Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Степаненко Рустам Алиевич

Волгоград 2012

Диссертация выполнена на кафедре истории и государственного права юридического факультета НОУ ВПО «Северо-Кавказский социальный институт»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Медведев Станислав Николаевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор Працко Геннадий Святославович;

кандидат юридических наук, доцент Ветютнев Юрий Юрьевич,

Ведущая организация - Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта.

Защита состоится 29 марта 2012 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.029.07 в ФГБОУ ВПО Волгоградский государственный университет по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан 24 февраля 2012 года и размещен на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» http: // www.volsu.ru

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент О.А. Яковлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Традиционно в исследованиях, посвященных правовому регулированию земельных отношений, в ходе анализа используется набор стандартных критериев, позволяющих судить о качественности и эффективности правового регулирования. В качестве таких критериев выделяются, прежде всего, вещные права на земельные участки, субъекты данных прав и их правовой статус. При этом в научных работах последних двух десятилетий особое внимание уделялось именно праву частной собственности на земельные участки, на которое возлагались большие надежды в ходе земельных преобразований в России конца XX - начала XXI веков.

Однако конституционное, а затем и отраслевое закрепление права частной собственности на земельные участки не стало панацеей для решения коренных земельных проблем в России. Выяснилось, что для эффективного регулирования земельных отношений требуются и другие немаловажные правовые институты, такие как механизм защиты права частной собственности и иных прав на земельные участки, единая система государственного кадастра объектов недвижимости, системный подход в борьбе с коррупцией и т.д.

Большинство исследований правового регулирования земельных отношений до сих пор посвящено стадии правоприменения, когда рассматривается действующий нормативно-правовой акт на предмет его соответствия правилам юридической техники, а также правоприменительная практика. Однако данному этапу предшествует не менее значимая стадия формирования права, исследование которой, на наш взгляд, может дать научно обоснованные объяснения многим, в том числе негативным, юридическим явлениям.

Анализ многочисленных работ, посвященных истории формирования земельного законодательства, выявляет их описательный и фрагментарный характер, заключающийся в исследовании отдельных направлений, институтов и этапов земельных реформ или определенного набора источников земельного права. Однако это не дает всей картины сложившегося земельного строя и земельного законодательства, поскольку не анализируются концепции земельных преобразований, различавшиеся на разных исторических этапах развития нашей страны для ее отдельных составных частей. Особый интерес для истории представляют те недолгие периоды, когда Россия не представляла собой централизованного государства, а земельные реформы проводились силами региональных властей.

Особенность России заключается в наличии большой территории, резких природно-климатических различий, разных исторических и культурных традиций у отдельных национальных групп населения, их дифференцированного экономического положения. Соответственно, для устойчивого развития региона в составе Российской Федерации, законодательная и правоприменительная практика каждого ее субъекта должна отражать присущую ему специфику. Применительно к земельным отношениям это может выражаться в установлении ограничений оборота земельных участков, увеличении количества категорий земель, особенностей их охраны и т.д.

При выполнении данного условия федерализм является наиболее устойчивой формой государственного устройства для такого сложного и крупного многонационального государства, как Российская Федерация, поскольку позволяет построить взаимоотношения органов публичной власти и гражданского общества на территории всей страны с учетом, как общих интересов государства, так и специфики его отдельных составных частей.

Современные проблемы дальнейшего развития российского федерализма делают весьма востребованным уникальный исторический опыт государственного управления многонациональным народом, населяющим неоднородные в плане развития земли современной России, полученный до формирования федеративной формы современного российского государства.

В настоящее время, в связи с построением вертикали власти и укрупнением субъектов РФ, реальная реализация принципов федерализма в правовой политике и законодательстве на регионального уровне стала весьма затруднительной. Характерное для 90-х годов прошлого века бурное опережающее нормотворчество субъектов РФ привело в начале XXI века к столкновению интересов усилившегося федерального центра и регионов. В результате под эгидой приведения законодательных актов на региональном уровне в соответствие с федеральным законодательством, земельное нормотворчество субъектов РФ приобрело во многом характер профанации, изобилуя декларативными нормами, а также нормами, дублирующими федеральное законодательство. Указанная ситуация ведет к снижению эффективности правового регулирования, поскольку не позволяет учитывать социальные, экономические и географические особенности субъекта РФ, что требует разработки новой доктринальной модели развития земельного законодательства.

Объектом диссертационного исследования являются особенности развития земельного законодательства в отдельных регионах страны с момента зарождения отечественного государства и права по настоящий день, а также перспективы его дальнейшего развития.

