Становление и развитие таможенного законодательства и его роль в государственно-правовом механизме обеспечения продовольственной безопасности России в XIX-XX вв.

Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Становление и развитие таможенного законодательства и его роль в государственно-правовом механизме обеспечения продовольственной безопасности России в XIX-XX вв.

(историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 - теория и история государства и права; история учений о праве и государстве

Стеценко Светлана Владимировна

Санкт-Петербург - 2006

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права

Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель: доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор Белозеров Борис Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Проценко Евгений Дмитриевич

кандидат юридических наук, доцент Петров Константин Васильевич

Ведущая организация: Санкт-Петербургский филиал Российской Таможенной Академии им. В.Б. Бобкова

Защита состоится «___» декабря 2006 г., в « 14 » часов на заседании Диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт - Петербург, ул. Фучика, 15, зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт - Петербург, ул. Фучика, 15).

Автореферат разослан «____» ноября 2006 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 602.004.02

кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. В настоящее время, наряду с появлением принципиально новых угроз для национальной безопасности российского государства, обострилась и существовавшая ранее - угроза стабильного продовольственного обеспечения населения страны. В нашей стране положение с продовольственным обеспечением продолжает оставаться сложным. Россия занимающей 42-е место в мире по потреблению продовольствия на душу населения, этот показатель в последние годы сократилось почти на 35%. В питании наблюдается хронический недостаток животных белков (до 30-40 % от нормы потребления), дефицит витамин достиг 60%. Дестабилизирующим фактором остается высокая степень зависимости страны от импорта продовольствия, компенсируемая увеличением экспорта невосполнимых природных ресурсов. Такие масштабы импорта означают потерю продовольственной самообеспеченности, утрату продовольственной безопасности - важнейшей составляющей экономической независимости государства.

На протяжении всего исторического развития российской государственности проблема продовольственного обеспечения населения была одной из самых важных, поскольку от нее напрямую зависела и национальная безопасность. Поэтому особую актуальность и важность в современных условиях приобретает историко-правовое исследование опыта формирования норм таможенного законодательства, являвшегося и являющегося одним из действенных юридических инструментов защиты экономических интересов государства.

Хронологические рамки исследования. Выбор хронологических рамок исследования обусловлен тем что, именно на протяжении XIX - XX вв. складывались и формировались различные, подчас противоположенные, подходы к пониманию роли и значения таможенно-тарифного регулирования в общей системе мер обеспечении продовольственной безопасности.

Степень разработанности проблемы. Анализ нормативных источников и научной литературы показал, что проблема становления, развития и роли таможенного законодательства в государственном механизме обеспечения продовольственной безопасности (в ее современном понимании) в историко-правовой науке не получило должного научного освещения.

Авторы дореволюционных работ рассматривают, в основном, развитие внешнеторговых отношений, политическую и экономическую составляющие в формировании таможенного законодательства, причины и следствия тех или иных изменений в таможенно-тарифном регулировании. Наибольшую ценность представляют труды В. Витчевского, М.Н. Соболева, С.Н. Никольского, С.Ю. Витте, И. Вернадского, Б.Ф. Бранта, А.И. Бутовского, А. Головачова, В.И. Доргобужинова, Б. Калиновского, И.Н. Колесова, Я. Бем, Н.К. Крестовникова, К.И. Лодыженского, Д.И. Менделеева, Л.В. Тенгоборского См.: Брант Б.Ф. Финансовая политика и таможенное покровительство. СПб. 1904; Бутовский А.И. О запретительной системе и о новом тарифе. СПб. 1894; Гагемейстер Ю.А. Мысли о значении охранительных пошлин по поводу пересмотра русского таможенного тарифа. СПб. 1868; Головачов А. Свобода торговли и протекционизм. СПб. 1876; Доргобужинов В.И. Наша тарифная охрана и ее направление. СПб. 1866; Калиновский Б. О развитии и распространении идей свободной торговли. СПб. 1859; Колесов И.Н., Бем Я. Сравнение таможенных тарифов 1857 и 1859 гг., СПб. 1857; Крестовников Н.К. Торговый тариф Д.И. Менделеева. СПб. 1892; Лодыженский К.И. История русского таможенного тарифа СПб., 1886; Менделеев Д.И. Толковый тариф или исследование о развитии промышленности в связи с ее общим таможенным тарифом 1891. СПб., 1892; Тенгоборский Л.В. Таможенный тариф Великого Княжества Финляндского. СПб., 1897 и д.р.

Хромова П.А. Экономическое развитие России в XIX - XX вв. (1800-1917). М., 1950; Калантаров В. Советская таможенная система» // Внешняя торговля, 1966. №9; Марков Л.Н. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск, 1987; Габричидзе Б.Н., Полежаев Д.М. Становление и развитие таможенной службы в советском государстве (1917-1991 гг.) // Государство и право. 1992. №10. и др. Главное содержание их трудов посвящено рассмотрению таможенных тарифов как одного из инструментов получения пошлин за ввозимые и вывозимые товары. Их работы касаются, прежде всего, экономической стороны. Анализа нормативно - правовой базы, ее влияние на состояние продовольственной безопасности России они не дают.

В советской историографии так же выделяется ряд работ, затрагивавших историю развития таможенного законодательства. Это работы Д.А. Александрова, Б.Н. Габричидзе, С.С. Дмитриева, В. Калантарова, Л.Б. Красина, И.М. Кулишер, Д.М. Полежаевой, А.И. Потяева, С.А. Покровского, Л.Н.Маркова, Н.Н. Шапошникова, П.А. Хромова и др. Авторы этих трудов, являясь в основном организаторами таможенного дела в Советской России, большое внимание уделяли административно-властной системе таможенных органов и их деятельности по пресечению незаконного перемещения товаров.

