Земельный участок как индивидуально-определенная вещь

- при наличии на земельном участке объекта недвижимости (здания, строения, сооружения) проектное положение границ и размер земельного участка устанавливаются (восстанавливаются) по проекту строительства этого объекта, а при отсутствии проекта строительства - по нормам отвода земель, установленным в строительных нормах и правилах (СНиП), действовавших на момент строительства;

- при отсутствии на земельном участке объекта недвижимости проектные границы земельного участка устанавливаются (восстанавливаются) по имеющейся землеустроительной документации, материалам дистанционного зондирования и (или) по сведениям, продекларированным правообладателем земельного участка (п. 10.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства 17.02.2003)*(62).

Несколько по-иному расставлены акценты в других ведомственных актах специально уполномоченных органов исполнительной власти, которые, как и два предыдущих, также предшествовали Закону № 221-ФЗ о государственном кадастре. Так, в п. 8 «Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений» 1996 г. установление границ на местности представлено в качестве последнего этапа (вида работ) по межеванию территории сложившейся застройки городов и других поселений. Т.е. практически как обозначение или даже закрепление проектных границ на местности.

В таком же узком ключе установление понимается в п. 1.1 приказа Росземкадастра от 14.09.2000 № 20 «Об упорядочении работ по установлению (восстановлению) границ земельных участков, занимаемых предприятиями и учреждениями железнодорожного транспорта». Этим пунктом предусматривается межевание земельных участков и установление (восстановление) на местности границ предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, включая полосу отвода железных дорог. Как видим, помимо того что восстановление на местности границ рассматривается, по сути, как разновидность их установления, сами эти действия носят узкий, прикладной характер.

В широком смысле (фактически - как подобие предпроектной деятельности и подготовки самого проекта (задания) на межевание) понимается установление границ и для случаев установления или изменения границ населенных пунктов. Последнее - это:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (пп. 1 п. 1 ст. 84 ЗК РФ в ред. ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ);

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях) (пп. 2 п. 1 ст. 84 ЗК РФ в ред. ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ).

В то же самое время говорят и о прикладном значении - установлении на местности границ объекта землеустройства (как о выносе на местность границ), а именно: границ между субъектами Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов (п. 2, 3, 4, 9, 11 Правил установления на местности границ от 20.08.2009).

Обратимся к еще одному любопытному документу 1995 г., который вряд ли знаком юристам и судьям. У него следующее название: «Сборник цен и общественно необходимых затрат труда (ОНЗТ) на изготовление проектной и изыскательской продукции землеустройства, земельного кадастра и мониторингам земель»*(63) (далее - Приказ об утверждении цен и ОНЗТ от 28.12.1995 № 70). Чем он интересен? Да тем, что подготовлен специалистами, которые не один десяток лет провели «в поле», участвуя в «полевых работах», и знающих состав (виды работ) топографо-геодезических изысканий. В определенном смысле Приказ об утверждении цен и ОНЗТ от 28.12.1995 № 70 является продолжением Инструкции по межеванию земель 1996 г. с точки зрения состава работ на том или ином этапе, особенно на стадии организации полевых работ. Соответственно в Приказе об утверждении цен и ОНЗТ № 70 от 28.12.1995 мы найдем образцы профессионального языка, на котором говорят до сих пор топографы и геодезисты. В главе 18 «Перенесение проектов землеустройства в натуру» нам интересны пункты 18.1-18.4 Пункт 18.1 «Установление (восстановление) границ землепользования» предусматривает два вида работ: на стадии проекта (подбор планово-картографического материала и документов, определяющих право пользования землей; выписка координат; изучение и анализ чертежа перенесения в натуру) и на стадии организации полевых работ*(64). Конечная продукция с точки зрения изучаемого нами предмета выглядит как «установленная в натуре граница, сданная по акту землепользователям, материалы установления границ, сформированные в дело (архивный экземпляр)». Конечная продукция перенесения в натуру проектов по организации территории хозяйств (п. 18.2) - установленные в натуре границы проектных участков, сданные по акту; материалы полевых измерений, сформированные в дело (архивный экземпляр). Конечная продукция перенесения в натуру проектов по организации территории коллективных садов - границы садовых участков, установленные в натуре и сданные по акту; материалы перенесения, сформированные в дело (архивный экземпляр) (п. 18.3).

