Муниципальное право в системе российского права (теоретико-правовое исследование)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

12.00.01. - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ХАРЛАМОВА Елена Николаевна

Белгород 2011

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловская региональная академия государственной службы»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Макуев Руман Харонович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Корнев Аркадий Владимирович

кандидат юридических наук, доцент Новикова Лидия Александровна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого»

Защита состоится 27 мая 2011 г. в 13.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.

Автореферат разослан 27 апреля 2011 г.

Ученый секретарь

совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Современные модификации социальных процессов в России и в мире закономерно влияют на трансформации государственно-правовых явлений. В частности, повышается значимость теоретического обоснования места и роли отдельных отраслей в системе российского права. Закономерен интерес теоретиков и практиков к формированию и функционированию тех сфер правового регулирования, от развития которых зависит модернизация государственных институтов на основе совершенствования всей системы.

Одним из таких направлений является исследование места муниципального права в системе российского права. Качественное состояние муниципального права неразрывно связано с местным самоуправлением. История развития местного самоуправления всегда была сопряжена с проблемами и противоречиями его правового регулирования. Современная ситуация с этой системной автономией права характеризуется непоследовательностью и противоречивостью подходов к муниципальному регулированию. В значительной степени подобные недостатки связаны с размытостью представлений о взаимосвязях муниципального права с остальной частью системы права Российской Федерации.

Формирование российской модели местного самоуправления, начавшееся в 90-е гг., позволяет говорить о сложившейся системе ее источников, включающих многочисленные федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, но переход к иному качественному состоянию правовых основ местного самоуправления не произошел, т.к. действующие законодательство не концептуализировано, и как следствие - внутренне противоречиво. По оценкам теоретиков и практиков, принципы правового регулирования местного самоуправления, закрепленные Конституцией Российской Федерации, между собой не согласованы. Вызывает затруднения и их реализация в правотворческой и правоприменительной практике, проблемными остаются вопросы самодостаточности полномочий органов местного самоуправления, особенно в бюджетной сфере.

Активизация правотворческой деятельности, увеличение числа нормативных актов, регулирующих местное самоуправление, обусловили ситуацию диалектического противоречия в правовой системе России, когда количественный рост подготовил ее переход в новое качественное состояние. Система муниципального права переросла уровень инкорпорации, формализованного объединения норм. Движение к новому качеству процессов правового регулирования местного самоуправления непосредственно связано с функционированием муниципального права в системе российского права.

Позиционирование самостоятельной роли муниципального права - не просто субъективный взгляд на проблему, но и сложившаяся научно-практическая потребность. Новое видение роли муниципального права формируется в общем контексте изменяющихся взглядов на системную организацию российского права. Тенденция узкой специализации правового регулирования, формирование новых отраслей права, обеспечивающих регулирование отдельных общественных сфер, указывают на проблемы функционирования укрупненных отраслевых блоков. Крупные отраслевые блоки, традиционно кристаллизующие отраслевую структуру системы российского права, накопили избыточный, внутренне противоречивый правовой материал. Одним из оптимальных путей преодоления внутрисистемных противоречий является дезинтеграция крупных отраслей с одновременной интеграцией правовых норм в системе новых отраслей российского права как реакция на преобразования социально-экономических отношений. Центробежные процессы в системе российского права выглядят наиболее показательными на примере формирующейся отрасли муниципального права.

Эти и многие другие проблемы в своей основе обусловлены фактическим отсутствием комплексного научного подхода к определению сущности, содержания и особенностей развития права местного самоуправления и его системных связей, автономности в системе современного права.

Необходимость исследования муниципального права и его места в системе российского права востребована и отвечает задачам совершенствования всей российской правовой системы и модернизации государственного и муниципального управления.

Степень разработанности проблемы. Проблема муниципального права в системе права явно недостаточно разработана отечественными и зарубежными исследователями. В правовых исследованиях зарубежных авторов, таких как М. Ван Хоек, Р. Дворкин, А. Газье, А. Жалинский, К. Жоффре-Спинози, Н. Луман, К-Х. Ладер, О.И. Холмс и др., содержатся ценные идеи, раскрывающие современное видение теоретико-методологических подходов, традиционно используемых в российской правовой науке. Они касаются обновленного взгляда на систему права как более динамичного явления, успешно адаптирующегося к изменяющимся политическим и социально-экономическим условиям. Они помогают провести взвешенный критический анализ, но не отражают в должной мере российские реалии.