Среди работ последних десятилетий следует отметить труды Н.М. Блинова, Ю.Г. Кисловского, В.Н. Крихунова, посвященные истории таможенного дела Борисенко Е.Н. Формирование и развитие социально-рыночного механизма обеспечения продовольственной безопасности России. М., 1997; Волкова С.С. Государственное регулирование продовольственных рынков России. М., 1999; Гордеев А.В. Продовольственное обеспечение России: (проблемы и механизмы их решения). М. 2000; Маслаков В.В. Формирование и развитие системы продовольственной безопасности на Среднем Урале. Екатеринбург, 1996.. В их трудах представлен исторический очерк создания и становления таможенных органов Российского государства, их место и роль в защите экономических интересов государства. В то же время, продовольственная составляющая и ее правовое обеспечение раскрытия не получила. Значительное внимание изучению различных внутренних и внешних аспектов продовольственной безопасности уделяли Г.В. Беслахотный, Л.В. Бондаренко, П.Т. Бурдуков, А.В. Гордеев, Х.У. Белхароев, Ю.С. Хромов, В.В. Маслаков и др. В своих трудах они раскрывают в основном лишь внутренние аспекты продовольственной безопасности, подчеркивая важность развития агропромышленного комплекса страны, освобождении нашей экономики, прежде всего рынка продовольствия, от импортной зависимости.

Таким образом, можно констатировать, что в отечественной историко-правовой науке отсутствуют монографические исследования, обращенные непосредственно к анализу становления и развития таможенного законодательства и его роли в механизме обеспечения продовольственной безопасности страны.

Источниковедческая база диссертационного исследования состоит из комплекса источников объединенных в несколько групп:

В первую группу входят официальные нормативные правовые акты, регулировавшие внешнеторговую деятельность государства в рассматриваемые периоды и содержащиеся в следующих сборниках: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ); Свод законов Российской империи (СЗ); Собрание Узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (СУ); Сборник Циркуляров Департамента таможенных сборов (СЦДтс); Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР); Собрание постановлений и распоряжений правительства РСФСР (СП РСФСР); Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ); автором также использовал и современные издания нормативно-правовых актов, содержащие отдельные приказы и распоряжения министерств и ведомств Российской Федерации; рекомендательные, инструктивные, методические и статистические материалы, научные обзоры, доклады и прогнозные разработки Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Государственного Таможенного комитета Российской Федерации (Федеральной таможенной службы) и других ведомств по рассматриваемой проблеме. таможенный законодательство россия безопасность

Ко второй группе источников относятся материалы из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива (РГИА): Фонд 19. Департамент внешней торговли, Фонд 2276. Департамент таможенных сборов; Фонд 417. Отдел торгового мореплавания Министерства финансов; Фонд 410. Канцелярия Морского министерства и др.

Третью группу источников составляют сборники архивных документов и материалов: Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией и иностранными державами (в 15 томах); Статистическое обозрение внешней торговли России и другие материалы, издававшиеся по исследуемой проблеме.

Объект исследования: совокупность нормативно-правовых актов, влиявших на продовольственную безопасность в XIX - XX веках и в этом контексте регулировавших внешнеторговую и таможенную деятельность России.

Предмет исследования: таможенно-тарифное законодательство России и СССР и его эволюция в XIX - XX вв.

Цель исследования: воссоздать историю становления и развития норм таможенного законодательства как одного из юридических средств государственного механизма обеспечения продовольственной безопасности Российского и советского государства в хронологических рамках исследования (XIX-XX вв.); установить достоинства и недостатки их функционирования; выявить возможность преемственного использования выработанных механизмов в современном российском законодательстве.

Для достижения поставленной цели были определены и решены следующие задачи:

- сформулированы понятия продовольственной безопасности и продовольственной независимости, определена их юридическая природа и основные признаки;

- проведен анализ содержания и состояния таможенного правового обеспечения продовольственной безопасности Российской империи и советского государства в установленных хронологических рамках;

- выявлены причинно-следственные связи между тарифным законодательством государства и изменением состояния продовольственной безопасности;

- проанализированы таможенно-тарифные доктрины регулирования внешнеторговой деятельности (фритредерство и протекционизм), и их роль в обеспечении продовольственной безопасности;

- рассмотрен ряд правовых механизмов, более эффективно реализующих цели таможенного законодательства в обеспечении продовольственной безопасности Российского государства;

- на основе проведенного историко-правового анализа сформулированы выводы и рекомендации, направленные на совершенствование современного российского таможенного законодательства, регулирующего правоотношения в сфере обеспечения продовольственной безопасности.

