Конституционно-правовые основания государственного суверенитета России в условиях нормативного федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА РОССИИ В УСЛОВИЯХ НОРМАТИВНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ФЕДОРЯЩЕНКО Алексей Сергеевич

Санкт-Петербург 2006

Работа выполнена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Аврутин Юрий Ефремович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Лойт Хиллар Харриевич

кандидат юридических наук, доцент Патрикеев Виктор Евгеньевич

Ведущая организация Воронежский государственный университет

Защита состоится « » декабря 2006 года в «15» часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан « » ноября 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 602.004.02

кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования предопределяется теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся модернизации государственного устройства Российской Федерации.

Процессы глобализации и межгосударственной интеграции, в которые Россия вступила в начале 90-х годов XX в., вызвали различные реакции. С одной стороны, распад СССР, построенного по принципу «авторитарно-номенклатурного» централизма, привел к усилению центробежных тенденций, послуживших причиной кризиса в отношениях между федеральным центром и регионами и заставивших всерьез рассматривать перспективу преобразования России-федерации в Россию-конфедерацию. С другой стороны, заявленное стремление к вхождению в систему западной демократии, вызвало среди научной общественности дискуссию, в рамках которой отстаивалось мнение о снижении политико-правовой значимости государственного суверенитета, его постепенном «размывании» вследствие конвергенции отдельных государств в межгосударственные объединения, представляющие самостоятельные целостные политические образования «надгосударственного» уровня.

Подписание в 1992 г. Федеративного договора и принятие в 1993 г. Конституции страны не привело к объединению нации и одномоментному прекращению деструктивных процессов в сфере государственно-территориального устройства. Концепция «договорного (кооперативного)» федерализма, принятая за основу взаимодействия федерации и регионов, не только не решала существующих противоречий, но и во многом способствовала их обострению. Вызванный «парадом суверенитетов» кризис отношений «Суверенная Россия - суверенные субъекты» привел к началу «новой Кавказской войны», выразившейся в широкомасштабной федеральной интервенции в Северо-Кавказском регионе страны.

Начало XXI в. было ознаменовано избранием нового российского президента и, как это нередко случалось в отечественной истории, выработкой нового курса политического развития. Свое развитие получила модель «сильного государства», в основу которой была положена достаточно традиционная для России идея о необходимости построения в стране единой вертикали власти. Применительно к государственно-территориальному устройству подобная идея означала стремление к сокращению числа и вместе с тем укрупнению субъектов, ограничение властного ресурса глав региональных администраций, формирование федеральных округов и введение в систему государственного управления института полномочных представителей Президента. В качестве идейно-теоретической основы проводимых преобразований была избрана концепция нормативного (конституционного) федерализма, в рамках которой в противовес концепции договорного федерализма обосновывалась необходимость выстраивания иерархической системы властеотношений централизованного типа, а следовательно, и обеспечения единого и неделимого суверенитета государства.

В настоящий период можно констатировать, определенные успехи, достигнутые в ходе проводимой государственной реформы, однако говорить о том, что все противоречия и коллизии в сфере федеративных отношений решены, конечно нельзя. Создание системы «управляемой (суверенной)» демократии, ориентированной в своем развитии на «диктатуру законности» (естественно федеральной законности - прим. авт.) и неделимый государственный суверенитет, позволило добиться определенной стабилизации во внутренней и внешней политике. Однако подобная система отношений представляет опасность в том смысле, что влечет за собой формирование в обществе (причем на всех его уровнях) персонифицированного образа государственной власти, в рамках которого сама государственная власть как политико-правой институт начинает восприниматься в неразрывной связи с личностью Президента страны.

Для того, чтобы избежать метаний от одной крайности - «парада суверенитетов» к другой - «диктатуре суверена», следует постараться разработать на теоретическом уровне и воплотить в реальную жизнь модель государственного суверенитета, в рамках которой приоритет будет отдаваться не патримониальной (государство как государственный аппарат, управляющий, а по сути владеющий, территорией и народом, на этой территории проживающим), а демократической (государство - политически организованный народ, а также публично-правовой порядок управления обществом) традиции. В рамках подобной традиции обеспечивается сочетание сильного государства, автономных субъектов и свободного народа, объединяемых общей историей и общими перспективами развития.

Стремление к разработке концептуальных оснований государственного суверенитета демократической России в условиях становления системы нормативного федерализма в конечном счете предопределило выбор темы предлагаемого диссертационного исследования.

