Теоретические основы содержания координационной функции, ее форм и эффективности реализации

Размещено на http://www.allbest.ru

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОДЕРЖАНИЯ КООРДИНАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ, ЕЁ ФОРМ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ

Принятие гражданами Российской Федерации в 1993 году на всенародном референдуме новой Конституции России повлекло коренное изменение правовых основ организующей деятельности государства. В тексте действующей Конституции Российской Федерации отсутствует понятие “государственное управление” и в литературе высказываются мнения о постепенном уходе из научной терминологии и правовой практики “государственного управления” с заменой его “исполнительной властью”. Исполнительная власть противопоставляется государственному управлению - не имеющей государственно-властного характера деятельности по управлению. Представляется возможным рассматривать такую точку зрения как неоднозначную. Отсутствие понятия “государственное управление” в Конституции России само по себе не даёт оснований соглашаться с таким мнением, отказывать этой категории в праве на существование. То, что государственное управление продолжает оставаться неотъемлемой частью правовой практики, подтверждается, прежде всего, включением в Классификатор правовых актов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации, раздела “020.000.000 Основы государственного управления”. О недопустимости противопоставления государственного управления и исполнительной власти обоснованное мнение предложено также Ю.М.Козловым, полагающим, что отсутствуют сущностные различия концепций “разделения труда в государственном аппарате” и “разделения властей”, а государственное управление, как организационно-правовая категория, является необходимым условием практической реализации исполнительной власти, как политико-правовой категории. Сама исполнительная власть может быть представлена как организационная деятельность уполномоченных государственных органов в сфере реализации законодательства и контроля за исполнением законов и подзаконных актов, совокупность полномочий различных органов государства, обеспечивающих выполнение исполнительно-распорядительных, надзорных, контрольных и иных его функций, подсистема государственной власти, основными функциями которой является обеспечение и ведение непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.

Существование любой отрасли права, также как и отраслевой юридической науки, в целом невозможно без развитой системы понятий, поэтому в настоящей работе важное место отведено уточнению содержания основополагающих для исследования категорий. Исходя из отнесения государственного управления к одному из видов социального управления, основываюсь на понимании его как государственно-властной исполнительно-распорядительной непосредственно организующей деятельности системы органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, воспроизводства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемой в соответствии с требованиями правовых норм.

Предложенное понимание следует из обобщения результатов исследований, полученных административно-правовой наукой как до начала коренных преобразований в России, так и позже. Характерные признаки государственного управления могут быть раскрыты следующим образом:

Во-первых, предусмотренное в качестве направленности деятельности органов исполнительной власти, обеспечение сохранения и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления является необходимой конкретизацией понимания социального управления, как воздействия на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития применительно к одному из его видов - государственному управлению, объектами которого выступают отрасли, составляющие в совокупности именно указанные сферы. Во-вторых, осуществление исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями правовых норм означает обязательное согласование каждого конкретного управляющего воздействия с предписаниями норм права, содержащимися в различных источниках - прежде всего в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации), в иных правовых актах (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что закрепляется как одна из их обязанностей на уровне федерального закона и является обязательным признаком правового государства (признание государством как правительством юридических норм, изданных им же, как законодателем). В-третьих, государственное управление осуществляется не разрозненно каждым органом исполнительной власти в отдельности, а все они вместе действуют как целостная система - единый, динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности её элементов, каждому из которых определены своё место и роль. В-четвёртых, понимание остальных признаков аналогично сложившемуся в административно-правовой науке за годы исследований существа государственного управления и обобщённому Ю.М.Козловым (государственно-властная, исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность специальных субъектов - органов исполнительной власти).

В современных определениях государственного управления отсутствует упоминание о нём как средстве достижения программных целей правящей партии. Наличие этого признака в более ранних определениях основывалось на конституционно закреплённой руководящей и направляющей роли в обществе одной политической организации - КПСС (в ст.6 Конституции СССР - до декабря 1988г., в ст.6 Конституции РСФСР - до октября 1989г.). Такое изменение научного понимания содержания понятия “государственное управление” обеспечивает схожесть с результатами исследований конца XIX в. - начала XX в. Российские учёные-правоведы дореволюционного периода видели принципиальную сущность осуществляемого государством управления в обеспечении безопасности и благосостояния граждан, содействии им в развитии культурных интересов и удовлетворении материальных и духовных потребностей, осуществлении интересов государственной и общественной жизни. Кроме того, оно позволяет сблизиться с достижениями науки других стран. Например, во Франции в качестве цели государственной администрации принято определять реализацию функций текущего управления, сопряжённых с обеспечением общего интереса. В Германии публичное (государственное) управление характеризуется как социальное управление, связанное с публичным интересом, активная и направленная в будущее деятельность, упорядочивающая конкретные случаи отдельных общественных отношений, частично запланированная, в различной степени регламентированная и осуществляемая специально уполномоченными лицами. Государство должно ежедневно, посредством организаторской работы профессионалов, с широким использованием методов убеждения и поощрения, подтверждать свой статус публичной организации, представляющей интересы общества в целом и от его имени управлять общими делами. Вместе с тем, отсутствие признака партийности в определении государственного управления не говорит о полном отсутствии влияния правящей партии на содержание государственного управления в реальной жизни, поскольку одна из задач последней, как выразителя политических интересов определённого класса или его части, через своих представителей в государственных органах определять направления осуществления их полномочий для защиты выражаемых ею социально-классовых интересов.

