Система органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства)

Изучая вопрос становления института банкротства в России, нельзя обойти вниманием и вопрос участия государственных органов в проведении политики финансового оздоровления и обеспечения процедур банкротства предприятий. государственный банкротство финансовый

Государственная политика по вопросам несостоятельности и финансового оздоровления предприятий реализуется на основе Гражданского кодекса РФ и законодательства о несостоятельности (банкротстве) и осуществлялась, согласно Закону о банкротстве 1998 года, государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, которым до вступления в силу Закона о банкротстве 2002 года являлась Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству. Согласно статье 29 "Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере финансового оздоровления и банкротства" Закона о банкротстве 2002 года, в отличие от Закона о банкротстве 1998 года, государственную политику в сфере финансового оздоровления и банкротства проводят Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, отнесенные, в соответствии со статьей 2 указанного закона, к уполномоченным органам, регулирующий орган, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, компетенция которых определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их компетенции.

Государственное управление в сфере несостоятельности (банкротства) осуществляется на федеральном и региональном уровне. Муниципальные образования самостоятельно решают вопросы управления несостоятельными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности или имеющими в уставном капитале долю муниципальной собственности.

Система управления в сфере несостоятельности (банкротства) в России начала формироваться в начале 90-х годов, когда был принят Закон о банкротстве 1992 года.

В 1992 году экономика РФ была представлена преимущественно государственными предприятиями. Именно поэтому в Законе о банкротстве 1992 года довольно много места уделялось возможности финансового оздоровления должника за счет бюджетного финансирования, санационных процедур. "Некоторые сторонники радикального реформирования экономики России увидели в законопроекте возможный инструмент давления на государственные предприятия с целью ускорения их приватизации. Они попытались включить в текст закона нормы, существенно ужесточающие для государственных предприятий процедуру банкротства, настаивая на создании для этого специального государственного органа. Но попытка не удалась"1¹ Кузенков А.Л. Развитие института банкротства в России // Проблемы прогнозирования. 1998. № 1. С.111..

Данные идеи отчасти были реализованы иным способом - созданием в 1993 году Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом, которому было дано право возбуждать в отношении государственных предприятий (и предприятий с государственной долей собственности более 25 %) внесудебные дела о несостоятельности.

Каковы же были мотивы решения о создании такого органа?

Ранее не имелось никаких различий в правомочиях, которыми обладали в процедурах банкротства, с одной стороны, кредиторы по обязательствам должника, имеющим гражданско-правовую природу, с другой стороны, - государство, как суверен, требующий от должника выполнения его обязанностей, вытекающих из налоговых и иных публично-правовых отношений. Предполагалось, что в процедурах банкротства государство должно действовать по тем же правилам, что и коммерческие кредиторы, а предмета для осуществления государством каких-либо регулирующих функций в делах о банкротстве не существует.

Однако ход реальных процессов реформирования российской экономики показал очевидную ущербность такого подхода.

Во-первых, коммерческие кредиторы оказались просто неготовыми применять процедуры банкротства к несостоятельным должникам для реализации своих интересов. Монополизированная структура российской экономики, доставшаяся в наследство от социалистического периода, ставила любого кредитора, которому должник отказывался платить за поставленную продукцию, перед вопросом: если сегодня обанкротить должника, то кому завтра поставлять свою продукцию? В результате число арбитражных процессов по делам о банкротстве в 1993-1994 годах было ничтожно и никак не соответствовало реальным потребностям российской экономики; в то же время стали все более отчетливо проявляться уродливые явления, когда недобросовестные организации, чувствуя свою полную безнаказанность, намеренно отказывались от оплаты поставленной им продукции. Крупнейшие из таких организаций стали теми точками, от которых по всему народному хозяйству пошли волны неплатежей 1¹ Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" / Под общей редакцией В.В. Витрянского. М.: Издательство "Статут", 1998. С.93..

Во-вторых, стало очевидно, что полномасштабная реализация процедур банкротства, соответствующая фактическому состоянию платежеспособности российских предприятий, повлечет столь масштабные негативные социальные последствия, что у государства может просто не оказаться необходимых ресурсов для решения возникающих в связи с этим проблем. К тому же своевременное выявление комплекса мер, направленных на предотвращение их реального банкротства, может привести к существенно меньшим последствиям, как в социальном, так и в экономическом аспектах.

В-третьих, стало очевидным, что государство не может самоустраниться от процессов банкротства и связанных с ними проблем, поскольку их последствия неизбежно в той или иной мере затрагивают государственные интересы и влияют на политическую и экономическую стабильность государства. Соответственно, государство должно как сохранять в своих руках определенные возможности регулирования и контроля этих процессов, так и иметь необходимые ресурсы и организационные возможности для их обеспечения.

20 сентября 1993 года в соответствии с постановлением Совета Министров-Правительства РФ № 9261¹ Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст.3615. было создано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом (далее - ФУДН при Госкомимуществе РФ). Формально в основе создания и деятельности ФУДН при Госкомимуществе РФ лежал Указ Президента РФ от 07.10.1993 № 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы"2² Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 41. . Более поздние указы и постановления Правительства РФ уточнили отдельные аспекты деятельности данного учреждения. Именно на уровне таких нормативных актов определялись принципы и методология его работы. Основной задачей вновь созданного органа стала разработка комплекса мер, направленных на эффективную реализацию законодательства о несостоятельности, а также на предотвращение негативных последствий банкротств предприятий и организаций.

Кроме того, ФУДНу при Госкомимуществе РФ постановлением Правительства РФ делегировались полномочия выступать от имени государства как кредитора по обязательным платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды при решении вопросов о несостоятельности предприятий вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Таким образом, ФУДН при Госкомимуществе РФ получило право контролировать уплату налогов предприятиями вместо Министерства финансов РФ.

ФУДН при Госкомимуществе РФ осуществляло свои функции для создания организационных, экономических иных условий, необходимых для реализации актов о несостоятельности (банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имелась доля (вклад) РФ.

Основными задачами ФУДН при Госкомимуществе РФ являлись:

- проведение государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности (банкротства) предприятий;

- представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий;

- организация работы по созданию нормативной и методической базы для реализации процессов, вытекающих из применения Закона РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий";

- оказание помощи предприятиям, имеющим признаки несостоятельности (банкротства);

- организация работы по привлечению отечественных и зарубежных инвесторов для участия в финансировании реорганизационных процедур.

Кроме того, Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2264 "О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий" ФУДН было наделено полномочиями определять и выявлять неплатежеспособные организации в отношении федеральных государственных предприятий, а также предприятий и организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации, и принимать решения об отстранении руководства, о продаже акций, о необходимости проведения обязательной приватизации, обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника несостоятельным (банкротом).

Основными целями деятельности ФУДН при Госкомимуществе РФ были формально провозглашены предотвращение банкротства государственных предприятий (и предприятий с государственной долей более 25 %), а также представление интересов государства в его отношениях с потенциальными банкротами. Фактически же ФУДН при Госкомимуществе РФ было призвано завершить кампанию массовой приватизации несколько иными методами. Об это говорят и сам статус учреждения при Госкомимуществе РФ, и полная идентичность построения пирамиды региональных агентств, и даже кадровая преемственность, обусловленная формированием штата сотрудников преимущественно из числа работников комитетов по управлению государственным имуществом.

Не следует забывать, что ФУДН при Госкомимуществе РФ и его территориальные органы создавались в период, когда официально предполагалось к январю 1994 года завершить массовую приватизацию. Однако приватизация многих крупных предприятий, включенных в реестры обязательного преобразования в акционерные общества, затягивалась, в ряде регионов поговаривали о необходимости проведения приватизации на совершенно иных принципах, что иногда и делали.

С конца 1993 года началось развитие правового регулирования досудебных процедур предупреждения несостоятельности (банкротства).

На этой правовой основе ФУДН при Госкомимуществе РФ была развернута работа по мониторингу финансового состояния предприятий и организаций и профилактике их банкротств.

Деятельность ФУДН при Госкомимуществе РФ в тот период характеризуется следующими цифрами: по состоянию на начало 1997 года было обследовано финансовое состояние 15638 предприятий, что составляет 75,7% от общего числа предприятий, отнесенных к сфере влияния ФУДН РФ, из них признано неплатежеспособными 3783 организации, или 24,2%, за это время арбитражными судами по инициативе ФУДН РФ было принято к рассмотрению более 2,8 тысяч дел о несостоятельности (банкротстве).

Деятельность ФУДН при Госкомимуществе РФ имела и вполне ощутимый фискальный эффект. По результатам этой деятельности в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды на начало 1998 года было возвращено около 30 трлн. рублей (неденоминированных) Витрянский В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)". М.: "Статут",1998. С.95..

Ведомственная подчиненность ФУДН при Госкомимуществе РФ наложила отпечаток как на круг предприятий, попавших в его сферу внимания - ими стали государственные предприятия и организации, а также акционерные общества с долей Российской Федерации более 25%, так и на состав полномочий, которыми было наделено управление. Во многом эти полномочия вытекали из приватизационного законодательства либо его симбиоза с законодательством о несостоятельности.

По нашему мнению, кроме официально декларируемых задач, подобный перечень полномочий ФУДН при Госкомимуществе РФ формировался в целях:

- создания нормативной базы, обеспечивающей возможность проведения быстрой приватизации практически любого государственного предприятия в обход всех действующих приватизационных норм (в частности - представленной на рассмотрение Федерального Собрания РФ летом 1994 г. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации);

- создания нормативной базы, обеспечивающей возможность не ограничиваемой никакими законами замены руководителей государственных и государственно-частных предприятий;

- создания возможности распорядиться судьбой потенциально наиболее ценных предприятий, передав контрольные пакеты их акций в руки коммерческих структур, в наибольшей степени удовлетворяющих требованиям ФУДН при Госкомимуществе РФ.

Известно, что целый ряд именно таких предприятий (ОАО "Кондпетролеум", ОАО "Черногорнефть", ОАО "Красноярский алюминиевый завод", ОАО "Ачинский глиноземный комбинат") оказались в скандально известных списках кандидатов на "переприватизацию".

Кроме того, все методическое обеспечение деятельности ФУДН при Госкомимуществе РФ разрабатывалось весьма поспешно, и, как следствие, имело множество экономически необоснованных положений, часто противоречащих позициям основных законов страны. Соответственно многие решения ФУДН при Госкомимуществе РФ оспаривались в арбитражных судах, несостоятельные положения нормативных документов широко критиковались, а предприятия, вынужденные составлять по недоработанной методике бизнес-планы, испытывали серьезные затруднения в реализации предписанных экономических расчетов.

В заслугу ФУДН при Госкомимуществе РФ иногда ставится низкий процент решений о ликвидации признанных неплатежеспособными предприятий, а также ощутимое психологическое воздействие на руководство, заставляющее быстро, до суда, восстанавливать удовлетворительную (по критериям ФУДН при Госкомимуществе РФ) структуру баланса. На взгляд некоторых авторов 1¹ Кузенков А.Л. Указ.соч. С.114., с которыми можно согласиться, в этом не было заслуги данного ведомства, так как быстрое восстановление платежеспособности - не достижение ФУДН при Госкомимуществе РФ, а естественная реакция предприятий на внешнее давление без реального улучшения их финансового положения. "Низкий процент ликвидированных предприятий является не свидетельством гуманности ФУДН и ориентации его на процедуры финансового оздоровления, а мерой фактических возможностей данного ведомства"2² См.: Там же..

ФУДН при Госкомимуществе РФ отличалось также низкой эффективностью внесудебных процедур банкротства и ориентировалось в основном на судебные процедуры, комплексных мер финансового оздоровления предприятий не предпринималось.

ФУДН при Госкомимуществе РФ просуществовало до 1997 года, когда в соответствии с Указом Президента РФ от 17.03.1997 № 249 "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти"3³ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст.4081., постановления Правительства РФ от 08.07.1997 № 848 "Вопросы Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению"4⁴ СЗ РФ. 1997. № 28. Ст.3456., на базе Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) РФ при Госкомимуществе России создана Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению Российской Федерации (далее - ФСДН России). Одновременно органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано оказать содействие ФСДН России в размещении ее территориальных органов и представителей на соответствующих территориях.

Правительством РФ установлено, что ФСДН России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), и является правопреемником ФУДН при Госкомимуществе РФ по осуществлению указанных функций, а также в отношении имущественных, обязательственных прав и обязанностей ФУДН при Госкомимуществе РФ. Кроме того, по предложению Министерства финансов РФ, ФСДН России предписывалось осуществлять права кредитора по бюджетным ссудам и иным средствам, выделяемым на возвратной основе из федерального бюджета, при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций.

В связи с введением в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 года, Правительство РФ установило, что государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, в соответствии с указанным законом, является ФСДН России 1¹ Постановление Правительства РФ от 17.02.1998 № 202 "О государственном органе по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению" // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст.955.. Кроме того, ФСДН России была уполномочена на представление интересов РФ как кредитора по денежным обязательствам и по обязательным платежам при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) организаций.

Постановлением Правительства РФ от 01.06.1998 № 537 "О Федеральной службе России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению"2² СЗ РФ. 1998. № 23. Ст.2546. было утверждено Положение о Федеральной службе по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (далее - Положение о ФСДН России).

ФСДН России осуществляло возложенные на нее функции и полномочия непосредственно через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях.

В отличие от судебных процедур банкротства, где роль и влияние органов исполнительной власти существенно ограничены, процедуры финансового оздоровления должны проходить при значительном влиянии государства в лице его органа по финансовому оздоровлению и банкротству. В связи с этим в мае 1999 года ФСДН России была преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (далее - ФСФО России), положение о которой было утверждено постановлением Правительства РФ от 04.04.2000 №

3011¹ СЗ РФ. 2000. № 15. Ст.1597. (далее - Положение о ФСФО России).

ФСФО России непосредственно контролирует и координирует первый заместитель Председателя Правительства РФ, в чьей компетенции находятся вопросы управления собственностью, институциональных преобразований, рынка ценных бумаг, финансового оздоровления и несостоятельности предприятий.

В соответствии с вышеуказанным Положением о ФСФО России, а также ст.25 Закона о банкротстве 1998 года, на ФСФО России как государственный орган по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению возложено проведение государственной политики по предупреждению банкротств, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства в соответствии с Законом о банкротстве 1998 года. Следует отметить, что компетенция ФСФО России перестала ограничиваться, как раньше, кругом государственных предприятий и стала распространяться на организации вне зависимости от их форм собственности.

В своей деятельности ФСФО России руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также Положением о ФСФО России.

Основными задачами ФСФО России в соответствии с п.3 Положения о ФСФО России являются:

- разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций;

- проведение государственной политики по предупреждению банкротств лиц, осуществляющих в соответствии с гражданским законодательством предпринимательскую деятельность, а также обеспечение реализации процедур банкротства;

- исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного обеспечивать защиту интересов РФ при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;

- разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа финансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.

Проведенный сравнительно-правовой анализ Положения о ФСДН России и Положения о ФСФО России показывает, что новым Положением установлена еще одна главная задача данного органа - разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций. Претерпели изменения некоторые функции ФСДН России, предусмотренные п.п. 6, 7, 8, 9, 17, 27, 30 п.4 Положения о ФСДН России, которые выразились в основном в том, что довольно широкие полномочия в отношении федеральных государственных унитарных предприятий по принятию решений о ликвидации неплатежеспособных федеральных государственных унитарных предприятий, освобождении от должности руководителей этих предприятий и др. были ограничены участием в принятии данных решений. Кроме того, дополнительно к уже возложенным Положением о ФСДН России функциям на указанный орган были возложены следующие функции 1¹Подпункты 35-38 пункта 4 Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.04.2000 № 301 // СЗ РФ. 2000. № 15. Ст.1597.:

- выступает в соответствии с гражданским законодательством представителем кредиторов по денежным обязательствам при рассмотрении арбитражными судами дел о банкротстве организаций-должников, образует коллегии уполномоченных государственных представителей-кредиторов и осуществляет организационно-техническое обеспечение их деятельности;

- привлекает специализированные управляющие компании для обеспечения деятельности сотрудников федеральной службы в случаях, когда в соответствии с законом на них возлагается исполнение функций арбитражного управляющего;

- участвует в обеспечении трудовых прав работников при проведении процедур банкротства и реализации мероприятий по финансовому оздоровлению организаций, проведении государственной политики в области охраны труда, разработке и реализации отраслевых целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроле за их выполнением.

Наиболее важными функциями ФСФО России, до момента вступления в силу Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (10.02.2002), являлись лицензирование и надзор за деятельностью арбитражных управляющих, которые в связи с нечеткостью в описании полномочий были объединены у данного органа с функциями представления интересов государства как кредитора по денежным обязательствам и обязательным платежам. Совмещение данных функций привело к появлению случаев давления на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов.

"Практика реализации механизма банкротства показывает, что деятельность государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, представляющего интересы государства как кредитора, не должны осуществляться одним органом. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение различных видов деятельности деформирует каждую из них и создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат"1¹Голубев В.В. О современном состоянии российской национальной системы банкротства // http: www.bankr. tsr.ru..

Новый Закон о банкротстве 2002 года предполагает определение уполномоченных и регулирующих органов по проведению процедур банкротства. Регулирующим органом является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Уполномоченными органами являются федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ представлять в процедурах банкротства требования РФ по обязательным платежам и денежным обязательствам. Кроме того, уполномоченными органами при проведении процедур банкротства могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные представлять требованиям по денежным обязательствам соответственно субъектов РФ и муниципальных образований. При этом абзацем 11 пункта 4 ст.29 Закона о банкротстве 2002 года устанавливается, что на регулирующий орган, осуществляющий указанные в данной статье закона полномочия, не могут быть возложены функции уполномоченного органа, представляющего законные интересы государства как кредитора по денежным обязательствам и (или) обязательным платежам, и (или) собственника имущества должника - унитарного предприятия, учредителя (участника) должника. Такое разделение полномочий и уточнение функций государственных органов в сфере несостоятельности (банкротства), на наш взгляд, представляется целесообразным, и позволит исключить случаи возможных злоупотреблений.

Постановлением Правительства РФ от 30.11.2002 № 855 "Об уполномоченном и регулирующем органе в делах о банкротстве и процедурах банкротства"1¹ СЗ РФ. 2002. № 49. Ст.4886. на ФСФО России временно, сроком на три месяца со дня вступления в силу Закона о банкротстве 2002 года, было возложено исполнение функций уполномоченного органа, представляющего в делах о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, а также функций регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Постановлением Правительства РФ от 14.02.2003 № 100 "Об уполномоченном в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих"2² СЗ РФ. 2003. № 7. Ст.659. установлено, что уполномоченным органом, представляющим в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, является Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству; регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, с 3 марта 2003 г. является Министерство юстиции Российской Федерации.

Учитывая, что ФСФО России имеет солидный опыт проведения процедур банкротства, много опытных специалистов-профессионалов, позволяющих использовать их с тем, чтобы процедуры банкротства проводились безукоризненно, четко и максимально эффективно, наделение ее функциями уполномоченного органа, по нашему мнению, является целесообразным.

