Научная новизна диссертационной работы связана с поставленной целью, задачами исследования и заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного и муниципального права проведено первое комплексное исследование проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации на примере Центрального федерального округа.

Основные положения диссертационного исследования были представлены в выступлениях на межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России» (июнь 2007 г. Брянск), на Вторых конституционных чтениях «Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (октябрь 2008 г. Москва), на I общероссийском научном форуме «Инновации в праве» (ноябрь 2009 г. Москва). Автор принимал участие в V Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы переходного периода реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (декабрь 2006 г. Москва), в VI Всероссийском муниципальном форуме (сентябрь 2006 г. Москва), в заседании круглого стола в Совете Федерации «О проблемах реформы местного самоуправления при объединении субъектов Российской Федерации» (апрель 2007 г. Москва), межрегиональном форуме «Эффективное управление на местном уровне» (ноябрь 2008 г. Брянск).

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которой нашли свое отражение в 11 научных статьях и монографии, общим объемом 13 п.л.

Результаты полученного исследования использованы в работе комитета по законодательству и местному самоуправлению Брянской областной Думы, в разработке автором ряда законов Брянской области, связанных с правовым регулированием местного самоуправления. В составе коллектива преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы, автор участвовал в разработке научно-практического комментария к Уставу Брянской области.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во Введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определен объект и предмет исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая, методологическая основы исследования, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Первая глава - «Теоретико-методологические основы исследования правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъекта федеративного государства» - состоит из трех параграфов, в которых поставлены и решены вопросы, имеющие конституционно-правовое значение для настоящего исследования.

В первом параграфе - «Понятие, принципы, сущность и особенности правового регулирования местного самоуправления» - осуществлена классификация подходов к определению понятия «местное самоуправление» и его сущности, дана характеристика и авторская классификация принципов правового регулирования местного самоуправления. Анализируя существующие в науке подходы к понятию местного самоуправления и его правовой природы, автор отмечает, что проблему правового регулирования местного самоуправления следует разрешать с позиций соединения в нем государственных и общественных начал. Государственный характер местного самоуправления проявляется в следующем: органы местного самоуправления существуют в рамках единого государства, территории муниципальных образований и перечни вопросов местного значения устанавливаются органами государственной власти. Органам местного самоуправления присущи отдельные признаки органов государственной власти: наличие аппарата, осуществляющего властные полномочия и публично значимые функции, право установления и сбора налогов, формирование и исполнение бюджета. Выполняя часть государственных функций, местное самоуправление связано с системой органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в этом аспекте становится представителем государства на местном уровне. Общественный характер местного самоуправления проявляется в том, что оно предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, право местного нормотворчества, органы муниципальных образований избираются жителями и несут ответственность перед ними, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Обеспечивая непосредственное участие граждан в управлении местными делами, местное самоуправление является одной из структур гражданского общества.

В Конституции Российской Федерации закреплен общественный характер местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усилил государственную составляющую местного самоуправления».

Учитывая, что особенности содержания института местного самоуправления требуют развернутого правового регулирования с помощью принципов, автор считает, что они могут быть классифицированы с достаточной степенью условности на определенные группы и предлагает их классифицировать по месту в юридической науке: на общие, межотраслевые и отраслевые, давая им развернутую характеристику.

Общие принципы. Принцип самостоятельности и добровольности выражается в праве самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно решать вопросы местного значения путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления граждан, а также в деятельности органов муниципальных образований. Принцип юридической ответственности предполагает конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления перед государством и их муниципально-правовую ответственность перед населением. Обязательность исполнения актов муниципальных образований и ответственности за их неисполнение, непротиворечивость норм законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов федеральному законодательству выражает принцип законности.

Межотраслевые принципы. Равные права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, отражают принцип равенства прав субъектов местного самоуправления. Принцип гласности выражается в демократизме управленческой деятельности, получении гражданами полной и достоверной информации о функционировании органов местного самоуправления.

Отраслевые принципы. Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения сообразуются с интересами Российской Федерации и ее субъектов при приоритетности интересов населения, а органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения - в этом заключается принцип взаимодействия. Принцип субсидиарности предполагает не только разграничение компетенции между государственными органами власти и органами местного самоуправления, но и формирование возможностей для ее осуществления.

