Персонифицированный полицейский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Персонифицированный полицейский надзор

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

РЕДЬКО НАТАЛЬЯ

Челябинск 2009

Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский юридический институт».

Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор, Бекетов Олег Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич, заместитель начальника ВНИИ МВД Росси по научной работе

кандидат юридических наук, доцент Хвастунов Константин Валерьевич, доцент кафедры государственного права Уральской академии государственной службы

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 17 октября 2009 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 в Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Ленина, 87, корп. 3/д.

Автореферат разослан 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент О. В. Гречкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Ученые-юристы - специалисты в области государственного управления, несмотря на существенные различия в подходах к пониманию сущности современного российского административного и формирующегося полицейского права, основных направлений реформирования первого из них, едины во мнении о необходимости формирования и развития новых концепций административного права. Одной из таких новых концепций должна стать концепция персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующая юридическим стандартам правового государства.

Проблема возрождения института административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в нашей стране остается предметом острых дискуссий на протяжении уже целого ряда лет. С внесением в 2005 г. в Государственную Думу проекта федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» споры вокруг этой темы получили дополнительную остроту. Одни считают, что административный надзор - это, по сути, дополнительное наказание, а значит, его установление противоречит ст. 50 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Другие утверждают, что отсутствие такой меры, а точнее, ее упразднение катастрофически сказалось на уровне преступности в нашей стране, особенно в части рецидивных преступлений, и необходимы самые жесткие меры по тотальному ограничению прав и свобод лиц, освободившихся из мест лишения свободы, с целью широкой профилактики преступности.

Полагаем, истина находится между этими полярными мнениями. Предшествующий опыт, зарубежные законодательство и правоприменительная практика, современная статистика говорят о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению преступлений, необходимы и закреплены они должны быть на законодательном уровне. Тому, как именно это необходимо сделать, посвящено настоящее диссертационное исследование.

Сегодня преступная деятельность ранее судимых лиц является существенным фактором, осложняющим криминальную ситуацию в стране. По данным Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России, по состоянию на 1 января 2006 г. 48% отбывающих наказание в виде лишения свободы ранее имели судимость. Более четверти из них судимы дважды, каждый пятый - три раза и более. Бесспорно, что лица, совершившие преступления в составе организованной преступной группы, тяжкие, насильственные преступления, неоднократно судимые, как правило, характеризуются устойчивой склонностью к умышленной преступной деятельности, что предполагает установление за ними административного контроля. Последний призван закрепить положительные результаты применения к этим лицам уголовно-правовых мер предупреждения рецидива преступлений.

Указанные обстоятельства в той или иной степени находят свое отражение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со ст. 183 УИК РФ контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Данная норма является бланкетной, однако должная законодательная база, к которой она отсылает, направленная на регламентацию контроля за различными категориями освобожденных от наказания лиц, в настоящее время отсутствует.

Закон РФ «О милиции» термин «административный надзор» не употребляет вообще в силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 18 ст.10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.

Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор, доказавший свою эффективность на протяжении почти сорокалетнего периода своего применения в России, устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.

На основании изложенного считаем, что существует настоятельная необходимость в проведении научных исследований с целью разработки и теоретического обоснования современной концепции персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и осуществления правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, т.е. персонифицированного полицейского надзора.

Предмет исследования - действующее законодательство, нормирующее установление и осуществление правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, история его развития, опыт правового регулирования аналогичных общественных отношений за рубежом, имеющиеся российские законопроекты.

Целью исследования является комплексный анализ института полицейского (административного) надзора за отдельными категориями физических лиц на протяжении всей истории его существования как в России, так и за рубежом.

Задачи исследования - сопоставление существующих в настоящее время различных моделей и ключевых концептуальных идей института персонифицированного полицейского (административного) надзора; определение основных направлений реформирования отечественных правовых норм, регулирующих общественные отношения в области надзора за поведением судимых лиц; разработка современной концепции полицейского (административного) надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, а также предложений по совершенствованию законопроекта об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Методы исследования. В основу методологии диссертационного исследования положены общенаучные методы, такие как исторический, системный, функциональный, а также общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия и т.д.). В работе применяются и частнонаучные методы, среди которых можно выделить формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения, комплексного анализа, системного анализа, логико-юридический.