Состояние разработанности темы диссертационного исследования. Проблемные вопросы, связанные с обеспечением государственного суверенитета в условиях федеративного государства, традиционно рассматривались в контексте двух направлений научных исследований. Первое связано с генезисом и эволюцией понимания суверенитета как свойства публичной политической власти и комплексного признака государства. Второе направление обусловлено формированием концепции федерализма и возникающей в рамках данной концепции проблемы сочетания тенденций централизации и децентрализации в системе государственного устройства.

Рассматривая первое из обозначенных направлений, следует отметить, что идейно-теоретические истоки концепции государственного суверенитета берут свое начало в эпохе Возрождения. Именно в этот исторический период возникает целостная концепция суверенитета, неразрывным образом связанного с фигурой носителя - суверена. Возникновение абсолютистской концепции суверенного государя, управляющего страной по праву владения (патримонии), традиционно связывается с именами таких классиков политико-правовой мысли, как Н. Макиавелли и Ж. Боден.

Идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время и получают отражение в трудах американских федералистов А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.

Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, В. Даневского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.

Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли - теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин, И. Сталин, и др.

Вопросы соотношения тенденций унитаризма и федерализма затрагиваются в исследованиях современных отечественных ученых. В этой связи следует отметить, что представителями отечественной юриспруденции создан существенный теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, системы признаков, характеризующих его как самостоятельный политико-правовой феномен, места суверенитета в системе признаков современного государства. Из множества работ обращают на себя внимание исследования Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, В.Я. Бойцова, С.Д. Валентея, С.Р. Вихарева, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Д.А. Керимова, А.Е. Козлова, В.И. Крусса, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.А. Ливеровского, М.Н. Марченко, Б.Л. Манелиса, Н.П. Медведева, Н.А. Михалевой, Л.В. Сперанской, Ю.Г. Судницына, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, С.М. Шахрая, Б.В. Щетинина и др.

Отмечая научную разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, следует указать на то, что вплоть до настоящего времени в юридической литературе отсутствуют научные исследования, в которых осуществлялся бы комплексный междисциплинарный анализ нормативных и институциональных оснований государственного суверенитета в условиях становления в современной России конституционного федерализма.

Предлагаемое диссертационное исследование представляет собой попытку восполнить указанный пробел.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования рассматриваются общественные отношения, связанные с обеспечением государственного суверенитета России в условиях становления нормативного федерализма.

Предмет исследования составляют понятия, принципы, отношения, в совокупности позволяющие сформировать целостное видение понятий «суверенитет», «федерализм», «нормативный федерализм»; научные представления о формально-содержательных аспектах федерализма, сложившиеся в истории отечественной и зарубежной конституционно-правовой мысли; наиболее значимые проблемы, касающиеся, с одной стороны, тенденций к сохранению государственной целостности России и формированию эффективной системы государственного управления (вертикали власти), а с другой - стремления создать в стране условия, обеспечивающие определенную степень свободы регионов в решении собственных проблем, а также в осуществлении проектов, отнесенных действующей Конституцией Российской Федерации к совместному ведению федерального центра и органов государственной власти субъектов; состояние научных разработок в данной области конституционного права.

Целью настоящей работы является осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта, накопленного в области федеративных отношений, и создание на основе полученных результатов концепции обеспечения государственного суверенитета России в условиях становления в стране нормативного федерализма.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:

- изучение сущностных и содержательных аспектов понимания категорий «государственный суверенитет» и «нормативный федерализм» в рамках дискурса отечественной и зарубежной конституционно-правовой науки; федерализм конституционный правовой государственный

- выделение и характеристика основных этапов генезиса концепции федерализма в контексте становления и эволюции отечественной и зарубежной конституционной доктрины;

- определение места федерализма в системе конституционно-правовых институтов государственно-территориального устройства;

- рассмотрение федерализма в качестве фактора, ограничивающего тенденцию абсолютизации государственного суверенитета;

- исследование особенностей нормативного закрепления и практического воплощения института государственного суверенитета в Российской Федерации;

- формулирование предложений по внедрению теоретической модели нормативного федерализма в практику государственного строительства современной России.