Во втором параграфе - «Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления» - подчеркнуто, что местное самоуправление в России прошло сложный и противоречивый путь становления и развития. Проведенный анализ исторических аспектов правового регулирования местного самоуправления позволил выделить и охарактеризовать в дореволюционном периоде три основных этапа в правовом регулировании местного самоуправления. Для общинного самоуправления (X в. - середина XVI в.) характерно прямое народовластие с элементами выборности, невмешательство государства в дела общины, являющейся в хозяйственно-экономическом отношении самостоятельной и независимой, социально устойчивой и самодостаточной; появление отдельных элементов правового регулирования местного самоуправления со стороны государства. При государственно-общинном самоуправлении (середина XVI в. - середина XIX в.) община признает необходимость государства и зависимость от него, передавая ему часть прав, что проявляется в сочетание выборности и назначения, расширении полномочий местного самоуправления. Земскому самоуправлению (середина XIX в. - н. XX в.) присуща четкая правовая регламентация его деятельности, всесословный характер, наличие прочной финансово-экономической базы, определение компетенции и расширение функций деятельности местного самоуправления. Самоуправление, самофинансирование и профессионализм - три основных принципа в деятельности земств. Право контроля за органами местного самоуправления принадлежало государству, а органы местного самоуправления были перед ним ответственны. Ответственность перед населением, имеющая место при общинном самоуправлении, так и не была возрождена. Именно земства продемонстрировали синтетическую модель местного самоуправления, сочетающую в себе достоинства государственного и общественного управления.

В советский период истории российского государства органы местного самоуправления являлись органами государственной власти на местах, поэтому местного самоуправления в понимании его правовой сущности не было. Создание региональной модели местного самоуправления начинается с 1993 года с момента принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей самостоятельность местного самоуправления. Традиции правовой регламентации муниципальных правоотношений только начинают складываться. Поэтому для создания оптимальной модели местного самоуправления следует опираться на российский дореволюционный опыт (наделение муниципальных образований значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем, четкая правовая регламентация деятельности органов местного самоуправления с введением формы самоконтроля в виде регулярного информирования общественности о своей деятельности, упрочение финансово-экономической базы местного самоуправления), что будет способствовать созданию оптимальных условий социально-экономического развития территорий и улучшению жизни населения.

В третьем параграфе - «Организация местного самоуправления как объект правового регулирования в законодательстве субъектов Российской Федерации» - отмечено, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, на региональном уровне - законами субъектов Федерации, на муниципальном уровне - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Имеющиеся при этом пробелы и дефекты федерального и регионального законодательства отрицательно сказываются на эффективности местного самоуправления.

При этом местное самоуправление охватывает сферы публичного и частного права, его регулирование основано на сочетании императивного, диспозитивного, гарантийного и рекомендательного методов. Императивный метод проявляется в регулировании финансовых основ местного самоуправления; диспозитивный метод, в частности, находит свое выражение в праве законотворческой инициативы; метод гарантий наиболее часто используется в процессе регулирования и обеспечения права местного самоуправления на судебную защиту. В условиях развития взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления на основе сотрудничества, особое значение отводится рекомендательному методу, проявляющемуся в разработке модельных нормативных правовых актов, оказании всесторонней помощи и поддержки муниципалитетам со стороны государственных органов субъектов Федерации.

Важнейшим следствием федеративной природы российской государственности является значительная степень автономности и независимости ее субъектов. Из трактовки п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации следует, что федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все вопросы местного самоуправления. Это предопределяет участие субъектов Российской Федерации в механизме такого регулирования, однако федеральная модель местного самоуправления вступает в коллизию с нормами статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» чрезмерно сузил регулятивную компетенцию субъектов Федерации, вышел за рамки регламентации общих принципов организации местного самоуправления.

В диссертации обосновано, что организация местного самоуправления в субъектах Федерации составляет предмет их правового регулирования и включает в себя территориальную, экономическую и институциональную составляющую.

В правовом регулировании местного самоуправления современной России необходимо обеспечить баланс между федеральными и региональными полномочиями, который позволил бы, с одной стороны, гарантировать высокую степень единства стандартов реализации права граждан на местное самоуправление, с другой - создать условия для дифференцированного подхода к регламентации самоуправленческих решений в контексте федеративного устройства страны.

Вторая глава - «Особенности правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации» - состоит из двух параграфов и посвящена исследованию специфики форм и методов юридического воздействия субъектов Федерации на процесс муниципальной деятельности.

В первом параграфе - «Территориальная, экономическая, институциональная основа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации» - обобщена практика применения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая показала недостаточность учета условий функционирования российского местного самоуправления, связанных с его территориальной, экономической и институциональной составляющей. Территориальная составляющая организации местного самоуправления предполагает видовое деление и определение правового статуса муниципальных образований, установление юридической процедуры их создания, преобразования и упразднения, порядка установления и изменения их границ, разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями.

Экономическая составляющая организации местного самоуправления выражается в необходимости обеспечения достаточных гарантий реализации вопросов местного значения за счет собственных налоговых источников, регулирующих налогов, эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.

Институциональная составляющая организации местного самоуправления включает в себя правовое регулирование основных форм императивной и консультативной демократии, регламентацию порядка формирования, деятельности и прекращения полномочий органов (должностных лиц) муниципальных образований.