Методология исследования. Методологической основой исследования стала материалистическая теория познания, включающая в себя диалектические принципы единства и различия формы и содержания, диалектики общего и частного, развития через противоречия, восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического. В диссертационной работе использованы как общенаучные методы познания (анализ, синтез, системный и функциональный подходы), так и частнонаучные - статистический, который позволил получить количественные показатели перемещаемых через таможенную границу товаров, в том, числе и продовольственных; конкретно-социологический и исторический. В работе применялись и частноправовые методы познания: формально-юридический и сравнительно-правовой. Они позволили более полно показать становление и развитие законодательства по регулированию продовольственной безопасности России, РСФСР и СССР.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что работа представляет собой одним из первых комплексных исследований, ориентированных на ретроспективный анализ становления и развития таможенного законодательства и выявление его роли в государственно-правовом механизме обеспечения продовольственной безопасности в XIX - XX вв. В диссертации раскрывается содержание законодательства по обеспечению продовольственной безопасности, по организации таможенного дела и борьбы с контрабандой продовольственных товаров на различных исторических этапах, вводится в научный оборот ряд новых архивных документов, касающихся становления и развития таможенного дела в России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.Период XIX - XX вв. характеризуется диаметральностью подходов России, РСФСР и СССР к вопросам обеспечения продовольственной без-опасности страны на соответствующих исторических этапах: а) от осознания необходимости обеспечения продовольственной безопасности как важнейшей составляющей национальной независимости; б) признания наличия причинно-следственной связи между выбранными государством методами таможенно-правового регулирования и уровнем продовольственной безопасности (отчасти Российская империя и Советское государство) в) до недооценки значимости продовольственной безопасности и ее последствий для страны в последнее десятилетие XX в. (СССР).

2.Основным фактором, влияющим на роль таможенного регулирования в системе обеспечения продовольственной безопасности Российского государства в исторической ретроспективе являлся выбор между свободой торговли (фритредерство), т.е. невмешательством государства в частнопредпринимательскую сферу жизни общества, и протекционизмом - защитой своих внутренних рынков от проникновения импорта в интересах развития внутреннего производства. Это и определяло основное содержание правоустановительной деятельности государства в области формирования норм таможенного законодательства.

3.Таможенное законодательство в истории России всегда выступало в роли важнейшего юридического инструмента, непосредственно влияющего на продовольственное состояние государства через правовой механизм, включающий ряд специальных юридических средств.

Во-первых, это таможенно-тарифное регулирование (повышение или понижение таможенных пошлин на определенные группы товаров).

Во-вторых, нетарифное внешне-экономическое регулирование (антидемпинговые меры, запрещение импорта, количественные ограничения (квотирование), лицензирование ввозимых товаров и сертификация продовольственных товаров, «добровольные» ограничения экспорта). Данный механизм правового регулирования законодательно был закреплен в основных российских таможенных законах дореволюционного и советского периодов.

4. Российское государство на протяжении всего исследуемого периода стремилось не только к формированию правовых норм, обеспечивавших юридическую регламентацию внешнеэкономического товарооборота, но и последовательно проводило унификацию и систематизацию таможенного законодательства:

- в период Российской империи отдельные таможенные тарифы по Европейской, Азиатской и Финляндской торговле были переработаны и объединены в Общий таможенный тариф (1891 г.) и Таможенный Устав (1892 г.), что упростило деятельность таможенной службы;

- в период РСФСР (ноябрь 1917 - декабрь 1922 гг.) внешнеторговая деятельности была регламентирована отдельными нормативно-правовыми актами, как например: постановление СНК РСФСР «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров (29 декабря 1917 г.); Декрет СНК «О таможенных сборах и учреждениях» (29 мая 1918 г.), послуживших основой зарождения советского таможенного законодательства;

- в период СССР (декабрь 1922 - 1991 гг.): Таможенные тарифы 1922, 1930, 1961, 1964 и 1991, Таможенный Устав 1924 г. и Таможенные кодексы 1928, 1964, 1991 гг., способствовали формированию стройной законодательной системы в таможенном деле. Усложнение и увеличение групп товаров, перемещаемых через таможенную границу в последней чет-верти XX века объективно потребовало выделения их в отдельный нормативный акт и создания самостоятельного документа - Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД).

5.Таможенное законодательство Российской империи на рубеже XIX века - XX века (Таможенные тарифы, Таможенные Уставы) было ориентировано на развитие и подъем только промышленности (о чем свидетельствует беспошлинный ввоз промышленного оборудовании и сырья). Однако за промышленный прогресс государство расплачивалось хлебом, и он стоял на первом месте среди вывозимых из России товаров. Форсирование экспорта зерна закрывало путь к созданию хлебных резервов в стране. Иных нормативно-правовых актов, которые бы законодательно закрепляли механизмы более сбалансированного товарооборота, издано не было.

6.После распада Российской империи, таможенное законодательство РСФСР, а затем СССР на долгие годы ввело монополию внешней торговли, в результате чего не была в полной мере обеспечена продовольственная безопасность страны.

7.Создание новых международных организаций, а затем и Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) после завершения Второй мировой войны привело к процессам унификации таможенных норм внутри членов вышеуказанных организаций. Результатом этого стала полная открытость продовольственного рынка СССР для поставок продовольствия из стран - членов СЭВ, а затем и других стран, что дестабилизировало продовольственную безопасность СССР, привело к спаду сельскохозяйственного производства в конце 90-х годов XX века, поставив аграрный сектор в прямую зависимость от западных импортеров. В этот период политические интересы превалировали над интересами национальными, в том числе, в сфере продовольственной безопасности, подчинив этим интересом и таможенное законодательство.

8.В разные исторические периоды Российское государство стремилось строить свою внешнюю торговлю на нормативно-правовой базе. Однако таможенно-тарифное законодательство нередко формировалось без учета внутренних возможностей страны, что неизбежно приводило к серьезному изменению в состоянии внутреннего продовольственного рынка, вплоть до его крайней формы - голода. Знание исторического опыта позволит при формировании таможенно-тарифной базы избежать ошибок и просчетов в обеспечении продовольственной безопасности нашей страны.

