сих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначального чина») от 3 апреля 1809 г. В работе анализируется этот акт, принятие которого император, который, вероятно, искренно стремился к позитивном переменам в сфере государственной (гражданской) службы, решил объявить постфактум, дается оценка крайне негативной реакции на него со стороны представителей дворянства. Указ, в частности, предписал, что все находящиеся в указанных званиях при дворе и «в военной или гражданской службе не состоящие, в течении двух месяцев … должны избрать действительный род службы и представить … о том их желание. Те из них, кои не изберут службы, будут считаться в отставке».

По указу, начиная с VII чина, надо было сдавать экзамены. Чин коллежского асессора могли получить только те чиновники, которые имели свидетельство об успешном окончании одного из российских университетов или выдержали экзамены по специальной программе, включавшей проверку знаний русского языка и одного из иностранных, усвоение естественного, римского, гражданского, уголовного права, всеобщей и русской истории, государственной экономии, арифметики, геометрии, физики, географии и статистики России, и поэтому решил представить указ чиновничьему миру как свершившийся факт. Равным образом в диссертации исследуется последовавший позже (6 августа 1809 г.) Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Отмечается, в частности, что против нововведения выступили многие представители аристократии, сам указ подвергся достаточно жесткой обструкции и сатире в части того, например, что «доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимого для их службы знания: науки инженерной от инженера, законоведения от судьи и проч. У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойство … всех газов, вице-губернатор - пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни 40-летняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга знать вещи совсем для нас чуждые и бесполезные» (Н.М. Карамзин). Устав об экзаменах был подвергнут и другим язвительными насмешками.

Не удивительно, что столь жесткие требования указа об экзамене на чин довольно скоро нежелавшие их соблюдать научились обходить - оказывалось давление на экзаменаторов, осуществлялся их подкуп, и просто шла торговля университетскими свидетельствами. Тем не менее указы обрели юридическую силу и стали существенным компонентом в развитии института государственной (гражданской) службы в России начала ХIХ в. Другое дело, что спустя несколько лет этот указ постепенно частично корректироваться, и в работе рассматриваются соответствующие законодательные изменения.

Диссертант исследует и другие правовые акты в сфере государственной (гражданской) службы, принятые до издания Свода законов Российской империи 1832 г., в частности, Положение о канцелярских служителях по гражданскому ведомству (от 14 октября 1827 г.). Этот закон некоторым образом усиливал позиции дворянства, то есть аристократии (точнее, детей представителей этого сословия) в части привилегий по службе. В диссертации рассматривается также очень интересный поворот в развитии института государственной (гражданской) службы в рассматриваемый период, связанный с подготовкой проекта закона об отмене чинов вообще, поскольку, как указывалось в законопроекте, одобренном Госсоветом, «чины, умножаясь почти ежедневно, потеряли прежнюю их связь и соразмерность с местами (должностями - авт.)».

Проект предлагал «установить порядок службы не на чинах, но на должностях, присвоить каждому месту свойственное ему значение, каждому служащему лицу приличное уважение и верную надежду повышения по мере заслуг в его звании». Согласно этому проекту производство в чины по всем гражданским ведомствам прекращалось, и на будущее время чины в гражданской службе должны означать только «степень службы в тех местах и должностях, кои присвоены по общему сравнительному расписанию, при сем издаваемому». Чины соединялись с местами, и само определение к месту уже давало чин. Однако влияние лоббистов за сохранение чинов оказалось сильнее, и законопроект в итоге был отклонен. В параграфе рассмотрены также вопросы регулирования службы на уровне губерний.

В третьей главе «Совершенствование законодательства о государственной (гражданской) службе и его применение в России в 1830-40-е гг.» содержится два параграфа.

В первом параграфе «Разработка и издание кодифицированных законов о государственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений» отмечается, что в 1832 г. был издан Свод законов Российской империи, где немалое внимание было уделено вопросам государственной службы. Целенаправленно гражданской службе был посвящен третий том Свода законов, который состоял из Свода Уставов о службе гражданской, которыми являлись: Устав о службе гражданской по определению от Правительства; Устав о службе гражданской по выборам и Устав о пенсиях и единовременных пособиях. Нужно также иметь в виду, что правовые нормы о гражданской службе содержались и в других томах Свода законов, однако там находила отражение лишь специфика прохождения гражданской службы в различных ведомствах.

Кроме того, сохранение норм Устава о службе гражданской по выборам ввиду того, что в то время существовала тенденция отрицать государственный характер органов самоуправления и государственный характер службы в них, было сочтено нецелесообразным, и этот Устав позже был исключен из Свода законов; в этой связи данный акт в диссертации не рассматривается. При этом диссертант подчеркивает, что вполне логичное построение М.М. Сперанского, относившего к государственной службе и службу по выборам, было разрушено: под понятие службы гражданской стали подводить только службу по назначению от Правительства.

Наиболее важным в контексте рассматриваемой проблематики являлся, конечно, Устав о службе по определению от Правительства, который стал, по сути кодексом гражданской службы, и он подробно рассматривается в диссертации. Его действие распространялось на всех чиновников гражданского ведомства, за исключением гражданских чиновников военного и морского ведомств, а также на лиц, служащих по особым уставам (Таможенному, Лесному, Горному и др.), с некоторыми исключениями и дополнениями. Устав о службе по определению от Правительства детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения.

Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы - 16 лет. Данный акт запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму, женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства, сословие женщины определялось по сословию мужа или отца - такое положение отражало особенности абсолютистского, каким была Россия.

В ведомства, где существовала учебная, ученая, медицинская, фармацевтическая, ветеринарная, горная, почтово-телеграфная части, разрешалось принимать специалистов, имевших «для того необходимые познания», независимо от происхождения и подданства. При этом перечень должностей, где были облегченными правила приема на службу по происхождению, регламентировался. Часть должностей замещалась с разрешения Сената. Вместе с тем Устав о службе не содержал раздела об административной и уголовной ответственности чиновников - эти вопросы регламентировались Уложением о наказаниях уголовных и исправительных - диссертант подробно рассматривает этот аспект.

По сравнению с законодательством предыдущих лет для Устава о службе по определению от Правительства был характерен более высокий уровень систематизации, в том числе это касалось регулирования правоограничений чиновников, которые также детально исследуются в диссертации. В дальнейшем в Устав о службе вносились изменения, которые позже при новом издании Свода законов включались в текст Устава о службе, и диссертант выявляет их характер.

В этом смысле весьма неоднозначным было содержание «третьего пункта» (он так и вошел в историю гражданской службы как «третий пункт») Положения о порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников от 7 ноября 1850 г., согласно которому начальникам предоставлялось право «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами, предоставляется начальниками, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их».

Такой подход, как представляется автору, вполне определенно отражал сложившийся к тому времени достаточно жесткий административный метод управления обществом, который взял за основу Николай I. Создалась парадоксальная ситуация - те чиновники, вина которых была доказана, при увольнении за реальные проступки, не говоря уже о преступлениях, имели право на обжалование такого решения как вышестоящему руководству, так и на обращение в суд, а чиновники, вину которых и не требовалось обосновывать, такого права на обжалование решения об их увольнении по «третьему пункту», не имели. В работе эти обстоятельства подробно рассматриваются.

Заметным событием в рассматриваемой сфере стал издание в 1834 г. Положения о порядке производства в чины по гражданской службе, подразделявшее всех чиновников по образованию на три разряда:

а) лиц с высшим образованием,

б) со средним,

в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому («не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений»).

Для каждого из разрядов устанавливались различные сроки производства в чины. Выпускники учебных заведений 1 и 2 разрядов получали преимущества при поступлении на государственную службу по образованию. Разряд школ зависел не только от программы, но и от социального состава учащихся. Сроки выслуги для повышения в чинах теперь зависели от разрядов учебных заведений. Однако в 1856 г. такие образовательные льготы были признаны неэффективными.

Параграф содержит также авторское исследование вопросов пенсионного обеспечения чиновников. Отмечается, в частности, что впервые в Уставе о пенсиях и единовременных пособиях были отрегулированы вопросы пенсии и пособия членам семей государственных служащих. Несмотря на сложившееся достаточно стройное и системное законодательство о государственной (гражданской) службе, по поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал записку о необходимости подвергнуть общему пересмотру Устав о службе по определению от Правительства, где предполагалось отказаться от чинов, предпочтя им наименования должностей. Это была вторая на первую половину ХIХ в. попытка сделать это. Однако консервативные силы в лице министра народного просвещения графа С. С. Уварова и его сторонников убедили царя не делать этого. Автор анализирует эти процессы, дает им свою оценку.

Во втором параграфе «Практика гражданской службы и причины негативных проявлений в этой сфере в контексте социально-правового положения чиновничества» отмечается, что сложившаяся к началу осуществления буржуазных реформ нормативно-правовая база государственной службы отражала специфику государственного устройства и управления. Неограниченная монархия, опиравшаяся, прежде всего, на дворянство, во второй четверти XIX в. уже не могла не учитывать в своей внутренней политике роли и влияния отечественной бюрократии. Не удивительны в этих условиях слова Николая I, оценивающие степень реальных властных полномочий российской бюрократии: «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников».

О степени всевластия в николаевской России чиновничества достаточно красочно написал французский писатель Адольф де Кюстин. Он отмечал, что страной «управляет класс чиновников, прямо со школьной скамьи занимающих административные должности, и управляет часто наперекор воле монарха ... И, как это не звучит парадоксально, самодержец всероссийский часто замечает, что он вовсе не так всесилен, как говорят, и с удивлением, в котором он боится сам себе признаться, видит, что власть его имеет предел. Этот предел положен ему бюрократией». Как представляется диссертанту, это была обратная сторона бюрократической вертикали, выстроенной Николаем I.

В работе в этой связи рассматриваются наиболее существенные аспекты практической реализации норм о государственной (гражданской) службе. В частности, были внесены изменения в перечень сведений, заносимых в формуляр на каждого чиновника, и такой формуляр являл собой ничто иное как личное дело государственного (муниципального) служащего в современной России. Очевидно, что можно говорить о системной кадровой работе, которая стала осуществляться в России. Издание акта свидетельствовало о том, что государство в рамках проводимой политики систематического учета гражданских служащих было заинтересовано в получении полной и правдивой информации о кадровом составе разных звеньев управления.

