Вопросы правового регулирования координационной функции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вопросы правового регулирования координационной функции

Право - одна из ведущих составляющих адаптационно-преобразовательного механизма, с помощью которого человек и социальная общность приспосабливаются к объективной действительности, изменяют её в своих интересах Плесовских В.Д. Право как компонент адаптационно-преобразовательного механизма // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы. (Материалы региональной научно-практической конференции.) Ч.1. / Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С.74. и оно должно занять подобающее ему ведущее место в цепочке приоритетов жизни нашего общества, становящегося на путь устойчивого развития в защиту прав будущих поколений Клеандров М.И. Устойчивому развитию России - фундаментальное правовое обеспечение // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сб.статей. Ч.4./ Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том.ун-та, 2000. С.43-45.; Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука, Сиб.изд.фирма РАН, 1999. С.13.. Осуществление правового регулирования, т.е. государственного воздействия на общественные отношения с помощью правовых средств, предполагает возможность упорядочивающего воздействия на сознательное волевое поведение людей, ведь без воздействия на сознание и волю людей невозможно их взаимные отношения каким-либо образом упорядочить Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т.т. Т.2 Теория права. / Под ред. М.Н. Мартыненко. М.: Зерцало, 1998. С.213; Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т.т. Т.1. М.: Юридическая литература, 1981. С.292 - 294.; Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С.348.. Особенно это касается государственно-управленческих отношений как вида общественных отношений, возникающих в ходе осуществления государственно-управленческих функций, и в большей степени поддающихся правовому регулированию, чем экономические и иные общественные отношения Нижник Н.Р. Указ. соч. С.3, 19.. Правовое регулирование координационной функции должно осуществляться, прежде всего, правовыми нормами, содержащимися в источниках права федерального уровня - Конституции Российской Федерации, федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральных законах, актах Президента России и Правительства России. Следует заметить, что в научной литературе встречаются как критические высказывания по поводу практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, ведущей к правовому неравенству субъектов федерации, размывающей конституционную модель федеративного государства в России с не суверенными субъектами Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. Екатеринбург, 1995. С.32. и создающей угрозу его существованию См. например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. М., 2000. С.16-21; Доржиев Э.П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект. Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. М., 1997. С.18, 19; Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. М., 1998. С.42; Ермакова Ю.М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления её государственного единства. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 1997. С.19; Золотарёва М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 1999. С.9, 10; Никитина Е.Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 1998. С.14; Побережная И.А. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 1998. С.5; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Автореф.дис. ... д-ра юрид.наук. М., 1997. С.22, 24; и др., так и положительные оценки Азбукин В.М. Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов. Автореф.дис. … канд.юрид.наук. М., 2000. С.19, 20; Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико-правовой анализ. Автореф.дис. ... д-ра юрид.наук. М., 1999. С.30.. Президент Российской Федерации также критически оценил практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, указал на недопустимость заключения договоров, ведущих к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 19.04.2002.. Значение правовых норм, содержащихся в Конституциях (Уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации представляется субсидиарным по сравнению с действующими на федеральном уровне. Основанием для подобного вывода служит то, что, во-первых, место каждого правового акта в правовой системе страны в целом или в субъекте федерации определяется статусом принимающего его государственного органа Невинский В.В. К вопросу об иерархии в системе правовых актов субъектов Российской Федерации // Право и современность: теория, проблемы, перспективы. Сб.научн.статей. / Отв.ред. В.В. Невинский. Барнаул: Изд-во Алт.ун-та, 1997. С.62.; во-вторых, правовыми позициями Конституционного Суда России, федеральными законами, выступающими как ограничители самостоятельности субъектов федерации, сформулированы характеристики взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядка их формирования Малый А.Ф. Цит. соч. С.22.. Двоякое проявление функциональной природы координации в деятельности администрации субъекта Российской Федерации отражается и на её правовом регулировании. право поведение волевой

Недостатком современного правового регулирования координационной функции, реализуемой в деятельности администрации субъекта Российской Федерации можно назвать отсутствие легального толкования её содержания. Только из текстуального анализа отдельных статей специально посвящённого вопросам координации федерального закона - "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" можно заключить, что координация международных и внешнеэкономических связей предполагает наделение органов власти субъектов Российской Федерации некоторыми обязанностями. К их числу относятся: уведомление федеральных органов власти о вступлении в переговоры о заключении соглашений, согласование проектов таких соглашений, регистрация заключенных соглашений в установленном порядке, согласование открытия представительств субъекта Российской Федерации за рубежом и открытия представительств субъектов иностранных федеративных образований и их административно-территориальных образований на территории субъектов Российской Федерации. Исполнение этих обязанностей обеспечивается правом уполномоченных федеральных органов исполнительной власти получать соответствующую информацию, давать предложения и рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации Ст.ст.3, 4, 10, 11 Федерального закона от 04.01.99 №4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ, 1999, №2, ст.231..