Предметом диссертационного исследования выступают существующие в теории государства и права научные категории и доктрины, посвященные системе права и законодательства, законы субъектов РФ как источник права, а также теоретико-правовые закономерности дальнейшего развития регионального земельного законодательства.

Цель диссертационной работы заключается в выявлении государственно-правовых закономерностей развития отечественного регионального земельного законодательства в контексте теории федерализма, исследовании его понятия и системы, влияния на его содержание научных правовых доктрин, а также в поиске оптимальной модели разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти по земельным вопросам, отвечающей современным потребностям развития российского федерализма.

Указанная цель исследования обусловила постановку следующих взаимосвязанных научных задач:

- показать динамику и основные тенденции формирования дореволюционного российского земельного законодательства;

- выявить основные направления развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации в 90-е годы XX века;

- уточнить влияние принципов права на содержание земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов;

- раскрыть особенности законодательства субъектов РФ как источника земельного права в Российской Федерации;

- определить основные направления реформы российского федерализма в начале XXI века и ее влияние на развитие земельного законодательства; земельный законодательство право субъект

- сформулировать общие положения концепции земельного законодательства субъекта РФ как доктринального источника права.

Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод научного познания. В работе также использовались такие методы научного познания, как анализ и синтез. Результаты их применения нашли свое отражение в проводимых диссертантом классификациях, являющихся основой полноценных представлений об изучаемом явлении, а также позволили выделить наиболее существенные свойства объекта исследования - отечественного регионального земельного законодательства.

При рассмотрении текстов нормативных правовых актов в работе применялся формально-юридический метод. Для раскрытия отдельных вопросов использовался метод сравнительно-правового анализа, что давало необходимую основу для сопоставления и обобщения основных характеристик земельного законодательства субъектов Российской Федерации.

В диссертации применялся системный подход при анализе достижений общей теории права, отраслевых юридических наук (прежде всего, земельного права), сведений из иных сфер знаний - философии, социологии, русского языка; при изучении отечественной и зарубежной правовой доктрины.

Степень научной разработанности темы. Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили работы таких ученых, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Л.В. Бутько, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиев, О.А. Заячковский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.Н. Медведев, С.В. Поленина, Г.С. Працко, Т.Н. Радько, В.А. Рудковский, С.Б. Сафина, И.Н. Сенякин, В.А. Толстик, Н.А. Трусов, С.Е. Фролов, В.А. Четвернин и т.д.

При анализе исторических аспектов регионального земельного законодательства использовались труды таких дореволюционных, советских и современных ученых, как В.В. Берви, Ю.Ю. Ветютнев, М.Р. Габитов, А.С. Гуков, К.Х. Ибрагимов, А.Ф. Кистяковский, Н.Н. Корев, И.Д. Мартысевич, С.Н. Миронов, Е.В. Рубаник, А.С. Рябов, А.Ю. Сидоренко, О.В. Тарановский, А.А. Тесля, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, Е.В. Яненко и других.

В работе использованы результаты научных исследований по отраслевым юридическим наукам (земельному и гражданскому праву), среди которых следует выделить труды А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, С.И. Герасина, А.И. Мелихова, А.Я. Рыженкова, Ю.К. Толстого, М.Ю. Челышева, С.А. Чаркина, В.В. Чубарова.

Несмотря на достаточно обширный научный материал, представляющий несомненную теоретическую и практическую ценность, исследований отечественного регионального земельного законодательства в контексте теории федерализма, с момента его зарождения по настоящий день, с позиций общей теории права не проводилось. Более того, далеко не все результаты ранее написанных научных работ могут быть применены к современному этапу развития земельного законодательства Российской Федерации, поскольку произошло существенное изменение его основных характеристик.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что соискателем одним из первых на монографическом уровне был рассмотрен процесс формирования регионального земельного законодательства в отечественной истории государства и права с позиций теории федерализма, выявлены основные этапы и закономерности его развития, предложены современные критерии разграничения законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере земельных отношений.

Диссертантом проанализировано современное состояние федерального и регионального земельного законодательства с позиций научной методологии, выработанной теорией государства и права, в результате чего был выявлен ряд негативных и позитивных тенденций и закономерностей развития российского земельного законодательства. По итогам проведенного анализа соискателем был предложен ряд мер по его совершенствованию.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие новизну проведенного диссертационного исследования:

1) аргументируется следующий вывод: история регулирования земельных отношений в контексте опыта государственного строительства дореволюционной России показывает, что распределение полномочий между центральной и региональными властями являлось объективной необходимостью для эффективного регулирования земельных отношений как при федеративном, так и при унитарном устройстве российского государства. Критерием такого рода разделения полномочий являлось отнесение законодательного регулирования частноправовых земельных отношений к компетенции регионов, а публично-правовых - к функциям центральной власти;

