Административная ответственность за незаконные приобретения, хранение, потребление наркотических средств или психотропных веществ

21

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 12.00.14 - административное право;

финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЗАКОННЫЕ ПРИОБРЕТЕНИЕ, ХРАНЕНИЕ, ПОТРЕБЛЕНИЕ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ ИЛИ ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ

НАЗАРУК М.В.

Тюмень - 2004

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета

Научный руководитель: Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Севрюгин Виктор Егорович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович кандидат юридических наук Денисенко Олег Александрович

Ведущая организация: Тюменский юридический институт МВД России

Защита состоится 14 февраля 2004 года в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 в Институте государства и права Тюменского государственного университета по адресу: 625000 г.Тюмень, ул.Ленина, 38, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан 10 января 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук В.Д. Плесовских

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что незаконное распространение и потребление наркотиков является сегодня опаснейшей угрозой жизни, здоровью людей и будущих поколений во всем мире. Правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ (далее - НСПВ), лидируют в криминальных сводках по многим параметрам - темпы роста, масштабы, прибыльность незаконного бизнеса и т.д. В Федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы» Утверждена постановлением Правительства РФ от 23 января 2002 г. № 44 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст.335. констатируется, что в стране постоянно происходит увеличение количества лиц, потребляющих наркотики без назначения врача. По экспертным оценкам, в России уже насчитывается до 5 млн. потребителей наркотиков, Дьяченко А., Цымбал Е. Совершенствование законодательства о предупреждении злоупотреблений психоактивными веществами // Уголовное право. 2000. № 1. С.100. а латентность данных правонарушений оценивается как 5-10 кратная. Дьяченко А., Четвертанова Е. Ответственность за незаконный оборот наркотиков по уголовным кодексам зарубежных стран // Уголовное право. 2001. № 1. С.8. Незаконный оборот НСПВ влечет за собой целый комплекс проблем медицинского, социального, правового, экономического, психологического характера. Деградация личности потребителя наркотиков в совокупности с широким охватом всех слоев общества и стремительным ростом делает наркоправонарушения без преувеличения национальным бедствием. Специалисты давно прогнозируют - если ситуация не изменится, общество разделится на две равные половины - здоровую и больную наркоманией. И первой придется обслуживать вторую. Белозер В., Долгишев В. Защита от наркотиков // Российская юстиция. 1998. № 7. C.19.

Борьбе с незаконным оборотом НСПВ посвящено множество международных и отечественных актов, что вызывает сложность их толкования и применения. Исторически законодательство России в этой сфере развивалось непоследовательно. В последнее время принят ряд правовых актов, по-новому регулирующих оборот НСПВ и устанавливающих ответственность за его нарушение (Уголовный кодекс РФ, Закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Кодекс РФ об административных правонарушениях). Совсем недавно была создана система органов по контролю за оборотом НСПВ. Поэтому исследование проблем административной ответственности за незаконные приобретение, хранение либо потребление НСПВ сейчас особенно актуально.

Избранная тема находится на стыке публичных и частных интересов. А в условиях перехода от тотального государственного контроля над всеми сферами жизни к гражданскому обществу, чрезвычайно сложно определить пределы вторжения государства в частную жизнь граждан и решить, должно ли государство запрещать своим гражданам приобретение или хранение наркотиков для личного потребления, а также само их потребление. Неоднозначность ответа на этот вопрос подтверждается продолжающимися спорами ученых, а также тем, что наряду с проходящими на Западе референдумами о легализации оборота наркотиков, в России произошло запрещение их немедицинского потребления.

Работа имеет особый практический интерес, поскольку сегодня нормы, устанавливающие административную ответственность за незаконные приобретение, хранение, потребление НСПВ, фактически бездействуют. Так, если в 1999 году число осужденных за преступления в сфере незаконного оборота НСПВ составило 115 100 человек, то за незаконное приобретение и хранение НСПВ в небольших размерах судами за тот же период было наложено административное взыскание всего на 4 486 правонарушителей. Черноусов Е., Целинский Б. Доза допустимого // Домашний адвокат. 2001. № 3. С.8. Хотя объем и характер непреступных проявлений в реальной жизни современного общества объективно значительно шире, чем криминальных, и «в общем объеме всех регистрируемых правонарушений административные проступки составляют девять десятых и лишь одна десятая часть приходится на преступные проявления». Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы административного проступка: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД РФ. 1994. С.8. В связи с бездействием норм КоАП РФ сформировалось мнение о крайней неэффективности мер административной ответственности в борьбе с наркоправонарушениями, их недооценка не позволяет полноценно бороться с незаконным оборотом НСПВ. Анализ причин такого бездействия, их устранение чрезвычайно важно и необходимо именно сейчас.

Объектом исследования является институт административной ответственности за правонарушения, посягающие на здоровье населения.

Предметом исследования выступают нормы правовых актов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность за незаконные приобретение, хранение либо потребление НСПВ, а также практика их применения.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе анализа действующих норм российского права, устанавливающих основы административно-правового оборота НСПВ, а также административную ответственность за незаконные приобретение, хранение или потребление НСПВ, изучения соответствующих теоретических исследований и эмпирического материала, разработать конкретные предложения по совершенствованию и обеспечению эффективного использования на практике законодательства, устанавливающего административную ответственность за незаконные приобретение, хранение или потребление НСПВ, а также внести предложения, направленные на предупреждение ошибок, возникающих при квалификации указанных наркоправонарушений на практике.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

- изучение процесса развития юридической ответственности за незаконные приобретение, хранение, потребление НСПВ в России;

- анализ действующих международных норм, российского и зарубежного законодательства, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, связанные с незаконным приобретением, хранением либо потреблением НСПВ;

- выявление недостатков правовых актов РФ, определяющих порядок отнесения средств и веществ к категории наркотических или психотропных; порядок определения размеров количеств НСПВ; порядок приобретения, хранения, потребления НСПВ, а также устанавливающих административную ответственность за нарушение данного порядка;

- исследование практики реализации административной ответственности за незаконные приобретение, хранение либо потребление наркотических средств или психотропных веществ;

- разработка и обоснование конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правовых актов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за незаконные приобретение, хранение либо потребление наркотических средств или психотропных веществ;

- разработка и обоснование рекомендаций по устранению ошибок в квалификации незаконных приобретения, хранения либо потребления наркотических средств или психотропных веществ.

Степень разработанности проблемы исследования. Сегодня все еще чрезвычайно мало работ, посвященных вопросам именно административной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным приобретением, хранением, потреблением наркотических средств или психотропных веществ. Ранее специальной литературы по этим вопросам не было вообще. Клеандров М.И. Административная ответственность за потребление наркотических веществ. Душанбе: Общество «Знание» Таджикской ССР. 1987. С.20. В России традиционно акцент в борьбе с наркоправонарушениями делается на мерах уголовной ответственности, поэтому большинство исследований в этой сфере посвящено вопросам уголовной, а не административной ответственности.

Исследованию правовых, криминологических, социальных и медицинских аспектов незаконного оборота НСПВ, а также их немедицинского потребления посвящены работы Бабаян Э.А., Богомоловой Т.А., Габиани А.А., Прохоровой М.Л., Романовой Л.И. Уголовно-правовые аспекты незаконного оборота НСПВ и вопросы квалификации преступлений, связанных с незаконным оборотом НСПВ, рассматривали Метревели Д.Е., Миньковский Г.М., Мирошниченко Н.А., Музыка А.А., Мусаев А.Н., Наумов А.В., Побегайло Э.Ф., Рыжиченков В.И., Сбирунов П.Н., Сергеев А.Н., Целинский Б.П., Харьковский Е.Л. и др. Административно-правовые средства борьбы с наркоправонарушениями и наркоманией (преимущественно меры предупреждения и пресечения) исследовались Газизовым Д.А., Дугушкиным М.А., Жуйковым А.В., Канибер Ю.Н., Кириченко Б.П., Никулиным М.И. История распространения наркотиков и наркомании, а также развития антинаркотического законодательства изучалась Байковой В.Г., Горанским А.Н., Калачевым Б.Ф., Клименко Т.М. Международные акты и зарубежное законодательство, посвященные борьбе с незаконным оборотом НСПВ, анализируются в работах Антоняна Ю.М., Гасанова Э.Г., Князева В.В. и др.

Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения и методы юридической науки, науки административного права.

Для полноты и достоверности выводов исследования использовались также методы познания: диалектико-материалистический, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-исто-рический, системного анализа, методы конкретно-социологического исследования (анкетирование, интервьюирование).

Теоретическую базу исследования составили положения, содержащиеся в научных работах ученых, государственных деятелей, практических работников, рассматривавших отдельные вопросы конституционного, административного и уголовного права, исследовавших проблемы уголовной и административной ответственности, правовые основы государственной политики в сфере оборота НСПВ и в области противодействия их незаконному обороту.

В ходе научного исследования автором были изучены работы Агапова А.Б., Александрова А.И., Бабаян Э.А, Бахрах Д.Н., Габиани А.А., Газизова Д.А., Гасанова Э.Г., Гиоргадзе Г.П., Готлиб Р.М., Гунарис Р.Г., Дугушкина М.А., Дьяченко А., Жуйкова А.В., Игнатенко В.В., Калачева Б.Ф., Комиссарова В.С., Метревели Д.Е., Миньковского Г.М., Мирошниченко Н.А., Музыка А.А., Наумова А., Побегайло Э.Ф., Ревина В.П., Романовой Л.И., Сбирунова П.Н., Севрюгина В.Е., Сергеева А.Н., Скворцова С.М., Смитиенко В.Н., Харьковского Е.Л., Целинского Б.П., Цымбал Е.И., Шаталова Г.Х., Черноусова Е. и др.

Однако, и это естественно, в силу многоаспектности изучаемой проблемы и ее сложности, в работах указанных ученых разрешены далеко не все существующие в данной области вопросы, что обуславливает необходимость ее дальнейшего комплексного исследования.