При исследовании функции управления в качестве категории социального или государственного управления учёными выражались различные точки зрения на её сущность. Функция управления рассматривается как одна из частей управления, властно организующего воздействия; часть содержания управленческой деятельности; вид управленческой деятельности; направление управленческой деятельности или управленческого воздействия; действия субъекта управления, соответствующие последовательно сменяющимся стадиям управленческого цикла; социальное управленческое движение в виде зависимости между необходимостью удовлетворения потребностей объекта управления и поиском возможностей их удовлетворения через целенаправленную деятельность субъекта. Наибольшее количество сторонников снискала точка зрения, относящая функцию управления к одному из видов: действий субъекта управления, управляющего воздействия, организующего воздействия, работ по управлению. В содержание определения функции государственного управления исследователи дополнительно включают в различных сочетаниях и другие признаки (обособленность, однородность, типичность, относительная устойчивость, объективная обусловленность, наличие определённой задачи).

По нашему мнению, в качестве функции государственного управления следует понимать одно из объективно присущих государственному управлению как исполнительно-распорядительной деятельности качеств, выражающееся в группе однородных государственно-властных предписаний органа исполнительной власти.

Основополагающим моментом в принятой точке зрения является определение функции государственного управления как одного из объективно присущих ему качеств, проявляющегося в содержании властных предписаний субъекта государственного управления. При этом властное предписание по аналогии с предложенным в литературе пониманием правового предписания определяется как структурная единица акта управления, выражающая содержание конкретного управленческого воздействия в его полном объёме. Такая позиция в основном соответствует сложившемуся в философии и социологии взгляду на функцию вообще - отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного соответствует изменение другого. Она опирается и на точку зрения М.И.Сетрова о системном понимании функции как такого отношения части к целому, при котором само существование или какой-либо вид проявления части обеспечивает существование или какую-либо форму проявления целого. координационный функция государственный управление

В качестве обоснования избранной точки зрения можно также привести результаты сравнения перечня функций государственного управления, сформированного в результате проводившихся отечественной административно-правовой наукой исследований, с перечнем неотъемлемо присущих управлению качеств, предложенным А.Файолем. Так, Б.М.Лазарев в своём монографическом исследовании о компетенции органов управления отнёс к функциям государственного управления сбор и анализ информации, прогнозирование, организацию, регулирование, руководство, координацию, планирование и контроль. В исследовании, проведённом Ю.М.Козловым, А.П.Алёхиным, А.К.Кармолицким, в обобщённом виде к функциям государственного управления отнесены прогнозирование, планирование, координация, регулирование и контроль. В свою очередь, А.Файоль высказал мнение, что управлять это значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Следовательно, есть основания определять функцию управления как одно из присущих управлению качеств. Применительно к государственному управлению сказанное означает условное деление его содержания на элементы. В качестве основания такого деления выступает относительная однородность различных совершаемых в процессе управления действий, их повторяемость и наличие у каждой из этих однородных групп действий задачи обеспечить присутствие того или иного качества управления (предвидение, организация, распоряжение, координация, контроль), т.е. одной из его функций.

Признак объединения отдельных государственно-властных предписаний в группы базируется на характеристике государственного управления как деятельности особых субъектов - органов исполнительной власти, наделённых конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства, позволяет отобразить в дефиниции динамический характер государственного управления. В свою очередь, собственно деятельность следует понимать как занятие, труд, работу определённых органов. О реализации компетенции органов исполнительной власти можно будет утверждать только в том случае, если ими принимаются какие-то властные решения, причём носящие не единичный характер, а представляющие в совокупности определённую систему. По своему содержанию эти решения должны тем или иным образом обеспечивать сохранение и развитие определённых отраслей управления и адресоваться субъектам права, действующим в этих отраслях. Властные решения органов исполнительной власти посредством научного анализа могут быть объединены в группы в зависимости от выражаемого ими качества управления. Если же имеют место лишь отдельные властные решения, не складывающиеся в совокупности в систему, то можно говорить об отсутствии управленческой деятельности конкретного органа исполнительной власти и о том, что в его деятельности та или иная функция управления не реализуется.

Включённый в состав определения признак однородности государственно-властных предписаний не следует понимать как одинаковость властных предписаний по содержанию. Однородность основана на общей природе предписаний - выражении одного из качеств управления. Этот признак свидетельствует о необходимом присутствии среди властных предписаний органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации однородных, выражающих конкретное качество (свойство) управления, что обеспечивается разными по конкретному содержанию, но едиными по своей природе властными предписаниями. Например, Глава администрации Новосибирской области в результате издания одного постановления в целях осуществления управления в сфере обеспечения правопорядка, охраны прав и свобод граждан принял меры по координации деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью, утвердил соответствующую целевую программу. Издание другого постановления свидетельствует о реализации функции координации при осуществлении управления в сфере экономики, а именно государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья и алкогольной продукции. Данным постановлением решаются отдельные вопросы координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов при обеспечении государственных интересов в сфере “алкогольного бизнеса”.

Требует дополнительного пояснения и признак государственно-властного содержания предписаний. Когда речь идет о вертикальных управленческих отношениях, то властность является необходимым их признаком. Иная ситуация возникает, когда складываются горизонтальные управленческие правоотношения. Например, когда два не находящихся в отношениях подчинённости и являющихся равными по своему правовому уровню органа исполнительной власти заключают договор об объединении усилий и координации своих действий по поводу общего для них объекта управления. Как подчёркивал Ю.М.Козлов, горизонтальные правоотношения необходимо связаны с сущностью управления, но не выражают её прямо; они предшествуют осуществлению управленческого воздействия или возникают непосредственно после него, появляются при разрешении конкретных споров в сфере управления или при заключении административных договоров. Содержанием административного договора является определение порядка работы субъектов управления, а его предметом выступает совместная деятельность сторон по реализации взаимосвязанных элементов их компетенции. Сам административный договор не является юридически властным предписанием, поскольку такой статус не придаётся ему действующими правовыми актами. Управленческая деятельность во исполнение заключённых административных договоров осуществляется путем властных предписаний, адресованных сторонами этих договоров подчинённым органам, служащим и облечённых в правовую форму соответствующего акта, обязательного для исполнения в субъекте Российской Федерации в соответствии со ст.22 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Следовательно, реализуемая в горизонтальных управленческих отношениях функция государственного управления, в том числе координация, не теряет государственной властности выражающих её предписаний лишь постольку, поскольку фактически она реализуется в правовых актах, издаваемых во исполнение включённых в содержание административного договора положений. Административный договор выступает в качестве возможной основы возникновения вертикальных управленческих отношений, служит предпосылкой осуществления конкретных управленческих действий.

Понимание функции администрации субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти (органа государственного управления), по моему мнению, несколько отличается от понимания функции государственного управления. В данном контексте функция является одним из обязательных в силу того или иного правового акта видов деятельности администрации субъекта Российской Федерации, выраженным в совокупности её государственно-властных предписаний.

Формирование предложенной точки зрения осуществлено на основе нескольких посылок. Во-первых, следует согласиться с обозначенными в литературе позициями о недопустимости смешения функций управления и функций органа управления и о большем тяготении последних к функциям государства, чем к функциям управления, о понимании функции органа управления как определённой части деятельности этого органа или направления его деятельности. Понятие “функция” характеризует каждое из названных явлений с деятельностной стороны, несёт в себе динамическую составляющую. Во-вторых, функция органа государственного управления характеризует конкретный орган государственного управления, в отличие от функции государственного управления, характеризующей само государственное управление, хотя и та и другая находят своё выражение в управляющих воздействиях государства, призванных оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы. В-третьих, функции того или иного органа государственного управления не носят объективного характера, они определяются при создании органа и утверждении положения о нём, в отличие от функций государственного управления, выражающих объективно присущие управлению качества (свойства). Объективный характер могут носить задачи и проблемы, для решения которых создаются органы государственного управления, но исполняемые государственным органом государственно-управленческие обязанности определяются именно специальным правовым актом. В-четвертых, функции органа государственного управления характеризуют орган государственного управления с точки зрения конкретного содержания его управленческой деятельности. Именно в функциях органа государство определяет, чем ему надлежит заниматься и каково содержание его управленческой деятельности.

Среди функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации присутствует и координация, которой свойственны все характерные признаки функции органа государственного управления. Например, комитет администрации Алтайского края по строительству и архитектуре координирует и осуществляет единую политику в сфере инженерных изысканий, координирует научные исследования и проектно-изыскательские работы по объектам стройиндустрии и строительных материалов. Закон Кемеровской области “О защите населения и территории Кемеровской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” предусматривает создание постоянно действующих органов для координации деятельности исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций. В Тюменской области координация деятельности предприятий всех форм собственности по укреплению экспортной базы, поиску новых экспортных ресурсов, совершенствованию импорта, развитию прогрессивных форм внешнеэкономических связей, координация работы по эффективному использованию технической помощи, поступившей от правительств и организаций зарубежных стран, является функцией комитета внешних связей и торговли администрации области. Одной из основных функций государственной жилищной инспекции Томской области стала координация работы по контролю за использованием и содержанием жилищного фонда. Определяя функции информационного комитета администрации Омской области, Глава Администрации (Губернатор) Омской области включил в их перечень координацию деятельности информационных служб государственных организаций, органов государственной власти. Аналогичное структурное подразделение в администрации Новосибирской области координирует работы по целевым программам в пределах своей компетенции и работы по созданию и развитию областных и межрегиональных систем и сетей информатизации.

Для функции государственного управления и функции органа государственного управления характерным признаком является возможность осуществления на любой стадии управленческого цикла, отсутствие жёсткой привязки к той или иной стадии управленческого цикла. В научной литературе уже было высказано обоснованное мнение о недопустимости смешения понятий функции управления и стадии управленческого цикла, установления соответствия между действиями субъекта управления и стадиями управленческого цикла в качестве основополагающего признака функции управления, определяющего её сущность (Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, Г.И.Петров). Установление такого соответствия, по нашему мнению, не учитывает возможности существования управленческих ситуаций, в которых одна из функций, в частности - координация, реализуется на всех стадиях управленческого цикла, понимаемого как совокупность этапов движения управленческой функции, отражающая её развитие от подготовки управленческого воздействия до проверки его исполнения.

Реализация координационной функции на этапе подготовки управленческого решения находит свое выражение, например, в п.п.3.2.4, 3.2.5. Инструкции по делопроизводству в Администрации Новосибирской области, закрепивших обязательное согласование проекта правового акта Главы Администрации Новосибирской области путем проставления письменной визы и представления замечаний по проекту руководителями как подразделений и ведомств области, представивших проект, так и тех, которым проект предусматривает поручения. Аналогичным образом пункты 29, 30 Регламента Правительства Республики Алтай закрепляют обязательное согласование путём визирования проектов постановлений и распоряжений, иных актов, требующих решения Правительства Республики Алтай, с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости - с государственными и иными организациями ещё до внесения соответствующего проекта на рассмотрение.

Наряду с осуществлением на этапе подготовки конкретного управленческого решения, координационная функция реализуется и на этапах исполнения решения, проверки его исполнения. Так, в Новосибирской области координация деятельности органов исполнительной власти, учреждений и организаций, обеспечивающих ведение областного мониторинга социально-трудовой сферы возложена на управление труда и занятости населения администрации области и областной комитет государственной статистики, а в Омской области эта же функция осуществляется только комитетом труда, занятости и миграции населения администрации области (в данном случае координация проявляет себя как функция одного из органов администрации, а не функция государственного управления, как в примере с Новосибирской областью). Схожая практика имеет место и в других субъектах Российской Федерации. Например, Управлению лесами Омской области совместно с правлением Сибирского казачьего войска рекомендовано организовать взаимодействие по ряду направлений охраны лесов и обеспечению установленного порядка лесопользований. В Томской области межотраслевая координация деятельности по организации работ, связанных с формированием и реализацией областного заказа для учреждений бюджетной сферы поручена департаменту экономики и департаменту финансов областной администрации. В Тюменском регионе по инициативе органов здравоохранения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций создан координационный совет, координирующий основные направления деятельности субъектов системы медицинского страхования, и принимающий обязательные для всей системы обязательного медицинского страхования решения. Однако, несмотря на создание этого координационного органа, последующие научные исследования свидетельствуют о сохранении практической автономности систем обязательного медицинского страхования в Тюменском регионе. В Алтайском крае исполнение подготовленного и принятого решения о координации деятельности по управлению объектами областной государственной собственности возложено на органы администрации края и другие государственные органы в соответствии со специально утверждённым перечнем. Примером реализации координационной функции государственного управления в деятельности администрации Кемеровской области на стадии контроля исполнения принятого решения может служить поручение контролировать исполнение одного из постановлений одновременно двум подразделениям - главному управлению промышленности и управлению координации работы правоохранительных органов.

Реализация координации в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления отображает содержательную сторону основной деятельности органов государственного управления. Вместе с тем, управленческая деятельность обладает не только содержанием, но и определёнными формальными характеристиками. Единство содержания и формы управления требует соответствующего двоякого подхода к исследованию координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации.

Категория формы государственного управления представляла и представляет неизменный интерес для административно-правовой науки и исследуется в двух аспектах. Первый из них - поиск научного определения, обеспечивающего понимание её сущности, второй - установление достаточно полного перечня видов форм государственного управления. Единства среди учёных-административистов по каждому из этих ключевых аспектов проблемы нет. В основном, авторы склоняются к мысли, что форма управления, форма управленческой деятельности служит выражением или проявлением деятельности по управлению, осуществляемой органами государственного управления в пределах установленных им предметов ведения. Следует отметить наличие разночтений в характеристиках этого выражения государственного управления. Основной дополнительной характеристикой предлагается выраженность государственного управления вовне, т.е. за рамки субъекта государственного управления, именуемая и как практическое выражение.