Значительный вклад в разработку методологии исследования «системы права» внести такие ученые как А.И.Абрамов, С.С. Алексеев, А.С.Бондарев, Г.А. Борисов, М.Б.Бубличенко, Н.В.Варламова, Т.А.Волкогон, И.Г.Дудко, В.Н.Карташов, Е.А.Киримова, С.А.Комаров, А.А. Кононов, А.В. Кузьменко, В.В.Лазарев, А.В.Лесин, Д.А.Липинский, О.П.Личичан, Е.Г. Лукьянова, Е.М.Макеева, Н.И. Матузов, В.А. Мальцев, Л.А.Морозова, Д.Е. Петров, С.В.Поленина, М.Г.Потапов, В.Н.Протасов, В.Н. Синюков, В.В.Субочев, Ю.А.Тихомиров, Е.Е.Тонков, В.Д.Филимонов, В.И.Червонюк, Г.Т.Чернобель, В.В. Шишкин и др. В их работах освещаются проблемы системного подхода, разграничения системных форм в праве, признаков, характеризующих систему права, оснований отраслевой дифференциации. Однако в работах названных ученых не предпринимался анализ теоретико-методологических основ исследования роли муниципального права в системе современного российского права.

В современной теории права высказываются разнообразные мнения по вопросу роли и значения муниципального права в системе российского права. На эту проблему обращают внимание В.К. Бабаев, В.А. Баранчиков, В.И. Васильев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, С.В. Корсакова, А.В. Малько, Р.Т. Мухаев, Н.Л. Пешин, А.С. Прудников, А.А. Сергеев, В.А. Толстик, В.В. Таболин, Н.Н.Черногор, которые, анализируя структуру современной системы права, приходят к выводу о возрастающей роли муниципального права и возможности его включения в число самостоятельных отраслей права. Однако указанные авторы не уделяют должного внимания комплексным, общетеоретическим исследованиям по этой проблеме.

Вопросы теории муниципального права получили развитие преимущественно в отраслевой науке, в трудах следующих ученых: И.А. Алексеева, А.В. Безрукова, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Т.Ж. Жунусканова, А.А. Кондарева, А.Н. Костюкова, А.А. Курочкина, О.В. Марченко, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, Е.Б. Султанова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботаревой, Е.С. Шугриной и других. Названные авторы исследуют отраслевую природу муниципального права, хотя и не раскрывают его связей с системой права и отдельными ее элементами.

Некоторые аспекты факторного воздействия на функционирование муниципального права освещены в работах С.А. Авакьяна, В.И. Авсеенко, Ю.М. Алпатова, Т.Ю. Антропова, И.П. Антонова, Е.С. Аничкина, К.В. Арановского, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, С.И. Бочары, В.И. Бутова, Ю.Ю. Ветютнева, В.В. Еремяна, С.Д. Князева, Е.Г. Лукьяновой, А.П. Тупикина, А.М. Фарукшина, В.С. Шилова, Д. Элерса и другие. В их исследованиях содержится либо теоретический анализ отдельных факторов, либо анализ прикладного характера, отражающий воздействие отдельных факторов на функционирование муниципального права. Высоко оценивая труды, затрагивающие проблему муниципального права в системе российского права, следует отметить, что сравнительно-правовому анализу системных связей факторов, воздействующих на эволюционный процесс муниципального права, не уделялось достаточного внимания.

Объектом диссертационного исследования явилась система права Российской Федерации как правовой регулятор, структура и содержание которой обусловлены дифференциаций общественных отношений и формой государственного устройства.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм и теоретико-методологических основ, детерминирующих обособление норм муниципального права в системе российского права и влияющих на характер и специфику его функционирования на современном этапе.

Целью диссертационного исследования является определение места и роли муниципального права в системе современного права Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть особенности генезиса и выделить этапы эволюции муниципального права в России;

- раскрыть теоретико-методологические основы изучения современного муниципального права на основе сравнительно-правового анализа; муниципальный право правовой

- проанализировать системные связи цели, задач, функций и принципов современного муниципального права в России;

- проследить влияние особенностей российского федерализма на генезис отрасли российского муниципального права и выявить черты, обусловленные этим влиянием;

- раскрыть детерминирующую роль предмета и методологии муниципального права в обеспечении системного интегрирования отрасли муниципального права;

- выявить систему интегративных факторов и механизм их воздействия на основании сравнительного анализа особенностей функционирования муниципального права в России и за рубежом;

- определить концептуальные направления совершенствования муниципального права в системе современного российского права.

Методологической основой исследования выступает диалектический метод, позволяющий рассмотреть исследуемые явления во взаимосвязи и в развитии. В процессе работы применялись общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, обобщение, системно- структурный анализ, функциональный анализ.

Для изучения муниципального права в единстве с социальной средой и системой права как комплекса взаимосвязанных элементов различного порядка использовался системно-структурный метод. Установление связей муниципального права с другими отраслями права и определение его места и роли в системе российского права было предпринято с использованием функционального метода.

В диссертационном исследовании так же используются частнонаучные методы: историко-правового анализа, сравнительного правоведения, формально-логического анализа, теоретико-правового моделирования. Метод историко-правового анализа как способ познания позволяет изучить влияние конкретно-исторических условий на генезис и эволюцию муниципального права как системы норм. Метод сравнительного правоведения используется для исследования функционирования муниципального права в современном государственно-правовом механизме различных правовых систем для достижения трех основных целей правового сравнения: познавательной, информационной и аналитической. В процессе исследования нормативных актов применяется метод формально-логического толкования. Метод теоретико-правового моделирования применим в исследовании концептуальных направлений совершенствования отрасли российского муниципального права, обеспечивающих укрепление его связей в системе российского права.