Нормативную базу исследования составили: Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., Единая Конвенция о наркотических средствах 1961 г., Конвенция о психотропных веществах 1971 г., Конституция РФ 1993 г., Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г., Закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» 1998 г., региональное административное законодательство об ответственности за незаконный оборот НСПВ, ведомственные нормативные акты, постановления Конституционного Суда РФ и руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, зарубежное законодательство об ответственности за незаконный оборот НСПВ.

Эмпирическую базу исследования составили результаты, полученные в ходе проведенного в 2002-2003 г.г. опроса по специально разработанной анкете, посвященной вопросам предмета исследования (350 опрошенных). При написании работы были изучены акты Постоянного комитета по контролю наркотиков; административная практика и деятельность по борьбе с незаконным оборотом наркотиков органов внутренних дел г.Нижневартовска за 1998-2002 г.г. по делам о правонарушениях, предусмотренных ст.44 КоАП РСФСР, и преступлениях, предусмотренных ст.228 ч.1 УК РФ; 53 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.6.8. и 6.9. КоАП РФ, рассмотренные мировыми судьями судебных участков № 11-19 г.Нижневартовска за 2002-2003 г.г. Были изучены 303 уголовных дела, возбужденных по ч.1 ст.228 УК РФ и рассмотренных федеральным судом г.Нижневартовска за 2000-2002г.г.

При написании работы использовались статистические данные о состоянии и динамике развития незаконного распространения и немедицинского потребления НСПВ Управления по охране здоровья населения администрации м/о г.Нижневартовск, Муниципального учреждения «Психоневрологический диспансер» г.Нижневартовска, УВД г.Нижневартовска, Управления Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ХМАО) и его Нижневартовского межрайонного отдела, Межведомственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту при администрации г.Нижневартовска, а также прокурорско-следственная, судебная и административная практика по делам, связанным с незаконным оборотом НСПВ (в т.ч. опубликованные решения Верховного Суда РФ, статистические данные ГИЦ МВД России, результаты социологических исследований) в целом по России, по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, по г.Нижневартовску.

При написании работы использовались результаты опросов, бесед по теме исследования с рядом федеральных и мировых судей, сотрудников органов внутренних дел и органов госнаркоконтроля, должностных лиц государственных и муниципальных органов.

Научная новизна работы определяется тем, что она является комплексным исследованием теоретических и прикладных вопросов административной ответственности за незаконные приобретение, хранение или потребление НСПВ, установленной обновленным российским законодательством.

В данном исследовании анализируются причины бездействия на практике норм, устанавливающих административную ответственность за незаконные приобретение, хранение, потребление НСПВ, показаны роль и значение мер административной ответственности в противостоянии незаконному обороту НСПВ в России.

На основе выявленных недостатков действующих правовых норм и обоснованных автором предложений по их устранению, в исследовании представлены проект изменений и дополнений в п.«м» ст.71 Конституции РФ; доктринальные модели ст.6.8. и ст.6.9. КоАП РФ; проекты изменений и дополнений в ст.ст.1, 54 Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; предложены авторские определения ключевых в рассматриваемой сфере терминов.

В работе сформулированы и обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правовых норм и практики их применения, позволяющие эффективно использовать меры административной ответственности в борьбе с незаконным приобретением, хранением и потреблением НСПВ в России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Оборот наркотических средств и психотропных веществ необходимо передать в исключительное ведение Российской Федерации, изложив п.«м» ст.71 Конституции РФ в следующей редакции:

«м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; оборот наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ».

2. Поскольку законодательно не определено содержание многих ключевых терминов, используемых при квалификации наркоправонарушений, ст.1 Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» необходимо дополнить следующими основными понятиями:

«Приобретение наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов - любые умышленные действия лица, в результате которых оно получает во владение НСПВ или их аналоги;

Хранение наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов - любые умышленные действия (бездействие), связанные с фактическим нахождением НСПВ или их аналогов во владении лица;

Перевозка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов - любые умышленные действия по перемещению НСПВ или их аналогов, совершенные лицом с использованием любых видов транспортных средств, иных устройств или животных;

Потребление наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов - любые умышленные действия лица по использованию НСПВ или их аналогов для извлечения их психоактивного воздействия на свой организм.

Оборот аналогов наркотических средств или психотропных веществ - любые умышленные действия с аналогами НСПВ (включая их разработку, производство, изготовление, переработку, хранение, перевозку, пересылку, отпуск, реализацию, распределение, приобретение, использование, потребление, уничтожение, ввоз на таможенную территорию РФ, вывоз с таможенной территории РФ)».

3. В п.1 ст.54 Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» необходимо внести изменения, заменив слова «медико-социальную реабилитацию» на «медицинское и социальное восстановление», поскольку в действующей редакции данная норма не соответствует Примечанию к ст.6.9. КоАП РФ.

4. Перечень НСПВ и аналогов НСПВ, порядок отнесения их количеств к небольшим, крупным или особо крупным размерам необходимо определить специальным федеральным законом, поскольку до настоящего времени они устанавливаются подзаконными актами, что недопустимо, т.к. противоречит принципу законности и не соответствует нормам Конституции РФ и КоАП РФ.