Как видно из Приказа об утверждении цен и ОНЗТ № 70 от 28.12.1995, установленная в натуре граница / установленные в натуре границы / границы садовых участков, установленные в натуре рассматривались составителями документа как итог перенесения в натуру проекта границ. При этом и проектные работы, и полевые работы представляются как две стороны одного явления - установления границ. Напомним читателю, что в Инструкции по межеванию земель 1996 г. «установление границ» - это 1) подготовительные работы, 2) составление технического проекта, 3) уведомление, который лиц, права которых могут быть затронуты при проведении межевания. «Установление границ» при этом отличают от «закрепления [границ] на местности». Последнее рассматривается в Инструкции как исключительно технические действия после установления границы в проекте, «на бумаге».

Действующий Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре сохраняет понятие установление границ, формулируя «усовершенствованную» его редакцию - установление местоположения границ («местоположение границ земельного участка устанавливается...») (ч. 7 ст. 38, ч. 2 ст. 42.9) или отдельных частей границ (ч. 7 ст. 38).

В то же самое время Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре сохраняет и доставшееся ему от некоторых ранее принятых нормативных актов устойчивое словосочетание (понятие)»установление границ земельных участков на местности» (применительно к согласованию местоположения границ) как узкое техническое действие, когда кадастровый инженер работает на местности со специальной аппаратурой (раньше - с теодолитом и светодальномером, сейчас часто - с комплектом оборудования для RTK (в режиме реального времени) съемки, т.е. с помощью одной из глобальных навигационных спутниковых систем*(65)) (ч. 5 ст. 39 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре). Т.е. фактически речь в данном случае идет о «закреплении» границ с точки зрения Инструкции по межеванию земель 1996 г. и Методических рекомендаций по проведению межевания 2003 г. Соответственно не являются «установлением границ земельных участков на местности» те случаи, когда границы устанавливаются посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов (ч. 7 ст. 38 Закона № 221-ФЗ). Для таких случаев согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц (п. 2 и 3 ч. 6 ст. 39 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре).

[2] Закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ о ГЗК впервые с момента проведения земельной реформы предусмотрел требования к основаниям и порядку уточнения площади и границ земельных участков, ранее прошедших кадастровый учет. В силу п. 1 ст. 22 Закона № 28-ФЗ при необходимости уточнить сведения о площади и (или) месторасположении границ земельного участка, уже прошедшего кадастровый учет, уточнение этих сведений осуществлялось по заявке правообладателя в порядке, установленном названным Законом для проведения кадастрового учета. Межевание в связи с уточнением границ земельных участков предполагало (как того требовала Инструкция по межеванию земель 1996 г.) и согласование границ «уточняемого» земельного участка. Согласование с неизбежностью вызвало споры о границах и обращения в суды. Уже к 2006 г. ВАС РФ признал в качестве состоявшегося такой способ защиты прав, как иск об установлении границ земельного участка, отнеся его к искам о правах на недвижимое имущество абз. 2 п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 54 «О некоторых вопросах подсудности дел по искам о правах на недвижимое имущество».

Введенный в действие 1 марта 2008 г. Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре в языке межевания сохранил понятие «уточнение границ»*(66) и, как вариант, - «уточнение местоположения границ» и самым подробным образом регламентировал юридическую сторону этого вопроса. Наиболее развернутое описание уточнения местоположения границ в настоящее время приводится в ст. 42.8 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре «Особенности уточнения местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ». Эта статья (как и п. 1 ч. 2 ст. 42.1) рассматривает «уточнение границ» как вид кадастровых работ (говоря иначе - в качестве вида межевания). Необходимость такого вида работ объясняется существованием огромного количества ранее учтенных не межеванных земельных участков. Введение федеральным законодателем такого вида работ, как «комплексные кадастровые работы», также явилось своего рода вторичной, но более решительной, реакцией государства на нерешенность проблемы с установлением границ земельных участков на местности. Подготовка межевого плана в связи с уточнением границ земельного участка (участков) в настоящее время прочно занимает ведущее место среди других видов кадастровых работ. С этим связано и большое количество споров о границах, и востребованность универсальных земельно-правовых исков - об установлении границ, о признании недействительными результатов межевания и об исправлении кадастровой ошибки.

Как же соотносятся между собой существовавшее изначально (скажем условно - с начала аграрной реформы) понятие «установление границ» в широком и узком смыслах с «уточнением границ» («уточнением местоположения границ»)? За ответом обратимся сначала к положениям ч. 7 ст. 38 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре: «местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения».