Методология исследования. В основу диссертационного исследования положены как общенаучные так и специальные приемы и принципы познания. В процессе рассмотрения проблемы реализации государственного суверенитета в условиях становления в России конституционного федерализма широко использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией кроме перечисленных использовались методы конституционно-правового моделирования, научного прогнозирования, интерпретации правовых идей и теорий и т. д.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили произведения классиков политико-правовой мысли: Вольтера, Гегеля, Гердера, Дидро, Дюверже, Дюги, Еллинека, Канта, Манчини, Монтескъе, Платона, Реннера, Руссо, Фихте, Цицерона, Эсмена и др. Использовалось и творческое наследие известных русских юристов середины XIX - начала XX в. А.Д. Градовского, В.П. Даневского, М.Н. Капустина, Ф.Ф. Кокошкина, В.Н. Лешкова, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко и др.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили также труды современных отечественных юристов: С.А. Авакъяна, В.И. Авдийского, Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, П.В. Анохина, С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, М.Н. Бродского, А.М. Величко, С.Б. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Р.В. Енгибаряна, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.С. Ковтуна, А.Д. Керимова, В.В. Копейчикова, В.И. Крусса, Х.Х. Лойта, А.А. Ливеровского, Д.И. Луковской, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, П.А. Оля, Ю.В. Пуздрача, Р.А. Ромашова, О.Г. Румянцева, С.Л. Сергевнина, Л.И. Спиридонова, С.В. Степашина, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, И.А. Умновой, А.Г. Хабибулина, С.М. Шахрая, Д.В. Шумкова и др.

Нормативную основу исследования составили действующая Конституция и национальное законодательство России, конституции и законодательные акты иностранных государств, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты регионального законотворчества, а также договорные акты, связанные с разграничением предметов ведения и распределением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.

Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов.

В контексте рассматриваемой проблематики автором осуществляется комплексный конституционно-правовой анализ принципов нормативного федерализма, с одной стороны, выступающих в качестве факторов, ограничивающих государственный суверенитет и сдерживающих стремления к его абсолютизации, а с другой стороны, являющихся гарантами сохранения территориальной целостности и независимости современного российского государства как единого субъекта внутригосударственных и международных отношений.

В диссертации проведен всесторонний анализ конституционной модели современного российского федерализма; проанализированы тенденции централизации и децентрализации государственной власти, определяющие содержание механизма взаимодействия субъектов федерации с федеральным центром, показаны перспективные пути оптимизации в данной сфере общественных отношений.

Положения, выносимые на защиту:

1. Ретроспективный анализ динамики становления и развития отечественного федерализма позволяет утверждать, что государственное строительство России осуществлялось под воздействием двух тенденций: регионалистской, в основу которой было положено стремление к созданию в пределах общегосударственной юрисдикции национально-территориальных автономий, и унитаристской, предполагающей безусловное подчинение территориальных администраций общегосударственной бюрократии, замыкающейся на институте главы государства.

2. Сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых оснований становления и развития института федерализма позволяет выделить две основные модели: кооперативную и нормативную.

В основу кооперативного федерализма положены принципы формального равенства и узаконенной конкуренции публичных интересов федерации и частных интересов субъектов. Обеспечение баланса разноуровневых интересов федерального центра и регионов обеспечивается за счет практики договорного регулирования.

Нормативный федерализм в основе своей содержит принцип производности интересов субъектов от общегосударственных (федеральных). Взаимодействие федерации с субъектами строится по принципу властеотношений и базируется на единой вертикали государственной власти, в рамках которой политико-правовые и экономические коммуникации региональных и федеральных структур регламентируются общеобязательными нормативными актами - Конституцией государства и федеральными законами. В условиях нормативного федерализма региональное законодательство и акты договорного характера выступают в качестве производных (дополнительных) источников права.

3. Научная оценка кооперативного и нормативного федерализма должна носить не эмоциональный, а рациональный характер. В связи с этим представляются недопустимыми попытки дифференциации названных моделей по принципу определения «правильного» и «неправильного» федерализма. На практике формирование той или иной модели обусловлено рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. При этом в зависимости от обстоятельств эти модели могут «мигрировать» и «интегрировать», что предполагает наличие в кооперативном федерализме нормативных начал и, напротив, использование договорной практики регулирования политико-правовых отношений в рамках нормативного федерализма.

4. В современной конституционно-правовой науке и практике государственного строительства наиболее содержательным является восприятие федерализма в качестве комплексного принципа государственного устройства и функционирования, включающего закономерности формирования административно-территориальных образований, их взаимодействия друг с другом и в целом с государством, элементами которого данные образования являются. Принцип федерализма пронизывает всю правовую систему Российской Федерации и выступает тем исходным началом, из которого проистекают остальные принципы, определяющие политико-территориальную структуру современного российского государства.

5. В условиях становления в Российской Федерации нормативного федерализма наиболее дискуссионным является принцип добровольности объединения субъектов. Данный принцип основывается на положениях Конституции РФ как прямо закрепляющих право на самоопределение народов (преамбула, п. 3 ст. 5 Конституции), так и подтверждающих его посредством реализации права субъектов участвовать в решении вопросов об изменении федеративного устройства России, в том числе путем образования новых субъектов Российской Федерации.