2) обосновывается существование трех «всплесков» в развитии отечественного досоветского земельного законодательства: феодальная раздробленность (Новгород, Псков, Западная Русь); Польша, Финляндия и ряд иных национальных окраин (XVII-XIX в.); государства, возникшие в период гражданской войны (1918-1921 гг.). При этом в течение всего периода истории регионального земельного законодательства, начиная с Рюрика, земельные отношения в значительной степени регулировались нормами обычного права, и данная тенденция отчасти сохраняется до сих пор (применительно к коренным и малочисленным народам это закреплено нормативно);

3) на примере земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов доказывается общая современная тенденция российского законодательства - принятие неинформативных, «пустых» преамбул в законах, игнорирование общеправовых и отраслевых принципов права, что делает законодательство «бесхребетным», бессистемным, создает все условия для его превращения в инструмент коррупции;

4) доказывается, что современное земельное законодательство построено на бланкетных нормах и характеризуется «матрешечной» структурой. Суть последней состоит в принятии основного законодательного акта, по большей части не имеющего прямого действия, и дальнейшей его конкретизации в предметных законах и подзаконных нормативно-правовых актах. В современных условиях построения «вертикали власти», когда критерии конкретизации отсутствуют или произвольно устанавливаются центральной властью, создается громоздкая система непрямого действия с эффектом «зарегулированности» общественных отношений, при которых большинству его участников затруднительно найти норму прямого действия;

5) аргументируется вывод о том, что для повышения эффективности действующего законодательства необходимо закрепление основных общеправовых принципов разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также предоставление законодательной возможности властям регионов формировать собственную систему принципов права, отражающую основные ценности, цели и задачи правовой политики региона.

6) обосновывается, что современное региональное земельное законодательство представляет собой совокупность нормативно-правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятую на основе и в развитие существующих федеральных законов, являющихся неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации и составляющих с ней единое целое. По отраслям законодательства, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения либо исключительного ведения субъектов РФ, региональное законодательство не образует самостоятельной системы в силу отсутствия собственных принципов права, а также строго определенной области общественных отношений, в которой законодательство субъектов РФ имело бы высшую юридическую силу;

7) доказывается, что в регионах Южного и Северокавказского федеральных округов основные земельные законы, в зависимости от их содержания и структуры, можно подразделить на две вида. Первый вид - «республиканские» законы (в Республиках Чечня, Кабардино-Балкария, Дагестан, Игушетия), претендующие на полноту регулирования земельных отношений в регионе и потому страдающие воспроизводством норм ЗК РФ и других федеральных законов. Второй вид - «предметные» законы, характерные для регионов, не обладающих республиканским статусом (за исключением Карачаево-Черкесской Республики и Республики Калмыкия), не содержащие лишних норм и последовательно конкретизирующие статьи Земельного кодекса РФ в части предоставленных регионам полномочий;

8) аргументируется вывод о том, что в настоящее время в России отсутствует государственный орган, разрабатывающий и осуществляющий государственную земельную политику как единую стратегию поведения государственной власти в сфере земельных отношений. Решение злободневных земельных вопросов решается тактически, в силу приоритета иных задач (терроризм, преодоление последствий мирового кризиса и т.п.), стоящих перед субъектами формирования государственной политики. Для выработки земельной политики на федеральном уровне необходимо создание Совета при Президенте РФ по использованию и охране природных ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что исследование истории становления и современного состояния регионального земельного законодательства позволило выявить ряд государственно-правовых закономерностей его развития, позволяющих объяснить его современное кризисное состояние, и предложить пути выхода из кризиса.

Полученные в результате анализа и обобщения научных данных общей теории права и государства, конституционного права, иных юридических наук выводы развивают теоретические представления о сущности земельного законодательства субъекта РФ, его целях и задачах, и могут служить методологической и эмпирической базой для дальнейшего исследования проблем правопонимания, системы и источников права, федерализма и т.д.

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы федеральными и региональными органами публичной власти в правоприменительной и правотворческой деятельности. Кроме того, выводы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «История государства и права», «Земельное право» и других учебных дисциплин, при подготовке учебных пособий по теории и истории государства и права.

Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории и государственного права юридического факультета Северо-Кавказского социального института. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены в выступлениях автора на межрегиональных научно-практических конференциях, и отражены в десяти научных работах, опубликованных в региональных и федеральных научных изданиях, в том числе включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и степень разработанности темы диссертации, определяются предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, отражены результаты апробации итогов исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Теоретические проблемы и основные направления формирования российского земельного законодательства в период X-XX веков» посвящена рассмотрению исторической динамики развития отечественного регионального земельного законодательства с момента формирования Древнерусского государства и вплоть до принятия ЗК РФ в 2001 г.