5. В вышеуказанном законе необходимо закрепить порядок определения размеров количеств НСПВ и их аналогов, обнаруженных в незаконном обороте, посредством исчисления минимальной токсической дозы для их каждого вида, что позволит определить реальную опасность конкретного наркотика для организма человека. Действующий порядок определения размеров не отвечает принципам справедливости и дифференциации ответственности, искусственно ограничивает сферу действия норм административного права.

6. В федеральном законе, регламентирующем порядок определения размеров количеств НСПВ и их аналогов, обнаруженных в незаконном обороте, необходимо установить небольшие размеры количеств НСПВ и их аналогов, по крайней мере, соответствующими одной условной единице минимальной токсической дозы.

7. Статьи 6.8. и 6.9. КоАП РФ необходимо дополнить отсылкой на федеральный закон, которым утверждается перечень НСПВ и их аналогов, а также установлен порядок определения размеров их количеств.

8. В статье 6.9. КоАП РФ необходимо установить ответственность за потребление аналогов НСПВ без назначения врача.

9. Поскольку основанием ответственности за незаконные приобретение, хранение либо потребление НСПВ в небольшом размере без цели сбыта является совершение правонарушений, предусмотренных ст.6.8. и 6.9. КоАП РФ, в работе представлен подробный анализ составов данных правонарушений и обосновано мнение по дискуссионным вопросам квалификации. В частности, считаем, что объектом незаконного приобретения, хранения или потребления НСПВ являются здоровье человека и установленный порядок приобретения, хранения или потребления НСПВ; данные правонарушения могут быть совершены только с прямым умыслом.

10. Примечание к ст.6.9. КоАП РФ необходимо изменить, предусмотрев возможность освобождения от ответственности за незаконное потребление НСПВ или их аналогов в случае добровольного обращения лица для лечения в лечебно-профилактическое учреждение только государственной или муниципальной систем здравоохранения.

11. С учетом указанных предложений, считаем необходимым изложить рассматриваемые нормы КоАП РФ в следующей редакции:

«Статья 6.8. Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов

Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов в небольшом размере -

влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Примечание. 1. Лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное настоящей статьей, добровольно сдавшее наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги, освобождается от административной ответственности за данное административное правонарушение.

2. Под наркотическими средствами, психотропными веществами или их аналогами в статьях настоящего Кодекса понимаются средства и вещества, перечень которых утвержден федеральным законом.

3. Под небольшим размером наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов в статьях настоящего Кодекса понимается утвержденное федеральным законом количество данных средств или веществ.

Статья 6.9. Потребление наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов без назначения врача

Потребление наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов без назначения врача, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 20.20, статьей 20.22 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Примечание. Лицо, добровольно обратившееся в лечебно-профилактическое учреждение государственной или муниципальной систем здравоохранения для лечения в связи с потреблением наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов без назначения врача, освобождается от административной ответственности за данное правонарушение. Лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, может быть с его согласия направлено на медицинское и социальное восстановление в лечебно-профилактическое учреждение и в связи с этим освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов».

12. Для избежания ошибок в квалификации незаконных приобретения, хранения или потребления НСПВ, необходимо обратить внимание практических работников на обязательность проведения экспертиз по делам данной категории для установления наименования (вида) и размера количеств изъятого НСПВ, а также факта потребления НСПВ; на недопустимость квалификации деяния как изготовление НСПВ при наличии признаков приобретения; на недопустимость квалификации деяния одновременно как хранение и приобретение НСПВ при отсутствии доказательств приобретения.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно посвящено комплексному изучению вопросов административной ответственности за наркоправонарушения в соответствии с последними изменениями нормативно-правовой базы России в этой области. Использование на практике выводов работы позволит правильно толковать новые нормы права, эффективно использовать меры административной ответственности в борьбе с незаконным оборотом НСПВ.

Сформулированные автором предложения могут быть использованы в законотворческом процессе для совершенствования действующих нормативно-правовых актов РФ, а также в решении теоретических и прикладных вопросов, возникающих при квалификации незаконных приобретения, хранения или потребления НСПВ, привлечении виновных к административной ответственности за данные правонарушения.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе для преподавания учебной дисциплины «Административное право», курсов «Административная ответственность за правонарушения, посягающие на здоровье населения», «Особенности квалификации правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования прошли обсуждение на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, отражены в восьми научных публикациях автора. административный ответственность наркотический законодательство

Результаты исследования использовались автором в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий в Нижневартовском экономико-правовом институте (филиале) Тюменского государственного университета в 2001-2004 г.г.