6. На современном этапе важнейшее значение приобретает конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации (п. 1, 4 ст. 5 Конституции РФ). Данный принцип не следует понимать с точки зрения «математического уравнивания» социально-экономических параметров, характеризующих различные субъекты. Речь, в первую очередь должна идти о признании политико-правового паритета между административно-территориальными образованиями, в совокупности образующими единую страну - Российскую Федерацию. Независимо от численности проживающего в том или ином субъекте населения, его географических масштабов и экономического потенциала, все они равны в основном праве - праве субъекта федеративного государства и в соответствии с этим правом могут отстаивать свои интересы всеми предусмотренными федеральным законом средствами.

7. Проблема обеспечения единства государственного суверенитета в условиях дальнейшей демократизации политико-правовой системы России и ее интеграции в международное сообщество является одной из центральных в системе факторов сохранения национально-государственной целостности полинационального и поликонфессионального российского социума. Разрешение названной проблемы видится в постепенном переходе от национально-территориального принципа построения федерации к политико-территориальному. При этом реализация права на национальное самоопределение предполагает предоставление национальностям и народностям, проживающим на территории единой России, широкой культурно-этнической автономии, выражающейся в создании институтов гражданского общества, не входящих в структуру государственной власти, однако являющихся важнейшей составной частью российской государственности.

8. Принцип нормативного федерализма выступает с одной стороны в качестве фактора двойственного нормативно-правового ограничения, определяющего масштабы свободы реализации внутренних и внешних функций как со стороны субъектов, так и со стороны федерального центра, а с другой стороны - в качестве гаранта единства и целостности общегосударственной политико-территориальной системы при одновременном обеспечении региональной автономии отдельных субъектов.

Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих с позиций конституционного права взаимосвязь суверенитета как признака государства и федерализма как принципа государственного устройства.

Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя многие разделы конституционного права России и зарубежных стран, отдельные разделы административного права, общей теории государства и права, а также ряда других отраслевых дисциплин.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы:

а) в научно-исследовательской деятельности при исследовании вопросов, связанных с территориальной организацией публичной политической власти;

б) в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, затрагивающей отношения между субъектами федерации и федеральным центром;

в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, теории государства и права, истории государства и права, политологии и т. д.

г) при подготовке и проведении спецкурса «Государственный суверенитет федеративного государства: конституционно-правовая модель и практическое воплощение».

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в научных статьях, а также в выступлениях автора на международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV-ой международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V-ой международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.); VI-ой международной научно-теоретической конференции «Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции» (Санкт-Петербург, апрель 2005 г.); международной научно-теоретической конференции «Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов» (Севастополь, сентябрь 2006 г.) и др.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, теоретическая и методологическая основы исследования, его новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе - «Нормативный федерализм как концепция и политико-правовой институт: опыт ретроспективного и сравнительно-правового анализа в рамках дискурса конституционно-правовой науки» - выделены параграфы: «История федерализма в России: концептуальный генезис и институциональная трансформация» (§ 1); «Особенности становления институтов федерализма в зарубежных государствах» (§ 2); «Принципы нормативного федерализма: конституционная форма и правовая субстанция» (§ 3); «Формально-содержательный анализ современного российского федерализма» (§ 4).

Рассмотрение федерализма автор начинает с анализа его концептуальных и институциональных оснований в истории становления и развития отечественной государственности.

Анализ научных источников позволяет говорить о том, что понятия «федерализм» и «федерация» зачастую используются в качестве синонимов, что обусловливает «стирание» содержательной разницы между ними. Между тем, отождествлять эти категории нельзя. По мнению диссертанта, понимание данных категорий следует осуществлять не только с учетом формальных (институциональных) критериев, предполагающих, что федерацией является государство, провозгласившее себя в качестве такового, но и принимая во внимание субстанциональный аспект, предполагающий, что юридическая форма - значимый, однако не основной фактор, характеризующий понятие федерации в плане политико-правового явления. Федерация как субстанция предполагает реальное разграничение компетенций центральной и региональной властей и сочетание в процессе управления принципов централизма и децентрализма. Несовпадение формы и субстанции означает квазифедерацию, являющуюся федеративным государством по форме и унитарным государством по сути.