В первом параграфе «Общая характеристика формирования дореволюционного российского земельного законодательства» соискатель отмечает, что становлению современного земельного правопорядка, основанного на равном доступе к приобретению земельных участков, сочетании интересов государства, общества и гражданина при использовании и охране земли, отнесении земельного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предшествовала более чем тысячелетняя история развития земельных отношений на территории современной России.

Проанализировав земельно-правовые нормы, содержащиеся в первых письменных памятниках древнерусского права, соискатель обращается к периоду феодальной раздробленности, в рамках которого впервые и зарождается региональный подход к правовому регулированию земельных отношений.

Выделяется три региональных подхода к построению системы права, включающие в себя три несовпадающие модели регулирования земельных отношений. Во-первых, это подход княжеств Северо-Восточной Руси, характеризующихся наличием сильной великокняжеской власти, а также слабостью демократических начал и гарантий имущественных прав.

Во-вторых, в Новгороде и Пскове оформился своеобразный вид демократического государственного устройства, обычно именуемого «феодальная республика». В связи с этим в Псковской и Новгородской Судных грамотах содержались нормы, регулирующие имущественные, в том числе земельные, отношения отличным от иных русских регионов образом. Сущность земельных отношений здесь определялась отсутствием преобладания княжеской земельной собственности и наличием большого количества крупных и мелких земельных собственников - бояр и горожан-членов городской общины.

В-третьих, в период феодальной раздробленности часть западных русских земель попадает под влияние магдебургского права, возникшего в конце XII в. на основе правовой системы немецкого города Магдебурга и распространившегося впоследствии по всей Восточной Европе.

Соискатель подчеркивает, что окончание периода феодальной раздробленности не означало вхождение всех территорий, находившихся ранее в составе раннефеодального государства Киевская Русь, в состав Московского государства. Часть исконно русских земель либо сохраняла в течение нескольких веков свою независимость (Новгород и Псков), либо вошла в состав другого собирателя русских земель - Великого княжества литовского (впоследствии после его объединения с Польшей - Речь Посполитая). Указанные земли восприняли совершенно иную концепцию развития земельных отношений, не свойственную московскому государству. В работе подробно анализируются диспозитивные начала нормативных актов Великого княжества Литовского и Речи Посполитой, регламентирующие земельные отношения.

Напротив, в Московском государстве мы наблюдаем противоположную тенденцию уменьшения диспозитивности и укрепления всевластия монарха. В части земельных отношений, принципиальные изменения начинают происходить, начиная с Соборного Уложения 1649 г., когда происходит сближение двух концепций земельной политики, существовавших на территории Руси, что проявилось в рецепции норм Литовских статутов и значительном их дополнении. Именно в Соборном Уложении 1649 г. впервые систематизируется материал по отраслям общественных отношений.

В последующий период вплоть до начала XIX века не происходило коренных изменений в правовом регулировании земельных отношений, новые фундаментальные принципы которых стали определяться Сводом Законов 1835 г. При этом именно в начале - середине XIX века законодательно оформляется новая правовая реальность, связанная с появлением в отдельных частях империи (являвшейся, несомненно, унитарным государством) собственного земельного (и не только земельного) законодательства.

Анализ Свода законов позволяет утверждать, что большая часть частноправовых отношений по поводу земельных участков на национальных окраинах регулировалась региональными нормативными актами. Центральная власть вторгалась в эту сферу в случаях неспособности местных властей разрешить земельные конфликты либо в целях национальной безопасности.

К публично-правовой стороне регулирования земельных отношений, включавшей институты государственной собственности, поземельного налога, определявшей управление земельным фондом, порядок межевания и описания земель (землеустройство), порядок административного распределения земель (поземельного устройства), порядок пользования частными лицами государственными землями и др., применялся дифференцированный подход исходя из значимости и роли региона во внешней и земельной политике Российской Империи. Наиболее широкие полномочия в сфере правового регулирования публично-правовых отношений имела Финляндия, даже не платившая земельные налоги в казну Империи; затем шло Царство Польское и прибалтийские земли, имевшие особенности налогообложения, собственные органы земельного управления и судебную систему разрешения земельных конфликтов; затем регионы Кавказа и южноазиатские регионы, имевшие военное управление, и, наконец, территории Сибири и Дальнего Востока, в которых все земли признавались государственной собственностью Империи.

Отдельные черты своеобразия в регулировании земельных отношений на местном уровне отмечались применительно к Аляске, казачьим регионам, в местах проживания немецких колонистов, в Бессарабии, Грузии и т.д.