Выводы работы базируются как на теоретических материалах в области теории, административного, уголовного права, криминологии, так и на эмпирических данных, полученных в ходе исследования практики деятельности органов внутренних дел (милиции), уголовно-исполнительной системы Минюста России по Омской и Новосибирской областям, Алтайскому краю по установлению и осуществлению надзора за поведением отдельных категории физических лиц, судебной практики, что делает изложение, выводы и предложения весомыми и доказательственными.

Всего в указанных регионах с использованием специально разработанного инструментария было опрошено свыше 300 участковых уполномоченных милиции, свыше 100 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; изучено 50 дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 КоАП РФ, свыше 1000 дел об отмене условного осуждения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что она представляет собой в современный период времени первой работой монографического характера, в которой систематически и комплексно излагаются вопросы, связанные с персонифицированным полицейским надзором. В ходе исследования диссертантом предложен ряд новых положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию законодательства, направленного на защиту общества от социальных опасных лиц, особенно тех, кто после отбытия уголовного наказания вновь может совершить преступления. Наиболее значимые из них следующие.

1. Ряд особенностей позволяют выделить из административного надзора самостоятельный вид - полицейский надзор и отграничить его от общего административного надзора. В частности, одним из объектов полицейского надзора являются люди (точнее, их поведение), что придает ему особые свойства. Персонифицированный надзор может быть только полицейским, общий административный надзор в отношении людей не осуществляется.

2. Правовой основой персонифицированного полицейского надзора в равной степени служат административное и уголовное законодательство, в отличие от общего административного надзора, контролирующего соблюдение (исполнение) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм. 3. Известный с середины XVIII века как средство контроля со стороны полиции за поведением различных категорий физических лиц, значительно видоизменившись в процессе своего развития, в настоящее время институт персонифицированного полицейского надзора является в мировой правоохранительной практике общепризнанной дополнительной (по отношению к уголовному наказанию) мерой по защите общества от социальных опасных лиц, прежде всего тех, кто после отбытия наказания вновь может совершить преступления. В зависимости от правовой традиции данный институт носит преимущественно административно-правовой (например, в государствах-участниках СНГ) либо уголовно-правовой (в государствах-членах Евросоюза и других) характер.

4. Фактически осуществленное восстановление в постсоветских государствах лишь несколько «модернизированной» по сравнению с действовавшей в советское время моделью персонифицированного полицейского (административного, профилактического, превентивного и т.д.) надзора, судя по содержанию соответствующих правовых актов и законопроектов, нельзя признать полностью оправданным. Преобладающие репрессивные методы воздействия на поднадзорных лиц должны быть в достаточной степени сбалансированы направленностью рассматриваемого института на их ресоциализацию.

5. Институт надзора за поведением судимых лиц в России должен быть коренным образом реформирован, в том числе, в плане повышения в нем доли уголовно-правовых норм, усиления роли суда, воплощения идеи ресоциализации, а организация работы по его осуществлению должна быть передана из системы органов внутренних дел (милиции) целиком в органы юстиции, что в большей мере соответствует принципам построения правового государства.

При этом на уголовно-исполнительные инспекции Минюста России в качестве основных следует возложить организационные, координационные, контрольные и ресоциализационные функции; возбуждение, проведение и прекращение надзорной деятельности, ведение надзорного производства; а к компетенции участковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, иных полицейских структур[- непосредственное проведение гласных и негласных надзорных мероприятий, главным образом, по месту жительства поднадзорных лиц.

6. Концепция Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» нуждается в переработке. Административный надзор должен устанавливаться в отношении граждан, совершивших конкретные, постатейно поименованные в законе преступления (прежде всего те, которые особенно беспокоят общество, и в отношении повторного предупреждения которых административный надзор может быть эффективен), и лишь у этих лиц могут быть избирательно ограничены права. Лишь при таком подходе закон об административном контроле избежит противоречия с международными актами о правах человека и с Конституцией Российской Федерации.

Следует полностью отойти от критериев установления надзора, связанных с поведением осужденных (ранее судимых) лиц в местах лишения свободы или после освобождения. Меры надзорного характера, в частности, необходимо предусмотреть для лиц, совершивших сексуальные преступления в отношении детей, независимо от того, как они ведут себя в местах лишения свободы либо после освобождения; судимых к лишению свободы за тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; участвовавших в террористических актах и некоторых других.

Подобный избирательный подход способен обеспечить данному институту как общественную поддержку, так и организационное преимущество: органы внутренних дел, Федеральной службы исполнения наказаний не будут перегружены количеством подлежащих контролю лиц.