Закон о банкротстве 2002 года устанавливает несколько иные, чем в Законе о банкротстве 1998 года, требования к арбитражным управляющим: необходимо сдать теоретический экзамен по программе подготовки обучения арбитражных управляющих, пройти стажировку в качестве помощника арбитражного управляющего и быть участником (членом) саморегулируемой организации арбитражных управляющих (п.1 ст.20), таким образом, наличия лицензии больше не требуется. Требования, предъявляемые к лицам, желающим вступить в саморегулируемую организацию, разрабатывают и устанавливают, согласно п.2 ст.22 Закона о банкротстве 2002 года, саморегулируемые организации.

Вышеназванным законом остаются прежними требования к государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, наличие высшего образования и стажа руководящей работы, ранее предусмотренные Требованиями, предъявляемыми к физическим лицам, осуществляющим деятельность в качестве арбитражных управляющих, утвержденными распоряжением ФСФО России от 15.02.2001 № 48-р 1¹ Вестник ФСФО России. 2001. № 3. (п.3), которое распоряжением ФСФО России от 05.11.2001 № 337-р признано утратившим силу.

В связи с отменой лицензирования и передачей контроля за арбитражными управляющими саморегулируемым организациям, на регулирующий орган, Закон о банкротстве 2002 года (п.4 ст.29), возлагает осуществление контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций; проведение проверок деятельности саморегулируемых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; обращение в арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемых организаций из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; обращение в установленном федеральным законом порядке в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего; оказание поддержки саморегулируемым организациям и арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности; участие в организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического экзамена; утверждение единой программы подготовки арбитражных управляющих; ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и реестра арбитражных управляющих.

Таким образом, государство не оставляет за собой никаких рычагов воздействия на арбитражных управляющих. Несмотря на то, что со стороны федерального органа исполнительной власти, который мог бы участвовать в деле о банкротстве, и саморегулируемых организаций контроль сохраняется, непосредственный контроль со стороны государства за деятельностью арбитражного управляющего исключен. "Прямого воздействия на арбитражных управляющих у государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству нет. Остается только косвенное воздействие через саморегулируемые организации. Это последняя ступень, и ее, на наш взгляд, взгляд правительства, сегодня уступить нельзя"1¹ Трефилова Т.И. Проект нового Закона "О несостоятельности (банкротстве): проблемы и решения // Вестник ФСФО России. 2002. № 5. С.31..

Некоторые считают, что концепция управления саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих изменена к лучшему, "государство так или иначе, даже через саморегулируемые организации, доберется до управляющего"2² Церенов Ц. О принятом законе // http: www.bankr.tsr.ru.. На наш взгляд, передача государственных функций по контролю за арбитражными управляющими саморегулируемым организациям при сегодняшнем уровне коррумпированности общества, не всегда эффективной работе правоохранительных органов, нецелесообразна. "Саморегулируемые организации превратятся в организованное сообщество, паразитирующее на самой процедуре банкротства, на имуществе должников. Они будут способны обанкротить кого угодно"3³ Плешанова О. Впереди - "белый передел"? // http: www.bankr.tsr.ru..

Исходя из направлений деятельности Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству и возложенных на нее задач представляется целесообразным разделение функций государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству условно на две группы: функции, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства, и функции, имеющие главной целью финансовое оздоровление неплатежеспособных предприятий.

Группа функций, направленных на обеспечение реализации процедур банкротства, в том числе связанных и с правовым регулированием деятельности арбитражных управляющих, как уже указывалось, существенно изменилась.

Группа функций ФСФО России, направленных на финансовое оздоровление организаций, к числу которых можно отнести проведение анализа платежеспособности крупных, экономически и социально значимых организаций, их учет, выработка и представление предложений по финансовому оздоровлению указанных организаций в Правительство РФ, недостаточно определена, не восполнен этот недостаток правового регулирования и в Законе о банкротстве 2002 года.

С целью реализации некоторых функций, направленных на финансовое оздоровление, в том числе анализа финансового состояния предприятий-должников и выбор антикризисных процедур, ФСФО России, Министерством финансов РФ, Министерством по налогам и сборам РФ, Федеральной службой налоговой полиции России и их территориальными органами создаются межведомственные балансовые комиссии, которые играют важную роль в выполнении такой задачи, поставленной перед ФСФО России, как разработка и реализация мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций. Предметом рассмотрения межведомственных балансовых комиссий является финансовое состояние организаций и состояние расчетов с федеральным бюджетом и внебюджетными фондами, при этом особое внимание обращается на план финансового оздоровления, в составе которого, по мнению специалистов Управления финансового оздоровления и внесудебных процедур ФСФО России, должны быть отражены такие мероприятия, как оптимизация структуры управления и организационной структуры, обеспечение выполнения графика платежей по обязательным платежам, реструктуризация задолженности, обеспечение получения необходимого объема прибыли и свободных денежных средств, оптимизация имущественного комплекса 1¹Роль межведомственной балансовой комиссии в работе по финансовому оздоровлению предприятий // Вестник ФСФО России. 2001. № 9. С.28..