В результате подробного анализа указанной специфики соискатель приходит к выводу о том, что в «тюрьме народов» взаимоотношения центральной и региональной властей строились на более либеральных началах и обладали большой гибкостью, чем при советской власти, когда республиканское земельное право дублировало основы земельного законодательства СССР, а руководство СССР легко отбирало земли у одних республик и передавало их другим (как это было, например, с Крымом).

Современная модель земельного законодательства (во второй декаде XXI века) по сравнению с имперской намного более централизованна, поскольку практически исключает из ведения субъектов Российской Федерации регулирование частноправовых земельных отношений, которые основываются на нормах гражданского законодательства (глава 17 ГК РФ), находящегося в монопольном ведении Российской Федерации. Современная правовая база, регулирующая публично-правовые земельные отношения, состоит из норм центральной власти, устанавливающих общие основы земельного законодательства, и норм региональной власти. Однако полномочия субъектов Российской Федерации в этой сфере весьма незначительны и не способны отразить в законе всю региональную специфику земельных отношений.

Завершая анализ досоветского периода развития регионального земельного законодательства, соискатель обращает внимание на факт существования в период гражданской войны (1918-1921 гг.) в границах бывшей Российской империи ряда государств, пытавшихся проводить самостоятельную земельную политику. Выделяются и анализируются три модели такой политики, осуществлявшейся на территориях государств А.И. Деникина, А.В. Колчака и П.Н. Врангеля. Целью этой политики было доведение до конца аграрных преобразований П.А. Столыпина, а также реализация земельной программы кадетов. Поскольку основой авторитарного режима является бюрократия, недопущение местных властей к регулированию земельных отношений явилось одним из основных принципов земельных преобразований белого движения, что и явилось впоследствии одной из причин их провала.

В итоге диссертант аргументирует вывод о том, что следует выделять три «всплеска» в развитии отечественного досоветского земельного законодательства: феодальная раздробленность (Новгород, Псков, Западная Русь); Польша, Финляндия и ряд иных национальных окраин (XVII-XIX в.); государства, возникшие в период гражданской войны (1918-1921 гг.).

Во втором параграфе «Основные направления развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации в 90-е годы XX века» диссертант приходит к выводу о том, что с образованием СССР и до начала 90-х годов XX века развитие регионального земельного законодательства было фактически приостановлено. Несмотря на формальное федеративное устройство СССР, конституционные принципы и полномочия, закрепленные во всех советских Конституциях делали невозможным реальное существование самобытного земельного законодательства субъектов СССР.

Традиционно относившаяся к предмету регионального правового регулирования сфера земельно-правовых отношений частного характера была фактически сведена к нулю национализацией земли и изъятием ее из гражданского оборота. Поскольку земельные отношения в основном стали регулироваться публично-правовыми нормами (управление и охрана земельных ресурсов), они утратили точки соприкосновения с частным правом.

Принципиальные изменения в этом вопросе начали происходить накануне распада СССР, что впоследствии было нормативно закреплено в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в котором были разграничены предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и различными видами субъектов Российской Федерации. Во всех трех договорах земельное законодательство было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, что заложило основу новой модели регионального земельного законодательства в Российской Федерации.

Данное обстоятельство обусловило повышение «удельного веса» законов субъектов РФ при уменьшении количества федеральных нормативных правовых актов, доля которых составила на момент принятия ЗК РФ 2001 г. не более 10 % от общего количества нормативно-правовых актов.

На наш взгляд, в случаях когда органы государственной власти субъектов РФ активно проводили земельную реформу либо предпринимали попытки ограничить оборотоспособность земельных участков и возможность возникновения права частной собственности на землю, в развитии регионального земельного законодательства прослеживалось несколько тенденций:

- законы субъекта РФ дублировали федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов;

- субъекты РФ издавали законы и подзаконные акты, регламентировавшие организационно-практическую сторону исполнения федеральных актов;

- субъекты РФ принимали законы, регулировавшие весь спектр земельных отношений до предполагаемого принятия соответствующих федеральных законов (в первую очередь Земельного кодекса);

- субъекты РФ принимали законы, в которых отражались особенности правового режима отдельных категорий земель отличным образом от установленного ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. и проекта ЗК РФ;

- происходило регламентирование региональным законодательством отдельных особенностей земельных отношений в субъектах РФ, по поводу которых существовали специальные отсылки в федеральных законах.