В контексте подобных рассуждений федерализм как раз и является субстанциональной составляющей федерации, критерием отличия фактической федерации от квазифедерации. В таком понимании федерализм является многомерной категорией, отражающей не только формально-юридические, но и социально-исторические, философско-миро-воззренческие аспекты государственного устройства и системы распределения властеотношений и выступающей в силу этого в качестве универсального демократического принципа государственного устройства, альтернативы избыточной централизации управления путем преимущественной концентрации властных полномочий на нижних уровнях власти при сохранении за федеральным центром предметов ведения и полномочий, обеспечивающих поддержание государственного суверенитета, мира между членами федерации, гарантию прав и свобод граждан на всей территории государства.

Проведя смысловой анализ понятий «федерация» и «федерализм», диссертант переходит к исследованию идейно-теоретических и организационно-правовых предпосылок формирования федерализма в истории отечественной государственности. Отмечается, что государственное строительство России изначально осуществлялось под воздействием двух разнонаправленных тенденций: регионалистской, в основу которой было положено стремление к созданию национально-территориальных автономий (княжеств, губерний, республик и т. п.), и унитаристской, предполагающей безусловное подчинение территориальных администраций общегосударственной бюрократии, замыкающейся на институте главы государства (великом князе, императоре, генеральном секретаре партии власти, президенте).

Рассмотрев основные этапы генезиса федерализма в контексте истории становления и развития российской государственности, соискатель приступает к сравнительному анализу федеративной традиции, сложившейся в иностранных государствах.

Отмечается, что самое раннее зафиксированное употребление этого слова относится к Англии, где в XVII в. пуритане ввели в оборот термин «федеральная теология», имея в виду соглашение между Богом и американскими поселенцами. Начиная с XVIII в. слово «федерация» начинает употребляться в значении «объединенный союз».

Северо-Американские штаты сделали решающий прорыв в области формирования собственно федеративных отношений между экономико-территориальными автономиями. Штаты первые сформировали свободные взаимоотношения со слабым центральным управлением (конфедерация). Они заменили эту систему новой конституцией в 1789 году, создав тем самым современные США и определив федерализм в его общепринятом современном значении.

Анализ конституционного законодательства и практики конституционного строительства в условиях современных федеративных государств позволяет соискателю выделить три типовых формы, которые с определенной долей условности могут быть названы «американской», «германской», «индийской» по названию стран, в которых сложились соответствующие федеративные отношения.

Сравнительный анализ названных форм, предполагает следующие выводы:

В основу организации федеративных отношений в рассмотренных государствах положены различные предпосылки. Американский федерализм является следствием развития отношений, связанных с военно-экономическим сотрудничеством английских колоний, постепенно выработавших общие правила взаимодействия и сохранивших при этом значительную степень автономности. Германский федерализм, изначально представляет собой результат позитивной правовой деятельности, продукт администрирования оккупационных держав, властные решения которых явились, по сути, базисом обновленной Западной Германии. Что касается Индии, то ее федеральная структура обусловлена британской колониальной традицией и является ее логическим продолжением.

Специфика исторических предпосылок формирования национальных моделей федерализма, обусловила неоднозначность их содержательного наполнения, что наиболее ярко проявляется в ключевом аспекте федерализма: взаимоотношениях федерального центра и субъектов федерации. В данном случае, только США может рассматриваться как «классическая» федерация, образованная путем заключения «общественного договора» между фактически самостоятельными социально-территориальными образованиями. Именно этим обстоятельством можно объяснить то, что вплоть до настоящего времени отношения между штатами и федеральным центром строятся по принципам равноправия и, вместе с тем, взаимных обязательств. В соответствии с Конституцией США нормативному закреплению подлежит только исключительная компетенция союза, все остальные полномочия передаются субъектам федерации. Согласно десятой поправки к Конституции «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за Штатами или за народом» Бернам У. Правовая система США. М., 2006. С. 82. . В литературе эта норма достаточно часто толкуется как презумпция компетенции штата (т. е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам) См.: Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. М., 2005. С. 225..

В ФРГ взаимодействие субъектов с федеральным центром построено на сочетании презумпции компетенции земель в сфере управления Ст. 30 Конституции ФРГ гласит: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». См.: Конституции государств Европы. В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 591. и, презумпции приоритета общефедерального законодательства по отношению к праву земель Ст. 31 Конституции ФРГ. «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». См.: Конституции государств Европы. В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 591.. Таким образом, государственный централизм в законодательной сфере в Германии сочетается с децентрализацией управленческих отношений.