По мнению В.М.Манохина, форма государственного управления является частью деятельности исполнительно-распорядительного органа, его структурных подразделений, служит средством реализации управленческих функций.

Существуют и точки зрения, основанные на признании формы управления в качестве способа существования государственного управления или системы способов осуществления функций государственного управления.

По мнению И.Л.Бачило, форма управленческой деятельности представляет собой совокупность признаков, отражающих управленческие действия в различных аспектах, в том числе и в аспекте правовых и технических способов его выражения, а также по содержанию и по силе властного влияния этого действия на субъекта, к которому оно обращено.

Анализ ранее предложенных в науке определений формы государственного управления позволяет обозначить несколько принципиальных, на наш взгляд, моментов. Во-первых, использование категории «способ» при определении содержания категории «форма государственного управления» может быть признано допустимым и основывается на философском понимании формы - способ существования и выражения содержания. Однако, в этом случае создаётся некоторое сходство в понимании формы государственного управления и метода, определяемого как способ практического осуществления чего-либо, способ действия, средство достижения поставленных целей. Одновременно появляется сходство с пониманием метода государственно-управленческой деятельности - способ, приём практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закреплённой за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. Во-вторых, управленческое действие, совершаемое субъектом государственного управления при исполнении его функций, характеризуется как единство формы и содержания. С точки зрения содержания, оно представляет определённую идею относительно целенаправленного изменения существующих общественных отношений. Это управленческий замысел, нуждающийся в реализации. С точки зрения формы, осуществляемое управленческое действие является реальным выражением управленческого замысла, практическим воплощением идеи. Облечённый в определённую форму, управленческий замысел становится очевидным для его адресатов, а не только для субъекта управления, предполагающего и планирующего осуществление своего намерения оказать определённое влияние на существующие общественные отношения, изменить их в соответствии со своими целями. Управленческое отношение предполагает существование субъекта наделённого властью и субъекта, не обладающего такой властью. До тех пор, пока управленческие намерения властного субъекта не получили внешнего выражения, т.е. не стали очевидными для подвластного субъекта управленческого отношения, нет оснований говорить об осуществлении управления, поскольку об осуществлённом государственно-управленческом воздействии должно быть известно не только властному субъекту государственно-управленческого отношения, но и подвластному. Управленческое воздействие, для того чтобы быть осуществлённым, должно выйти за рамки властного субъекта, что возможно только при облечении его в определённую форму, доступную для восприятия подвластного субъекта управленческого отношения. Факт придания государственно-управленческому воздействию определённой формы свидетельствует о переводе его из области замыслов, идей в практическую плоскость. В-третьих, следует исходить из того, что об использовании той или иной формы государственного управления при осуществлении государственно-управленческой деятельности свидетельствует соответствующая и определённая совокупность признаков. Данная совокупность признаков не может быть произвольной, она должна прямо предусматриваться нормативным правовым актом или логически следовать из толкования его содержания. Если для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусмотрена реализация его государственно-властной компетенции в указах и распоряжениях, то все издаваемые им указы и распоряжения должны содержать обязательные и общие для них реквизиты, в том числе необходимо их подписание непосредственно этим высшим должностным лицом. Такой вывод основан на властной природе управленческих отношений, которая применительно к государственно-управленческим отношениям проявляется в правовом закреплении её, в возможности обеспечения исполнения воли управляющего субъекта принудительной силой специально уполномоченных органов государства. В-четвёртых, форма государственного управления призвана выразить осуществляемый государственно-управленческий замысел очевидным для невластного субъекта управленческого отношения образом. Для реализации данного признака формы государственного управления служит обязательность опубликования для всеобщего сведения правовых актов, затрагивающих права, обязанности, свободы граждан, предусмотренная частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в качестве формы государственного управления возможно определять внешнее (или практическое), очевидное для невластного субъекта управленческого отношения выражение осуществляемого управленческого действия, понимаемое как определённая совокупность признаков, вытекающая из требований норм права и не носящая произвольного характера. Изложенная позиция близка по своему содержанию позиции Г.В.Атаманчука, придающего форме управленческой деятельности в качестве характерных такие признаки, как типичность и постоянство внешнего проявления практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций, обеспечению их собственной жизнедеятельности.

В отношении видов формы государственного управления авторы классификаций исходят из тождественности форм управления (форм государственного управления) и форм управленческой деятельности, управленческих действий. Классификации подвергаются лишь возможные варианты непосредственного выражения конкретных управленческих действий управляющих субъектов. В других случаях исследователи не отмечают явно наличие тождества форм государственного управления и форм управленческих действий, но останавливаются на варианте классификации видов форм государственного управления, сходном с классификациями видов форм управленческой деятельности, управленческих действий. Структурные (организационно-правовые) и процессуальные формы государственного управления при проведении таких классификаций не рассматриваются.