7. Персонифицированный полицейский надзор и индивидуальная профилактика правонарушений, осуществляемая милицией и иными правоохранительными (полицейскими) структурами, соотносятся следующим образом. Персонифицированный полицейский надзор есть часть индивидуальной профилактики правонарушений или одна из форм ее выражения относительно довольно узкой категории лиц, чье правовое положение не только фиксируется, но и изменяется вследствие самого факта взятия под надзор.

В отношении основной массы подучетных профилактируемых лиц никакие дополнительные обязанности и ограничения не устанавливаются; соответственно, милиция и иные субъекты профилактики не обладают в отношении них никакими специальными, а лишь общенадзорными полномочиями; контрольная и воспитательная работа специально установленными мерами принуждения не обеспечивается. Именно отсутствие перечисленных признаков позволяет считать данную деятельность не надзором, а индивидуальной профилактической работой.

8. Персонифицированный полицейский надзор следует отличать от индивидуализированного надзора, ведущегося в отношении отдельных аспектов поведения физических лиц в ходе специального лицензионно-разрешительного полицейского надзора за оборотом служебного и гражданского оружия, частной детективной и охранной деятельностью, а также в ходе общенадзорной полицейской деятельности, осуществляемой в отношении лиц, состоящих на учете правоохранительных органов.

9. Деятельность правоохранительных органов по установлению и осуществлению персонифицированного полицейского надзора следует оценивать с учетом степени реализации прав поднадзорных граждан; законодательство в этой связи нуждается в совершенствовании.

В законе следует более полно регламентировать основания установления надзора за поведением условно осужденных и условно-досрочно освобожденных; закрепить исчерпывающий перечень ограничений, устанавливаемых судом, исполнение которых охватывается предметом надзора; уточнить формулировки отдельных уже установленных ограничений и обязанностей.

10. Эпизодически применяемая норма Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусмотренная ст. 19.24, должна быть откорректирована по субъекту и соотнесена с мерами уголовно-правового (уголовно-исполнительного) воздействия в отношении условно осужденных, применяемыми вследствие совершения этими лицами административных правонарушений или невыполнения обязанностей, связанных с соблюдением ограничений, установленных судом, в виде продления испытательного срока, назначения дополнительных ограничений, отмены условного осуждения. Необходимо четко разграничить основания применения каждой из этих мер воздействия.

Проблема формирования современного, соответствующего стандартам правового государства института персонифицированного полицейского надзора, несмотря на свою актуальность, по нашему мнению, не получила должного внимания в российской правовой науке сегодняшнего дня. Многие научные работы, написанные в 70-е - 80-е годы XX века, практически потеряли свою актуальность. В то же время в рассматриваемой области особо следует отметить первые систематизированные работы таких авторов, как Ф.С. Разаренов «Административный надзор милиции» (М., 1969) и С.И. Котюргин «Специальный надзор милиции (Проблемы, задачи, функции)» (Омск, 1973).

Важные правовые и организационные аспекты института надзора за поведением судимых лиц в России и зарубежных государствах нашли отражение в работах А.Г. Авдейко, О.И. Бекетова, А.Д. Майле, И.М. Машарова, С.Б. Милушкина, А.В. Плохина, С.В. Пузырева и некоторых других авторов. Вместе с тем научных работ, развивающих проблему на глубоком концептуальном уровне, в настоящее время немного, широкая научная дискуссия не ведется. Восполнить указанный пробел в какой-то степени призвана данная работа.

Практическая значимость исследования связана с тем, что предлагаемые диссертантом рекомендации по проблеме совершенствования правовой основы института персонифицированного полицейского надзора, в том числе авторский проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» могут способствовать повышению эффективности всей системы контроля за поведением судимых лиц в России, ее максимальному соответствию стандартам правового государства.

Материалы диссертационного исследования использованы при преподавании дисциплин «Административное право», «Криминология», преподаваемых в Сибирском университете потребительской кооперации (г. Новосибирск) и Омском юридическом институте, а также дисциплины «Предупреждение преступлений и административных правонарушений», преподаваемой в Омской академии МВД России; при разработке соответствующих учебно-методических комплексов. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Омского юридического института, где и проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

Теоретические положения и выводы диссертации представлены в восьми опубликованных статьях. Ряд предложений и выводов был представлен соискателем на научных конференциях «Международные юридические чтения» (Омск, 2007 г.), «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2009 г.), «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (научно-практические конференции с международным участием) (Красноярск, 2008 и 2009 гг.).

Диссертант разработал (в соавторстве) проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, дается характеристика состояния проблемы и степени ее разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, указывается методологическая основа и источниковая база диссертационного исследования, раскрывается научная новизна, а также научная и практическая значимость работы.