В рамках индийского федерализма в законодательной сфере сформировалась модель «конкурирующей компетенции». Для данной модели характерен следующий порядок взаимодействия федерации (союза) и субъектов (штатов). Приложение VII Конституции Индийской Республики содержит три списка предметов ведения, составляющих, соответственно, сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Парламент Союза, вправе, безусловно, законодательствовать по первому списку, а легислатура штата - по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т. е. при условии непротиворечия союзным законам). В свою очередь союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов, если закон распространяет свою юридическую силу на часть страны, выходящую за пределы одного штата, или по уполномочию Совета штатов на срок до шести месяцев - для всей или любой части территории страны.

Что же касается исполнительной деятельности, то она осуществляется в соответствии с принципом иерархической соподчиненности: исполнительная власть каждого штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми.

Обобщение результатов проведенного анализа позволяет сделать общий вывод о том, что теоретическая модель федерализма в рамках различных конституционно-правовых форм наполняется различным смысловым содержанием, позволяющим в зависимости от обстоятельств вести речь о моделях централизованного (нормативного) и децентрализованного (кооперативного) федерализма. Данные модели дифференцируются в зависимости от соотношения интересов субъектов федеративных отношений, а также особенностей структурирования систем источников права, регламентирующих взаимодействие федеральных и региональных структур.

При этом особо подчеркивается, что научная оценка кооперативного и нормативного федерализма должна носить не эмоциональный, а рациональный характер. Диссертанту представляются недопустимыми попытки дифференциации названных моделей по принципу отнесения их «правильному/неправильному» федерализму. Формирование той или иной модели обусловлено рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Причем в кооперативном федерализме ряд положений предполагает нормативное закрепление, и, напротив, использование договорной практики регулирования политико-правовых отношений является вполне допустимым в рамках нормативного федерализма.

Далее в работе подчеркивается, что само понятие федерализма представляется в достаточной степени разноплановым и в силу этого рассматриваемым в различных смысловых контекстах. По мнению диссертанта, наиболее содержательным в плане научного анализа является восприятие федерализма как принципа (основополагающего начала) государственного устройства и функционирования. Данный принцип пронизывает всю правовую систему Российской Федерации. Безусловно, именно федерализм выступает исходным началом, из которого проистекают все остальные принципы, определяющие территориальное устройство современного российского государства. Это своего рода «принцип принципов», раскрывающийся в требованиях более частного порядка: государственном суверенитете, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами и т. д.

В диссертации осуществляется сравнительный анализ научных подходов к классификации названных принципов и на основе выделенных критериев предлагается система принципов нормативного федерализма. За основу такой классификации принимается идея Н.В. Варламовой о сочетании в комплексном принципе федерализма «конкурирующих» конституционных принципов, задачей которых является достижение баланса «регионализма» и «унитаризма» в государственной политике и предотвращение обусловленных противоречиями между этими тенденциями коллизий и конфликтов См.: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 50-51..

Исходя из общетеоретического понимания феномена «принцип федерализма», диссертант предлагает разделить всю систему конституционных принципов на принципы, присущие государству вообще и принципы, присущие исключительно федерации.

К первой разновидности следует отнести: а) принцип государственного суверенитета; б) принцип единства системы государственной власти; в) принцип единства финансово-экономического пространства государства; г) принцип верховенства конституции государства и государственного законодательства на всей юрисдикционной территории государства; д) принцип единого государственного гражданства.

Ко второй разновидности можно отнести: а) принцип добровольности объединения субъектов федерации; б) принцип разделения предметов ведения и распределения полномочий между федеральными и региональными структурами государственной власти; в) принцип корреспонденции прав и взаимной ответственности федерации и субъектов; г) принцип равноправности субъектов во взаимоотношениях друг с другом и с федерацией; д) принцип самоопределения наций и народностей, проживающих на территории России; е) принцип остаточной компетенции субъекта (вне пределов ведения федерации субъекты вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование); ж) принцип региональной автономности (право народов на самоопределение по вопросам организации экономических, политических, социальных и духовных начал жизни в рамках, установленных федеральным законодательством).

Применительно к системе нормативного федерализма, наиболее дискуссионным является принцип добровольности объединения субъектов. В отличие от кооперативных федераций (и, в частности США, возникшей в результате договора между бывшими британскими колониями), Россия на всех этапах своей истории существовала как единое государство, поэтому не имеет смысла понимать данный принцип буквально (к примеру, отказ от подписания в 1992 г. Федеративного договора представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии, трактовался отдельными сепаратистски настроенными политиками как отказ от добровольного вступления во вновь образуемое федеративное государство союзного типа - Российскую Федерацию).