Правовое регулирование координации в качестве функции государственного управления в деятельности администрации субъекта Российской Федерации означает закрепление в нормативных правовых актах (прежде всего в законах, определяющих статус администрации субъекта Российской Федерации) правомерной возможности администрации отдавать государственно-властные указания (предписания), направленные на обеспечение единства и гармоничного сочетания деятельности различных субъектов. Данному праву администрации должна корреспондировать обязанность субъектов, чья деятельность координируется, исполнять полученные ими властные указания.

Правомерная возможность использовать государственно-властные полномочия - властвовать, реализовывать компетенцию государственной администрации, основывается на придании администрации (правительству) субъекта Российской Федерации статуса органа исполнительной власти. История придания текущим законодательством такого статуса администрации края, области начинается с Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 05.03.92 г., употреблявшего в п.2 ст.1 понятия "исполнительный орган государственной власти" и "орган государственного управления" как равнозначные Закон РФ от 05.03.1992 №2449-1 "О краевом, областном совете народных депутатов, краевой, областной администрации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №13. Ст.663.. В отношении органов исполнительной власти республик и автономных округов соответствующий статус закреплялся Конституцией (Основным законом) Российской Федерации и конкретизировался в Конституции республики или Уставе автономного округа. Принятие специальных законов России об органах исполнительной власти республик до принятия Конституции России 1993г не предусматривалось Ст.ст.134 - 136 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, в ред.от 10.12.1992 // М.: Известия Советов народных депутатов Российской Федерации. 1993., а конституционное положение о принятии специального закона об администрации автономного округа Ч.2 ст.136-5 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России. не было воплощено в текущем законодательстве. Конституция России 1993 года и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают создание в субъектах Российской Федерации высших и иных исполнительных органов государственной власти Ч.2 ст.78 Конституции России// Российская газета. 25.12.1993. №237; Ч.1 ст.2, п/п г) п.2 ст.21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".. Кроме того, в преамбуле названного ФЗ термины "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации" применительно к субъектам федерации любого вида употребляются как равнозначные. Тем самым, по нашему мнению, законодателем осуществлено правовое закрепление единого понимания государственной администрации субъекта Российской Федерации в виде системы его органов исполнительной власти независимо от вида субъекта Российской Федерации. Такое понимание применяется и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении системы органов государственной власти. Например, Устав Красноярского края предусматривает, что система органов исполнительной власти края во главе с её высшим органом - Советом администрации края, составляет администрацию края П.2 ст.64 Устава Красноярского края в редакции Закона Красноярского края от 18.05.2001 №14-1290 "О внесении изменений и дополнений в Устав Красноярского края" // Красноярский рабочий. 02.06.2001. №100..

Субсидиарность правового регулирования координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации правовыми актами самого субъекта федерации, в том числе конституцией, уставом, ярко проявляется на примере правового регулирования координации как функции государственного управления. Одной из особенностей правового статуса конституции (устава) субъекта Российской Федерации можно назвать отсутствие легального определения положений, которые должны в них содержаться. Предусматривавшийся ст.4 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" перечень таких положений утратил силу 22.12.93г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" САПП РФ. 1993. № 52.. Правовое регулирование содержания конституции республики и устава автономного округа на 22.12.1993 года в текущем законодательстве отсутствовало. Конституция Российской Федерации общими нормами ч.2 ст.5 и ч.ч.1, 2 ст.66 предусматривает наличие в субъекте Российской Федерации конституции (устава), определяющего статус республики, края, области, автономного округа соответственно. В научной литературе предлагается определять конституцию (устав) субъекта Российской Федерации как его основной закон, принимаемый самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации, определяющий государственно-правовой статус, принципы государственного устройства и устанавливающий систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, принципы местного самоуправления, административно-территориальное устройство, его экономические и финансовые основы, а также регулирующий другие вопросы, отнесённые Конституцией России к ведению субъекта Российской Федерации Никитина Е.Е. Цит. соч. С.9; Побережная И.А. Цит. соч. С.14-15; Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. Автореф.дис. … д-ра юрид.наук. Иркутск, 1996. С.52; Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика /Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселёва, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрОАН, 2001. С.43.. Среди этих вопросов может присутствовать установление основ нормотворчества, системы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, их иерархии Невинский В.В. Источники правового регулирования нормотворческого процесса в субъектах Российской Федерации // Формирование правовой системы России: Проблемы и перспективы. Сб.науч.тр. / Новосибирск: Наука, 1997. С.65-66., хотя эти и другие вопросы законотворчества детальнее целесообразно регулировать в специальном законе субъекта Российской Федерации Игнатенко В.В. Опыт нормативного моделирования Закона о правотворческой деятельности // Проблемы правотворчества и совершенствования законодательства. Сб.науч.тр. / Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1996. С.35..

Основываясь на положениях ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих установление системы органов исполнительной власти, регулирование основ их деятельности и полномочий Конституциями (Уставами) субъектов Российской Федерации, но в соответствии с основами конституционного строя и требованиями федеральных правовых актов (например, преамбула и п.4 ст.1 этого ФЗ), можно сделать вывод, что принимаемые после вступления в силу Конституции РФ 1993г. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации не вправе изменить закреплённого за правительством республики, администрацией края, области, автономного округа статуса органа исполнительной власти. Федеральные ограничители свободы субъектов федерации в построении системы государственной власти есть и в других федеративных государствах, например, в США, ФРГ Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации: На примере федеральных земель ФРГ. Красноярск: Изд-во Краснояр.ун-та, 1986. С.10, 14-16, 96-97; Саликов М.С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США. Автореф.дис. ... д-ра юрид.наук. Екатеринбург, 1998. С.17.. Изменить установленное Конституцией Российской Федерации, федеральным и иными договорами разграничение предметов ведения и полномочий конституции (уставы) субъектов федерации и акты их текущего законодательства также не вправе. Такой вывод следует из прямого действия п.н) ч.1 ст.72, ч.5 ст.76 Конституции России, относящих установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации к совместному ведению России и её субъектов, осуществляемому в первую очередь путём принятия федеральных законов. Данный вывод находит свое практическое подтверждение в содержании Конституции Республики Алтай, Уставов Алтайского и Красноярского краёв, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, определивших в качестве исполнительного органа государственной власти правительство республики, автономного округа, администрацию края, области См.: ст.128 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай от 07.06.1997 (в ред. от 14.02.2001) // Первонач.ред. опубликована: Звезда Алтая. 11.07.1997; п.1 ст.78 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 21.04.1995 (в ред. от 05.10.2000) // Первонач.ред. опубликована: Алтайская правда. 1995. №100; п.п.1, 2 ст.64 Устава Красноярского края от 29.02.1996 №8-252 (в ред. от 18.05.2001) // Первонач. ред. опубликована: Красноярский рабочий. 29.03.1996. №60; п.2 ст.4, п.1 ст.37 Устава Иркутской области от 10.02.1995 №34 (в ред. от 16.04.2001) // Первонач. ред. опубликована: Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 1995. №8; п/п а) п.2 ст.9, п.1 ст.49 Устава Кемеровской области от 05.06.1997 (в ред.от 06.12.2000) // Первонач.ред. опубликована: Кузбасс. 11.06.1997. №102; п.1 ст.37, п.3 ст.38 Устава Новосибирской области от 05.04.1996 (в ред.от 13.06.2001) // Первонач.ред. опубликована: Советская Сибирь. 11.04.1996. №68; п.1 ст.54 Устава (Основного Закона) Омской области от 26.12.1995 (в ред.от 16.11.2000) // Первонач.ред. опубликована: Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. №6. Ст.155; п.4 ст.9, п.1 ст.72 Устава (Основного Закона) Томской области от 26.07.1995 (в ред. от 05.06.2001) // Первонач. ред. опубликована: Томский вестник. 30.08.1995. №154; п.1 ст.37, п.1 ст.41 Устава Тюменской области от 05.07.1995 (в ред.от 11.04.2001) // Первонач.ред. опубликована: Тюменские известия. 15.07.1995. №133; ст.53 Устава (Основного Закона) Ханты-Мансийского автономного округа от 26.04.1995 (в ред. от 30.10.2000) // Первонач.ред. опубликована: Новости Югры. 04.05.1995. №51. . Правомерным является изменение наименования органа исполнительной власти, но существование самого органа не ставится в зависимость от национальных, культурных и иных традиций конкретного субъекта Российской Федерации П.3 ст.20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".. Именно администрация (правительство) субъекта Российской Федерации являются органами исполнительной власти и именно они в своей деятельности правомочны реализовывать координацию в качестве функции государственного управления.