Первая глава диссертации - «Становление и развитие полицейского надзора за отдельными категориями лиц в государствах Западной Европы и России» - посвящена теоретико-правовому анализу сущности, задач, функций полицейского надзора за поведением отдельных категорий физических лиц. Основное внимание уделено анализу конкретных видов полицейского (административного) надзора на первоначальном этапе их становления и развития. Ключевые виды персонифицированного полицейского надзора выделены автором и рассмотрены в отдельных параграфах.

В первом параграфе - «Персонифицированный полицейский надзор в государствах Западной Европы и России в XIX - начале XX веков» автор характеризует сущность института персонифицированного полицейского надзора в различных государствах в период его возникновения и становления. В работе описана история развития полицейского надзора в таких странах, как Англия, Германия, Франция и Италия. В то же время особое внимание уделено становлению полицейского надзора в России. Автор выделяет следующие виды полицейского надзора, сложившиеся в конце XIX - начале XX веков:

1. Полицейский надзор, назначаемый судом как дополнительная мера уголовного наказания

2. Особый полицейский надзор, выступавший как мера пресечения попыток уклонения от следствия и суда.

3. Негласный надзор полиции

4. Гласный полицейский надзор.

Особенно широко в историческом аспекте в работе рассматривается именно гласный надзор. Автор раскрывает его сущность и функции, а также основания установления данного надзора за определенными лицами и сопряженные с ним правоограничения. Диссертант подчеркивает его универсальность, показывая, в частности, что гласный полицейский надзор мог быть определен жандармскими властями взамен особого надзора полиции в качестве меры пресечения попыток подозреваемого уклониться от следствия и суда.

В заключении параграфа диссертант выделяет наиболее существенные черты, характеризующие институт полицейского надзора в период его возникновения и становления. Во-первых, данная мера зарекомендовала себя в качестве универсальной и применялась в целях предупреждения как общеуголовных, так и политических преступлений. Во-вторых, особенно широкое применение в России полицейский надзор получил в период значительного роста революционного движения, когда правительством использовались все имеющиеся в его распоряжении наиболее эффективные средства охраны существовавшего государственного порядка. Полицейский надзор практически сразу же после учреждения занял место неотъемлемой части главного метода правоохранительной деятельности того времени - метода принуждения и силового подавления как политической оппозиции, так и преступной среды. В-третьих, полицейский надзор в гласной и негласной формах, а также в их одновременном и последовательном сочетании быстро распространился и достиг значительной степени зрелости в наиболее цивилизованных, экономически и «административно» развитых государствах рассматриваемого периода. В совокупности данные обстоятельства свидетельствуют о том, что полицейский надзор в его различных формах со времени возникновения всегда рассматривался экономически и политически господствующими общественными кругами европейских государств и России как важная и необходимая мера борьбы с преступностью, охраны государственного и общественного порядка, обеспечения общественной безопасности.

Во втором параграфе - «Пробационный надзор, применяемый в качестве альтернативы лишению свободы в Западной Европе и США, как разновидность полицейского надзора» автор анализирует надзор как составную часть режима пробации, раскрывает полицейско-правовую сущность пробационного надзора. Диссертант утверждает, что пробационный надзор, широко применяемый в различных государствах в связи с деятельностью по исполнению уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы; наказаний, которые осужденные отбывают в «вольном» обществе, имеет полицейско-правовую природу. Сама пробация нередко официально рассматривается как уголовный надзор (или уголовная опека). Интерес к службе пробации возникает, в первую очередь, в связи с ее функцией обеспечения исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества, прежде всего, условного осуждения (применительно к российскому законодательству - ст.ст. 73, 74 УК РФ) и других, неотъемлемо связанных с персонифицированным надзором и имеющих в России значительную перспективу применения.

Автор, проанализировав суть широко применяемого в Европе и США режима пробации, неотъемлемо связанного с персонифицированным надзором, делает следующие выводы:

1. Развитие института пробации шло в основном по линии совершенствования с одновременным усилением и «полицеизацией» его надзорной функции. Родившись на основе филантропического по характеру добровольного участия граждан в перевоспитании осужденных и оказании им содействия в ресоциализации образовалась профессиональная вначале полицейская, затем - формально неполицейская надзорная служба, состоящая из специально подготовленных сотрудников, со всеми ее специфическими бюрократическими проблемами, самой серьезной из которых, как известно, является то, что она легко превращает средство (в данном случае - надзор) в цель. Повсеместно отмечаемая интенсификация надзора неизбежно повлекла за собой усиление его репрессивности и превращение в характерную разновидность персонифицированного полицейского надзора.