9.Учитывая исторический опыт, в современной России на законодательном уровне необходимо принятие национальной программы, предусматривающей:

а) определение группы товаров, составляющих основной массив импорта для каждого региона страны в отдельности;

б) внесение изменений в государственную политику в сфере АПК для стимулирования производства недостающих продуктов питания агропромышленным сектором страны;

в) принятие ряда таможенных нормативно-правовых актов, обеспечивающих нормативное закрепление механизма более сбалансированного продовольственного товарооборота в соответствии с формулой: «не ввозить то, что производиться внутри страны».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно восполняет пробел в изучении исторического опыта отечественного таможенного законодательства в сфере обеспечения продовольственной безопасности.

Сформулированные в исследовании основные положения и выводы развивают и дополняют многие разделы истории государства и права России. Привлечение новых и анализ известных историко-правовых актов и материалов расширяет сферу научного познания в области истории права. Исследованные в диссертации вопросы истории таможенного законодательства и степени его влияния на сферу продовольственной безопасности позволят дать объективную оценку как прошлого, так и современного состояния таможенного законодательства в правовом регулировании продовольственного товарооборота.

Практическое значение диссертации состоит в том, что фактический материал, выводы и рекомендации автора могут найти применение: в законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации; в работе Совета Безопасности РФ; при подготовке методических материалов для проведения учебных занятий по таким учебным дисциплинам, как «История государства и права», «Таможенное право России». Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут способствовать совершенствованию нормотворческой и правореализующей деятельности органов власти и управления Российской Федерации по обеспечению продовольственной безопасности.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Основные положения исследования отражены в выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Государственно-правовые отношения в России XXI века», состоявшейся 29 октября 2004 г, «Правовая культура как средство формирования гражданского общества в Российской Федерации», прошедшей 22-25 марта 2005 г., используются в учебном процессе СПбГУП.

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, показывается степень разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новина и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатах исследования.

Первая глава - «Правовое регулирование сферы продовольственной безопасности Российского государства (XIX - нач. XX)» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Теоретико-правовые аспекты продовольственной безопасности и роль таможенного законодательств в ее обеспечении» - отмечается, что продовольственная безопасность - сравнительно новый для российского правоведения и законодательства термин, заимствованный из обихода ООН. В Советском Союзе продовольственная проблема рассматривалась в другой системе терминов, связанных в основном с военно-стратегическими аспектами продовольственной проблематики. Это касается, прежде всего, импорта продовольствия, доля которого в СССР постоянно росла.

В российском законодательстве понятие «продовольственная безопасность» впервые появляется в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», установившем, что безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Сопутствующими видами безопасности названы: технологическая, транспортная, научно-техническая, интеллектуальная, военная, общественная (организованная преступность, коррупция), информационная (во всех сферах деятельности), продовольственная См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от 07.03.2005) «О безопасности» // Российская газета.1992. 6 мая. № 103. В экономической и правовой литературе продовольственная безопасность означает защиту и гарантированное удовлетворение жизненных исходных потребностей человека как биологического существа, а также ряд осознанных, сознательно сформированных потребностей, т.е. интересов человека социального См.: Строев В. Переход к многоукладной экономике - стратегия реформирования АПК//АПК: экономика, управление. 1994. №1. С. 9-15.

В нормативно-правовых актах, научной и специальной литературе Российского государства в XIX - XX вв. понятие «продовольственная безопасность» не присутствует. Однако в документах того времени и ранее часто встречаются такие понятия, как «продовольственная самодостаточность», «продовольственная независимость», «сырьевая самостоятельность» и др. Автор счел возможным использовать в своем исследовании понятие «продовольственная безопасность» как устоявшееся и закрепленное международными нормативно-правовыми актами и вошедшее в современный научный оборот.

Проблема продовольственной безопасности неразрывно связана с наличием нормативно-правовой базы, направленной на законодательное регулирование продовольственного товарооборота во внешнеэкономической деятельности. Ее составной частью является таможенно-тарифная система. Таможенный тариф и другое законодательство в этой сфере составляет систему законов или национальные программы в области продовольственной безопасности, и они существуют в большинстве стран. В современной России таких специальных законов и программ в конце ХХ в. не было. Наряду с иными факторами это привело аграрный сектор и всю продовольственную отрасль страны на грань полного упадка. Собственное сельскохозяйственное производство не могло даже в надлежащем объеме обеспечить продовольственные потребности страны. Весной 1999 года в Государственную думу было внесено два проекта Федеральных законов: «О продовольственной безопасности Российской Федерации» (далее - Законопроект 1) и «О государственном регулировании импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (далее - Законопроект 2). К сожалению, до настоящего времени эти важные акты не приняты.

Действующие нормативные документы не отражают реального положения дел в сфере продовольственного обеспечения. Основные усилия следует направить на упорядочение и сокращение завоза традиционно производимых в стране продовольствия и сырья, а также на развитие экспортной базы, совершенствовать структуру импорта продукции, упорядочить тарифное регулирование импортно-экспортных операций. Одновременно предстоит широко внедрять и использовать систему квотирования импорта продовольствия по тем его видам, которые производятся отечественными сельскохозяйственными товаропроизводителями в недостающих объемах (сахар, растительное масло), с применением льгот по таможенным пошлинам. Несомненно, значительную помощь в этом окажет и исторический опыт российского таможенно-тарифного законодательства.

Во втором параграфе - «Таможенное законодательство по обеспечению продовольственной безопасности России в XIX - начале XX вв.» - отмечается, что еще в Московском централизованном государстве, сложившимся к середине XVI в. оно достигло определенного развития во внутренней торговле и сделало значительный шаг в развитии внешней торговли. В начале XVI в. наибольший размах приобретает хлебная торговля, в которой активно участвовали помещики, скупщики, а также монастыри, выступавшие перекупщиками хлеба. В это время было положено начало расширению торговых отношений с иностранными государствами. В таможенном обложении в конце XVI в. намечается дифференцированный подход.

Первым законодательным документом, который упорядочил правила таможенного регулирования торговли в масштабах всего государства, стало Соборное Уложение 1649 г. В главе IX «О мытах и о перевозах и о мостах. А в ней 20 статей», закреплялись правовые нормы, регулирующие порядок сбора мытов, перевозов и мостовщины, излагались меры наказания за несоблюдение установленных правил. Это была первая попытка унификации таможенного законодательства.

Следующим значимым документом стал Именной указ с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием: по сколько взято и с каких товаров» (Торговый устав), подписанный царем Алексеем Михайловичем 25 октября 1653 г. Указ устанавливал равное для всех таможенное обложение торговых сделок единой таможенной пошлиной. Положение Указа упрощало и упорядочивало уплату торговых пошлин.

Главным препятствием на пути развития внешней торговли России были определенные привилегии иностранцев. С целью защиты русских купцов был принят Новоторговый устав (22 апреля 1667 г.). Нормы таможенного законодательства сводились лишь частично к защите экономических интересов государства, наблюдаются некоторые попытки ограничить вывоз самого ценного продукта - хлеба - посредством государственной монополии.

Очередной этап в истории российского таможенного дела приходится на эпоху Петра I. В этот период внешняя торговля была важным фактором пополнения казны. Рассматривая тарифные нормы как основу таможенного законодательства, следует отметить, что в начале XVIII в. пошлины взимались в соответствии с Новоторговым Уставом 1667 г. Были возобновлены и прежние мытные сборы, например, проезжая пошлина. В 1724 г. принимается тариф для Санкт-Петербургского, Выборгского, Нарвского, Архангельского и Кольского портов.

Одновременно с таможенным тарифом от 31 января 1724 г. вводится в действие Морской торговый регламент, или Устав. Регламент заново определил составы таможенных преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела, а также ответственность за эти преступления и нарушения. Преемники Петра I стали вводить в таможенное законодательство элементы либерализма, выразившиеся в снижении размера пошлин и изменении порядка их взимания.

Правительство России в 1757 г. учредило новый таможенный тариф «для сбора пошлин в портовых и пограничных таможнях». Этот тариф устанавливал размер пошлины на ввозимый товар в зависимости от освоенности его производства в самой России и степени обработки. В период конца 50-х - начала 60-х гг. XVIII века многие важные установления в области таможенного дела вводились императорскими и сенаторскими указами, которые дополняли таможенный тариф 1757 года и Таможенный устав 1755 года. С принятием тарифа 1766 г. пошлины составляли 12 - 30%.

Императрица Екатерины II. вступив на престол, отменила все торгово-промышленные монополии, разрешила вывоз хлеба при условии его относительной дешевизны внутри страны. В 1782 она утвердила очередной тариф, согласно которому большинство привозных товаров освобождалось от таможенных пошлин, а для оставшихся они составляли 10% от их стоимости. Тариф 1797 г. практически повторил положения тарифа 1782 г. с небольшим повышением пошлины на некоторые товары иностранного производства.

Таким образом, весь XVIII век прошел в поиске и выработке таких таможенных правил, которые бы способствовали нормальным, в правовом отношении внешнеторговых связей, всяческому притоку иностранных товаров и вывозу своих, отечественных. В рассматриваемый период сложились основные доктрины формирования таможенного законодательства (фритредерство и протекционизм), что легло в основу правового регулирования торговых и таможенных отношений. Однако, проблема продовольственного товарооборота в таможенно-тарифных правилах достаточного отражения не получила.

Александр I своим первым Указом от 14 марта 1801 г. отменил «учиненное перед тем запрещение на вывоз разных российских товаров». Важную роль в либерализации торговли сыграл Манифест от 2 апреля 1801 г., провозгласивший свободную торговлю и открывший широкую возможность вывоза за рубеж продуктов сельского хозяйства. Таможенное законодательство в период правления Александра I также не отличалось последовательностью -запреты то вводились, то отменялись.

В 1819 г. правительство России, приняло самый умеренный таможенный тариф в своей истории. Он фактически снял все запреты на импорт иностранных товаров и экспорт российских, что вскоре резко ухудшило экономическое положение России. В целях преодоления кризиса национального производства в 1822 г. Россия приняла охранительный тариф, запретивший ввоз 300 товаров и вывоз 21. Этот тариф в последующие 20 лет (последний раз - в 1841 г.) еще семь раз пересматривался в фискально-протекционистском направлении, при этом главная его задача состояла в обеспечении бездефицитного государственного бюджета. Очередным этапом развития стало введение нового таможенного тарифа, утвержденного 13 октября 1850 г. Он был более либеральным, чем предыдущие.

Крымская война 1853-1856 гг. и начавшиеся буржуазные реформы, приведшие к сокращению внешней торговли, вынудили правительство искать пути увеличения таможенного дохода. Началась активная работа над проектом нового таможенного тарифа и 25 апреля 1857 г. он был утвержден Кушнир И.М. Очерк истории русской торговли. Петроград, 1923. С.191.. Тариф сохранил уже сложившийся баланс внешней торговли, обеспечил значительное пополнение государственной казны, и оградил основную массу российских товаропроизводителей от иностранной конкуренции. В том же 1857 г. утвержден и новый Таможенный устав.

