Признаки и виды стадий производства по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

41

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Признаки и виды стадий производства по делам об административных правонарушениях
• оглавление
• Введение
• 1. Структура производства по делам об административных правонарушениях: общая характеристика
• 2. Административно-процессуальная сущность и содержание стадий возбуждения и рассмотрения дела об административных правонарушениях
• 2.1 стадия возбуждения дела
• 2.2 стадия рассмотрения дела и вынесения решения
• 3. Административно-процессуальная сущность и содержание стадий пересмотра дела об административных правонарушениях и исполнения решения по нему
• 3.1 стадия пересмотра дела об административных правонарушениях
• 3.2 Стадия исполнения решения по делу
• Заключение
• Библиографический список
• Введение
• Любая человеческая деятельность (в том числе и деятельность правовая) представляет собой определенный процесс, протекающий в пространстве и во времени и подчиняющийся определенным закономерностям. Одной из таких закономерностей является возможность разделения целого на части, то есть разграничения внутри определенной деятельности некоторых составных элементов, каждый из которых имеет свои определенные особенности.
• Подобная структура присуща подавляющему большинству административных производств, в том числе и одному из важнейших его видов - производству по делам об административных правонарушениях. С позиции системного подхода оно представляет собой нормативно установленные порядок и юридические формы процессуальных действий, осуществляемые в связи с совершением данных правонарушений, а также юридические формы результатов указанных действий. Систему указанного вида административных производств составляют такие отдельные элементы, как стадии и составляющие содержание этих стадий отдельные этапы. Сущность и содержание этих элементов производства по делам об административных правонарушениях и будут находиться в центре внимания данного исследования.
• Актуальность темы, выбранной для написания курсовой работы, предопределена рядом обстоятельств.
• Во-первых, правовая регламентация осуществления данного вида административного производства подвергается постоянным изменениям, однако, несмотря на это, регулирование как содержания административно-процессуальной деятельности внутри отдельной стадии (этапа), так и процесса перехода от одной стадии к другой (или от одного этапа к другому) характеризуется значительной пробельностью и противоречивостью, что не в полной мере позволяет решить основную задачу производства по делам об административных правонарушениях - вынесение законного решения.
• Во-вторых, несмотря на то, что указанной теме уделяется значительное внимание как на страницах научной, так и учебной литературы, большинство авторов, ее рассматривающих, ограничиваются лишь описанием содержания административных процедур, которые осуществляются в рамках каждой из стадий производства и составляющих их этапов, при этом практически не останавливаясь как на дискуссионных вопросах, существующих в административно-правовой науке по различным аспектам стадийности административно-деликтного производства, так и на проблемах правовой регламентации, о которых говорилось выше.
• Совокупность отмеченных факторов определяет актуальность, теоретическую и практическую значимость темы, выбранной для исследования.
• Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях как единого процесса, характеризующегося вместе с тем разделением на отдельные составные части - стадии и этапы.
• Предметом исследования являются нормы административного права, регламентирующие содержание и особенности процессуальной деятельности, осуществляемой на каждой из предусмотренных действующим законодательством стадии производства по делам об административных правонарушениях.
• Целью исследования является изучение и анализ сущности и содержания элементов (стадий и составляющих их этапов) производства по делам об административных правонарушениях, выявление существующих проблем правовой регламентации осуществления указанного производства на отдельных его стадиях, и разработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства в указанной сфере. Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:
• - охарактеризовать структуру производства по делам об административных правонарушениях, выявить сущность стадий и этапов как составных частей указанной структуры, охарактеризовать признаки, присущие процессуальной стадии данного вида административного производства;
• - выявить сущность каждой из предусмотренных законом стадий производства о делах об административных правонарушениях и раскрыть содержание административно-процессуальной деятельности, осуществляемой на каждой из этих стадий и включенных в ее структуру отдельных этапов;
• - на основании проведенного исследования норм, регламентирующих административно-процессуальную деятельность при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере.
• Указанные выше цель и задачи исследования определили структуру курсовой работы, которая состоит из настоящего введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
• 1. Структура производства по делам об административных правонарушениях: общая характеристика
• В качестве элементов производства по делам об административных правонарушениях выступают его стадии и этапы. Стадия является самостоятельной частью производства, которая характеризуется наличием специфических задач, особого круга участников производства и совокупности процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и завершающихся принятием решения юридического характера.