Правовую природу и содержание данной разновидности полицейского надзора наглядно характеризуют его альтернативные наименования, употребляемые западными юристами: “уголовный надзор за отбывающими наказание на свободе” (или просто “уголовный надзор”), “защитный надзор,” ”специальный надзор” (в отличие от надзора, осуществляемого в исправительном учреждении).

2. Пробационный надзор, несмотря на свою уголовно-правовую природу, включает в себя административное принуждение. Прежде всего, это касается режима надзора, которым обусловливается специфический административно-правовой статус поднадзорного. Так, состоящий под пробационным надзором обязан сообщать сотруднику службы надзора о месте проживания и работы, уведомлять об их изменении, являться к нему по вызову, поддерживать с ним регулярные контакты, соблюдать законодательство. Он должен избегать вредного общения, по возможности обеспечивать себя материально, ему может быть запрещено употребление алкогольных напитков и др. Сотрудник, обеспечивающий надзор, обладает широким кругом специфических полномочий, позволяющих ему контролировать соблюдение установленных поднадзорному предписаний. Весьма характерно, что последние, уже в силу обеспечения принуждением, имеют отчетливо выраженное полицейско-правовое превентивное содержание и, по сути, являются вспомогательным средством адаптации поднадзорного в обществе.

В третьем параграфе - «Полицейский надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание на свободе, в СССР» - персонифицированный полицейский надзор рассматривается как разновидность надзора, представляющую собой составную часть режима отбывания уголовного наказания на свободе, вне мест ее лишения. Автор в своей работе ссылается на на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1970 года, положивший начало впоследствии широко распространенному надзору милиции за условно осужденными и условно освобожденными с обязательным привлечением осужденного к труду. Этот указ и последующие нормативные правовые акты подробно регламентировали персонифицированный надзор за осужденными, отбывающими наказание на свободе, в СССР, устанавливали в отношении поднадзорных группы ограничений. Диссертант в данном параграфе подробно рассматривает эти ограничения. Автор отмечает, что общий административный надзор милиции отличался от надзора за условно осужденными по кругу лиц, попадающих в сферу его действия. Первый, как известно, осуществлялся в отношении всех граждан, на которых нормы, регулирующие государственный и общественный порядок, возлагали определенные обязанности. Второй устанавливался индивидуализировано и лишь за теми, в отношении кого имелся приговор или определение суда о направлении на предприятие (стройку) народного хозяйства на определенный срок, т.е. за лицами, совершившими преступление, и подвергнутыми в связи с этим уголовному наказанию. Качественно различный круг лиц, находящихся в сфере надзора, предполагал существенные различия целей этого надзора, а также форм и методов его осуществления.

Содержание надзора за лицами, условно освобожденными из мест лишения свободы с обязательным привлечением осужденного к труду, было идентично содержанию надзора за условно осужденными, как и правовое положение тех и других лиц.

К рассмотренному виду надзора близок надзор милиции за ссыльными и высланными. Основные положения, касающиеся порядка и условий отбывания ссылки и высылки, содержались в Основах исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик. Детальная регламентация порядка исполнения наказания в виде ссылки и высылки осуществлялась исправительно-трудовыми кодексами союзных республик, в частности, ИТК РСФСР. Автором рассматриваются основные требования к порядку и режиму исполнения ссылки и высылки, правовому регулированию надзора милиции за ссыльными и высланными.

В четвертом параграфе - «Полицейский надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в зарубежных социалистических государствах Европы» - автором проанализированы различные виды надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, существовавшие в указанных государствах. В частности это предохранительный надзор (Польская Народная Республика), патронажный надзор (Венгрия), охранный надзор (Чехословакия), административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (Болгария), государственные контрольные меры (ГДР). В параграфе подробно описаны порядок установления каждого из видов надзора, полномочия полиции (милиции) по его осуществлению, права и обязанности поднадзорных.

В пятом параграфе - «Административный надзор милиции за отдельными категориями лиц в СССР» - автор утверждает, что персонифицированный полицейский надзор, осуществляемый в СССР вне рамок режима уголовного наказания, мог быть сведен к трем основным группам:

Надзор милиции за тунеядцами;

Надзор специальных частей органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

Гласный административный надзор.