Таким образом, отсутствие необходимых федеральных законов, регулирующих земельные отношения, привело к росту активности субъектов РФ в части нормотворчества по данному вопросу. Этот процесс шел в субъектах РФ неоднозначно, что было связано не столько с особенностями определенного региона, сколько с политической ориентацией, опытом и квалификацией авторов законопроектов. Поэтому нередко объем субъективных прав граждан на землю различался даже в соседних регионах, что противоречило Конституции Российской Федерации.

Еще одной тенденцией развития регионального земельного законодательства можно считать доставшийся в качестве исторического наследия со времен императорской России особый характер взаимоотношений центральной власти и казачества в сфере земельных отношений. О нем вспомнили в 90-е годы XX века. Так, по поручению Президента РФ, Правительство России совместно с Советом Министров Республики Калмыкии и главами администрации краев и областей северокавказского региона в 1993 г. разработали Положение о земельных отношениях с казаками, проходящими военную службу, и особом режиме землепользования в казачьих обществах.

Глава вторая «Тенденции развития земельного законодательства субъектов РФ в период формирования России как федеративного государства» посвящена исследованию форм и особенностей влияния на содержание земельного законодательства субъектов РФ принципов и идей федерализма.

В первом параграфе «Принципы права и их влияние на содержание земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов» обращается внимание на сущность и значение преамбул законов и принципов права.

Отмечается, что преамбулы и принципы права как часть закона, несомненно, обладают нормативным содержанием, и выполняют важную структурную роль в преодолении разрыва между юридическим и фактическим содержанием закона. Более того, близость функционального предназначения преамбулы и принципов подтверждается мнением многих авторов, которые предлагают закрепление правовых принципов в преамбулах законов.

Наличие в законе преамбулы и системы принципов правового регулирования той или иной сферы жизнедеятельности, являясь, по сути, доктринальным источником права, ограничивает излишнюю свободу толкования закона правоприменителями, не допуская его произвольного искажения в силу вечного вопроса несовершенства языковых конструкций норм права.

Таким образом, в современных правовых системах нормы права уже не воспринимаются как отдельный инструментарий для регулирования конкретного общественного отношения (как это было в средневековье с Магдебургским правом, когда понравившиеся нормы права города перенимали или покупали друг у друга), а выступают частью взаимосвязанной нормативно-правовой системы. Связующим фактором здесь являются общечеловеческие интересы, идеи и ценности, а также интересы господствующих в обществе социальных сил, нашедшие правовое выражение в Конституции РФ (основном законе) и принципах права, в которых в концентрированном виде выражается сущность права и которые определяют его содержание.

Рассматривая современное земельное законодательство через призму общеправовых, конституционных, отраслевых и системных принципов права, соискатель отмечает, что основные общеправовые и конституционные принципы, воплощающие интересы и ценности всего общества, в унитарном государстве конкретизируются только в отраслях права, в то время как федеративный принцип организации государства подразумевает наличие двух систем идей и ценностей, отражающих интересы центрального и регионального уровня. При этом обе эти системы должны быть гармонизированы между собой или хотя бы не противоречить друг другу, представляя собой в конечном счете, «пирамиду» идей и ценностей всего государства и общества. Именно поэтому одним из основных принципов российского законодательства, включая земельное, является принцип федерализма.

В связи с вышесказанным земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо исследовать, с одной стороны, на соответствие общеправовым и системным принципам, а с другой стороны, на предмет реализации принципа федерализма как необходимости существования в законодательстве региональной и центральной системы идей и ценностей, воплощенной в принципах права.

Обозначив общий методологический подход к исследованию, далее диссертант переходит к рассмотрению российского земельного законодательства. Основным актом современного земельного законодательства, включающим общенациональные принципы регулирования земельных отношений и задающим пределы регионального законотворчества, является Земельный кодекс РФ. Процедура принятия ЗК РФ была весьма болезненной и затянулась не на один год. Федеральная власть, воспользовавшись усилением своих позиций в Государственной Думе, смогла принять в 2001 г. ныне действующий Земельный кодекс РФ, лишь проигнорировав интересы субъектов РФ и нарушив тем самым ряд общеправовых принципов, а также принцип федерализма как один из основных принципов российского законодательства.

На примере земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов выводится общая современная тенденция российского законодательства - изгнание из него принципов права, принятие неинформативных, «пустых» преамбул в законах, что делает современное законодательство «бесхребетным», бессистемным, создает все условия для превращения его в инструмент коррупции. Помимо этого, «беспринципное» законодательство, не содержащее системы ценностей современного общества и не отвечающее ей, порождает пустые споры о «правовых» и «неправовых» законах.