Основные положения диссертационного исследования докладывались на окружном конкурсе научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ студентов высших и средних профессиональных заведений ХМАО (г.Ханты-Мансийск, 1999 г.); на форуме студентов и молодых ученых (г.Екатеринбург, 1999 г.); на межвузовских научно-практических конференциях в Нижневартовском экономико-правовом институте (филиале) Тюменского госуниверситета (г.Нижневартовск, 2001-2002 г.г.); на межвузовских научно-практических конференциях в Западно-Сибирском институте финансов и права (г.Нижневартовск, 2002-2003 г.г.), на межвузовских научно-практических конференциях в Нижневартовском филиале Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова (г.Излучинск, 2002-2003 г.г.); на окружной конференции молодых ученых ХМАО (г.Сургут, 2002 г.); на научной конференции, посвященной 70-летию исторического факультета Томского государственного педагогического университета (г.Томск, 2002 г.); на Всероссийской научной конференции (г.Сургут, 2003 г.); на научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции РФ (г.Нижневартовск, 2003 г.); а также на научно-практическом семинаре, организованном Прокуратурой г.Нижневартовска и проходившем при участии судей и должностных лиц государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (г.Нижневартовск, 2003 г.).

Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы и указывается степень разработанности проблемы исследования; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования; указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования; характеризуется нормативная и эмпирическая база диссертации, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава - «Юридическая ответственность за незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ: история и современность» - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе - «Становление и развитие юридической ответственности за незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ в России» - изложен краткий анализ развития законодательства России, устанавливающего ответственность за незаконный оборот НСПВ, мер ответственности за наркоправонарушения и рассмотрен процесс становления органов, осуществлявших борьбу с наркоправонарушениями. Выводы параграфа свидетельствуют о том, что изначально Российское государство не рассматривало НСПВ в качестве самостоятельного предмета правонарушений, не регулировало их оборот и не устанавливало ответственность за незаконные действия с ними. Лишь значительно позднее, с ростом масштабов незаконного распространения и потребления наркотиков, а также интеграцией в международное сообщество, были определены правовые основы государственной политики в сфере оборота НСПВ и в области противодействия их незаконному обороту.

Так, в Древней Руси (VIII в. - середина XV в.) потребление зелья (под которым понимались и психоактивные вещества) осуществлялось преимущественно в обрядовых и лечебных целях. Упорядочение распространения зелья и привлечение к ответственности за его незаконный оборот осуществлялись сначала языческими жрецами (волхвами и ведунами), а затем - православными священнослужителями (Устав «О десятинах, судах и людях церковных»).

В XV - XVII в.в. нормы об ответственности за нарушение порядка обращения с зельем подверглись дальнейшей систематизации и были выделены в отдельную главу сводов великорусских законов (Судебники 1497 г. и 1550 г., Стоглав 1551 г.). Функции контроля за оборотом зелья от Церкви были переданы светской монаршеской власти (Соборное Уложение 1649 г.).

Во времена Российской империи (сер. XVII в. - нач. XX в.) были предприняты первые (порой - противоречивые и непоследовательные) попытки по упорядочиванию оборота наркотиков, постепенному развитию и систематизации антинаркотического законодательства (Устав Благочиния 1782 г., Устав «О наказаниях, налагаемых мировыми судьями» 1864 г., Указ «О мерах борьбы с опиумокурением» 1915 г.). Контроль над оборотом наркотиков осуществляли МВД и Церковь, специализированных органов в этой сфере еще не было.

Лишь в Советском государстве (1917 г. - 1991 г.) была сформирована и активно развивалась наступательная государственная антинаркотическая политика. Произошла подробная регламентация мер борьбы с незаконным оборотом наркотиков, дифференциация наркотиков и ответственности за отдельные действия с ними, продолжена унификация и кодификация союзных и республиканских административно- и уголовно-правовых норм антинаркотического законодательства (постановления СНК от 31.07.1918 г. «О борьбе со спекуляцией кокаином»; от 06.11.1924 г. «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами»; ЦИК и СНК СССР от 23.05.1928 г. «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами»; от 27.11.1934 г. «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли»; Президиума ВС СССР от 27.01.1965 г. «Об усилении борьбы с незаконным изготовлением и распространением наркотических средств»; СМ СССР от 02.04.1974 г. «О мерах по дальнейшему усилению борьбы с распространением наркомании»). Указом Президиума ВС СССР от 25.04.1974 г. «Об усилении борьбы с наркоманией» впервые была установлена административная ответственность за потребление наркотических средств без назначения врача. Акцент в борьбе с незаконным оборотом наркотиков уже в этот период был сделан на уголовно-правовых мерах борьбы, характерной чертой являлось использование административной преюдиции (УК РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г., КоАП РСФСР 1984 г.). Указ Президиума ВС РСФСР от 29.06.1987 г. впервые установил возможность освобождения от административной ответственности в случае добровольной сдачи наркотического средства или добровольного обращения в медицинское учреждение в связи с его потреблением. Законом РСФСР от 05.12.1991 г. была устранена ответственность за потребление наркотических средств без назначения врача. В этот период произошло становление специальных органов, противодействующих незаконному обороту наркотиков. Они существовали в системе ВЧК, Госплана, СНК, а в дальнейшем борьба с незаконным оборотом наркотиков стала основной задачей МВД: службы по борьбе с хищениями, а затем - уголовного розыска. По мере присоединения России к антинаркотическим международным актам (Единой Конвенции о наркотических средствах 1961 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г., Конвенции о борьбе против незаконного оборота НСПВ 1988 г.), национальным законодательством расширялся и детализировался круг наркоправонарушений.

В постсоветское время (после 1992 года) неуклонный рост незаконного распространения и потребления НСПВ был официально признан представляющим угрозу здоровью нации и безопасности страны. Были изданы основополагающие акты, по-новому определившие правовые основы государственной политики в сфере оборота НСПВ и противодействия их незаконному обороту, установившие административную и уголовную ответственность за весь спектр незаконных деяний с наркотиками (Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в РФ, федеральные целевые программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту»; УК РФ 1996 г. и др.). Закон РФ от 08.01.1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» определил правовые основы государственной политики в сфере оборота НСПВ и в области противодействия их незаконному обороту. КоАП РФ от 30.12.2001 г. установил ответственность за незаконное приобретение либо хранение без цели сбыта НСПВ, а также оборот их аналогов; за немедицинское потребление НСПВ. Указом Президента РФ от 24.09.2002 г. в целях совершенствования государственного управления в области противодействия незаконному обороту НСПВ был создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД РФ.

Во втором параграфе - «Современное административно-правовое регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ» - изложен подробный анализ международных и российских актов, определяющих правовые основы оборота НСПВ.

Отмечается, что в России установлен в целом соответствующий международным актам механизм контроля над оборотом НСПВ. Так, Конвенция о психотропных веществах и Единая Конвенция о наркотических средствах предусматривают, что НСПВ подлежат мерам контроля в зависимости от Списка, в который они включены (Список I, II, III или IV). По инициативе Стороны конвенции или Всемирной организации здравоохранения, органами ООН в списки могут вноситься изменения. Оборот НСПВ должен контролироваться Сторонами, в т.ч. посредством лицензирования. Стороны обязаны не разрешать приобретение и хранение НСПВ, иначе как на законном основании, по предъявлению медицинских рецептов.

Согласно п.«м» ст.71 Конституции РФ, к ведению России отнесено только производство и порядок использования наркотических средств. Иные действия с наркотическими средствами, а также оборот психотропных веществ находятся в ведении субъектов РФ, что недопустимо. Поэтому предлагается внести соответствующие изменения в указанную норму Конституции РФ.

Важнейшим нормативно-правовым актом, устанавливающим основы государственной политики в сфере оборота НСПВ, является Закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах», во исполнение которого действует множество подзаконных правовых актов. Согласно Закону, наркотическими или психотропными признаются средства (вещества), включенные в соответствующий Перечень, утверждаемый Постановлением Правительства РФ. В работе обоснована необходимость утвердить Перечень наркотических средствах, психотропных веществ, их аналогов специальным федеральным законом, а ст.6.8. и 6.9. КоАП РФ дополнить отсылкой на него.

В зависимости от применяемых государством мер контроля, НСПВ вносятся в Список I, Список II или Список III. Отпуск физическим лицам НСПВ, внесенных в Списки II и III, производится только в аптечных организациях и учреждениях здравоохранения, имеющих соответствующую лицензию и только по рецепту на специальном бланке. Запрещен оборот НСПВ, внесенных в Список I, а также отпуск НСПВ, внесенных в Список II по рецепту, выписанному более пяти дней назад. Правом отпуска НСПВ физическим лицам обладают только заведующий аптечной организацией, его заместитель, заведующий отделом, провизор и фармацевт. Физическим лицам разрешается перевозить НСПВ, полученные в медицинских целях только при наличии документа, выданного аптечной организацией и подтверждающего законность их получения. Именно иной порядок приобретения физическими лицами НСПВ, иные основания для хранения и потребления ими НСПВ должны признаваться незаконным приобретением, хранением или потреблением НСПВ и, соответственно, образовывать состав правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 6.8. и 6.9. КоАП РФ.

В третьем параграфе - «Система органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» - изложен анализ правовых основ деятельности Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и его территориальных органов. Отмечается, что совсем недавно произошло коренное реформирование органов, призванных переломить критическую ситуацию с незаконным оборотом НСПВ в стране. Указом Президента РФ от 11.03.2003 г. Государственный комитет по противодействию незаконному обороту НСПВ при МВД РФ преобразован в Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Именно Госнаркоконтроль России и его территориальные органы составляют систему органов по контролю за оборотом НСПВ, им переданы функции МВД России по предупреждению и пресечению наркопреступлений, а также материально-техническая база упраздненных органов налоговой полиции. При этом задачи борьбы с незаконным оборотом НСПВ осталась и у иных правоохранительных органов (ФСБ России, МВД России и др.). Специфика Госнаркоконтроля России в том, что его основными задачами являются координация деятельности иных структур государственной власти в области контроля за оборотом НСПВ, а также противодействие преступным сообществам в сфере незаконного оборота НСПВ. Указом Президента РФ от 05.06.2003 г. утверждено Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом НСПВ, где определен порядок прохождения данного вида государственной службы. Указом определены права, обязанности, специальные звания сотрудников органов госнаркоконтроля, ограничения в приеме на службу и при ее прохождении, а также условия прохождения службы.