Как понимать текст закона - в широком или узком смысле? О чем вообще в данном случае говорит законодатель? Если говорит в широком смысле, то, как мы помним, определение координат межевых знаков происходит после «выхода в поле», на основании полученных измерений, а не наоборот. Если в узком смысле, то текст закона должен подразумевать этап перенесения проекта (схемы расположения земельного участка) на местность и закрепление проектного месторасположения точки. Скорее всего, фраза «местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ...» говорит нам только о том, как описывается в ГКН местоположение границ объекта недвижимости, если им является земельный участок.

[3] Теперь поговорим собственно об уточнении: три уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок» (ч. 9 ст. 38 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре).

Отметим, что в тексте ч. 9 ст. 38 (в отличие от ч. 7 ст. 38) вместо слова «устанавливается» используется слово «определяется». В чем между ними заключается различие? Первое отражает то, как описываются границы в ГКН или в схеме (задании на межевание). Второе, т.е. «местоположение определяется», указывает на совокупность действий по поиску источников информации о границах (КПТ, выписка, описание границ, проектный план, землеустроительное дело, абрис*(67) и т.д., которые являются документами, определявшими местоположение границ при его образовании)*(68) с дальнейшим выходом на место с аппаратурой либо (во втором предложении ч. 9 ст. 38) с принятием как факта границ, существующих на местности пятнадцать и более лет, и закрепленных с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. В этом случае также устанавливается, в смысле «ищется»*(69), «разыскивается» местоположение характерных точек, а затем определяется значение их координат, что отражается в соответствующих разделах межевого плана.

Уточнение границ (установление их с целью уточнения) отличается от первичного, так сказать, установления границ на основании проекта границ (до появления межевого плана), схемы расположения земельного участка (сейчас - в соответствии со ст. 11.10 ЗК РФ) или проекта межевания (территории*(70), участка сельскохозяйственного назначения при его образовании путем выдела в счет земельной доли).

В соответствии с ч. 5 Закона № 221-ФЗ о государственном кадастре согласование местоположения границ [в случае их уточнения] проводится по выбору заказчика кадастровых работ с установлением границ земельных участков на местности или без установления границ земельных участков на местности. Заинтересованное лицо вправе потребовать согласования местоположения границ с их установлением на местности. В этом случае такое согласование осуществляется с установлением соответствующих границ на местности, за исключением предусмотренных ч. 6 настоящей статьи случаев.

Что означает в приведенном тексте «установление границ земельных участков на местности»: закрепление характерных точек межевыми знаками? Совсем не обязательно. Кадастровый инженер ставит, например, в присутствии сторон острие основы, к которой прикреплены антенна приемника (сверху) и полевой контроллер, в который уже внесены значения координат, поочередно на каждую из всех характерных точек (столб, штырь, стык забора, угол здания), совершая тем самым на виду у всех «установление границ земельных участков на местности». В идеальном варианте заказчику, конечно же, следовало бы вслед за кадастровым инженером вбить в эти точки штыри или уголки (если нет ни столбов забора, ни углов зданий, находящихся на фактически существующей границе). Но не потому, что этого требует процедура согласования, а чтобы еще раз не вызывать кадастрового инженера для закрепления границ межевыми знаками и не платить за его выход «в поле» еще раз.

Введение в язык межевания в 2000 г., затем детализация в Законе № 221-ФЗ о государственном кадастре понятия «уточнение местоположения границ» не могло не поставить перед федеральным законодателем и вопрос о способе защиты прав правообладателей в случае такого уточнения, или, говоря более корректно, в случае нарушения порядка согласования границ. Так, Законом № 221-ФЗ о государственном кадастре предусматривается признание местоположения указанных границ уточненным в порядке разрешения земельного спора о местоположении границ земельного участка (п. 2 ч. 5 ст. 27). Этот же способ защиты предусмотрен и для разрешения земельных споров о местоположении границ земельных участков, расположенных на территории, на которой выполняются комплексные кадастровые работы (ч. 20 и 21 ст. 42.10). Как этот способ защиты соотносится с иском об установлении границ, мы узнаем в главе III.

К составу работ по межеванию земельных участков и специализированной терминологии из области геодезии мы, так или иначе, будем еще возвращаться, изучая элементы не только универсальных и специальных земельных исков, но также и некоторых традиционных вещно-правовых способов защиты прав на земельные участки.

Размещено на Allbest.ru