Учитывая, что координация деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам, как уже отмечалось, возложена Законом о банкротстве 2002 года на Правительство РФ, возникает вопрос о существовании не только коллегий уполномоченных государственных представителей при ФСФО России, осуществлявших выработку единой позиции государства при решении вопросов несостоятельности (банкротства) организаций, но и межведомственных балансовых комиссий, проводящих экспертизу финансового состояния организаций, имеющих задолженность в бюджеты и внебюджетные фонды, в отношении которых не возбуждены процедуры банкротства.

Важным направлением в целях реализации полномочий ФСФО России по даче заключений по вопросам, связанным с определением несостоятельности (банкротства) и финансовым оздоровлением организаций, является экспертная деятельность ФСФО России, в ходе которой осуществляется подготовка заключений и проведение экспертиз:

- последствий обращения взыскания на имущество организаций должников;

- отчетов независимых оценщиков;

- возможности наступления банкротства организаций в случае единовременной уплаты сумм налогов;

- финансового состояния организаций;

- наличия признаков преднамеренного и фиктивного банкротства.

Учитывая, что проведение указанных экспертиз направлено как на обеспечение реализации процедур банкротства, так и на финансовое оздоровление организаций, экспертную деятельность ФСФО России можно включить и первую, и во вторую группы функций государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству.

С целью оценки возможных последствий обращения взыскания на имущество организации-должника и принятия решения об обращении или необращении в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом ФСФО России проводит соответствующие экспертизы при обращении взыскания на имущество должника, руководствуясь при этом Федеральным законом от 21.07.1997 № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"1¹ СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591., а также Временным положением о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденным Указом Президента РФ от 14.02.1996 № 1992² СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 741.. Данный вид экспертизы ФСФО России и ее территориальные органы проводят в соответствии с Положением о производстве по делам организаций, в отношении которых принято решение об обращении взыскания на имущество, утвержденным распоряжением ФСДН России от 27.12.1999 № 48-р 3³ Российская газета. 2000. № 33. . Выполнение такой функции по анализу возможных последствий обращения взыскания на имущество должника в соответствии с поступившими уведомлениями судебных приставов-исполнителей о произведенном аресте имущества организации-должника, а также предпринятие в соответствии со своей компетенцией действий, вытекающих из результатов такого анализа, в том числе по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) организации-должника, возложено п.п.27, 29 п.4 Положения о ФСФО России. При этом в отношении крупных, экономически или социально значимых организаций решения принимаются центральным аппаратом ФСФО России, а в отношении остальных организаций - ее территориальными органами. По статистическим данным 4⁴ Отчет ФСФО России по итогам работы за 2000 год // Вестник ФСФО России. 2001. № 3. С.5., всего в 2000 году рассмотрено 9706 уведомлений об обращении взыскания на имущество, по результатам инициировано возбуждение 1663 дел о банкротстве, в 2001 году - 11519 и 2898 соответственно 5⁵ Отчет ФСФО России по итогам работы за 2001 год // Вестник ФСФО России. 2002. № 3. С.5.. Наибольшее число уведомлений об обращении взысканий на имущество организаций-должников поступило в Краснодарском крае, Пермской, Новосибирской, Тверской областях.

Следует отметить, что нормативно-правовые акты, которыми руководствуется ФСФО России при принятии указанных решений, подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом "Об исполнительном производстве" и Законом о банкротстве 2002 года и применяются в настоящее время в части, им не противоречащей.

С целью определения достоверности, обоснованности и корректности сведений, приведенных в отчетах оценщиков, дачи заключения о результатах независимой оценки рыночной стоимости имущества акционерных обществ-должников, в соответствии с п.п.28, 29 п.4 Положения о ФСФО России ФСФО России осуществляет экспертизу отчетов независимых оценщиков в следующих случаях:

- в соответствии со ст.77 Федерального закона "Об акционерных обществах" и п.12 Указа Президента РФ от 18.08.1996 № 1210, как государственный финансовый контрольный орган;

- при внесении объектов недвижимости в уставный капитал кредитных организаций на основании указания Центрального банка России от 01.06.1998 № 243-У "О регистрации долей участия в уставном капитале кредитных организаций, формируемых внесением материальных активов, и единообразном применении законодательства о защите прав участников кредитных организаций".

В заключении ФСФО России формулируется вывод о соответствии или несоответствии отчетов законодательным или иным правовым актам об оценочной деятельности и общепринятым методам рыночной оценки.

С 2001 года ФСФО России выдает заключения о возможности наступления банкротства организаций в случае единовременной уплаты сумм налогов. Данные заключения предоставляются организациями в Минфин РФ в целях получения отсрочки (рассрочки) по уплате налогов и сборов в соответствии с п.п. 3 п.2 ст.64 ч.1 Налогового кодекса РФ.