Каждая из групп подробно описана автором в диссертации. Диссертант подчеркивает, что институт гласного административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного дела - не менее двух раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продления) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений.

Вторая глава диссертации - «Персонифицированный полицейский надзор в зарубежных государствах на современном этапе» - посвящена исследованию персонифицированного полицейского надзора по законодательству стран дальнего зарубежья и государств-членов СНГ и пробационного надзора в структуре субтюремных коррекционных программ по современному законодательству зарубежных государств. В первом параграфе - «Персонифицированный полицейский надзор по законодательству стран дальнего зарубежья и государств-членов СНГ» - автор отмечает, что изучение законов о полиции (милиции) и иного законодательства как стран дальнего зарубежья, так и государств-участников СНГ подтверждает, что оно, как правило, содержит нормы либо отдельные нормативные правовые акты, посвященные персонифицированному полицейскому надзору или надзору полиции (милиции) за отдельными категориями лиц. Диссертант подробно рассматривает современное законодательство о данном виде надзора государств Евросоюза, в частности, законодательство Бельгии о помещении рецидивистов под контроль государства, законодательство о полицейском надзоре в Австрии, ФРГ, Швейцарии. Постсоветские государства представлены в исследовании законодательствами Республики Беларусь, Казахстана, Украины, Приднестровской Молдавской Республики и другими.

Диссертантом сделан вывод о том, что сопоставление различных концепций полицейского (административного) надзора вызывает многие вопросы, требующие обсуждения. В частности, возможен ли учет европейского подхода к конструированию подробно рассмотренного на примере законодательства Бельгии и ФРГ института, при реформировании отечественных правовых норм, регулирующих отношения в области надзора за поведением судимых лиц? В государствах Европы всё, что связано с надзором, относится к области уголовного права и УК РФ должен в этом случае подвергнуться серьезным изменениям. Или сохранить политически уязвимую, по сути, постсоветскую, но привычную и в сугубо правоохранительном смысле, безусловно, полезную модель, осовременив ее, главным образом, повышением роли суда в установлении и продлении надзора и сопутствующих ему правоограничений? Российский законодатель склонился к последнему, сохранив административный надзор милиции в административно-правовом поле.

Диссертант олагает, что для создания в России эффективной организационно-правовой системы полицейского (административного) надзора, соответствующей стандартам правового демократического государства, будет полезным дальнейший детальный анализ законодательства зарубежных государств, регулирующего данные вопросы, и практики его применения.

Во втором параграфе - «Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционных программ по современному законодательству зарубежных государств» - раскрывается содержание основных существующих типов субтюремных коррекционных программ, сопряженных с персонифицированным надзором. Это такие типы, как обычная пробация, усиленный надзор, домашний арест, электронный мониторинг, «шоковая» пробация, освобождение под честное слово.

По содержанию параграфа автором сделаны следующие выводы:

1. Пробация и родственные ей институты, включающие в себя персонифицированный надзор в отношении осужденных, отбывающих наказание в обществе, - весьма перспективный для России вид наказания. Отбывание наказания без изоляции от общества под надзором квалифицированного персонала позволяет избежать негативных нравственных, психологических и физических последствий изоляции, поскольку при альтернативном наказании навыки социального взаимодействия сохраняются и развиваются под воздействием социальной среды и при активной помощи сотрудников службы пробации. Сказанное особенно актуально в отношении несовершеннолетних. Поэтому персонифицированный надзор за поведением лиц, отбывающих наказание на свободе, является весьма значимой и содержащей большой потенциал развития разновидностью административного (полицейского) надзора, соответственно, требующей внимания представителей административно-правовой науки.

2. Пробационный надзор, осуществляемый, как правило, службами, входящими в структуру органов юстиции или аппаратов судов (т.е. не полицией), все же может быть отнесен к числу видов персонифицированного полицейского надзора, несмотря на нежелание законодателей использовать подобную терминологию. В пользу данного суждения свидетельствуют: а) его индивидуализированный характер; б) правоохранительная (или полицейская, что для данного направления деятельности синонимы) направленность; в) участие полиции (милиции) в его осуществлении, особенно, по месту жительства; г) репрессивность данной меры, акцентирующейся на контроле за соблюдением поднадзорным «технических» условий надзора; д) ярко выраженный административно-правовой (или полицейско-правовой) запретительный режим, устанавливаемый судом в отношении каждого поднадзорного, и соответствующий характер полномочий, предоставленных законом надзирающим структурам; е) не определенность пределов допустимого вмешательства надзирающих структур в частную жизнь поднадзорных.