В современных условиях принцип добровольности объединения субъектов Российской Федерации прежде всего основывается на положениях Конституции РФ как прямо закрепляющих право на самоопределение народов (преамбула, часть 3 ст. 5 Конституции), так и подтверждающих его посредством реализации права субъектов федерации участвовать в решении вопросов об изменении федеративного устройства Российской Федерации. Иллюстрацией к данному утверждению является ст. 136 Конституции, согласно которой поправки к главам 3-8, в той или иной степени затрагивающие интересы субъектов, вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти субъектов федерации (не менее двух третей). Это позволяет констатировать факт движения России к федерации консенсуального (согласительного) типа (И.А. Умнова).

Кроме того, данный принцип действует и в случае образования в составе федерации новых субъектов. В условиях современной России процесс добровольного «слияния» субъектов и образования новых политико-территориальных образований направлен, прежде всего, на ликвидацию так называемых «матрешечных» субъектов - автономных национальных округов, расположенных в пределах других административно-территориальных образований (областей, краев). В настоящий период образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край (объединивший Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ), и идет процесс оформления еще двух субъектов - Камчатского края (Камчатская область и Корякский автономный округ) и Красноярского края (Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа).

Наряду с принципом добровольности объединения субъектов важнейшее значение для системы нормативного федерализма имеют принципы равноправия субъектов и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории России. Практическое воплощение данных принципов в федеративных отношениях предполагает признание политико-правового паритета между административно-территориальными образованиями, в совокупности образующими единую страну - Российскую Федерацию. Независимо от численности проживающего в том или ином субъекте населения, его географических масштабов и экономического потенциала, все они равны в основном праве - праве субъекта федеративного государства и в соответствии с этим правом могут отстаивать свои интересы всеми предусмотренными федеральным законом средствами.

Рассмотрение принципа самоопределения субъектов в решении вопросов национально-культурной автономии предполагает прежде всего достижение определенности и согласованности в сфере установления пределов автономизации и в связи с этим принципиального решения проблемы сецессии (права на односторонний выход из состава федерации). По мнению диссертанта, право сецессии неприемлемо в Российской Федерации, так как односторонняя сецессия нарушает конституционные связи, делает акцент на нарушение целостности государства, может не учитывать желание большинства населения и имеет другие негативные аспекты. Таким образом, в понятие самоопределения Конституцией не вкладывается возможность постановки вопроса об образовании самостоятельного суверенного государства на базе субъекта России. Качественные характеристики народов, проживающих в российском государстве, в рамках действующего законодательства позволяют им самоопределяться территориально и политически на правах составляющей части - субъекта Российской Федерации.

Осуществив характеристику конституционных принципов нормативного федерализма, диссертант предпринимает попытку экстраполяции этих принципов на практику федеративных отношений, сложившихся в современной России.

Анализ общего состояния этих отношений позволяет говорить об отсутствии ясного представления как о содержании и, соответственно, специфике модели современного российского федерализма, так и о перспективах ее дальнейшего развития. Непоследовательный характер преобразований, осуществляемых в рассматриваемой области, проявляется прежде всего в неопределенности соотношения публичной (государственной, региональной, муниципальной) и частной (индивидуальной, корпоративной) собственности, в противоречивости межбюджетных отношений и т. д. Однако эти факты - не причина, а следствие. Прежде всего, следствие низкого уровня теоретической проработанности модели отечественного нормативного федерализма.

Отсутствие взвешенных теоретических подходов к проблеме привело к тому, что на практике наметилось смешение вопросов формирования социально-экономических составляющих российского федерализма с выработкой его нормативно-правовых атрибутов. Между тем, различия здесь носят качественный характер, а их недооценка приводит (как показывает исторический опыт и проведенный ранее сравнительно-правовой анализ) к серьезным негативным последствиям.

В современной России отсутствуют достаточные экономические и социокультурные основы для образования федеративной формы государственного устройства северо-американского либо германского типа. Следствием этого выступает и неопределенность, а также внутренняя противоречивость законодательства, способствующая дезинтеграции единого правового пространства страны.

По мнению диссертанта, в настоящий период возможны три варианта развития событий в сфере территориального устройства российского государства: движение к унитарной форме государственности, связанное с усилением центростремительных тенденций, инициируемых федеральной властью; усиление центробежных стремлений со стороны региональных администраций и трансформация федерации в конфедерацию (несмотря на то, что в современный период данный вариант наименее возможен, полностью исключать его возможность в перспективе представляется не логичным); переход к модели реального конституционного федерализма Западного типа.