В последующие после 1857 года 11 лет продолжалось понижение ввозных таможенных пошлин по ряду товаров (сырьевой импорт). В 1868 г. издан новый тариф, в котором были значительно понижены пошлины на привозное сырье и полуобработанные материалы.

В последней четверти XIX в. Россия придерживалась норм, установленных Общим таможенным тарифом по Европейской и Азиатской торговле, который применялся одинаково к товарам всех иностранных государств. В период господства фритредерских тенденций на началах взаимного благоприятствования были заключены торговые договоры и соглашения с Францией (1857, 1874 гг.), Англией и Бельгией (1858 г.), Австро-Венгрией (1860 г.), Италией (1863 г.), Гавайями (1869 г.), Швейцарией (1872 г.), Перу (1874 г.), Испанией (1876 г.). Тесные торговые связи поддерживались и с Китаем. Они определялись рядом трактатов, которые дополняли друг друга и соответствовали характеру таможенной защиты русской торговли и вошли в систему конвенционных тарифов. Но стремление к активному торговому балансу привело, особенно начиная с конца 70-х годов XIX в., к введению норм таможенного законодательства, носящих охранительный характер, в связи с чем снизился привоз продовольственных товаров.

Активная деятельность государства по развитию промышленности способствовала расширению внешнеторговых связей и увеличению доходов государства, что, одновременно, привела к понижению продовольственной обеспеченности населения страны, т.к. хлеб выступал средством оплаты ввозимых промышленных товаров. В связи с этим необходимо было ужесточить нормы таможенного законодательства, а также стабилизировать экономический и продовольственный баланс государства.

Таможенные нормы в этот период стали отличаться протекционистским характером. Первым шагом в ужесточении таможенного законодательства было введение с 1 января 1877 года «золотых пошлин». Это сразу увеличило пошлины на 50%, а в 1885 г. они повысились еще на 10 - 20%, в 1890 г. еще на 20%.

1 июля 1891 г. был введен в действие «Общий таможенный тариф по Европейской торговле», содержащий нормы, абсолютного протекционистского характера. Он отличался более точной редакцией статей, состоял из десяти отдельных групп и включал: а) тариф по европейской торговле; б) тариф по азиатской торговле; в) тариф на границе Великого княжества Финляндского. Анализ статей свидетельствует о дифференцированном подходе и выборе таможенно-тарифного обложения, наиболее способствовавшего обеспечению продовольственной независимости государства. Если Россия придерживалась протекционистского характера взаимоотношений со странами Запада, то торговля со странами Азии строилась на принципах фритредерства.

Содержание норм Таможенного тарифа 1891 г. и Таможенного Устава 1892 г. позволяет сделать вывод, что в этот период закреплялся приоритет промышленных интересов Российского государства перед фискальными интересами и обеспечением продовольственной независимости.

В целях расширения таможенного пространства государства в последней четверти XIX в. Россия заключила на разные сроки 13 торговых договоров с другими государствами, которые обеспечивали ей право наиболее благоприятствуемой державы. Особенность тарифного законодательства России в последующие годы состояла в том, что с изменением экономической обстановки в отдельных регионах ставки пошлин не снижались, а повышались. Наиболее крупное повышение Таможенного тарифа 1891 г. произошло в 1900 г. в связи с осложнением обстановки на Дальнем Востоке. Ставки ввозных пошлин увеличились на продовольственные товары на 50% и были закреплены в Таможенном тарифе 1903 г.

При рассмотрении торговых договоров России с иностранными государствами, заключенными в начале XX в., особый интерес представляет русско-германский торговый договор 1894 г., а так же торговые конвенции с Францией 16 (29) сентября 1905 г. и дополнительное соглашение 15 (8) января 1906 г., а также возобновленные торговые договоры с Австро-Венгрией от 2 (15) февраля 1906 г. и с Италией от 15 июня 1907 «Договор о торговле и мореплавании между Россией и Германией», заключенный 29 января (10 февраля) 1894 года в Берлине. См.: СУ.1894. Ст.241; Сборник договоров России с другими государствами (1806-1912 гг.). М. 1952. С. 61-74. г.. В договорах и соглашениях была достигнута договоренность о взаимном снижении ранее установленных ставок пошлин на некоторые ввозимые товары. Снижение пошлин на зерно до конвенционного уровня быстро восстановило ранее существовавший торговый баланс сельскохозяйственных продуктов на сельскохозяйственном рынке России.

В качестве обобщающего вывода автор отмечает, что анализ основополагающих таможенных актов исследуемого периода (Таможенного тарифа 1891, 1903 года и Таможенного Устава 1892, 1904, 1910 годов) показал: законодательство было направлено на развитие и подъем только промышленности, за что государство расплачивалось вывозимым хлебом.. Его вывоз всячески форсировался, невзирая на неурожайные, а следовательно, голодные 1871, 1875, 1880, 1891, 1892 годы. Форсирование хлебного экспорта закрывало путь к созданию значительных хлебных резервов в стране. В нормативно- правовых актах того времени механизм регулирования продовольственной безопасности отсутствовал.

В третьем параграфе - «Таможенные органы Российской империи в борьбе с незаконным оборотом продовольствия (XIX - начало XX вв.)» - отмечается, что в конце XIX - начале XX в. борьба с контрабандой рассматривалась как неотъемлемая составная часть экономической защиты государства. Согласно Таможенного Устава 1892 г. тайный ввоз и вывоз запрещенных товаров карался конфискацией товаров с наложением денежного взыскания в размере двойной стоимости Книга III «О взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений устава таможенного и о производстве дел о сих нарушениях» Общего Таможенного Устава по Европейской и Азиатской торговле 1892 года (СЗРИ, Т. VI, Устав таможенный, С. 560-590). Значительные дополнения о взысканиях за контрабанду были введены Уголовным уложением 1903 г.. Высшей мерой наказания за контрабанду была ссылка на каторжные работы на срок от 4 до 6 лет.

В 1895 г. к борьбе с контрабандой привлекался Военно-Морской флот России. Его правовые функции определялись Положением о морских призах. В 1900 г. была утверждена Инструкция о порядке остановки, осмотра и задержания, а также отвода и сдачи задержанных судов и грузов.

Ряд новых норм и определений был введен в Таможенный Устав 1904 г. Контрабандой признавались товары, провозимые или проносимые незаконным способом за границу или из-за границы, а равно, как и привезенные в таможню, если на основании правил о привозе товаров они считались тайнопровозимыми. В дополнение к Таможенному Уставу 1904 г. прилагались «Правила о наказаниях и взысканиях за контрабанду и о порядке производства дел о контрабанде».

Введение охранительного таможенного регулирования во внешнеторговой деятельности государства в XIX - начале XX в. потребовало создания постоянной цепи таможенных учреждений с целью предупреждения контрабанды по сухопутной и прибрежной границе. В 1900 г. был уточнен порядок действий кораблей Российского Военно-Морского флота по задержанию контрабанды, изложенный в специальной Инструкции.

Проведенные в начале XX в. преобразования в государственных органах, участвующих в защите экономических интересов страны на границе и пограничном пространстве, способствовали активной борьбе с контрабандой, усиливали охранительные мероприятия, направленные на сдерживание экономической экспансии иностранных государств в России, защиту ее продовольственной безопасности.

Вторая глава - «Правовая защита продовольственной безопасности в советском таможенном законодательстве (1917-1991 гг.)» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Создание советского таможенного законодательства, регулирующего продовольственную безопасность в сфере экспортно-импортных отношений» - отмечается, что создание Советского государства сопровождалось рядом коренных мероприятий в экономической сфере. Особенно актуален был вопрос о порядке реализации внешнеэкономической деятельности государства, названной разрешительно-запретительной системой. Таможенное законодательство решало задачи по регулированию внешнеэкономической деятельности, сбору таможенных доходов и защите национальной экономики. Постановлением СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г (11 января 1918 г.) «О порядке выдачи разрешений» на ввоз и вывоз товаров, предписывалось осуществлять перемещение товаров через границу только на основе письменного разрешения отдела внешней торговли Народного комиссариата торговли и промышленности. Попытка перемещения товаров без таких разрешений рассматривалась как контрабанда и преследовалась по всей строгости законов Советской Республики. 22 апреля 1918 г. был принят Декрет о национализации внешней торговли и введены в действие таможенно-тарифные санкции на основе Российского тарифа 1903 г. и тех конвенционных тарифов, которые регулировали торговлю России с иностранными государствами до 1914 г.

Постановление Президиума ВЦИК от 13 марта 1922 г. «О внешней торговле» в ст.1 устанавливало, что «внешняя торговля РСФСР является государственной монополией». Совместное Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 октября 1922 «О внешней торговле» представляло собой не что иное, как составную часть таможенного законодательства и торговой политики, находящихся в жесткой взаимосвязи.

14 февраля 1922 г. СНК утвердил первые «Таможенный тариф по европейской торговле для привозных товаров», а 6 июня 1922 г. - «Таможенный тариф по европейской торговле для вывозимых товаров». Принятие тарифов сыграло важную роль в формировании основных положений таможенного законодательства, в создании механизма регулирования увеличения дохода государства, что особенно было важно в период НЭПа.

В марте - апреле 1923 г. был издан ряд документов, упорядочивших торговые операции: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О внешней торговле» (12 апреля 1923 г.); Постановлением СНК РСФСР «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз товаров» (12 апреля 1923 г.), Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке допущения иностранных фирм к производству торговых операций в пределах РСФСР» (12 апреля 1923 г.), Постановление Совета Труда и Обороны РСФСР «Об установлении списка производственных государственных предприятий и их объединений, имеющих право совершения экспортно-импортных операций на внешних рынках» (18 апреля 1923 г.) и др.

Формирование новых таможенных норм встретилось с рядом трудностей, в основе которых была необходимость разработки такого тарифа, который удовлетворял бы все отрасли промышленности и аграрный сектор. С целью защиты сельского хозяйства вводились серьезные таможенно-тарифные меры: в страну беспошлинно ввозились сельскохозяйственные машины, семена, удобрения, средства борьбы с вредителями, азотистые удобрения, сельскохозяйственные машины; умеренные и низкие пошлины были установлены на товары, хотя и производящиеся в стране, но не в достаточном количестве и с низким качеством; так же к беспошлинному ввозу допускались те виды сельскохозяйственного сырья и продовольственные товары, вывоз которых не мог отразиться на отечественном производстве хлеба, кормовых семян, масла и др.