Наиболее распространённая классификация видов форм управленческой деятельности (управленческих действий), предложенная А.Е.Лунёвым на основе поведённого им обобщения, включает в себя издание актов управления как нормативного, так и ненормативного характера, совершение управляющим субъектом иных юридически значимых действий, проведение им каких-либо организационных мероприятий, а также совершение материально-технических действий. Сходные классификации видов форм государственного управления предлагались учёными и позже вывода А.Е.Лунёва о наибольшей распространённости подобной классификации.

Представляется, что ограничение классификации видов форм государственного управления классификацией видов форм управленческой деятельности (непосредственно управленческих действий) обедняет научное понимание категории «форма государственного управления». Поэтому предлагается поддержать точку зрения Б.М.Лазарева на проблему категории «форма государственного управления», которая обеспечивает гармоничное сочетание результатов исследований обоих её аспектов. В соответствии с его концепцией, форма государственного управления понимается в качестве выражения последнего, а видовая классификация форм государственного управления осуществлена исходя из троякого проявления государственного управления (содержание управленческих решений, форма управления и процедура совершения управленческих действий). К формам государственного управления Б.М.Лазарев относит «...во-первых, его структурные формы, во-вторых, процедурные формы и, в-третьих, формы как внешние проявления управленческой деятельности». Нельзя не отметить, что выделение среди форм государственного управления структурных форм применительно к осуществлению координации в государственном управлении не является новым. О наличии организационно-правовых форм координации как комплексных организационных (структура) и правовых (функционирование) средств, обеспечивающих практическое осуществление задач того или иного вида координации высказывался Ю.М.Козлов. Организационные формы координации (органы общей или специальной компетенции, наделённые правом координации деятельности других органов; органы отраслевой компетенции, наделённые правом координации деятельности других отраслевых органов по определённому кругу однородных вопросов; специальные органы, для которых координация - основная функция) были предметом внимания А.Е.Лунёва. О создании и функционировании специальных координационных органов как особом виде координационных связей в аппарате государственного управления писал Б.П.Курашвили. Некоторые способы координации из предложенных французским административистом Р.Драго (создание временных комиссий, создание публичных учреждений с координационными функциями), напоминают структурные формы государственного управления, предлагаемые отечественными исследователями. Б.М.Лазарев, высказываясь о структурных формах управления, констатировал наличие вполне оформившейся научной позиции о структуре управления как совокупности элементов, выделяющих управляющую подсистему в нечто целостное, отграниченное от внешнего мира и обеспечивающих её коммуникационные связи с внешними условиями.

Предлагаемая Б.М.Лазаревым классификация форм внешних проявлений управленческой деятельности (хотя более правильным представляется называть этот вид форм государственного управления непосредственными формами управленческой деятельности) - издание актов управления, общественно-организационные действия, материально-технические операции, заключение административных договоров вполне укладывается в рамки наиболее распространенной в административно-правовой науке классификации форм управленческой деятельности.

Реализация координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации осуществляется в единстве формы и содержания с различной степенью эффективности. В свою очередь, вопрос об эффективности реализации координационной функции находится в одном ряду с общими вопросами эффективности государственного управления.

Проблема эффективности государственного управления представлена в научных исследованиях в трёх аспектах. В первую очередь, преследуется цель определения содержания эффективности государственного управления. Вторым аспектом является задача установления определённой группы критериев, состояние которых в совокупности позволяло бы определять степень эффективности государственного управления. Третий аспект - выявление определённого перечня условий, наличие или отсутствие которых на момент осуществления конкретного государственно-управленческого воздействия позволяло бы с достаточной степенью уверенности предполагать его эффективность. Наибольшее значение с точки зрения административно-правового регулирования государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти имеет третий аспект, поскольку правовое регулирование условий, которым должна отвечать эта деятельность, позволило бы минимизировать негативное влияние административного усмотрения конкретных должностных лиц.

Первый аспект проблемы эффективности государственного управления - определение общего понятия данной управленческой категории, был предметом значительного количества научных исследований. Основные из них проведены в период повышенного научного интереса к проблемам государственного управления в социалистическом обществе, но не потеряли своей актуальности и в современных условиях. Интерес к содержанию понятия эффективности в государственном управлении представляется обоснованным в связи с основополагающим его значением для выработки механизма и методики определения результативности деятельности субъектов исполнительной власти. В результате проведённых исследований учёными предложены целостные определения понятия эффективности или отдельные признаки этого понятия, на основе совокупности которых возможно составить чёткое представление о его содержании. В частности, по мнению В.Г.Белова, основывающегося на близости по содержанию эффективного и оптимального, «оптимальное управление» есть «процесс выбора наилучших по некоторому критерию эффективности управленческих решений из некоторого множества возможных в соответствии с целью системы, с учетом ограничений и на основе информации о состоянии управляемого объекта, внешней среды и их реализацию». С точки зрения В.В.Цветкова, эффективность системы управления есть «результат воздействия управляющей системы на управляемую с целью добиться желаемого состояния всей системы управления при наименьших трудовых и организационно-материальных затратах». Им же выработано почти тождественное по содержанию понятие эффективности управленческого труда. Авторами коллективной монографии «Управление экономикой» предложено понимание эффективности управленческой деятельности в виде соотношения её полезного результата (эффекта) и объёма использованных или затраченных для этого ресурсов. Имеются в литературе и другие определения содержания понятия эффективности государственного управления. И.Я.Дюрягин ведёт речь о своеобразной мере полезности управления, определяемой исходя из достижения стоящей перед управлением цели, совершённых затрат, полученного результата, а Ю.А.Тихомиров указывает на определённую степень фактического достижения цели. Также эффективность может рассматриваться и как результат взаимодействия ряда факторов при доминирующей роли человеческого и социально-экономического.