Правила выдачи заключений о возможности наступления банкротства организаций в случае единовременной уплаты сумм налогов утверждены распоряжением ФСФО России от 13.04.2001 № 111-р "О даче заключений о возможности наступления банкротства организаций в случае единовременной уплаты сумм налогов". Указанные заключения выдают территориальные органы ФСФО России, за исключением заключений в отношении крупных, экономически или социально значимых организаций, которые выдает ФСФО России.

В соответствии с п.п.28, 29 п.4 Положения о ФСФО России, ФСФО России и ее территориальными органами проводится также экспертиза финансового состояния организаций, групп организаций и отдельных отраслей экономики. Целью проведения указанной экспертизы является определение платежеспособности и оценка финансового состояния организаций на основании анализа финансовых показателей их деятельности. Согласно статистическим данным, в соответствии с Порядком предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств бюджета развития РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.11.1997 № 1470, подготовлены заключения по таким организациям, как ГП "Ульяновскавтодор" (отрицательное), ОАО "Компания Славич" (положительное), ОАО МК "Белкомур" (положительное), ЗАО "Объединение Гжель" (положительное) и т.д.

Следующим видом экспертизы, проводимой ФСФО России при реализации полномочий государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству, является дача заключения о наличии признаков фиктивного и преднамеренного банкротства. Кроме того, реализуя установленные законом полномочия участника дела о банкротстве, ФСФО России и ее территориальные органы осуществляют экспертизу и подготавливают заключения по планам внешнего управления, мероприятиям конкурсного производства, проектам мировых соглашений наиболее значимых для государства организаций, находящихся в процедурах банкротства. Результатом экспертной деятельности ФСФО России являются конкретные уголовные дела, возбужденные по выявленным случаям криминальных банкротств. Замечания, высказанные экспертами ФСФО России, позволяют проводить процедуры банкротства с наибольшей эффективностью и с учетом всех требований законодательства РФ. Однако, несмотря на высокие показатели (в 2000 году выявлено 156 случаев преднамеренного и фиктивного банкротства, в 2001 году - 295), уголовных дел возбуждается очень мало, в связи с недостаточной проработанностью статей Уголовного кодекса РФ, устанавливающих признаки соответствующих преступлений. Кроме того, дела расследуются очень медленно - нет еще наработанной практики. В итоге вынесено лишь несколько приговоров по осуждению тех лиц, которые реально вывели активы предприятий 1¹ Концепция законопроекта о финансовом оздоровлении в РФ // Вестник ФСФО России. 2001. № 10. С.36.. Вместе с тем, Методические рекомендации по проведению экспертизы о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства, утвержденные распоряжением ФСДН России от 08.10.1999 № 33-р 2² Вестник ФСДН РФ. 1999. № 12., не учитывают рассмотрение признаков, характеризующих субъективную сторону состава преступления по статьям 196 и 197 УК РФ. Кроме того, названная методика не удовлетворяет сегодня предъявляемым требованиям: строгое соблюдение разработанного в ней порядка и критериев не позволяет провести более глубокий анализ и сделать четкие, обоснованные выводы, которые сложно было бы оспорить. По мнению специалистов 3³ Коцюба Н., Ермолаева М., Григорьева Н. Проблемы практического применения Методических рекомендаций ФСФО России по проведению экспертизы о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства // Вестник ФСФО России. 2001. № 9. С.34-35., следует подробно и доказательно мотивировать выводы о наличии причинно-следственной связи между совершением сделок и последующим ухудшением показателей обеспеченности обязательств должника его активами, о наличии умысла. Руководитель должника мог и должен знать о неизбежных неблагоприятных последствиях совершения им данных сделок: сделки совершались для целей личного неправомерного обогащения обвиняемого или иных связанных с ним лиц.

Таким образом, учитывая будущую необходимость использования данной методики в процессе привлечения к административной ответственности за аналогичные правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства), необходимо методику усовершенствовать либо разработать новую, которая будет детально регламентировать действия по выявлению и доказательству наличия преднамеренного или фиктивного банкротства. Следует отметить, что в соответствии с Законом о банкротстве 2002 года правила проверки наличия признаков фиктивного и преднамеренного банкротства должны утверждаться Правительством РФ.

В целях надлежащего уровня проведения экспертизы в области несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления неплатежеспособных организаций и выработки единого методологического подхода к ее проведению распоряжением ФСДН России от 23.12.1998 № 26-р утверждено Положение о порядке учета юридических и физических лиц, осуществляющих экспертную деятельность в области несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления 1¹ Вестник ФСДН России. 1999. № 4.. Учет экспертов осуществляется в форме их аккредитации при ФСФО России.

В соответствии с вышеуказанным Положением, аккредитация проводится по следующим направлениям:

- экспертиза финансового состояния и платежеспособности организаций;

- экспертиза бизнес-планов организаций;

- экспертиза рыночной стоимости имущества организаций;

- экспертиза действий руководителя и арбитражных управляющих.