Специальные тарифы вводились по азиатской и персидской торговле, особые тарифы установленные для Туркестана и китайской границы. Для стран Запада использовались общие тарифы по европейской торговле, для Востока - конвенционные. После Генуэзской конференции 1922 года была снята политическая и экономическая блокада, которой зарубежные страны подвергли Россию после провала вооруженной интервенции.

Таким образом, таможенное законодательство в период НЭПа было направлено на осуществление функций регулирования внешней торговли и успешно справлялось с задачами защиты национальной экономики в сфере продовольственной безопасности. В дальнейшем оно нашло развитие в: Таможенном Уставе СССР (12 декабря 1924 г.), Таможенном кодексе Союза СССР (19 декабря 1928 г.), Таможенном тарифе 1930 г. и многочисленных дополнениях, которыми регулировалась таможенная служба в 30-е и 40-е годы.

Нападение фашисткой Германии на СССР нанесло серьезный ущерб уже сложившейся таможенной системе. В годы Великой Отечественной войны на таможенные органы возлагались новые задачи, в основном пропуск грузов, поступающих по ленд-лизу и по линии Международного Красного Креста. После войны таможенное законодательство была направлено на укрепление и развитие внешнеторговых связей со странами народной демократии.

В апреле 1949 г. началась практическая деятельность Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) стран социалистического содружества. К середине 50-х гг. сложились основные направления внешней торговли СССР, наметились вехи международного разделения труда в рамках стран - членов СЭВ и Варшавского договора, что нашло отражение в таможенном законодательстве и нормативных актах. В новом Таможенном тарифе СССР 1961 г., предусматривались и минимальные ставки пошлин к товарам, происходящим и ввозимым из стран СЭВ, применявших к советским товарам наиболее благоприятствующий режим. Для товаров других стран устанавливались максимальные ставки пошлин. В дополнение к существующему тарифу ежегодно принимались постановления, согласно которым уточнялись отдельные ставки пошлин и порядок ввоза и вывоза товаров.

Очередным шагом в развитии таможенного законодательства стало принятие 15 июля 1964 г. Таможенного кодекса (далее - ТК СССР 1964 г.). Он определял стратегию и тактику таможенного дела, задачи и функции таможенных органов в обеспечении продовольственной безопасности. Его особенностью являлась преобразование таможенного тарифа в инструмент внешнеэкономической деятельности в сфере продовольственной безопасности, что влияло на содержание, характер и структуру всего таможенного законодательства.

Первой попыткой демократизации внешнеэкономических связей и управления внешней торговлей явились Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 августа 1986 г. №991 «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями», затем последовало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 сентября 1987 г. № 1074 «О дополнительных мерах по совершенствованию внешнеэкономической деятельности в новых условиях хозяйствования». Ими предоставлялось право ведомствам самостоятельно принимать решения о создании совместных предприятий, а затем и право самостоятельного выхода на внешний рынок всем предприятиям, продукция или услуги которых были конкурентоспособны на внешнем рынке.

Все это обусловило необходимость очередного коренного пересмотра таможенного законодательства. В решении этой задачи важную роль сыграли новый Таможенный кодекс (далее - ТК СССР 1991 г.), введенный в действие с 1 июля 1991 г. и Закон СССР «О таможенном тарифе». Одновременное прямое действие ТК СССР 1991 г и Закона «О таможенном тарифе» позволяло оградить и защитить граждан от местного и ведомственного нормотворчества и не допустить необоснованного вмешательства в действие таможенных органов и в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий. В ТК СССР 1991 г. впервые был использован международный опыт и стандарты правовых норм, применяемые Советом таможенного сотрудничества. В этот период в импортно-экспортных операциях воплощался в жизнь принцип свободной торговли. Продовольственные товары ввозились по минимальным ставкам или беспошлинно, что в дальнейшем и привело к заполнению российского рынка недоброкачественными (с истекшим сроком реализации, ис-порченными) продуктами.

Исходя из того, что ТК СССР 1991 г., как и предшествующие нормативно-правовые акты, был ориентирован на монополию внешней торговли, то в связи с проведением экономических реформ и дальнейшей демократизацией общества назрела необходимость разработки нового Таможенного кодекса, соответствующего условиям рыночной экономики.

Во втором параграфе - «Законодательное регулирование правоохранительной деятельности таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды продовольствия» - отмечается, что Декретом СНК РСФСР от 8 декабря 1921 «О борьбе с контрабандой» впервые в практике таможенной деятельности в нормах права было введено определение контрабанды не только как нарушение фискальных интересов страны, но и как нарушение монополии внешней торговли.

Определение контрабанды впоследствии нашло отражение в статье 259 Таможенного Устава СССР, которой был принят 12 декабря 1924 г., где указывалось, что «всякое перемещение через государственную пограничную черту ценностей, имущества и всякого рода предметов, помимо таможенных учреждений или через таковые, но с сокрытием от таможенного контроля, признается контрабандой».

Дефицит промышленных и продовольственных товаров, предметов первой необходимости привели к широкому развитию бытовой контрабанды. Ею занималось большинство жителей приграничья. К началу 1921 г. контрабандные товары наводнили не только рынки пограничных районов, но и проникли в глубь страны. На территории Дальневосточного края действовали китайские контрабандисты. Только зимой 1920 - 1921 г. в Китай вывезено пшеницы, по неполным данным, на 200 тыс. руб. золотом. Вблизи границы выросли целые поселки, население которых занималось контрабандой. В Средней Азии контрабандный вывоз за границу различных товаров ежегодно достигал объема на сумму 10 млн. руб.