Придание администрации субъекта Российской Федерации статуса органа исполнительной власти не означает наделения ее неограниченными государственно-властными полномочиями. Администрация субъекта Российской Федерации, независимо от её конкретного наименования, действует на основании и во исполнение Конституции России и законов, иных правовых актов, принятых вышестоящими органами исполнительной власти, представительными органами власти соответствующего субъекта Российской Федерации Ч.1 ст.1 Конституции России; П.3 ст.3 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации"; П\п в) п.1 ст.1, п.2 ст.20, п.3 ст.22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".. Введение власти администрации в рамки закона гарантируется требованием п.2 ст.22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" об обязательности исполнения только актов, принятых в пределах компетенции или полномочий администрации. В случае превышения администрацией пределов компетенции утрачивается властность её действий и, соответственно, правомерная возможность осуществлять функции управления, управлять. Превышение компетенции администрации, причинившее вред, влечёт его возмещение за счёт средств казаны соответствующего субъекта Российской Федерации (например, ст.107 Устава Алтайского края).

Правомерная возможность администрации субъекта Российской Федерации реализовывать координационную функцию государственного управления определяется не только положениями законов и иных нормативных правовых актов о придании администрации статуса органа исполнительной власти, но и установленными предметами ведения, их разграничением между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Отнесение того или иного предмета ведения к ведению субъекта Российской Федерации (разделение власти федерального центра как единого субъекта государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, каждый из которых является носителем цельного комплекса властных полномочий Чеботарёв Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Монография. Тюмень: Изд-во Тюменск.гос.ун-та, 1997. С.207.) является правовой основой осуществления его администрацией государственного управления в соответствующих пределах, а значит и реализации координационной функции. Разграничение предметов ведения, т.е. тех общественных отношений, в которых органы государства юридически компетентны (как это было предложено К.Ф. Шереметом Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Изд. Моск.ун-та, 1968. С.13. и поддержано современным федеральным законодательством П.п.1-3 ст.2 Федерального закона от 24.06.1999 №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 30.06.1999.), осуществляется, прежде всего, Конституцией России, ее статьями 71, 72, 73. Дополнительно, в соответствии с ч.3 ст.11 Конституции России, предметы ведения и полномочия (закреплённые в законе права государственного органа совершать в определённой сфере жизнедеятельности общества правозначимые действия соответствующего характера, содержания и объёма Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство: Основные понятия и термины. С.25.) между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов могут разграничиваться на договорной основе - путем заключения Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Специфика договорного разграничения предметов ведения и полномочий состоит в ее избирательности, а также в зависимости от степени влияния руководителя субъекта Российской Федерации на процесс заключения соответствующего договора и определение его содержания. Вступление в силу нового федерального закона, регулирующего процедуру заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, позволяет говорить о снижении влияния субъективного фактора на разграничение предметов ведения и полномочий. Этот федеральный закон предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не участвующим в процедуре заключения договора в качестве стороны, возможность влиять на содержание договора, если в случае его заключения могут быть ущемлены права и интересы данного субъекта Российской Федерации (п.3 ст.22). Возможность разграничения предметов ведения и полномочий федеральными законами не предусматривается действующей Конституцией России, поэтому вызывает вопросы конституционность современной законодательной практики разграничения предметов ведения и полномочий федеральными законами. Некоторые федеральные законы предусматривают разграничение компетенции между Российской Федерацией и её субъектами См. например: Ст.ст.24, 25 Федерального закона от 22.08.1996 №125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // СЗ РФ. 1996. №35. Ст.4135. или разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти её субъектов См. например: Ст.ст.4, 5 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ "О государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 1998. №29. Ст.3399; Ст.ст.5, 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. №26. Ст.3009.. Кроме того, в п.6 ст.2 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и п.5 ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий определяется именно договор. В современных условиях федеративный характер российского государства диктует необходимость чёткого законодательного закрепления компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных властей, минимизации конкуренции нормотворческих центров Плесовских В.Д. Право как компонент адаптационно-преобразовательного механизма. С.74., введения кооперационных и координационных механизмов для эффективного увязывания специальных полномочий органов разного уровня, уточнения содержания института двойного подчинения и статуса органов общей компетенции, прежде всего в части их контрольных и координационных функций Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. №8. С.27, 33..

Правовое регулирование координации как функции администрации субъекта Российской Федерации отличается от правового регулирования координации в качестве функции государственного управления. Осуществляя правовое регулирование координационной функции администрации субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти, законодатель или федеральные органы исполнительной власти в рамках реализации их распорядительных полномочий применяют два варианта формулировок. В содержании правовых актов указывается на координирование администрацией деятельности определённых субъектов права, или осуществление её деятельности во взаимодействии с какими-либо иными органами государства, иными субъектами права. Возможно применение и других выразительных средств языка с сохранением основного смысла - обеспечение согласованных действий. В связи с использованием такой юридической терминологии следует высказать мнение о соотношении в государственном управлении понятий "координация" и "взаимодействие" с тем, чтобы установить используемое в настоящей работе их понимание. В литературе предлагались варианты соотношения координации и взаимодействия в государственном управлении. Так, в соответствии с позицией А.С. Щербакова, изложенной применительно к осуществлению государственного управления при охране государственной границы, координация есть согласование действий независимых (терминология А.С. Щербакова - прим. автора) структур в сфере пересечения или наложения полномочий и интересов, а взаимодействие это уже согласование действий сторон, подчинённых единому командованию и участвующих в решении общей задачи Щербаков А.С. Указ. соч. С.28.. В обоих определениях речь идёт о согласовании действий минимум двух участников отношений в условиях, когда они обязаны участвовать в этих отношениях и, как следствие, необходимо согласование их действий. По мнению С.Д. Могилевского, координация и взаимодействие в сущностном отношении едины и являются согласованием действий, но осуществляемом на разных уровнях Могилевский С.Д. Указ. соч. С.76, 81-82.. Координация представляется ему более глобальным явлением, нежели взаимодействие, используемое для полной взаимоувязки действий при решении конкретной задачи и являющееся конкретизацией координации Могилевский С.Д. Указ. соч. С.75, 77.. По моему мнению, для разграничения координации и взаимодействия, вплоть до предложения различных определений, нет достаточных оснований. В пользу данной позиции свидетельствует устоявшееся мнение, что координировать значит согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями Координировать // Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.295., а взаимодействие же есть взаимная связь явлений, взаимная поддержка, согласованные действия (применительно к войскам) Взаимодействие // Там же. С.78.. Право, в том числе и административное, основано на нормах используемого им языка, и содержащиеся в текстах правовых актов понятия следует толковать исходя из правил и норм русского языка, до тех пор пока в самих правовых нормах не будет оговорено иное их понимание Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т.т. Т.2. С. 328-329..