Одной из главных в послужном списке была графа, фиксировавшая происхождение чиновника, определявшееся по социальному статусу его отца. В работе приводятся конкретные примеры формулярных списков, содержание которых показывало, что целом гражданская служба все более приобретала черты военной службы. Такая тенденция объяснялась отмеченной выше благосклонностью императора именно к военной, а не гражданской службе. Не удивительной в этой связи была тенденция военизации государственного аппарата.

Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. В рассматриваемый период все больше внимания уделялось статистике, и диссертант, используя различные источники, анализирует количественные характеристики чиновничества. Так, анализ сословного состава чиновничества указывает, что процент потомственных дворян среди чиновников был невелик - около 20%. Это свидетельствовало низкой активности поместного дворянства в части государственной службы вообще и к гражданской в особенности. По данным Министерства внутренних дел, в конце 1840-х гг. около половины всего дворянства (48%) - 122436 человек из 253068 - «никогда не бывали ни в какой службе».

В этом смысле учреждение Табели о рангах привело к середине XIX в. к образованию нового типа потомственного дворянства - служилого, которое составляло более половины дворян - 148685 из 253068 человек. Соответственно в 1836-1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства.

Приведенные сведения о социальном составе гражданских служащих позволяют полагать, что большинство бюрократии принадлежало к непривилегированным сословиям, представители которого проявляли больше усердия и были более мотивированы при поступлении на службу. В этой связи в работе рассматривается практика сдачи испытующих экзаменов по отмеченному выше Положению 1834 г., которая подтверждает обозначенную тенденцию. юридический гражданский служба россия чиновник

Однако, сдав экзамены и оказавшись в реальной ситуации прохождения государственной службы, чиновники зачастую, входя в сложившиеся в государственном аппарате негативные традиции, пополняли число тех, кто злоупотреблял свои положением, использовал его для извлечения собственных выгод, причем это касалось чиновников практически абсолютного большинства классов.

В диссертации приводятся примеры злоупотреблений со стороны как высокопоставленных, так и рядовых чиновников, причем в отношении первых для их разоблачения привлекались силы политической полиции в лице III Отделения. По-прежнему сохранялось глубоко укоренившееся чинопочитание. Так, поздравления в праздничные дни старших чиновников младшими негласно были обязательны для подчиненных.

Характеристику чиновничеству дают многие воспоминания, записки, художественные произведения, обзор которых дается диссертантом.

К середине XIX в. пороки чиновничества (угодливость, взятки, грубость и др.) поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением. И это все происходило, несмотря на наличие законов, определявших юридическую ответственность за должностные преступления (о них речь пойдет ниже).

Бессилие закона наглядно иллюстрирует записанный статистиком и историком А. И. Артемьевым в 1845 г. разговор казанского губернатора с мужиком, продававшим дорогие дрова: «Эх, барин, ведь самому дорого достаются: надо дать полесовщику, чтобы позволил нарубить бревен, надо дать сельскому заседателю, а сюда приедешь - городовому, базарному; да что калякать - везде дай, а то и дрова отнимут и самого в шею». И это была типичная ситуация.

Одной из причин такого положения было небольшое жалованье чиновников, особенно низших классов. В работе это аспект подробно рассматривается в работе. Диссертант полагает, что в современной России сохраняются недостатки работы чиновников времен Российской империи, и соответственно необходимо извлекать выводы из практики государственной (гражданской) службы того времени.

В заключении сделаны основные выводы по диссертации.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

В изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:

1. Классификация российских чиновников в период конца XVIII - перв. полов. XIX вв. и особенности прохожд. ими гос. службы в столич. городах и в провинции//Право и гос-во: теория и практика. №10 (94).2012-0,45 п.л.

2. Должностные правонаруш. и ответ-ть за их совершение в России перв. пол. XIX в.: причины и меры наказания//Общество и право. №4.2012.-0,45 п.л.

3. Гос. (гражданская) служба в годы правл. Николая I: вопросы праворегулирования и правоприменения// Гуманитарные, социально-эконом. и общественные науки в России. Эл. науч. журнал , 2012, № 4.- 0,45 п.л.

В иных изданиях:

4. Социально-правовая характеристика института государственной (гражданской) службы в первой половине ХIХ в.//Вестник Краснодарского университета МВД России. №3. 2012 - 0,45 п.л.

5. Формирование правовых основ государственной службы и социальный состав служащих в Российской империи второй половины XVIII века// Вестник Краснодарского университета МВД России. №4. 2012 - 0,4 п.л.

6. Материальное положение российских чиновников и его влияние на уровень коррупции в среде российской бюрократии во второй половине XVIII - первой половине XIX вв.//Порядок общества и современное российское право. М. «Вузовская книга». 2013. - 0,2 п.л.

7. Нормативно-правовое регулирование государственной службы представителями дворянства в годы правления Екатерины II// Международная научно-практичесая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе». Новороссийск. 20-21 сентября 2012.- 0,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru