Производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)

24

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Специальность - Конституционное право;

муниципальное право

на тему: Производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)

Выполнила:

Лукьянчикова Елена Федоровна

Белгород - 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре международного права и государствоведения ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Самсонов Валерий Николаевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Прудников Анатолий Семенович; кандидат юридических наук, доцент Лоторев Евгений Николаевич.

Ведущая организация: Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательс-кий институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 30 октября 2009 г. в 13:00 часов на заседании совета Д 212.015.07 по защите докторских и кандидатских диссертаций в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» (www.bsu.edu.ru) 28 сентября 2009 года.

Ученый секретарь совета Д 212.015.07 по защите докторских и кандидатских диссертаций кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными процессами конституционного строительства в России, выражающимися, помимо прочего, в разработке новых, уточнении и реализации сложившихся механизмов надлежащего обеспечения единства правового пространства страны, а также совершенствовании нормотворческой деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Федеральные Конституция и законы, учредительные и законодательные акты субъектов Российской Федерации предоставили последним широкие полномочия в правовом регулировании отношений, исходя из постулата о высшей ценности человека, его прав и свобод в условиях реализации курса на построение демократического государства. Законодательство субъектов Российской Федерации, наряду с конституциями республик и уставами иных субъектов Российской Федерации, отнесено Конституцией нашей страны (ч. 2 ст. 5) к основам ее конституционного строя. Тем самым подчеркнута значимость законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деле демократизации и обновления российского общества и государства.

Вместе с тем, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и сегодня не всегда удается следовать требованиям Конституции России и федеральному законодательству. Причины этого кроются, в том числе, в отсутствии давно востребованного пакета законов о нормативных правовых актах в Российской Федерации, где будут надлежаще прописаны соответствующие аспекты правотворческой деятельности, в том числе и на уровне субъектов федерации. Это обусловливает актуальность проблем нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и потребность их теоретико-правовой и конституционно-отраслевой разработки в целях ее совершенствования в контексте тех идеалов и тех ценностей, к которым стремится современная Россия.

Отметим, что совершенствование нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации зависит не только от уточнения конституционных пределов и предметных сфер их регулятивного воздействия, но и от надлежащего процессуального обеспечения этого. Отсюда следует необходимость исследования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно оно, как представляется, придает необходимую целенаправленность нормотворческой деятельности законодательных (представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), обеспечивает соответствие их нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и законам, а также способствует формированию современной конституционно-правовой культуры правотворчества в субъектах Российской Федерации.

Существенным фактором, определившим необходимость исследования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации является и общее состояние разработки этой проблемы в конституционно-правовой науке. За последние пятнадцать лет отечественные представители конституционно-правовой науки внесли существенный вклад в разработку различных правотворческих проблем субъектов Российской Федерации. В то же время в конституционно-правовой литературе до сих пор нет трудов, специально посвященных исследованию производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации играет ключевую роль в формировании законодательства субъектов Российской Федерации, в силу чего ее исследование приобретает сегодня особую научную и практическую значимость.

Актуальность данного диссертационного исследования подтверждается и состоянием действующего законодательства. В нем содержится значительное число норм, адресованных законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, реализация которых предполагает принятие ими соответствующих нормативных правовых актов. Помимо этого в отдельные законы субъектов Российской Федерации, касающиеся правотворчества, включена самостоятельная глава, посвященная нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время имеющееся правовое регулирование этой деятельности нельзя признать системным и исчерпывающим, в том числе в части, касающейся регламентации и структурного обособления производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. В конституционно-правовой литературе проблема производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации еще не стала предметом самостоятельных научных исследований. Ученые-юристы, раскрывающие природу и сущность правотворчества, - С.А. Авакьян, В.С. Афанасьев, В.А. Бабаев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Л.А. Беломестных, В.М. Божьев, Л.В. Бутько, Н.В. Витрук, А.П. Герасимов, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанцев, Е.М. Козлова, Е.В. Колесников, В.Ф. Коток, М.А. Краснов, Е.А. Крестьянинов, В.В. Лазарев, В.М. Лебедев, Е.Г. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Мазуров, А.А. Морозова, А.С. Прудников, И.М. Степанов, В.И. Стрекозов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие - сосредоточили внимание на его концептуальной разработке, понятийном уточнении, принципиальных основах и фундаментальных ценностях. При этом существующие исследования не восполняют теоретической и практической потребности в специальном исследовании производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выбор темы настоящего конституционно-правового исследования был обусловлен её актуальностью, отсутствием работ, специально посвященных ей, теоретической и практической потребностью в ее разработке.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся в связи с нормотворческой деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составили нормы конституционного права, направленные на регулирование нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом теоретико-правовых и конституционно-отраслевых разработок данной проблемы и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

Цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проблем и особенностей ее конституционно-правового регулирования.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, в числе которых:

- выявление признаков и формулирование понятия производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- анализ законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- исследование нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- характеристика процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- раскрытие общих положений производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- осуществление классификации производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и раскрытие его видовых особенностей;

- формулирование предложений, направленных на совершенствование производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа диссертационного исследования сформулирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего раскрыть сущность и природу производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исследовать законодательство о их нормотворческой деятельности, а также сформулировать предложения, направленные на его дальнейшее развитие.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить и рассмотреть специфику производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, подкрепить теоретические положения конкретными примерами из современной нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Использованный методологический инструментарий позволил исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, учредительные акты субъектов РФ; федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и т.д.; законы субъектов Российской Федерации, касающиеся правотворчества и иных сопряженных с темой диссертационного исследования проблем.

Проанализированы также связанные с решением поставленных научных задач регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и иные нормативные правовые акты, регулирующие нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает нормотворческую практику законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также статистический материал о нормотворческой деятельности этих органов.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам юридической деятельности, нормотворчества, различных видов юридического процесса. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу проблем, касающихся нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. Раскрытию вопросов нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации способствовали концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.А. Борисов, Н.В. Витрук, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.М. Сырых, Е.Е. Тонков, Т.Я. Хабриева, К.Ф. Шеремет и др.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленной целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой первую монографическую работу, комплексно с позиции доктрины конституционного права, теории юридической деятельности, с учетом особенностей иных видов юридического процесса раскрывающая конституционно-правовую природу и сущность производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках данного подхода: обоснована необходимость введения в научный оборот понятия «производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; раскрыты содержание и форма названного производства; предложена авторская трактовка понятия «законодательство о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; показана специфика нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; исследованы общие положения производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; осуществлена классификация производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Обоснована необходимость введения в научный оборот и законодательство понятия «производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Показано, что содержанием исследуемого производства выступает нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а его внутренней и внешней формами - соответственно нормотворческие отношения и процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предложено авторское понимание производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституционно-правовая, государственно-властная, юридическая, динамичная, непосредственно связанная с предметом и методом правового регулирования деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, играющая первичную (основополагающую) роль в правовом регулировании субъектов Российской Федерации, и нормотворческие отношения, складывающиеся между его участниками, осуществляемая в порядке, установленном законом, в целях создания разветвленной системы научно-обоснованных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающих требованиям Конституции РФ и Учредительным актам субъектов Российской Федерации, направленная на дальнейшее развитие духовного и материального благополучия населения страны, а также обновление и демократизацию российского общества и государства.

2. Исходя из широкого смысла законодательства, сформулировано понятие «законодательство о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» как совокупности нормативных правовых актов, содержащих группу или одно правило поведения, регулирующих эту деятельность. Раскрыты предмет, назначение, адресаты, источники такого регулирования и осуществлена классификация этих норм.

Анализ законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволил раскрыть специфику его структуры, выделив горизонтальный, федеративный и предметный элементы.

3. Предложено рассматривать нормотворческие отношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как возникающую на основе юридических норм правовую связь их участников, взятую в единстве с их фактическим нормотворческим поведением. Специфика этих отношений выражается в конституционно-правовой обусловленности, органическом единстве материальной и процессуальной сторон; ключевой роли депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; объектах, содержании; юридических фактах их возникновения, развития и прекращения.

4. Показано, что, будучи опосредованными нормотворческой деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее процедуры автономны, активно влияют на эту деятельность, способствуя или препятствуя ее развитию, и представляют установленный законом порядок осуществления этой деятельности. В силу этого в современных условиях возрастает значение процедур нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. На основе анализа доктринальных, конституционно-отраслевых и правовых источников раскрыт системный характер производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В рамках этого представлены и рассмотрены общие положения данного производства: цели, задачи и принципы; нормотворческая подведомственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, результаты; участники; меры воздействия и стадии исследуемого производства.

6. Для углубления научных знаний о производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в целом обоснована необходимость деления производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на три вида - основное, производное и особое. Названные виды производства опосредованы разными нормативными правовыми актами, предполагают систематическую или ситуативную нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выполняют характерные задачи, связанные с потребностями правового регулирования соответствующих общественных отношений.

7. В целях развития конституционно-правового регулирования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо принять: пакет федеральных законов о нормативных правовых актах в Российской Федерации с последовательным учетом положений об этом производстве; в каждом субъекте Российской Федерации закон о правотворчестве с обязательным выделением главы о производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом особенностей основного, производного и особого производства.

Теоретическая значимость исследования определена необходимостью дальнейшего развития научных положений, посвященных производству по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и совершенствования его конституционно-правового регулирования. Кроме того, автором предложен комплексный, опирающийся на конституционно-правовую доктрину и практику современного общества и государства подход к исследованию производства по принятию нормативных правовых актов.

Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, теории государства и права.

Практическая значимость исследования выражается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства и практики его применения в части, касающейся нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, положения диссертации могут быть использованы всеми, кто участвует в производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания конституционного права и специальных курсов, связанных с данной темой.

Апробация результатов исследования осуществлена на заседаниях кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которой опубликованы в шести научных статьях, представлены на научно-практических конференциях международного (Правовое обеспечение АПК в России: состояние, проблемы и перспективы развития), межрегионального (Конституционно-гуманитарные основания государственного и муниципального строительства России: традиции, преемственность и перспективы), а также всероссийского (Право и экономика) уровней.

Результаты исследования обсуждены и получили одобрение Комитетом по законодательной деятельности и вопросам местного самоуправления Белгородской областной Думы, а также на заседании государственного учреждения «Институт региональной политики и законодательства»; используются в законодательной и экспертной деятельности Белгородской областной Думы.

Структура диссертационного исследования отражает логику исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы исследования, дана характеристика его методологической базы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Первая глава - «Конституционно-правовая природа производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - состоит из четырех параграфов, в которых поставлены и решены вопросы, имеющие фундаментальное конституционно-правовое значение для настоящего исследования.

В первом параграфе - «Понятие и основные черты производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - обоснована необходимость дополнения конституционно-правового понятийного аппарата термином «производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации». С его помощью раскрывается место и роль этого производства в системе нормотворческого процесса субъектов Российской Федерации. Одновременно он соответствует требованиям процессуальной культуры и является продуктивной основой создания комплексного определения названного производства.

Основываясь на категориях материалистической диалектики «содержание» и «форма», с учетом опыта их использования в других юридических процессах, диссертант отнес к содержанию исследуемого производства нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а к его внутренней и внешней форме соответственно нормотворческие отношения и процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сделан вывод о том, что нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как часть юридической деятельности, характеризуется всеми её признаками: государственно-властным характером, юридической природой, динамизмом, специальным правовым регулированием, связью с методом правового регулирования. При этом показано, что они специфически отражаются в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и дополняются новыми чертами, к которым отнесены - конституционно-правовая обусловленность, специальное назначение, непосредственная связь с предметом правового регулировании, а также первичность в правовом регулировании субъектов Российской Федерации. С учетом сказанного, под производством по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложено понимать - конституционно обусловленную государственно-властную, динамичную, непосредственно связанную с методом и предметом правового регулирования деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, играющую первичную основополагающую роль в правовом регулировании субъектов Российской Федерации и нормотворческие отношения, складывающиеся между его участниками, осуществляемые в порядке, установленном законом, в целях создания разветвленной системы их нормативных правовых актов, направленной на развитие духовного и материального благополучия населения страны, дальнейшее обновление и демократизацию нашего общества.

Во втором параграфе - «Законодательство о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - обоснована целесообразность рассмотрения этого законодательства в его широком смысле как совокупности нормативных правовых актов, содержащих нормы права или даже одно правило поведения, регулирующих нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Показано, что развитие этого законодательства обусловливается изменениями, происходящими сегодня в государстве и обществе, которые приводят к обновлению его социальных и юридических нормотворческих ценностей. Также охарактеризована содержательная сторона законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, те юридические нормы, которые оно выражает. К специальным чертам этих норм отнесены их предмет регулирования, назначение, адресаты и источники.

При классификации исследуемых норм сделан вывод - основной их массив образуют нормы процессуального права. В тоже время целый ряд норм законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - описывающих систему нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; раскрывающих нормотворческую подведомственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; устанавливающих правотворческие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - нельзя отнести к процессуальным. При этом, как показано в работе, они органически связаны с нормами процессуального права общим предметом регулирования. Это дает основания не разграничивать названные виды норм.

Далее в диссертации исследована «вертикальная» федеративная и «горизонтальная» структура законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, показаны его отдельные противоречия и недостатки. С учетом современных задач конституционного строительства России предложено завершить подготовку Федерального закона «О нормативных правовых актах», включить в его структуру наряду с другими две самостоятельных главы: «О нормотворческой подведомственности субъектов Российской Федерации и принципах её осуществлении», «Об ответственности субъектов Российской Федерации за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и Федеральным законам», а также приступить к работе по созданию модельного раздела - «Производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - законов субъектов Российской Федерации о правотворчестве. Как представляется, данный раздел должен отражать цели, задачи и принципы нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нормотворческую подведомственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; результаты нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; участников и стадии производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; меры воздействия в производстве по принятию нормативных актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого, необходимо закрепить основное, производное и особое нормотворческое производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поддержано мнение о необходимости отмены Постановления Правительства Российской Федерации «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ», как не соответствующего ст.ст. 10 и 11 Конституции Российской Федерации. При этом нормы, регулирующие регистрацию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включить в Федеральный закон «О нормативных правовых актах», либо до его издания принять самостоятельный федеральный закон «О регистрации нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В третьем параграфе - «Нормотворческие отношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», - опираясь на соответствующие положения юридической науки о правотворческих отношениях и действующее российское законодательство, автором сделан вывод о том, что нормотворческие отношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это возникающая на основе юридических норм правовая связь участников производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, взятая в единстве с их фактическим нормотворческим поведением. Показана специфика нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая выражается в органическом единстве материальных и процессуальных нормотворческих отношениях названных органов; производности процессуальных нормотворческих от материальных нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; дискретности процессуальных нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; наличии в них лидирующих субъектов - депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; их юридическом и творческом характере. Кроме того, исследованы структурные элементы нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) объекты (внешние и внутренние); субъекты (лидирующие и иные); 2) содержание (нормотворческие полномочия их участников и ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации); 3) юридические факты их возникновения, развития и прекращения (юридически значимые действия их участников, нормотворческие юридические состояния, нормотворческие юридические события, индивидуальные акты-документы).