3. Следует констатировать типичность элементов механизма пробационного и других видов персонифицированного полицейского надзора, что также свидетельствует об их общей родовой принадлежности. Такими элементами являются: контроль за поведением, в том числе за соблюдением установленных ограничений; оказание помощи в социальной адаптации лицам, состоящим под надзором; индивидуальная воспитательная работа, осуществляемая в их отношении. Традиционна также большая роль общественности, некоммерческих организаций в реализации всех названных элементов механизма персонифицированного полицейского надзора.

Третья глава диссертации - «Персонифицированный полицейский надзор по законодательству Российской Федерации» - посвящена анализу понятия, особенностей, видов персонифицированного полицейского надзора по российскому законодательству. Автором рассмотрена современная модель полицейского(административного) надзора за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а так же гарантии реализации прав граждан в ходе установления и осуществления полицейского надзора в отношении отдельных категорий лиц.

В первом параграфе - «Понятие, особенности и виды персонифицированного полицейского надзора» автор определяет персонифицированный полицейский надзор как протекающее в установленной правовой форме специально организованное наблюдение органов внутренних дел (милиции), уголовно исполнительных инспекций и иных субъектов полицейской деятельности за поведением лиц, которые стали им известны своей противоправной деятельностью и, согласно закону, на основании судебного решения должны находиться под контролем в целях не допущения с их стороны возможных правонарушений.

В настоящее время организационно-правовую систему полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц можно представить состоящей из четырех блоков:

1. Надзор за лицами, условно осужденными к лишению свободы.

2. Надзор за лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы.

3. Надзор за ранее судимыми лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

4. Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, совершившими тяжкие или особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Входящие в приведенную систему виды персонифицированного полицейского надзора могут быть дополнены его еще одной (доктринальной) разновидностью - надзором милиции (полиции) как мерой пресечения в уголовном судопроизводстве.

В то же время на сегодняшний день надежной правовой основы и единой эффективной системы полицейского (административного) надзора за поведением наиболее опасных категорий преступников, которые упорно не поддаются исправлению, не существует. Сложилась достаточно критическая ситуация, когда, с одной стороны, сохраняется значительный контингент ранее судимых лиц, склонных к совершению новых преступлений, с другой, утрачена правовая основа предупредительной деятельности в отношении наиболее рецидивоопасной части криминальной среды. Это вызывает дополнительную напряженность в обществе, негативно сказывается на безопасности граждан и требует принятия неотложных и адекватных законодательных и организационных мер реагирования.

Говоря о соотношении общего полицейского и персонифицированного полицейского надзора, автор подчеркивает, что персонифицированный надзор есть хотя и самостоятельная, но все же часть общего полицейского надзора и они относятся друг к другу как целое и часть.

Для отграничения персонифицированного надзора от общего полицейского предлагаются два критерия, которые дают возможность полностью отличать их друг от друга:

1. Предварительная индивидуализация и последующая специальная организация надзорной деятельности в отношении поведения физических лиц. Это выражается в знании учреждениями уголовно-исполнительной системы и органами внутренних дел тех или иных граждан по предшествующей противоправной деятельности, в силу чего они ставятся на соответствующий учет и берутся под наблюдение с установлением соответствующих ограничений.

2. Наличие отдельных норм или нормативных правовых актов, регулирующих установление и осуществление полицейского (административного) надзора за поведением конкретной категории физических лиц.

Во втором параграфе диссертации - «Общая характеристика современной российской модели института полицейского надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и перспективы его развития» - рассматривается складывающаяся нормативная основа надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Автор подчеркивает, что особая роль данного вида надзора прежде всего обусловлена общим количеством и социальной опасностью лиц, под ним состоящих; продолжительной историей существования и применения достаточно развитого законодательства о нем в СССР и России; изученностью соответствующей правоприменительной практики; обособленностью и проработанностью законодательства о таком надзоре, длительной историей его существования и применения в странах Европы и постсоветских государствах.

Позицию диссертанта по данной проблеме в наибольшей мере характеризует разработанный авторский законопроект, отличающийся от официального следующим:

г) административный надзор позиционируется в нем не как исключительно репрессивная «полицейская» мера, а несет в себе принципиально значимую идею ресоциализации поднадзорных лиц.