Указом Президента РФ от 06.06.2003 г. к функциям Госнаркоконтроля России отнесены обеспечение исполнения законодательства о НСПВ; подготовка предложений по совершенствованию государственной политики в этой области; осуществление профилактической деятельности по предупреждению незаконного потребления НСПВ, а также их незаконного оборота; оперативно-розыскная деятельность; производство дознания и предварительного следствия; производство по делам об административных правонарушениях; осуществление контроля деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области оборота НСПВ; контроль за обращением лекарственных НСПВ и т.д. Возглавляет Госнаркоконтроль России председатель в ранге федерального министра, который назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ.

В параграфе отмечается, что уже активно налаживается взаимодействие Госнаркоконтроля России с другими государственными структурами и, прежде всего, с ФСБ России, ГТК России, МВД России, заключаются соответствующие межведомственные соглашения. Представлен подробный анализ системы и структуры, компетенции центрального аппарата Госнаркоконтроля России и его территориальных органов (главных управлений по федеральным округам, региональных управлений, управлений по субъектам РФ, отделов - на примере Нижневартовского межрайонного отдела Управления Госнаркоконтроля России по ХМАО). Отмечается, что уже завершается комплектование органов госнаркоконтроля, большинство сотрудников которых - из ФСНП России и ОБНОН МВД России.

В четвертом параграфе - «Современное состояние законодательства, устанавливающего ответственность за незаконные приобретение, хранение, потребление наркотических средств или психотропных веществ, и практики его применения» - представлен подробный анализ действующих правовых норм, устанавливающих ответственность за незаконные приобретение, хранение, потребление НСПВ, а также исследуется практика их применения.

Выводы параграфа свидетельствуют о неуклонном росте немедицинского потребления НСПВ и наркоправонарушений в России, что уже официально расценивается как угроза здоровью нации и безопасности государства. По экспертным расчетам, на территории страны проживает не менее 20 млн. человек, хотя бы раз в жизни допустивших немедицинский прием НСПВ. Веренинова Т.Ю., Калачев Б.Ф., Целинский Б.П. Изучение региональных характеристик незаконного распространения наркотиков в РФ // Теоретические и правовые основы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. М.: ВНИИ МВД России. 1999. С.54. По данным УБНОН МВД России, механизмы распространения наркотиков действуют уже во всех субъектах РФ. Стабильный рост немедицинского потребления наркотиков отмечается в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе. Кошкина Е.А. Оценка распространенности наркоманий и токсикоманий в динамике на федеральном и региональном уровнях // Наркомания: ситуация, тенденции и проблемы /Под общей ред. Поздняковой М.Е./. М.: Институт социологии РАН. 1999. С.8-9; Пояснительная записка к Программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотикам и их незаконному обороту на 2001 - 2003 годы». Утверждена Постановлением Правительства ХМАО от 18 июля 2001г. № 339-п. Согласно результатам проведенного нами анкетирования, 62,4 % опрошенных оценивают ситуацию с наркоправонарушениями в регионе как критическую; 36,1 % полагает, что ситуация опасна, но не более чем с иными правонарушениями, и лишь 1,5 % опрошенных не считают ее опасной.

Правовые основы государственной политики в области противодействия незаконному обороту НСПВ только недавно получили свое логическое завершение. С установлением административной ответственности за немедицинское потребление НСПВ любые незаконные действия с НСПВ влекут юридическую ответственность. За незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку НСПВ или их аналогов в небольшом размере без цели сбыта, за незаконное потребление НСПВ установлена административная ответственность (ст.6.8, 6.9. КоАП РФ). Иные незаконные действия с НСПВ влекут уголовную ответственность. Различие между смежными составами проступков и преступлений проводится по размерам количеств изъятых из незаконного оборота НСПВ. Тем самым основной акцент в борьбе с незаконным оборотом НСПВ сделан на уголовно-правовых мерах борьбы, поскольку сфера действия административных норм сегодня искусственно ограничена. Действующая Сводная таблица экспертных заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков, не являющаяся нормативным актом и официально не публикуемая (но на практике используемая в качестве обязательной для исполнения) определяет размеры количеств НСПВ таким образом, что даже минимально необходимое для употребления одной дозы количество наркотика уже относится к крупному или особо крупному размеру. Поэтому при совершении большинства наркоправонарушений сразу, минуя нормы КоАП РФ, действуют нормы уголовного права. Это уже вызывало необходимость обращения судов субъектов РФ с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ, создания на местах собственных критериев определения размеров НСПВ. В связи с этим сформировалось мнение о крайней неэффективности мер административной ответственности в борьбе с наркоправонарушениями. Порядок определения размеров количеств изъятых из незаконного оборота НСПВ напрямую влияет на квалификацию деяния как проступка или как преступления, поэтому должен устанавливаться федеральным законом. По тем же причинам нельзя признать приемлемым и утверждение размеров средних разовых доз НСПВ Правительством РФ. В работе обоснована необходимость определить порядок отнесения количеств НСПВ к небольшим, крупным или особо крупным размерам специальным федеральным законом, а ст.6.8. и 6.9. КоАП РФ дополнить отсылкой на него. За рубежом (в Австрии, Великобритании, Греции, Италии, ФРГ) вопрос с дифференциацией ответственности за наркоправонарушения решается иначе - ставится в зависимость от силы воздействия наркотика на организм человека, малые размеры НСПВ соответствуют дневной дозе их потребления.