Анализ положений федеральных законов (до вступления в силу Конституции России 1993 года - законы Российской Федерации), принятых по предметам ведения Российской Федерации, в зависимости от степени явности, позволяет выделить несколько способов правового закрепления координации в качестве функции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Прежде всего, следует обозначить прямое поручение органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации координировать чью-либо деятельность, либо координировать свою деятельность с действиями других государственных органов. Законодатель при использовании такого способа прямо указывает, в каких случаях, при управлении какими объектами администрация обязана обеспечивать единство и гармоничное сочетание как своих действий с действиями других государственных органов, так и действий иных субъектов. Например, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется координация мер, направленных на физическую защиту объектов использования атомной энергии Ст.49 Федерального закона от 21.11.1995 №170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. №48. Ст. 4552.. К ведению субъектов Российской Федерации относится координация и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц П. 2) ст.8 Федерального закона от 31.10.1995 №157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ. 1995. №42. Ст.3923.. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполняют свои функции в области обороны во взаимодействии с органами военного управления Ч.1, п/п 12) п.1 ст.7 Федерального закона от 31.05.1996 №61-ФЗ "Об обороне" // СЗ РФ. 1996. №23. Ст.2750., при выполнении мобилизационных мероприятий обязаны взаимодействовать с федеральными органами исполнительной власти П/п 7) п.1, п.2 ст.8 Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации"., а в целях защиты государственной тайны требуется их взаимодействие с органами защиты государственной тайны при федеральных органах власти П.4 ст.4 Закона РФ от 21.07.1993 №5485-I "О государственной тайне" (в ред. Федерального закона от 06.10.1997 №131-ФЗ) // СЗ РФ. 1997. №41. Ст.4673.. Специальные органы управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации координируют деятельность аварийно-спасательных служб на территории субъекта Российской Федерации П.3 ст.18 Федерального закона от 22.08.1995 №151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3503.. Существование и применение такого способа правового регулирования координационной функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находит своё выражение также в текстах федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения России и её субъектов. В частности, органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации входят, согласно терминологии Градостроительного кодекса, в состав федерального органа исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. К их полномочиям относится координация работы научно-исследовательских, проектных и изыскательских организаций в области градостроительства (кроме организаций федерального значения), координация деятельности местных органов градостроительства и архитектуры П.1 ст.24, ст.26 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 №73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №19. Ст.2069.. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать координацию всех работ по борьбе с лесными пожарами на соответствующей территории Ст.100 Лесного кодекса Российской Федерации от 29.01.1997 №22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №5. Ст.610., осуществлять межотраслевую координацию научной и научно-технической деятельности в пределах своих полномочий П.2 ст.7 Федерального закона от 23.08.1996 №127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" // СЗ РФ. 1996. №35. Ст.4137., координировать деятельность по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов, а также научные исследования в этой сфере П.п.9), 10) ст.5 Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4563., осуществлять взаимодействие с организациями других государств по сохранению и благоустройству воинских захоронений Ст.11 Закона РФ от 14.01.1993 №4292-I "Об увековечивании памяти погибших при защите отечества" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №7. Ст.245..

Далее следует указать на косвенный способ правового регулирования координационной функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При его использовании, вывод о наличии в каждом конкретном случае у администрации субъекта федерации координационной функции следует из установленной для определённых государственных органов обязанности координировать свою деятельность с органами исполнительной власти (либо более обобщённо - с органами государственной власти) субъектов Российской Федерации. Наличие координационной функции выявляется в результате логического толкования содержащейся в законе нормы, а не в силу прямого указания закона. Например, законодательно закреплены обязанность налоговых органов работать во взаимодействии с органами власти субъектов Российской Федерации Ст. 4 Закона РФ от 21.03.1991 №943-I "О налоговых органах Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 08.07.1999 №151-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. №28. Ст.3484. и обязанность органов службы занятости населения координировать свою деятельность на соответствующей территории с деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах компетенции которых находятся вопросы обеспечения занятости населения П.3 ст.15 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 20.04.1996 №36-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. №17. Ст.1915.. Аналогичным образом, одной из обязанностей начальника управления (отдела) судебного департамента в субъекте Российской Федерации определено взаимодействие с органами власти и местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесённым к компетенции управления (отдела) П/п 8) п.1 ст.16 ФЗ от 08.01.1998 №7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. №2. Ст.223.. По вопросам экологической экспертизы с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны взаимодействовать территориальные специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы П.1 ст.8 ФЗ от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4556. - территориальные органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации П.3 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2000 №726 "Об утверждении положения о министерстве природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №40. Ст.3971., а по вопросам гидрометеорологии - соответствующий федеральный орган исполнительной власти Ст.6 Федерального закона от 19.07.1998 №113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" // СЗ РФ. 1998. №30. Ст.3609..

Администрация субъекта Российской Федерации вступает в координационные правоотношения не только как субъект управления, самостоятельно осуществляющий координационную функцию. В предусмотренных законодательством случаях администрация обязана свои действия увязывать с обязательными указаниями иных государственных органов. В этих случаях можно говорить об участии администрации субъекта Российской Федерации в конкретных координационных правоотношениях в качестве невластного субъекта. В содержании правовых актов данная особенность участия администрации в координационных правоотношениях проявляется в виде указания на координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, осуществляемую в самых различных отраслях управления. В частности, Правительство России координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и обязано способствовать их взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти Ч.2 ст.43, ч.2 ст.44 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712.. Одним из возможных путей обеспечения этого взаимодействия является разрешение по обращениям полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах споров, возникших между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, а также устранение разногласий между ними Абз.3 п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 №592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 22.08.2000.. Координация деятельности в таких специфических сферах как регистрация актов гражданского состояния П.3 ст.4 Федерального закона от 15.11.1997 №143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" // СЗ РФ. 1997. №47. Ст.5340. и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним Ст.10, п.1 ст.32 Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3594. отнесена к ведению специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Минюста России П.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 06.07.1998 №709 "О мерах по реализации Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.1998 №1274) // СЗ РФ. 1998. №28. Ст.3359; П.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.11.1997 №1378 "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 23.01.1999) // СЗ РФ. 1997. №45. Ст.5195.. Деятельность по экологической экспертизе в Российской Федерации координируется федеральным специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы - Министерством природных ресурсов Российской Федерации П.1 ст.7 Федерального закона "Об экологической экспертизе"; П.1 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.. Аналогичным образом, координация деятельности по стандартизации, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области возложены на Госстандарт России П.1 ст.4 Закона РФ от 10.06.1993 №5154-I "О стандартизации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №25. Ст.917..

Следует отметить, что правовое регулирование невластного участия администрации субъекта федерации в координационных отношениях осуществляется законодателем, с точки зрения юридической техники, двояким образом. Координация деятельности в отдельных отраслях государственного управления, координация деятельности органов исполнительной власти или органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкретной сфере или отрасли управления относится к компетенции определённых федеральных органов исполнительной власти или к ведению Российской Федерации, её органов государственной власти. В частности, координация деятельности в сфере государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения отнесена к ведению Российской Федерации Ст.4 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".. Координация международного сотрудничества в области племенного животноводства отнесена к компетенции Госплемслужбы России, включающей специально уполномоченный Правительством России государственный орган по управлению племенным животноводством (находится в составе федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление сельским хозяйством) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Ст.ст.12 - 14 Федерального закона от 03.08.1995 №123-ФЗ "О племенном животноводстве" // СЗ РФ. 1995. №32. Ст.3199.. Координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам занятости населения должна осуществляться федеральными органами государственной власти П.1 ст.7 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации".. Научные исследования в области социального обслуживания населения входят в предмет ведения Российской Федерации П.10) ст.20 Федерального закона от 10.12.1995 №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"" // СЗ РФ. 1995. №50. Ст.4872.. Координация действий органов государственной власти субъектов Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах территории России отнесена к полномочиям федеральных органов государственной власти Ст.5 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. №17. Ст.1462., также как и координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения П.1 ст.6 Федерального закона от 10.12.1995 №196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 1995. №50. Ст.4873..