Выработка синтетического подхода к территориальной организации местного самоуправления позволила бы соединить преимущества «поселенческой» и «районной» модели. Автором предложено определить в ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более четкий перечень критериев наделения городского поселения статусом городского округа (численность населения не менее 100 тыс. чел., обеспеченность земельными ресурсами, достаточный уровень социально-экономического развития и инфраструктуры), придать им статус административно-территориальных единиц, ввести в законодательство понятие «внутримуниципальное образование» (район в городском округе).

Для усовершенствования экономической основы местного самоуправления аргументирована необходимость внесения изменений в налоговое законодательство с тем, чтобы увеличить объем налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет роста процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджеты поселений.

Исследуя институциональную составляющую местного самоуправления, автор приходит к выводу, что целостной, внутренне сбалансированной системы правового регулирования институтов прямой демократии в настоящее время в России пока не создано. Регулирование таких форм императивной демократии, как референдум и выборы, осуществляется одновременно федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации и уставами муниципальных образований при отсутствии ясного и недвусмысленного разграничения нормотворческих полномочий между данными уровнями публичной власти. Изъятие у региональных законодателей компетенции по регулированию статуса выборных лиц местного самоуправления привело к снижению эффективности их деятельности. Методика распределения депутатских мандатов при выборах представительных органов местного самоуправления в отдельных субъектах Федерации расходится с требованиями Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Порядок формирования представительных органов муниципальных образований из числа глав муниципальных образований и депутатов представительных органов сельских и городских поселений не в полной мере соответствует ст.ст. 3, 12, 32, 130 и 131 Конституции Российской Федерации.

Автором доказано, что для стабильного развития федеративного государства необходимо расширить предмет правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации, особенно в части его институциональной составляющей, наиболее подверженной изменениям, так она имеет социально-вариативный характер. В этой связи в диссертации предлагается предоставить органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по регулированию статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; принять законы субъектов Федерации «О видах избирательных систем и условиях их применения при проведении муниципальных выборов».

Во втором параграфе - «Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - обосновано, что передача чрезмерного количества государственных полномочий (55 полномочий из 76 можно передавать органам местного самоуправления) приводит к приоритету их исполнения перед вопросами местного значения. Финансирование переданных полномочий осуществляется государственными органами субъекта Федерации, что ставит органы местного самоуправления в административную зависимость и нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

Учитывая, что при разграничении полномочий должен соблюдаться принцип субсидиарности, автором предложено:

- упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничив на федеральном уровне их перечень, особенно в отношении полномочий, передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации, определив срок передачи полномочий не менее трех лет;

- принять законы субъектов Федерации «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в которых закрепить принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти, порядок прекращения исполнения полномочий, расчета финансовых средств и передачи материальных ресурсов, процедуру отчетности органов местного самоуправления;

- определить в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более широкую компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления при допустимости ее конкретизации в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Проанализировав законодательную базу по вопросам правового регулирования местного самоуправления в субъектах Центрального федерального округа и учитывая то обстоятельство, что именно здесь начат процесс кодификации законодательства в виде принятых в семи субъектах округа Социального и Избирательного кодексов, автор пришел к выводу о необходимости систематизации законодательства в сфере муниципальных правоотношений и предлагает разработанную им структуру модельного Муниципального кодекса. Необходимость кодификации муниципального законодательства подтверждается положительным опытом зарубежных стран, в частности Франции и США, помогает устранить пробелы и противоречия в законодательстве, способствует улучшению качества нормативных правовых актов.

Третья глава - «Законность в сфере правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации» - состоит из двух параграфов и посвящена вопросам обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным правовым актам, а также публично-правовой ответственности местного самоуправления.

В первом параграфе - «Обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным правовым актам» - сделан акцент на том, что сравнительно высокий уровень законности в сфере правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации наблюдается вследствие правоприменительной практики Конституционного, Верховного судов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов ее субъектов (в тех из них, где созданы подобные органы), органов прокуратуры и органов юстиции, способствующей реализации конституционной модели местного самоуправления.

Динамика правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации продемонстрировала не только приверженность высшего органа конституционного контроля принципу стабильности конституционного строя, но и позволила отражать основные проблемы развития местного самоуправления, учитывать их содержание и противоречия. Осуществляя проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, Конституционный Суд в ряде важных случаев обеспечил недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления региональным законодательством. Однако эти факты не ставят под сомнение допустимость более широкого регулирования системы организации местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации при условии внесения соответствующих поправок в федеральное законодательство, а в перспективе, возможно, и в Конституцию Российской Федерации.

Систематизируя практику прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, автор считает необходимым предоставление прокурорам право вносить в органы местного самоуправления предложения о принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов. В целях устранения противоречий между статьями 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается дополнить ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением об осуществлении органами прокуратуры надзора за соответствием законодательству издаваемых органами местного самоуправления правовых актов.