В диссертации доказывается, что в Российской Федерации имеется определенный арсенал действующих критериев и принципов, используемых для определения пределов законодательной компетенции субъекта Российской Федерации в сфере правового регулирования земельных отношений:

1) общенаучный принцип необходимости наличия у потенциального законодателя достаточной квалификации и знаний о предмете правового регулирования в области земельных отношений;

2) конституционный принцип, отражающий правовую политику государства в области гражданского права, согласно которому отношения частноправового характера, возникающие по поводу земельного участка, являются по сути гражданско-правовыми и регулируются законодательством Российской Федерации, а публично-правовые регулируются совместно с регионами;

3) межотраслевой принцип возможности самостоятельного перераспределения полномочий, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

4) отраслевой земельный принцип остаточной компетенции субъекта Российской Федерации при регулировании земельных отношений;

5) отраслевой принцип ограничения компетенции органов местного самоуправления в сфере земельных отношений вопросами местного значения.

Представляется, что перечисленных действующих принципов не достаточно для эффективного разделения законодательных полномочий в сфере земельных отношений между центром и регионами, поскольку ни один из принципов не ограничивает компетенцию Федерации, устанавливая различные границы только для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поэтому соискателем аргументируется необходимость дополнения Земельного кодекса РФ универсальным принципом, устанавливающим цели и пределы правового регулирования земельных отношений федеральной властью.

Необходимо предоставление законодательной возможности органам государственной власти субъектов РФ в рамках своей компетенции формировать собственную систему принципов права (включая земельное), отражающих основные ценности, цели и задачи правовой политики региона.

Во втором параграфе «Особенности законодательства субъектов РФ как источника земельного права в Российской Федерации» соискатель обращается к доктринальному рассмотрению понятия «законодательство».

Отсутствие легальной дефиниции понятия «законодательство», но его широкое использование в Земельном кодексе РФ приводит к тому, что разные субъекты права реализуют предоставленные им полномочия в сфере регулирования земельных отношений в разной форме - в виде закона или постановления органа исполнительной власти. В настоящее время значительную часть нормативного массива составляют подзаконные нормативные правовые акты. В этой связи «широкий» подход будет способствовать формированию целостной, логически завершенной характеристики всего нормативного массива, посвященного регулированию земельных отношений в субъекте РФ, позволит исследовать соотношение законов и подзаконных актов, доли участия в нормативном регулировании органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Говоря о доступности для населения региональных земельных нормативных актов, соискатель отмечает, что в настоящий момент справочные правовые компьютерные системы (СПКС) являются весьма своевременным и востребованным источником опубликования законодательства, главным и самым удобным носителем права для граждан России.

Это обусловливает ряд предложений по нормативному регулированию систематизации и классификации законодательства: следует теоретически разработать и отразить в законе правовой статус СПКС как одного из обязательных официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, судебных решений и актов правоприменения; законодательно закрепить обязанность органов региональной власти предоставлять результаты своего нормотворчества и правоприменения, подлежащие обнародованию, для включения в различные СПКС; проводить апробацию предложений отечественных ученых-правоведов по систематизации и классификации законодательства в различных СПКС, выявляя тем самым наиболее эффективные из них и создавая свободную конкуренцию между фирмами, производителями СПКС. Анализ регионального земельного законодательства позволил выявить ряд недостатков СПКС, вызванных несовершенством правового регулирования в области систематизации отечественного законодательства.

Далее диссертант полагает, что в связи с появлением в России новой административно-территориальной единицы (федерального округа) происходит ослабление власти субъектов РФ. Сеть федеральных округов, накладываясь на систему органов региональной власти, раздробляет единый механизм государственной власти субъекта РФ по ведомственному принципу, фактически переподчиняя его представительствам федеральных ведомств в регионе.

Анализируя динамику развития земельного законодательства в федеральных округах (на примере регионов Южного и Северокавказского федеральных округов), соискатель приходит к выводу о том, что основные земельные законы, в зависимости от их содержания и структуры, можно подразделить на две вида. Первый вид - «республиканские» законы (в Республиках Чечня, Дагестан, Игушетия, Кабардино-Балкария), претендующие на полноту регулирования земельных отношений в регионе и потому страдающие воспроизведением норм ЗК РФ и других федеральных законов.

Второй вид - «предметные» законы, характерные для регионов, не обладающих республиканским статусом (за исключением Карачаево-Черкесской Республики и Республики Калмыкия). Указанный вид законов не содержит лишних норм и последовательно конкретизирует статьи Земельного кодекса Российской Федерации в части предоставленных регионам полномочий.