Правовое регулирование координации в качестве функции администрации субъекта Российской Федерации не ограничивается принимаемыми на федеральном уровне законами. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вносят свой вклад в правовое регулирование координационной функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализ содержания этих правовых актов показывает, что ими, как правило, предусматривается участие администраций субъектов Российской Федерации в координационных отношениях, складывающихся в различных сферах и отраслях государственного управления, в качестве невластного субъекта. В таких случаях их деятельность координируется федеральными органами исполнительной власти или специально создаваемыми координационными органами, как правило - комиссиями. Например, координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики возлагалась ранее на правительственную комиссию по миграционной политике П\п г) п.4 Положения о правительственной комиссии по миграционной политике, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 №678 "Об образовании правительственной комиссии по миграционной политике" // СЗ РФ. 1998. №27. Ст.3195., а координация работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации мер государственной поддержки развития районов Севера, по реализации государственной политики защиты интересов малочисленных народов Севера, жизнеобеспечения населения районов Севера - на Госкомсевер России П\п 2),3) п.3, п\п 6) п.4 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по вопросам развития Севера, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 №683 "Об утверждении положения о Государственном комитете Российской Федерации по вопросам развития Севера" // СЗ РФ. 1998. №27. Ст.3199.. В последующем, эти вопросы были отнесены к ведению Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, обеспечивающего координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере федеральных и национальных отношений, местного самоуправления и миграции населения, создания условий жизнедеятельности народов Севера России во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации П.5 Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2000 №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.12.2000 №1953) // СЗ РФ. 2000. №21. Ст.2168; П.п.1,3 Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2000 №1740 "Об утверждении Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №41. Ст.4081.. В связи с упразднением Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, его функции в части реализации миграционной политики переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации, а часть функций должна быть распределена между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации П.п.1, 2, 4 Указа Президента Российской Федерации от 16.10.2001 №1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 18.10.2001.. Часть функций Госкомсевера передана в ведение Минэкономразвития России, осуществляющего во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями межотраслевую координацию в области поставок продукции в районы Севера с ограниченными сроками завоза, координацию переселения незанятого населения из районов Крайнего Севера П.3 Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2000 №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.12.2000 №1953); П.2, п/п 141), 145) п.7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли России, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 №990 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. №1 (часть II). Ст.125.. Применительно к сфере отношений России с зарубежными партнёрами, следует указать на осуществление координации международных связей субъектов Российской Федерации Министерством иностранных дел России Указ Президента Российской Федерации от 12.03.1996 №375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. №12. Ст.1061.. В развитие положений Закона РФ "О государственной тайне", специальным указом Президента Российской Федерации регулируются вопросы координации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам защиты государственной тайны - координирующим органом определена специальная межведомственная комиссия по защите государственной тайны П.3 Положения о Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утв. Указом Президента Российской Федерации от 20.01.1996 №71 "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 14.06.1997 №594) // СЗ РФ. 1996. №4. Ст.268; 1997. №25. Ст.2899.. Встречается в правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и регулирование координационной функции администрации субъекта Российской Федерации, при котором федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, иные специально создаваемые органы и должностные лица обязываются взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, координировать свою деятельность с ними. Так, Российское агентство по государственным резервам в соответствии с возложенными на него задачами взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями П.5 Положения о Российском агентстве по государственным резервам, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2000 №122 "Об утверждении положения о Российском агентстве по государственным резервам" // СЗ РФ. 2000. №8. Ст.960., также как и контрольно-ревизионное управление Минфина России в субъекте Российской Федерации взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления П.5 Положения о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 №888 "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. №33. Ст.4007.. Госгортехнадзор России координирует свою деятельность с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации П.5 Положения о федеральном горном и промышленном надзоре России, утв. Указом Президента Российской Федерации от 18.02.1993 №234 "Об утверждении положения о федеральном горном и промышленном надзоре России" // САПП РФ. 1993. №8. Ст.657.. Прямое указание на осуществление координационной функции администрацией субъекта Российской Федерации в исследованных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации было обнаружено единожды и в правовом акте, определявшем статус главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, в настоящее время утратившем силу Указ Президента Российской Федерации от 17.06.2000 №1110 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №25. Ст.2678.. Причём вопросам координации в данном правовом акте внимание уделялось в части, касающейся взаимодействия с законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах территории данного субъекта Российской Федерации П.п.2.1, 3.7 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 03.10.1994 №1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. №24. Ст.2598.. Столь незначительное по объёму правовое регулирование, предоставляющее возможность органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять координационную функцию, не означает ограниченность возможностей правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выступать правовыми источниками координационной функции администрации субъекта Российской Федерации. Правомерность такого вывода вытекает из установленного ч.2 ст.77 Конституции России единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.