Представляется, что при определении содержания понятия «эффективность государственного управления» следует учитывать несколько основных моментов. Во-первых, содержание понятия должно отражать такие характеристики государственного управления как динамичность, повседневность, постоянство. Оно не должно вызывать смешение понятий эффективности государственного управления как постоянно осуществляемой деятельности и эффективности отдельных государственно-управленческих действий, каждое из которых имеет свой конкретный единичный результат, создающий основу эффективности государственного управления подобно тому, как эффективность отрасли права складывается из эффективности действия отдельных её норм. Эффективность деятельности это скорее некое достаточно стабильное с точки зрения степени достижения желаемых результатов её состояние, чем наличие какого-то конкретного результата. Во-вторых, понимание эффективности государственного управления не должно быть сравнимо с понятиями «коэффициент полезного действия», «экономический эффект». Государственное управление как воздействие на общественные отношения (совместная деятельность некоторого множества людей, выполняющих определённые социальные роли) - более сложное явление, чем работа созданной человеком машины, а также деятельность хозяйствующих субъектов по производству и реализации на рынке того или иного товара, оказанию той или иной услуги. Эффективность государственного управления, по нашему мнению, не может быть определена простым соотношением произведённых для осуществления управленческого воздействия затрат и полученного в результате эффекта. Более предпочтительна позиция Ю.А.Тихомирова о необходимости комплексной оценки эффективности любого вида управленческой деятельности с политической, экономической, научно-технической, организационной, социально-психологической точек зрения. В-третьих, определение эффективности управления должно находиться в тесной связи с достижением целей, стоящих перед управлением, фактически полученным результатом осуществлённых управленческих воздействий. Если в качестве цели управления определять желаемое состояние объекта управления - общественных отношений, то отсутствие полного или хотя бы частичного преобразования отношений в это желаемое состояние после осуществления управленческих воздействий может свидетельствовать о неэффективности или недостаточной эффективности управления. При этом недостаточно учитывать только результат, который планировалось получить. Необходимо обращать внимание на наличие побочных результатов, их значительность и степень положительности. Положительный побочный результат только усиливает эффект государственного управления, а отрицательный может свести на нет положительные результаты, которые определялись в качестве цели.

В связи с изложенными соображениями полагаю возможным определять содержание понятия «эффективность государственного управления» как такое состояние государственного управления, при котором в результате практического осуществления управленческих решений обеспечивается определённая степень положительности изменений экономических, политических, социо-культурных условий жизнедеятельности общества. К числу таких положительных изменений можно относить повышение уровня жизни, рост доходов населения, опережающий рост цен; реальность свободного осуществления политических прав; удобство и безопасность повседневной жизни и другие. В качестве основного признака понятия эффективности государственного управления принят один из трёх упоминающихся в литературе - свойство определённых правовых институтов давать некоторый эффект (наряду с качественными и количественными критериями).

Для определения степени эффективности государственного управления необходимо принимать во внимание совокупное состояние строго определенного круга критериев. Анализ научной литературы по вопросу о критериях эффективности государственного управления свидетельствует о неоднозначном его понимании. В качестве причины этого видится недостаточность внимания к проблеме эффективности государственного управления в аспекте формирования единого понятия критерия эффективности. О данном факте свидетельствует, например, упоминание С.А.Авакьяном, В.А.Юсуповым в качестве критериев эффективности условий, наличие которых позволяет с большой долей уверенности предполагать эффективность осуществляемого управленческого воздействия, а также предложение коллективом авторов перечня условий эффективности выбора формы управленческого воздействия и обозначение их как критериев, а не как условий эффективности, каковыми они являются (способность обеспечения наибольшего результата управленческого воздействия, в т.ч. скорость решения данной управленческой задачи, целесообразность, учёт особенностей конкретных отношений в сфере государственного управления).