Теоретическую основу исследования составили научные труды зарубежных и отечественных ученых. В процессе исследования автором были осмыслены концептуальные подходы и использованы работы таких правоведов, как: Д.М. Азми, М.И. Байтин, Ж-Л Бержель, А. Газье, П. Глен, С.А. Зинченко, К. Кельзен, Р. Леже, Р.Х. Макуев, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, В.Н. Прангишвили, В.В. Ралько, Р.А. Седлер, Е.В. Скурко, В. Хайнц, К.В. Шундиков, и другие.

Правовую основу диссертационной работы составили:

- конституционные акты (Конституция Российской Федерации, уставы субъектов Российской Федерации);

- конституционные акты зарубежных стран (Конституция США, Основной закон Федеративной Республики Германии, конституции их субъектов;

- федеральные законы (от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», др.);

- законы, регулирующие отношения в сфере предметов ведения местного самоуправления Орловской, Курской, Брянской областей;

- уставы муниципальных образований.

Научная новизна исследования связана с поставленными целью и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой предпринимается всесторонний анализ теоретико-правовых основ функционирования муниципального права, детерминирующих его структурно-функциональную роль в системе современного российского права.

В диссертации в рамках данного подхода:

- выделены основные этапы развития муниципального права;

- сформулированы понятия категорий «правовая система», «система законодательства», «система российского права», представлено авторское определение муниципального права как отрасли права;

- уточнено содержание целевого назначения, задач, принципов, функций как системообразующих понятий правовой интеграции отрасли муниципального права;

- сделано теоретико-правовое обоснование обособления предмета и методологии муниципального права как критериев отраслевой дифференциации на основе обобщения научных подходов;

- выявлена система факторов, оказывающих влияние на развитие российского муниципального права, раскрыт механизм их влияния на динамичное развитие отрасли;

- определены концептуальные направления дальнейшего развития муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Муниципальное право и местное самоуправление взаимосвязанные, но, тем не менее, автономные явления, что обуславливает отличия в их развитии. Муниципальное право эволюционирует как система норм и изменяется в зависимости от конкретно-исторических условий, в том числе местных традиций.

На основании историко-правового анализа и системного подхода автором диссертационного исследования выделены исторические этапы эволюции муниципального права. Первый, «имперский», этап совпал с имперским периодом в российской политике. Он продолжался с реформы городского управления Екатерины II до февральской революции 1917 года.

Второй, «тоталитарно-утопический», этап развития муниципального права ограничен периодом с февраля 1917 года по 1993 год. Несмотря на наличие негативного влияния факторов советского режима, в это время отчетливо ощущался динамизм развития формально-юридической стороны муниципального права.

Третий, «постконституционный», этап продолжался с 1993 года по 2003 год. С ним связано учреждение конституционных основ становления муниципального права.

Четвертый, «функционально-эклектический», этап начался с принятием Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в настоящее время находится в стадии завершения.

2. На определение роли муниципального права в системе российского права влияет модернизирование традиционного подхода к отраслевой дифференциации. Структура современной «системы российского права» формируется под влиянием концептуальных положений синергетического подхода, который позволяет использовать наряду с предметом и методом правового регулирования другие критерии выделения отраслей права. Автор предлагает собственное определение муниципального права как формирующейся отрасли российского права, самодостаточность роли которой базируется не только на обособленных предмете и методологии, но и дополнительных критериях, в число которых входят его цель, задачи, принципы и функции.

3. Теоретико-правовое исследование назначения муниципального права свидетельствует о единстве его цели с общей правовой целью, значимость которой, масштаб ожидаемых достижений в правовом регулировании, а так же системообразующая роль указывают на отраслевую специфику муниципального права. Задачи муниципального права производны от цели правового регулирования, согласованы с нею. Их содержание связано с вопросами местного значения, но не сводится только к ним.

Идейную основу муниципально-правового регулирования составляет система принципов, анализ которых убеждает в том, что общеотраслевые принципы оказывают общерегулятивное воздействие и находят отражение в конкретных отраслевых принципах. Ключевой идеей для постановки отраслевых принципов является признанная социальная ценность - местное самоуправление. Их специфику и системную обособленность доказывает межотраслевой сравнительный анализ с принципами конституционного и административного права.

Интеграционный динамизм муниципального права в системе российского права продуцируется системообразующими связями, которые в свою очередь определяют самостоятельность регулятивной функции. Отраслевая специфика муниципального права проявляется в специальной функции опосредованного регулирования.

4. Федеративный характер государственного устройства представляет собой существенный фактор, оказывающий влияние на развитие муниципального права. Муниципальное право как отрасль права федеративного государства обеспечивает функционирование механизма децентрализованного регулирования под влиянием трехуровневой структуры властеоотношений: федерального, регионального и муниципального уровней. Муниципальное право функционирует посредством горизонтальных правовых связей, которые складываются на всех уровня регулирования: федеральном, региональном, муниципальном.

5. Муниципальное право как самостоятельная отрасль российского права обладает собственным предметом правового регулирования. Содержание предмета муниципального права обусловлено следующими важными критериями: цель, задачи правового регулирования, внутренняя непротиворечивость, обособленность, лаконичность формулировки определения предмета муниципального права. Предметом муниципального права являются отношения как непосредственно связанные с организацией и функционированием местного самоуправления в пределах муниципальных образований, направленных на реализацию вопросов местного значения, так и отношения, опосредованно связанные с организацией местного самоуправления.

Для методологии муниципального регулирования характерны диспозитивный и императивный методы регулирования с той лишь особенностью, что набор приемов и способов регулирования субординируется специальным отраслевым методом самоуправления.

6. Муниципальное право формируется под влиянием различных факторов, воздействие которых носит системный характер. В эту систему включены следующие классификационные группы: объективные (экономические, политические, территориальные, демографические) и субъективные (доктринальные, правотворческие, правореализационные, социокультурные), внутренние и внешние, общие и специальные, позитивные и негативные, др.

Механизм факторного воздействия на муниципальное право, наряду с общими закономерностями развития, характерными для демократических федеративных государств, отличается национально-государственной спецификой, создающей предпосылки для укрепления отраслевой природы муниципального права.

7. Концепция совершенствования муниципального права представляет собой теоретическую модель, отражающую связи с российской системой права, направлениями, альтернативными путями его дальнейшего развития.

Муниципальное право развивается как самостоятельная отрасль в системе российского права, о чем говорят критерии отраслевой дифференциации. Задачам совершенствования отвечает развитие муниципального права в качестве самодостаточной отрасли права, интегрирующейся в систему права, реализующей функцию опосредованного регулирования, обеспечивающей процесс децентрализованного упорядочения в виде первичной, публичной отрасли, нацеленной на обеспечение развития местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется потребностями в дальнейшем совершенствовании основ теоретико-правового исследования системы права и его структуры вообще и муниципального права в частности. Результаты исследования могут повлиять на положения отраслевой теории муниципального права.

Данные научного исследования могут быть полезны при поиске и обнаружении компромиссных альтернатив из числа выдвинутых предложений по разрешению противоречий находящейся в стадии становления самостоятельной отрасли муниципального права Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности уполномоченных органов, правоприменительной практике государственных и муниципальных органов, при формировании нормотворческой концепции субъектов федерации и муниципальных образований в области правового регулирования местного самоуправления. Дидактическое значение исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы при преподавании курсов теории государства и права, муниципального права, специальных дисциплин по проблемам теории государства и права, в последующих научных разработках.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Орловской региональной академии государственной службы.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 7 научных публикациях общим объемом более 3,6 п.л.; представлены на научно-практических конференциях: Межрегиональная конференция молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (Орел, 17 мая 2005 г.); Международная конференция молодых ученых «Новейшие изменения и актуальные проблемы территориального развития современной России и стран СНГ» (Орел, 11 апреля 2006 г.); II Международная научная конференция «Булгаковские чтения» (Орел, 14-15 февраля 2008 г.).

Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цель, задачи, степень научной разработанности, объект, предмет диссертационной работы, определены ее методологическая, теоретическая, нормативная база, научная новизна. Здесь же сформулированы положения, выносимые на защиту, характеризующие новизну научного исследования, обоснованы теоретическая и практическая значимость работы, представлены результаты апробации основных положений диссертации, указана ее структура.

Первая глава - «Историко-теоретический анализ особенностей становления муниципального права в России и за рубежом» - состоит из двух параграфов и посвящена теоретическому анализу муниципального права как системы норм, формировавшейся под влиянием конкретно-исторических условий и сложившейся в самостоятельную отрасль права. Предпринимаются попытки на основе сравнительно-правового анализа выявить современные теоретико-правовые аргументы, приемы обоснования отраслевого назначения муниципального права. Даны определения «правовой системы», «системы законодательства», «системы российского права». Разработано авторское определение «муниципального права».

В первом параграфе - «Генезис и эволюция муниципального права в России» - диссертант обращается к исследованию российских традиций развития муниципального права.

До недавнего времени многие исследования муниципального права предпринимались в контексте функционирования социального института местного самоуправления. Анализ научной, учебной литературы, нормативных актов позволил автору прийти к заключению о том, что развитие местного самоуправления и муниципального права - взаимосвязанные, но относительно автономные процессы.

Диссертант делает вывод, что муниципальное право проходит в своем развитии четыре этапа. До 1785 года муниципально-правовое регулирование обеспечивалось преимущественно за счет обычного права. Первый этап развития муниципального права можно назвать «имперским». Он начинается с реформы городского управления Екатерины II, продолжается до февральской революции 1917 года и совпадает с имперским периодом в российской политике. Для него характерно, что нормы муниципального права, октроированные монархией, были направлены на минимизацию эффективности проводимых реформ, оставляли за монархом право при первой же возможности отказаться от дарованных обществу привилегий. Перемены, затронувшие социально-экономические процессы и общественное правосознание, ведут к обособлению местного управления от государственного, создавая условия для идентификации предмета муниципального права, а так же закладывают основы последующей дифференциации его норм. Дифференциация муниципального регулирования в системе права представлялась на тот момент не достаточно ясно. Проблемы местного самоуправления рассматриваются в правовой литературе XIX века в курсе наук государственного или административного права. Диссертант полагает, что в период реформ XIX века шел процесс институциализации муниципального права в системе государственного права. Идейную основу правового регулирования составляли такие либеральные принципы, как цензовая демократия, всесословность. Прогресс затронул правовую технику. Утверждение принципов, послуживших основанием нормативных обобщений, внедрение норм-дефиниций указывало на становление общих положений регулирования и функциональную специализацию муниципального права. Муниципальные нормы начинают отделяться от норм смежных отраслей права, таких как уголовно-процессуальное, гражданское, семейное и т.д.

Сущность второго этапа развития муниципального права наиболее точно отражает термин «тоталитарно-утопический». Падение российской монархии и политический кризис в феврале 1917 года ознаменовали его начало. Второй этап продолжается до 1993 года. Развитие муниципального права проходило на фоне тоталитарного режима политической власти: этатизм государства доминирует над правом. Политическая функция преобладает над регулятивной. Основу муниципально-правового регулирования составляют политизированные правовые принципы: «социалистической законности», «демократического централизма», «советского федерализма».

Утопизм природы этого времени следует из противоречивых целей правового регулирования и проявляется в нереализованном потенциале многих ценных идей муниципально-правового регулирования.

Отчетливо ощущается динамизм развития формально-юридической стороны муниципального права. Юридическая техника пополнилась новыми приемами. Муниципально-правовое регулирование, начиная с Конституции 1918 года, получило конституционное закрепление в правовых нормах общего действия. На формально-юридическом уровне реализуется принцип децентрализованного регулирования. Достигается определенная сбалансированность сочетания приемов правового воздействия. Положительный эффект имеет императивное регулирование ответственности субъектов местной власти перед населением и техника закрепления управомочивающих норм в направлении стимулирования активности населения. Становится разнообразнее, структурно определеннее материальное содержание системы норм муниципального права. Впервые в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» 1990 года в норме-дефиниции, закрепляется определение «местного самоуправления».

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году начинается «постконституционный» этап развития муниципального права новой России, формируется новая отрасль права в системе современного российского права. Во-первых, в Конституции Российской Федерации закреплены отраслевые принципы муниципального права, основанные на ценностях демократии. Во-вторых, в основе своей сложилась многоуровневая система муниципального законодательства. В-третьих, принципиально сформировалась терминология муниципального права. В-четвертых, подготовлены условия для построения системы правовых институтов, внутренне интегрированных и дифференцированных в системе муниципального права: отраслевых и межотраслевых. В-пятых, предпринимаются попытки по оптимизации приемов и способов муниципально-правового регулирования, отвечающего потребностям развития российского общества в условия построения демократического государства.

С принятием 6 октября 2003г. Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался приближающийся к завершению «функционально-эклектический» этап развития муниципального права. Природа функционально-эклектического периода заключена в трудностях реализации функциональной роли муниципального права. Накопленный правовой материал представляет собой внутренне недостаточно согласованную систему с нераскрытым потенциалом интегрируемых связей, практикой сочетания противоречивых целей, принципов и других приемов регулирования.

Таким образом, диссертант приходит к выводу о том, что эволюция муниципального права является сложным явлением, развитие которого оказывается нелинейным, диалектически противоречивым процессом. Устойчивый характер свойственен интеграции норм муниципального права в системе российского права, детерминируя возникновение новой отрасли.

Во втором параграфе - «Теоретико-методологические начала современного муниципального права в России и за рубежом» - диссертантом исследованы вопросы, касающиеся современных методологических основ обоснования отраслевой роли муниципального права в системе российского права. Исследование ведется с опорой на внутрисистемные связи отрасли, характер которых определяет направления дальнейших исследований. Теоретическое и практическое значение имеет установление тех связей муниципального права, от которых зависит совершенствование механизмов местного самоуправления. С этой целью были разграничены понятия системных форм в праве, таких как «правовая система», «система законодательства», «система российского права».

Под «правовой системой» следует понимать систему взаимосвязанных правовых явлений общества, соответствующую характеру развития конкретного государства, обусловленную конкретно историческими условиями, обеспечивающую позитивное воздействие на общество. «Правовая система» представляет собой самую объемлющую систему, включающую различные элементы. Под «системой законодательства» понимается совокупность нормативных актов различной юридической силы, принятых государственными нормотворческими органами и органами местного самоуправления. Муниципальное право, с точки зрения формальной определенности, в основе своей сложилось как система муниципального законодательства. Однако системность характеризует, прежде всего, федеральное законодательство. Систематизация муниципального законодательства в субъектах федерации и особенно муниципальных актов находится в стадии становления.

Сравнительно-правовой анализ показал, что в формально-юридическом смысле муниципальное право интегрировано в систему права.

Соискатель присоединяется к мнению ученых, называющих систему современного права «системой российского права», содержание и структура которой отражают развитие права в современных условиях. Под «системой российского права» понимается целостная, динамичная, открытая, готовая к модернизации, объективно сложившаяся система правовых норм, находящихся в иерархической зависимости и дифференцированных на правовые институты, подотрасли и отрасли.

Современная «система российского права» модернизирует свою структуру. Опираясь на анализ зарубежной практики системной дифференциации и российские тенденции узкой отраслевой специализации, мы считаем вполне обоснованным позиционировать муниципальное право как формирующуюся отрасль права. Убежденность в этой точке зрения придает обновленное видение проблемы применения традиционного подхода с его дуалистической системой отраслевой дифференциации. Пересмотр положений традиционного подхода к отраслевой дифференциации методологически опирается на синергетический подход. Использование его приемов убеждает в необходимости расширения перечня критериев дифференциации формирующейся отрасли и включения дополнительно в него целей, задач, принципов, функций правового регулирования. Применение дополнительных критериев отраслевой дифференциации объективно обусловлено.

Во-первых, модернизированное видение отраслевой теории может стать вкладом в решение проблемы идентификации формирующихся отраслей, в том числе муниципального права. Во-вторых, предмет и методология муниципального права находятся в стадии становления. В-третьих, дополнительные критерии позволяют всесторонне и более глубоко представить связи и их компоненты в системе новой отрасли, установить степень согласованности социальных и формально-юридических связей. В-четвертых, дополнительные критерии не исключают традиционного подхода к дифференциации системы права, но расширяют его возможности, способствуют его обновлению.

При всем многообразии точек зрения на роль муниципального права в системе российского права и определения его как отрасли права, отрасли законодательства или правового института обоснованной следует признать ту, которая указывает на его отраслевой характер. Зарубежная практика идентификации муниципального права в качестве правового института административного права не может быть произвольно заимствована. Муниципальное право является самостоятельной отраслью права, т.е. представляет собой целостную систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в области местного самоуправления с учетом существенного воздействия межотраслевых связей, отражающую собственный предмет, метод регулирования, а также отличающуюся спецификой цели, задач, принципов и функций регулирования.

Вторая глава - «Теоретико-правовые основания муниципального права Российской Федерации» - включает три параграфа. В первом из них - «Комплексная характеристика современного муниципального права в России» - анализируются связи муниципального права: внешние общесистемные связи, обеспечивающие общую интеграцию правовых норм, межотраслевые связи структурных элементов системы, отвечающих за отраслевую дифференциацию, и внутрисистемные связи. Цель, задачи, принципы и функции муниципального права проявляются в качестве ключевых элементов системного единства общего и особенного.

Автор диссертационного исследования поддерживает мнение ученых Д.М. Азми, В.П. Мозолина, А.В. Кузьменко, М.Н. Марченко, называющих цель одним из критериев отраслевой дифференциации. Целью функционирования всей «системы российского права» необходимо признать достижение гарантируемой меры свободы в целом и в конкретной сфере регулирования. Основу отраслевой автономизации цели муниципального права составляют законные интересы. Право на участие в местном самоуправлении, закрепленное в Конституции Российской Федерации, можно рассматривать как законный муниципальный интерес, объективно и закономерно сформировавшийся в обществе. Целью муниципального права является обеспечение гарантируемой свободы граждан в реализации права на участие в местном самоуправлении. Содержание цели муниципального права свидетельствует о ее диалектическом единстве с общей правовой целью. Она является отраслевой, занимает наивысший уровень в иерархии социальных интересов, выступает системообразующим фактором для норм муниципального права, указывает на приоритет отношений в области местного самоуправления; она инструментальна, так как определяет правовые средства, имеет структуру, обусловленную задачами муниципально-правового регулирования. Социальная и правовая значимость, системообразующая роль, масштаб ожидаемых результатов и перемен указывают на специфику отраслевого целеполагания.

Анализ нормативных актов и научной литературы позволил диссертанту сделать выводы о том, что задачи муниципального права производны от цели, взаимосвязаны с вопросами местного значения, но не сводятся только к ним. Система отрасли опирается на систему задач, которые в соответствии с определенными признаками можно сгруппировать в классификационные ряды. В зависимости от цели муниципально-правового регулирования они подразделяются на основные и дополнительные. Соотношение интересов самоуправления и государственной власти предопределяет деление задач на собственные и делегируемые. По характеру применяемых правовых средств задачи делятся на задачи-услуги и публичные задачи.

Соискатель полагает, что идейную основу муниципального права составляет система, включающая общеотраслевые, отраслевые и межотраслевые принципы. Общеправовые принципы демократизма, федерализма, законности, справедливости, юридического равенства граждан перед законом и судом, сочетания убеждения и принуждения имеют отраслевую модификацию и подтверждают внутреннюю, глубинную связь муниципального права с системой российского права. Ключевой идеей, продуцирующей отраслевые принципы, является признанная социальная ценность - местное самоуправление. Их специфику и системную обособленность доказывает межотраслевой сравнительный анализ с принципами конституционного и административного права.

Система отраслевых принципов находится в стадии формирования. Автором предложена оптимизированная система принципов муниципального права. По субъектному критерию выделяются принцип права на участие в местном самоуправлении (для граждан), принцип субсидиарности (для муниципальных образований); принцип приоритета представительных органов местного самоуправления (для органов местного самоуправления), принцип приоритета прав и свод человека и гражданина при назначении на муниципальные должности. По механизму функционирования местного самоуправления выделяются принцип разнообразия форм непосредственной демократии, принцип гласности (касается принятия решений), принцип независимости муниципального правотворчества (касается правового регулирования), принцип организационного обособления субъектов муниципальных отношений (касается организационных вопросов). По территориальной организации предлагается выделять принцип повсеместного распространения самоуправления.

Муниципальное право как элемент системы российского права имеет широкие межотраслевые связи, опосредующие интеграцию межотраслевых принципов: принципа ответственности (смежный с административным, уголовным, гражданским правом), принципа субординации (смежный с административным правом), принципа оплаты по труду (смежный с трудовым правом); принципа бюджетного выравнивания (смежный с бюджетным правом). Теоретико-правовая реализация использования межотраслевых принципов достигается за счет развития межотраслевых институтов.

Отраслевую специфику регулятивной функций муниципального права раскрывают системообразующие и системоразрушающие связи. Системообразующие связи муниципального права имеют внутренний интеграционный динамизм и по своей природе являются связями между правовыми нормами, институтами отрасли муниципального права. Они отвечают за внутреннее единство и согласованность норм, за обеспечение сбалансированного воздействия на социальные отношения. Системообразующие связи субъектов муниципальных отношений характеризуют следующие критерии: повторяемость, типичность, системность, однородность, структурированность.

Под системоразрушающими связями понимаются связи, основанные на конфликте интересов, препятствующие взаимодействию субъектов, замедляющие развитие или разрушающие систему упорядоченных отношений. Системоразрушающие связи складываются под воздействием несогласованного использования приемов правового регулирования. Между муниципальным и смежными с ним отраслями права, в частности конституционным и административным, фактически сложились деструктивные связи, преодоление которых видится в разграничении сфер и установлении узкой специализации регулирования.

Муниципальное право выполняет функцию опосредованного регулирования в системе российского права. Функция опосредованного регулирования является его дополнительной отраслевой функцией. Она отвечает за концептуальное единство в вопросах сбалансированного развития межотраслевых противоречий муниципального права. Функция опосредованного регулирования проявляется, во-первых, при создании согласованной системы норм, позволяющих исключить противоречия в правовом регулировании между нормами различных отраслей права, во-вторых, в обеспечении особого способа публичного управления - саморегулирования, независимого по характеру и отличного по виду. В-третьих, она заключается в поддержании межотраслевых связей в системе российского права, способствующих повышению качества правового регулирования в целом. В-четвертых, она реализуется в применении особых приемов регулирования: использовании отсылочных, а так же бланкетных и коллизионных норм, претендующих на адресную прописку в разных отраслях права, одновременно демонстрирующих отраслевые приоритеты, формально-юридически поддерживающих межотраслевые связи.

Во втором параграфе - «Влияние особенностей российского федерализма на формирование отрасли российского муниципального права» - утверждается, что система права федеративного государства представляет собой диалектическое сочетание единства унифицированности правового регулирования и свободы правотворчества, опирающейся на разграничение компетенций между субъектами власти федеративного государства. «Системе российского права» характерны усложняющиеся связи за счет подсистемы права, формирующейся в субъектах федерации. Подсистемный уровень регулирования в российском праве укрепляет свои позиции, в том числе за счет муниципального права.

Диссертант считает, что на систему норм муниципального права оказывают влияние вертикальные и горизонтальные связи федеративного государства. Под горизонтальными связями понимаются объективно складывающиеся связи между правовыми нормами муниципального права и иных смежных отраслей права, затрагивающих регулирование сферы местного самоуправления. По сути, это координационные, функциональные связи.

Горизонтальные связи производны от вертикальных, т.е. обусловлены разграничением предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Горизонтальные связи муниципального права имеют материально-отраслевую природу. Они распределены по уровням. Речь идет о федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Каждый уровень расширяет и углубляет представление о предметно-функциональных связях муниципального права. Качество связей на каждом уровне отличается. По своим качественным характеристикам правовые связи между нормами могут быть определяющими и определяемыми. Горизонтальные связи отличают признаки инвариантности и вариативности регулятивной функции. Инвариантность проявляется в приумножении, распространении общих принципиальных положений, закрепленных в федеральных законах, унифицирующих, стандартизирующих муниципально-правовое регулирование в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Вариативность обусловлена компетенциями субъектов федерации и муниципальных образований по решению предметов ведения, закрепленными за ними законодательно. С формально-юридической точки зрения горизонтальные связи муниципального права устанавливаются между подотраслями и правовыми институтами, они обусловлены нормами общего действия, содержащимися в федеральных законах и нормами ограниченного действия, содержащимися в нормативных актах субъектов федерации или муниципальных образований. Качество горизонтальных связей обусловлено степенью согласованности муниципально-правового регулирования. Особого внимания требует концептуальная последовательность и взаимосвязанность регионального и муниципального законодательства.

По мнению соискателя, муниципальное право способствует развитию «системы российского права» федеративного государства, углубляя процессы демократизации за счет перераспределения уровней регулирования от федерального к региональному и муниципальному. Такой подход обеспечит углубленное изучение и внедрение горизонтальных связей в практику деятельности субъектов федерации и муниципальных образований, повысит их ответственность за совершенствование системы современного российского права.

В третьем параграфе - «Системное интегрирование единства признаков как детерминирующая основа формирования муниципального права» - раскрыты системные связи интегрирующих признаков муниципального права. Отраслевая специфика цели, задач, принципов и функций муниципального права, детерминирует установление системы общетеоретических доказательств его предмета и методологии. Системная связь критериев отраслевой дифференциации в их единстве и согласованности создают ситуацию причинной обусловленности интеграции муниципального права в систему российского права. Все ранее сказанное позволяет нам считать обоснованной ту мысль, что муниципальное право располагает собственным предметом регулирования. Предмет отрасли, интегрирующийся в систему права, отвечает следующим критериям: обособленности от предмета смежных отраслей права, внутренней непротиворечивости, лаконичности формулировки. Предметом муниципального права являются отношения как непосредственно связанные с организацией и функционированием местного самоуправления в пределах муниципальных образований, направленные на реализацию вопросов местного значения, так и отношения, опосредованно связанные с организацией местного самоуправления. Структура предмета муниципального права двусоставная, т.к. включает две объективно обусловленные и логически взаимосвязанные части.

Первой его частью регулируются отношения, продуцирующие первичные отраслевые нормы, создающие основу системной интеграции и отраслевой дифференциации в системе российского права. «Опосредованные» отношения, составляющие содержание второй части предмета отрасли, представляют собой разветвленные межотраслевые связи и систему отношений, возникающих в связи с правовым воздействием на пограничное регулирование с иными отраслями системы права. Формально-юридически опосредованные отношения заключаются в применении отсылочных, коллизионных норм, через которые устанавливаются связи между отраслями, осуществляется приоритетная переадресовка в системе муниципально-правового регулирования. На «опосредованные» отношения муниципальное право воздействует косвенно. Муниципальные нормы оказывают вторичное, специализированное воздействие.

Сопоставляя методологию муниципального права с методологией смежных отраслей конституционного и административного права, автор в ходе исследования доказывает возможность ее обособления. Основу методологии муниципального права составляют императивный и диспозитивный общие методы правового регулирования. Муниципальное право располагает специальным методом самоуправления. Метод самоуправления представляет собой совокупность приемов и способов правового воздействия, направленных на обеспечение децентрализованного управления, на защиту права граждан на участие в местном самоуправлении. Специализация отраслевого метода самоуправления достигается за счет специальных приемов и способов регулирования, особого правового положения муниципальных актов, специальной терминологии, особенностей применения юридической ответственности.

Глава третья - «Проблемы и перспективы развития муниципального права в современной России» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе - «Сравнительно-правовой анализ функционирования муниципального права» - соискатель с позиции теории права раскрывает систему факторов и их влияние на функционирование муниципального права в условиях современного постиндустриального государства. Под факторами следует понимать движущие силы, детерминирующие потенциальную и реальную возможность развития.

Анализ литературы, нормативных актов, судебной практики показал, что муниципальное право находится под влиянием факторов, воздействие которых носит системный характер. В эту систему входят объективные и субъективные факторы. Объективными факторами являются политический, экономический и территориальный. К субъективным факторам относятся доктринальный (научный), правотворческий, правоинтерпретационный, социокультурный. Муниципальное право подвержено воздействию внутренних и внешних факторов. Факторы, действующие внутри системы права, относятся к внутренним. Внешние факторы действуют со стороны внешних систем: «правовой системы» России, «правовых систем» других стран, экономических и социально-политических систем.