Представляется разумным предложение Метревели Д.Е. Уголовная ответственность за незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку и сбыт наркотических средств (по материалам Грузинской ССР): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тбилиси: Тбилисский государственный университет. 1988. С.18-19.; Игнатенко В.В. Оценочные понятия и административно-деликтный закон. Иркутск: Издательство Иркутского университета. 1996. С.109. использовать для определения размеров НСПВ минимальную токсическую дозу - наименьшую дозу, вызывающую реакцию, выходящую за пределы нормальных физиологических и носящую патологические черты. Приняв ее за единицу и исчислив для всех видов НСПВ, при производстве судебно-химической экспертизы можно будет установить численность условных единиц в количестве конкретного НСПВ. Такой порядок определения размеров НСПВ позволит определить реальную опасность конкретного наркотика для человеческого организма, индивидуально учитывая его генетические признаки, географическое происхождение наркотикосодержащего растения, способы его обработки и т.д. Полагаем, что небольшие размеры НСПВ должны соответствовать, по крайней мере, одной условной единице минимальной токсической дозы.

Вторая глава «Пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и практики его применения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе - «Пути совершенствования законодательства, устанавливающего административную ответственность за незаконные приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ, и практики его применения» - представлен подробный анализ ст.6.8. КоАП РФ как нормативного основания административной ответственности за незаконные приобретение либо хранение НСПВ, а также иных актов, необходимых при квалификации данного правонарушения (УК РФ, Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах») и деятельности юрисдикционных органов по их применению.

Выводы параграфа свидетельствуют о том, что международными конвенциями установлен запрет на всякое использование НСПВ иначе как на основании законного права. Незаконные приобретение или хранение НСПВ для личного потребления могут быть признаны правонарушениями, а незаконные приобретение или хранение НСПВ для целей производства и распространения должны быть признаны уголовными преступлениями. Соответственно данный вопрос разрешен и за рубежом.

В России основанием наступления административной ответственности за незаконные приобретение либо хранение НСПВ является совершение лицом правонарушения, предусмотренного ст.6.8. КоАП РФ. В рамках данной статьи содержится несколько формальных составов правонарушений, непосредственным объектом которых являются здоровье человека, дополнительным - установленный порядок приобретения, хранения, перевозки, изготовления, переработки НСПВ или их аналогов. Предметом данных правонарушений являются: 1) наркотические средства в небольшом размере; 2) психотропные вещества в небольшом размере; 3) аналоги НСПВ в небольшом размере.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ст.6.8. КоАП РФ, выражается в совершении различных незаконных деяний в форме действия: 1) приобретения; 2) хранения; 3) перевозки; 4) изготовления; 5) переработки наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов в небольших размерах.

Субъектом правонарушения является вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16 лет.

С субъективной стороны правонарушение совершается только с прямым умыслом (обязательный признак - цель: отсутствие цели сбыта НСПВ или их аналогов). Специфика ст.6.8. КоАП РФ заключается в ее отсылочном характере (для квалификации необходимо изучение актов, устанавливающих перечень НСПВ и порядок определения их размеров; регламентирующих порядок приобретения, хранения, перевозки, изготовления, переработки НСПВ или их аналогов; определяющих содержание используемых в статье понятий).

Выводы работы подтверждают целесообразность установления за рассматриваемые деяния не только административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, но и административного ареста на срок до пятнадцати суток.

Согласно международным нормам, Примечанием к ст.6.8. КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности лица, добровольно сдавшего приобретенные без цели сбыта НСПВ или их аналоги. Добровольной должна признаваться их выдача только при наличии реальной возможности у лица распорядиться ими иным способом, при отсутствии неизбежности обнаружения НСПВ уполномоченным лицом. Согласно Примечанию, при этом не имеет значения, совершало ли лицо какие-либо иные действия с НСПВ или их аналогами (хранение, перевозку, изготовление, переработку), кроме их приобретения, что неправильно.

Протоколы о правонарушениях, предусмотренных ст.6.8. КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (милиции) и органов по контролю за оборотом НСПВ. В работе подтверждена необходимость рассмотрения данных дел только мировыми судьями.

Исследование выявило, что в настоящее время не существует установленного перечня аналогов НСПВ, в законодательстве не определено содержание ключевых терминов, использованных в ст.6.8. КоАП РФ. Поэтому в ст.1 Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» необходимо определить содержание приобретения, хранения, перевозки НСПВ и их аналогов. Анализ практики выявил ошибки в квалификации рассматриваемого правонарушения. Вышеуказанные предложения обобщены в предлагаемой автором доктринальной модели ст.6.8. КоАП РФ.

Во втором параграфе - «Пути совершенствования законодательства, устанавливающего административную ответственность за незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ, и практики его применения» - представлен подробный анализ ст.6.9. КоАП РФ как нормативного основания административной ответственности за немедицинское потребление НСПВ, а также иных актов, необходимых при квалификации правонарушения (УК РФ, Закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах») и деятельности юрисдикционных органов по их применению.