Толкование понятия «критерий» означает признак, на основе которого производится оценка, определение или классификация чего-либо, мерило оценки. Одним из элементов содержания понятия «критерий эффективности государственного управления» является его существование в объективной реальности, объективная выраженность вовне. Данное мерило оценки должно существовать не только в мыслях и сознании лиц, предложивших его в качестве такового, но и рассматриваться другими исследователями, применяться на практике. Следует отметить, что включаемые в состав критериев эффективности характеристики должны позволять в результате их анализа давать комплексную оценку осуществляемого государственного управления с политической, экономической, научно-технической, организационной, социально-психологической точек зрения, учитывать влияние зависящих и независящих от системы управления факторов, изменения в объекте управления, определять соответствие управления потребностям и интересам общества. Существенным моментом представляется также и то, что исполнительная власть воздействует на самые различные сферы жизнедеятельности общества. Данное обстоятельство минимизирует возможность существования критерия, одинаково адекватно отражающего эффективность государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. То есть, каждая сфера государственного управления и каждая отрасль требуют своего критерия эффективности осуществляемого государственного управления, или целой группы критериев. Критерий эффективности государственного управления, по нашему мнению, может относиться к содержанию государственного управления или к его форме. Он должен характеризоваться определенными или с достаточной степенью точности определяемыми количественными и качественными характеристиками, установление точной совокупности которых применительно к каждому критерию эффективности с учетом отрасли и сферы государственного управления представляет предмет самостоятельного исследования. В научной литературе такие исследования уже появляются. В рамках задач настоящей работы значение имеет принципиальное понимание и признание факта наличия этих характеристик.

Критерий эффективности государственного управления кратко может быть определён как объективно существующая совокупность достаточно точных характеристик состояния общественных отношений в отрасли, сфере государственного управления, складывающихся в результате управленческого воздействия существующей системы государственного управления.

Критерии эффективности государственного управления имеют значение только при определении действительной эффективности функционирования исполнительной власти по итогам реализации управленческих воздействий, когда уже имеется некоторый их результат. В то же время, требуется выработать условия (требования), при выполнении которых осуществляемое государственное управление будет с достаточно большой степенью вероятности предполагаться эффективным уже на этапах подготовки конкретных решений. По своему содержанию условия эффективности, также как и критерии, могут относиться к осуществляемому управленческому воздействию или к его форме, т.е. предопределяют результативность конкретных управленческих решений и избранных для их осуществления форм. Кроме того, в научной литературе выделяются условия (факторы) эффективности государственного управления, носящие общесистемный характер, в силу своего всеобъемлющего характера выходящие за пределы предмета настоящего исследования.

Многие исследователи предлагали свое видение перечня условий, которым должно отвечать управленческое решение, осуществляемое управленческое воздействие. Не осталась без их внимания и проблема эффективности формы государственного управления. Предлагаемые учёными условия эффективности государственного управления во многом схожи. В связи с этим, представляется достаточным сформировать на их основе базовый, способный концентрированно представить требования, сообразуясь с которыми субъект государственного управления обоснованно может предполагать свою государственно-управленческую, в том числе и координационную, деятельность эффективной. В качестве условий эффективности государственного управления понимаются обстоятельства, от степени учёта которых субъектом государственного управления зависит эффективность осуществляемого им государственного управления.

Применительно к содержанию государственного управления в качестве условий эффективности надо учитывать обоснованность управленческого воздействия с точки зрения экономичности, соблюдения требований управленческой науки. Кроме того, любое управленческое решение как имеющее целью изменить существующее состояние управляемого объекта определённым образом, должно быть обеспечено информацией об этом его состоянии на момент подготовки и начала осуществления. Поскольку спецификой отношений в сфере функционирования исполнительной власти является наличие специального субъекта, чья деятельность должна строиться на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и законов, одним из условий эффективности предпринимаемых им государственно-управленческих решений следует считать соответствие их требованиям закона, в том числе относимость к компетенции и полномочиям субъекта государственного управления принять именно такое по содержанию решение. Исполнительная власть характеризуется наличием множества субъектов, служащих организационным её воплощением, что выдвигает условие согласованности осуществляемого управленческого воздействия с деятельностью органов, имеющих пересекающуюся компетенцию, с общим направлением политики высших органов государства. Для реализации этих двух условий эффективности необходимо третье - надлежащая организация правовой информации, включающая взаимное информирование о функциях и полномочиях каждого субъекта государственного управления. Управленческое воздействие на общественные отношения должно осуществляться своевременно, именно тогда, когда есть насущная необходимость принять именно такое по содержанию решение. Наличие следующего условия эффективности обосновывается тем, что в обществе как сложноорганизованной системе изменения одних общественных отношений влекут изменение других. Управленческие действия должны быть комплексными, т.е. направленными на разрешение существующей проблемы в сочетании с устранением причин, послуживших её появлению. При принятии решения должно учитываться возможное его влияние на взаимозависимые общественные отношения. Нельзя сбрасывать со счетов и такое условие эффективности содержания государственно-управленческого решения, как возможность привлечения к ответственности субъектов государственного управления за нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц, нарушение Конституции России и федеральных законов, в том числе Гражданского кодекса России, равным образом защищающего имущественные интересы всех субъектов права.