В четвертом параграфе - «Процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - показано, что такие процедуры, с одной стороны, неразрывно связаны с этой деятельностью, а, с другой, - автономны, активно влияют на эту деятельность, способствуя или препятствуя ее развитию. Исходя из анализа законодательства, процедуры нормотворческой законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляют собой установленный законом порядок осуществления ими такой деятельности. Обращено внимание на дальнейшее повышение роли и значения процедур нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в современной нормотворческой практике этих органов с учетом дальнейшего развития демократической основы нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, внедрения в нее современных методов и способов получения информации, необходимой для издания нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, привлечению к их подготовке необходимого круга участников.

Вторая глава - «Общие положения производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - состоит из шести параграфов, где исследованы нормы, имеющие общее действие и распространяющиеся на все виды - основное, производное, особое - нормотворческого производства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе - «Цели, задачи и принципы производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - сделан вывод о том, что нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и любая другая деятельность, начинается с постановки и осуществления соответствующих целей и задач.

При характеристике целей нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обращено внимание на их общественные источники возникновения и формирования, субъективную сторону и иерархию. Анализ современных ценностей российского общества и государства, а также действующего законодательства позволил сделать вывод о главной цели нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это обязанность участников нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации стремиться к изданию нормативных правовых актов, направленных на создание, поддержание и улучшение условий, обеспечивающих практическое осуществление конституционных прав и свобод человека и гражданина, дальнейшую демократизацию российского общества и государства, а также построение новой экономики.

Данная цель достигается через решение задач нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С учетом специфики исследуемой деятельности к задачам производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены: своевременное выявление данными органами тех фактических и юридических обстоятельств, которые объективно требуют издания соответствующего нормативного правового акта; подготовка и рассмотрение ими нормотворческого дела на основе и в соответствии с законом; издание нормативного правового акта, соответствующего основным ценностям и идеалам, к достижению которых стремится современное общество и государство.

Под принципами производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в работе понимаются основные руководящие начала, выражающие сущность и ключевые направления дальнейшего развития производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом обоснована целесообразность рассмотрения данных принципов как системы, состоящей из трех тесно взаимосвязанных, но относительно самостоятельных видов. Группа фундаментальных принципов - демократизм, гуманизм, федерализм, законность - характеризует государство в целом. Другая группа принципов - тщательность, скрупулезность, техническое совершенство - устанавливает общие правила технической подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Третью группу составляют принципы самой нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: независимость и самостоятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в издании нормативных правовых актов; связанность нормотворческой деятельности данных органов федеральной Конституцией и законом; представительный характер их нормотворческой деятельности; ее гласность и открытость; научность; состязательность; коллегиальность и единоначалие.

Во втором параграфе - «Нормотворческая подведомственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - с учетом широкого и узкого понимания подведомственности раскрывается дуалистическая природа нормотворческой подведомственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С одной стороны, она представлена предметом их регулирования, а с другой, - выражается в круге тех нормотворческих дел, которые разрешают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В предметную сторону нормотворческой подведомственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации включены три группы общественных отношений. нормативный правовой акт производство

1. Общественные отношения, регулирование которых отнесено ст. 72 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом автор поддерживает мнение о том, что объем правового регулирования субъектов Российской Федерации таких отношений определяется по остаточному принципу, а именно: федеральные законы четко определяют тот круг вопросов, которые решают федеральные органы государственной власти, а то, что не отнесено федеральным законом к их ведению, может составлять предмет правового регулирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Общественные отношения, которые не отнесены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами ни к ведению Российской Федерации ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Перечни таких отношений, как правило, устанавливаются в учредительных актах и соответствующих законах субъектов Российской Федерации.

В системе этих отношений в качестве самостоятельной выделена та их часть, которая может быть предметом регулирования только законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К этим отношениям отнесена внутренняя организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также некоторые вопросы их внешней деятельности - принятие учредительных актов субъектов Российской Федерации, если иное не установлено законом; утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о нем, утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и т. д.

3. Общественные отношения, которые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо и непосредственно не регулируются, но они постоянно находятся в поле их зрения в связи с возможностью участия в подготовке проектов соответствующих федеральных законов. К таким отношениям отнесены все те, которые составляют предмет правового регулирования Российской Федерации. Здесь законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации сами не издают нормативные правовые акты, но участвуют в подготовке проектов соответствующих федеральных законов.

Отмечено, что регулирование законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации названных отношений неразрывно связано с подготовкой и рассмотрением этими органами соответствующих нормотворческих дел, к которым диссертант отнес дела, связанные с изданием законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации таких актов субъектов Российской Федерации, как учредительные акты; конституционные законы; законы, изменяющие и отменяющие нормы права; специальные законы о бюджете и отчете о его исполнении и т.д.; нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти, утверждаемые их постановлениями; нормативные правовые акты, издаваемые на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; нормативные правовые акты, придающие юридическую силу соответствующим обычаям. К нормотворческим делам отнесена и подготовка законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов и направление их в Федеральное Собрание Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Результаты производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - с учетом динамики нормотворческой деятельности названных органов изложены те требования, которым должен соответствовать принимаемый ими нормативный правовой акт. К ним отнесены определенность предмета его регулирования, связанность общим содержанием, логическая последовательность изложения, отсутствие внутренних противоречий и т.д. Показано, что в ходе формирования нормативного правового акта законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются его наименование, вид, структура и форма.

Четвертый параграф - «Участники производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - показывает, что правовое положение участников рассматриваемого производства существенно и объективно отличается от правового положения участников других юридических процессов. Качественная специфика правового положения участников производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из сущности нормотворческой деятельности этих органов и выражается в их нормотворческой правосубъектности (нормотворческой правоспособности и нормотворческой дееспособности), а также их правовом статусе. При этом правовой статус участников нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривается как органическое единство их материальных и процессуальных полномочий. По мнению автора, в реальной жизни эти полномочия друг без друга не существуют и не могут существовать.

Далее в диссертации в зависимости от функционального назначения участники нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации разделяются на: субъектов-инициаторов; субъектов-разработчиков; субъектов-специалистов; субъектов организаторов; субъектов-исполнителей; субъектов, принимающих нормативный правовой акт; субъектов, инициирующих пересмотр нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; иных субъектов.

В пятом параграфе - «Меры воздействия, применяемые в производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации» - исследованы меры убеждения и принуждения, применяемые в целях обеспечения производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отмечено, что они являются универсальным средством воздействия на сознание и поведение участников этого производства.

Показано, что сущность убеждения заключается в формировании у депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных участников этого производства внутреннего осознания целесообразности и необходимости издания нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В качестве форм убеждения выделены поддержание и распространение лучшего передового опыта в правовом регулировании как внутри страны, так и за рубежом; критика нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не соответствующих требованиям и идеалам современного общества и государства; разъяснение участникам нормотворческой деятельности положений Конституции Российской Федерации, конституционно-правовой доктрины, юридической науки о государстве и праве, а также проведение с ними занятий, посвященных специфике их деятельности.

Сделан вывод о том, что принуждение заставляет участников производства по принятию нормативных правовых актов привести нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законами посредством применения к ним соответствующих мер позитивной и негативной правовой ответственности, направленной на защиту и охрану Конституции Российской Федерации и законов от издания законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих им. По мнению диссертанта, позитивная правовая ответственность в производстве по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это профилактическая ответственность. Она применяется до введения в действие нормативного правового акта законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не соответствующего Конституции Российской Федерации и федеральным законам; наступает за подготовку субъектами-разработчиками проектов нормативных правовых актов и за принятие законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам; не связана с карательными санкциями и проявляется в форме отклонения депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации представленного на их обсуждение проекта нормативного правового акта, или не подписании высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, или не включение Министерством юстиции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации в реестр нормативных правовых актов; выражается в обязанности субъектов-разработчиков и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации повторно рассмотреть свои нормотворческие решения и при необходимости привести их в соответствие с действующим законодательством.