Структура второго вида законов, регулирующих особенности земельных отношений в субъектах РФ, включает в себя группы норм, предусматривающих: распределение полномочий по вертикали между властями субъекта РФ и муниципальными органами, а также на горизонтальном уровне между законодательной и исполнительной ветвями власти и их органами; порядок управления и распоряжения земельными ресурсами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения; особенности правового режима земель особо охраняемых природных территорий регионального значения.

По мнению диссертанта, на современном этапе земельной реформы основными недостатками земельного законодательства субъектов РФ являются: его противоречие Конституции РФ, федеральному законодательству, решениям Конституционного Суда РФ; дублирование норм федеральных законов; наличие норм законодательства, не входящих в совместную или исключительную компетенцию субъекта Российской Федерации; несоответствие содержания форме регионального закона; наличие в составе регионального законодательства ряда актов, фактически не применяемых, но и не отмененных; нарушение правил вступления в силу региональных земельных законов.

На наш взгляд, отнесение гражданского законодательства к исключительной компетенции Российской Федерации является необоснованным. Расчленение правового регламентирования земельных отношений на «частные», попадающие в сферу нормативного регулирования гражданского права и «публичные», относимые к сфере действия других отраслей права, ведет к размыванию единого правового режима объектов (особенно объектов недвижимости, включая земельные участки), созданию искусственных помех, вызываемых межотраслевой разобщенностью норм и мешающих осуществлению эффективного правового регулирования. Поэтому мы поддерживаем предложение ряда отечественных ученых о необходимости включения гражданского законодательства в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов.

Глава третья «Закономерности и перспективы развития земельного законодательства субъектов РФ в начале XXI века» посвящена разработке доктринальной общетеоретической модели возможных путей развития земельного законодательства субъектов РФ в первой четверти XXI века.

В первом параграфе «Основные направления реформы российского федерализма в начале XXI века и ее влияние на развитие земельного законодательства» отмечается, что современное правовое исследование невозможно без межотраслевого и межнаучного подходов, которые позволяют выявлять глубинные свойства предмета исследования и связанные с ним закономерности. Учение Р. Иеринга о борьбе за право, исходя из конфликтной природы взаимоотношений между субъектами права, позволяет выявить причины современной нестабильности российского государства и общества.

Соискатель констатирует, что несмотря на наличие в течении уже 10 лет нового земельного законодательства и провозглашения курса на стабильность во всех сферах общественной и государственной жизни, в современном российском обществе присутствует определенное недовольство существующей политической и правовой системой. Это говорит о том, что поиск новой парадигмы развития российской государственности и права не закончен.

Учение о «борьбе за право» существует на грани права и политики, поскольку им охватывается не только конечный продукт этой борьбы - принятый закон или отдельная норма права и ее реализация, но и весь процесс правообразования. Рассмотрение всех стадий правообразовательного процесса помогает комплексно раскрыть суть и причины появления закона. В юридической науке обычно исследуется конечный продукт борьбы за право - земельное законодательство, однако не меньший научный интерес представляет и сам процесс «правообразования», то есть анализ факторов, влияющих на содержание земельного законодательства Федерации и ее субъектов.

На основе сформулированных в трудах В.А. Толстика и Н.А. Трусова задач борьбы за содержание права Толстик В.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 71., необходимо выделить следующие три уровня борьбы за содержание земельного права:

- идейно-теоретический уровень, нацеленный на выявление, отбор и обоснование ценностей и идеалов, в соответствии с которыми должна строиться система права; решается задача по научному обоснованию требований исполнимости и максимальной эффективности норм земельного права;

- законотворческий уровень включает в себя разработку норм земельного права в соответствии с господствующими ценностями и требованиями исполнимости; анализ проектных норм права на предмет их соответствия критерию права; закрепление в законе норм, отвечающих принципам права;

- правореализационный уровень, на котором, в силу присущего для России «необязательности исполнения норм права» происходит борьба за реализацию существующих земельно-правовых предписаний и приведение норм действующего закона в соответствие с закрепленной системой задач и ценностей в случае обнаружения их противоречия друг другу.

Земельное законодательство субъектов РФ является результатом борьбы за содержание права как на федеральном уровне, так и на региональном. В 90-х годах XX века субъекты Российской Федерации являлись основными участниками борьбы за право, и это весьма ярко отражалось во всех программных документах того времени. В настоящее время после провозглашения курса на построение так называемой «вертикали власти» происходит фактическое возвращение к теории бесконфликтности отношений между центром и регионами, не допускающей, что у регионов могут быть интересы, не соответствующие интересам политических партий и Российской Федерации, а следовательно, исключающей регионы из числа субъектов борьбы за содержание права. Далее рассматривается современное положение субъектов Российской Федерации как участников борьбы за содержание права на ранее выделенных нами уровнях в сравнении с 90-ми годами XX века.