В третьем параграфе - «Гарантии реализации прав граждан в ходе установления и осуществления полицейского надзора в отношении отдельных категорий лиц» - автор отмечает, что гарантии прав граждан в ходе установления и осуществления полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц уместно разделить их на общие (социально-экономические) и юридические. Степень реализации общих гарантий прав лиц, подвергнутых надзору, в настоящее время минимизирована, что в первую очередь связано со «свернутостью» его реабилитационного потенциала. К основным правовым гарантиям реализации прав лиц, за поведением которых осуществляется надзор, относятся: законодательное закрепление понятия, оснований установления персонифицированного надзора, категорий лиц, в отношении которых возможно его проведение, определение судей в качестве субъектов, уполномоченных устанавливать надзор и, соответственно, возбуждать надзорное производство; установление законом исчерпывающего перечня мероприятий, проводимых в процессе надзора, сроков его проведения, процессуального порядка оформления мероприятий, прав и обязанностей полномочных органов (должностных лиц) и поднадзорных; правовая регламентация оснований и порядка прекращения надзора, восстановления ограниченных прав лиц, в отношении которых он осуществлялся; возможность поднадзорного лица обжаловать незаконные действия должностных лиц правоохранительных органов; осуществление прокурорского и иных видов надзора за законностью проведения соответствующих мероприятий.

В настоящее время в недостаточной степени законом регламентированы основания установления персонифицированного надзора и сопутствующих ему ограничений в отношении условно осужденных лиц: отсутствует исчерпывающий перечень ограничений, устанавливаемых судом, исполнение которых охватывается предметом надзора; формулировка ряда ограничений не позволяет однозначно определить их содержание.

Законодатель закрепил ряд мер воздействия в отношении условно осужденных - вследствие совершения этими лицами административного правонарушения или преступления либо продляется испытательный срок, либо назначаются дополнительные ограничения, либо условное осуждение заменяется фактическим лишением свободы.

Применение указанных мер сопряжено с рядом проблем правового и организационного характера, непосредственно связанных с обеспечением прав поднадзорных лиц, основной из которых является отсутствие четкого разграничения оснований для применения каждой из этих мер воздействия, применение оценочных понятий «неисполнение обязанностей», «уклонение от их исполнения», «систематическое» и «злостное неисполнение возложенных судом обязанностей», которые нуждаются в дополнительном толковании.

полицейский надзор осужденный свобода

ВЫВОДЫ

В заключении работы сформулированы общие итоги исследования и сделаны выводы.

1. Персонифицированный полицейский надзор можно определить как протекающее в установленной правовой форме специально организованное наблюдение органов внутренних дел (милиции), уголовно исполнительных инспекций и иных субъектов полицейской деятельности за поведением лиц, которые стали им известны своей противоправной деятельностью и, согласно закону, на основании судебного решения должны находиться под контролем в| целях не допущения с их стороны возможных правонарушений.

Правовая форма, присущая персонифицированному полицейскому надзору, включает в себя:

а) полномочия субъектов полицейской деятельности и представителей общественности по контролю за поведением поднадзорных лиц и проведению с ними воспитательной и иной работы;

б) установление в отношении поднадзорных лиц определенных ограничений;

в) особый административно-правовой статус поднадзорных;

г) ответственность поднадзорных за неисполнение правовых предписаний, вытекающих из самого факта взятия под надзор.

2. Правовой основой выделения персонифицированного надзора в самостоятельную функцию (форму, метод) субъектов полицейской деятельности в настоящее время являются УК РФ, УИК РФ, КоАП РФ, Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», Положение о МВД России, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции и МВД России.

Отраслевая принадлежность массива норм, определяющих основания и порядок установления и осуществления персонифицированного полицейского надзора, в наибольшей степени характеризуется тем, что его административно-правовая основа в значительной части дополняется уголовно-правовой. Персонифицированный полицейский надзор, таким образом, в равной степени базируется как на административном, так и на уголовном законодательстве, т.е. представляет собой комплексный правовой институт. Нормы оперативно-розыскного права играют здесь вспомогательную роль, причем относятся именно к специфическим методам полицейского надзора.

Указанная «разноотраслевая» принадлежность в сочетании с достаточно узким и четко определенным предметом правового регулирования является важнейшей особенностью, выделяющей персонифицированный полицейский надзор в самостоятельный вид административного (и полицейского) надзора.

3. Видами персонифицированного полицейского надзора по действующему российскому законодательству являются:

3.1. Надзор за лицами, условно осужденными к лишению свободы;

3.2. Надзор за лицами, условно-досрочно освобожденными из мест лишения свободы;

3.3. Надзор за ранее судимыми лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

3.4. Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, совершившими тяжкие или особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.