Вероятностный анализ обозначенных вариантов, позволяет соискателю говорить о том, что в случае, если взаимоотношения федерального Центра и субъектов Федерации будут и далее ориентироваться на сугубо формальный раздел предметов функционального ведения и полномочий, Россию вполне вероятно может постичь судьба бывшего Союза ССР. Но если это соглашение будет сориентировано на реальную федерализацию общественных отношений и, прежде всего, формирование их экономических и процессуально-правовых основ, российское общество со временем (естественно, небесконфликтно) имеет перспективу войти в режим реального нормативного федерализма.

Во второй главе - «Конституционно-правовые основания обеспечения и ограничения государственного суверенитета Российской Федерации» - выделены параграфы: «Ограничение "абсолютного суверенитета" государства в контексте концепции нормативного федерализма» (§ 1); «Суверенитет как комплексный признак и конституционный принцип федеративной государственности» (§ 2); «Обеспечение государственного суверенитета в условиях интеграции Российской Федерации в международное сообщество» (§ 3).

В наиболее общем виде сущность федерализма как комплексного принципа государственного устройства можно охарактеризовать как стремление к компромиссу в решении двойственной задачи: обеспечению государственной целостности и, вместе с тем, созданию условий для саморазвития автономных субъектов. Таким образом, целью федерализма является гармоничное сочетание принципов централизации и децентрализации в структуре государственной власти. (О.Б. Фролова).

Изначально идея федерализма возникла как своеобразная антитеза абсолютной власти монарха, обосновываемой принципом «абсолютного суверенитета». С развитием капиталистических отношений возникла необходимость качественно новых форм политико-территориальной организации государств. Централизованная монархическая государственность, подразумевающая превалирование унитаристско-объединительных тенденций и являющаяся весьма прогрессивной в период разложения феодализма, стала неэффективной с развитием буржуазных отношений. Более того, принцип «абсолютного суверенитета» стал препятствием на пути формирования капиталистического общества. Абсолютизм сковывал экономический рост, чрезмерная централизация власти приводила к закостенелости всего государственного механизма.

Зарождающееся буржуазное общество нуждалось в качественно новых политико-правовых формах организации государственной власти и прежде всего в новых подходах при решении вопросов территориального устройства. Экономические факторы обусловили необходимость децентрализации, предоставления большей экономической и политической свободы регионам, предоставления определенной автономности их функционирования. Но это вызывало новую проблему. Автономность территориальных единиц, в конечном счете, почти наверняка приводила к нарушению государственной целостности, игнорированию принципа государственного суверенитета.

Сначала в теории, а потом и на практике встал вопрос о самой возможности гармоничного сочетания принципов централизации и децентрализации, государственного суверенитета и права на самоопределение и т. д. Как решение данной проблемы возникла теория федерализма, в основу которой была положена идея сочетания государственного единства и региональной автономии.

Родоначальником теории федерального суверенитета традиционно считается Иоханнес Альтузиус, разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза, или согласия. По мнению мыслителя, федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства. Идейные основоположники американской федеративной системы (А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей) уточнили это положение в отношении гражданских прав: каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит двум общностям - своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю «остаточную власть» См.: Американские федералисты: Гамильтон, Мадисон, Джей. Избранные статьи / Пер. с англ. Вермонт, 1990..

В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения вопросов, касающихся суверенитета, - политико-правового статуса, полномочий и компетенции федерации и ее составных частей. Были высказаны три наиболее последовательных точки зрения.

Согласно первой (Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби и др.), суверенитетом обладала только федерация в целом. Оппоненты указанной позиции (М. Зейдель, Д. Кальхаун) напротив считали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституцией правом нуллификации и свободного выхода из союза. Третьи (А. Токвиль, Г. Вайц и др.) делили суверенитет между федерацией и ее членами соответственно закрепленной в конституции доле государственной власти. В обоснование такого взгляда указывалось, что политико-правовой статус федерации и ее членов не может быть изменен никем из них в одностороннем порядке.

Как уже отмечалось, суть федерализма как принципа государственного устройства состоит в обеспечении территориально-политического единства государства, допустимой децентрализации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. При практической реализации принципа федерализма важно избежать проявлений крайностей - жесткого унитаризма, раздробленности и абсолютизации региональных особенностей (А.М. Поздняков).

Одним из основополагающих конституционных принципов нормативного федерализма является государственный суверенитет, который выступает неотъемлемым свойством государства. Несмотря на то, что само понятие государственного суверенитета возникло как идейное обоснование унитарной системы, сущность этого государственно-правового явления оказалась универсальной и вследствие этого приемлемой как для унитарного, так и для федеративного государства.

В современной отечественной науке государственный суверенитет в самом общем виде рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права» Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 4..