Аккредитация осуществляется путем внесения соответствующей записи в Реестр экспертов, аккредитованных при ФСФО России. Указанный реестр может при необходимости запросить арбитражный суд 2² Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.08.1999 № С 4-7/УП-898 // Бизнес-адвокат. 1999. № 16..

Рассмотренные выше функции и направления деятельности ФСФО России, за исключением тех, которые Законом о банкротстве 2002 года исключены или отнесены к компетенции других органов исполнительной власти, на наш взгляд, должны быть возложены на регулирующий орган.

ФСФО России, как и ФСДН России, осуществляла возложенные на нее функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях.

Для более тесного взаимодействия с местными органами исполнительной власти и выполнения возложенных на нее функций ФСФО России создана организационно-штатная структура, в которую входят территориальные и межрегиональные органы ФСФО России.

В 2000 году систему территориальных органов ФСФО России составляли 13 межрегиональных территориальных органов и два территориальных органа в субъектах РФ. Такая структура позволяла получать более качественные результаты в выполнении функций ФСФО России на соответствующих территориях, обеспечить необходимую координацию работы центрального аппарата и представителей ФСФО России на местах. Большинству территориальных органов удалось наладить деловое сотрудничество с местными органами власти. В 2000 году в 49 субъектах РФ агентствами осуществлялись полномочия по работе с собственностью субъектов РФ, для чего из региональных бюджетов финансировалось содержание 304 дополнительных сотрудников. Вместе с тем, возникали проблемы во взаимоотношениях агентств с администрациями в Алтайском крае, Брянской и Сахалинской областях 1¹ См.: Отчет ФСФО России по итогам работы за 2000 год // Вестник ФСФО России. 2001. № 3. .

Структура территориальных органов в течение почти всего 2000 года оставалась без изменений. Однако, в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.05.2000 № 849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе"2² СЗ РФ. 2000. № 20. Ст.2112. и во исполнение постановления Правительства РФ от 11.08.2000 № 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"3³ СЗ РФ. 2000. № 34. Ст.3473. , были проведены реорганизационные мероприятия по приведению структуры территориальных органов Службы в соответствие со схемой размещения федеральных округов. В результате были упразднены ранее существовавшие территориальные органы ФСФО России и образованы территориальные органы в 80 субъектах РФ (из 89) и 7 межрегиональных территориальных органов с привязкой их размещения по федеральным округам.

Разработаны и утверждены Положения о территориальных и межрегиональных территориальных органах ФСФО России, согласованы с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и назначены на должности все руководители МТО 4⁴ Отчет ФСФО России по итогам работы за 2000 год // Вестник ФСФО России. 2001. № 3. С.4..

Решение коллегии ФСФО России от 25.10.2001 "Об итогах работы МТО ФСФО России за 9 месяцев 2001 года и задачах на ближайшую перспективу"5⁵ Вестник ФСФО. 2001. № 12. С.24. свидетельствует о повышении эффективности управления и решения задач, поставленных перед ФСФО России, усилении внимания к проведению досудебных процедур в отношении предприятий, являющихся крупными должниками перед федеральным бюджетом. В решении указываются и некоторые недостатки, которые выражаются в том, что отсутствует должная координация и надлежащий контроль со стороны межрегиональных территориальных органов за деятельностью региональных межведомственных балансовых комиссий, имеются случаи инициирования банкротства по заявлению налоговых органов без предварительного рассмотрения указанных вопросов на Коллегии уполномоченных государственных представителей.

Помимо указанных органов, в соответствии с приказом ФСФО России от 03.08.2001 № 374 "Об образовании Межрегионального территориального контрольного органа ФСФО России"1¹ Вестник ФСФО России. 2001. № 9. С.11., образован Межрегиональный территориальный контрольный орган ФСФО России и утверждено Положение о нем, которое устанавливает следующие основные его задачи: проверка жалоб и заявлений на действия должностных лиц территориальных органов ФСФО России, организационное обеспечение и контроль деятельности государственных служащих - арбитражных управляющих (государственных арбитражных управляющих) при проведении процедур банкротства в отношении крупных, экономически и социально значимых организаций.

Следует отметить, что деятельность ФСФО России и ее территориальных органов стала более прозрачной, о чем свидетельствуют ежегодно публикуемые отчеты об их деятельности, что является существенным шагом на пути реформы государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству.

Согласно концепции развития ФСФО России, в литературе 2² Антикризисное управление предприятиями и банками: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2001. С.20. выделяются следующие конкретные группы задач деятельности, обеспечивающей макроэкономическое регулирование поддержки достаточной экономической состоятельности предприятий:

- правовое и методическое обеспечение по процедурам несостоятельности (банкротства) и финансовому оздоровлению;

- финансовая экспертиза деятельности организаций, в том числе для подготовки по запросу суда, прокуратуры и иного уполномоченного органа заключения о признаках несостоятельности, а также фиктивного или преднамеренного банкротства;