• В юридической литературе процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами ¹¹ См.: Зуева Л.Ю. О стадиях и сроках производства по административному делу//Административное право и процесс. 2015. № 9. С.45..
• Исходя из указанного определения, можно говорить о том, что процессуальной стадии присуща совокупность определенных признаков:
• 1) стадия - относительно самостоятельная часть производства, выделяемая по признаку специальной процессуальной цели. Каждая стадия имеет относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления;
• 2) стадии органично связаны между собой, на новой стадии происходит проверка того, что было сделано на стадии предыдущей;
• 3) стадия имеет свой специфический круг участвующих субъектов;
• 4) стадия представляет собой совокупность юридических процессуальных действий, которые осуществляются в определенной логической последовательности и имеют установленные временные границы (сроки);
• 5) каждая стадия оформляется процессуальным документом, подводящим итог осуществленной в ее ходе деятельности ²² Зуева Л.Ю. Указ.соч. С.45 - 46..
• Этап - менее крупный элемент, который отражает порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий, которые представляют собой относительно самостоятельную часть производства. Несколько этапов в совокупности образуют определенную стадию.
• С учетом ограниченности объема работы мы не будем подробно рассматривать существующие точки зрения по поводу того, каковы элементы производства по делам об административных правонарушениях, а ограничимся отсылкой к обзору данной проблемы, содержащемуся в недавно опубликованной монографии Л.Ю.Зуевой ³³ Подробнее см.: Зуева Л.Ю. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях. М., 2016. С.65 - 71.. Отметим лишь, что даже в отношении количества стадий имеется немалый разброс мнений: по оценке указанного автора, существует от трех до шести стадий ⁴⁴ Там же. С.66 - 67..
• Изучение научной литературы позволяет утверждать, что в большинстве случаев ученые придерживаются мнения о наличии четырех стадий производства по делу об административных правонарушениях, а различия в позициях касаются в основном их наименования.
• Обычно в рамках рассматриваемого вида административного производства выделяются следующие стадии: возбуждение дела; рассмотрение дела и вынесение решения; пересмотр дела и вынесение решения; исполнение решения по делу. Ряд авторов разделяет стадию пересмотра дела на две стадии: 1) пересмотр постановления по делу и последующих решений, не вступивших в законную силу; 2) пересмотр постановления по делу и последующих решений, вступивших в законную силу ⁵⁵ См.: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М., 2012. С.320.. В следующих главах работы мы рассмотрим сущность и содержание деятельности в рамках указанных стадий более подробно.
• В целом структура производства по делам об административных правонарушениях представляет собой совокупность связей между стадиями и этапами данного производства. Данными связями являются переходы от одного этапа к другому и от одной стадии к другой, осуществляемые в виде нормативно установленных процессуальных действий.
• Таким образом, деятельность участников производства по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития, или стадий.
• Стадия является самостоятельной частью производства, которая характеризуется наличием специфических задач, особого круга участников производства и совокупности процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и завершающихся принятием решения юридического характера. Каждая стадия, в свою очередь, делится на определенные этапы, представляющие собой менее крупные элементы, отражающие порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий, которые представляют собой относительно самостоятельную часть производства. В результате несколько этапов образуют стадию. Стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше и т.д.
• 2. Административно-процессуальная сущность и содержание стадий возбуждения и рассмотрения дела об административных правонарушениях
• 2.1 Стадия возбуждения дела
• Данная стадия характеризуется наличием нескольких вариантов начала административного производства, причем некоторые процессуальные действия недостаточно полно регламентированы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ⁶⁶ Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст.1., что затрудняет выделение этапов этой стадии и связей между ними.
• Так, в юридической литературе обращается внимание на следующее. С учетом того, что поводами к возбуждению дела выступают соответствующие материалы, сообщения и заявления, первый этап этой стадии представляет собой рассмотрение указанных материалов ⁷⁷ См.: Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии возбуждения дела и рассмотрения дела)//Административное право и процесс. 2016. № 5. С.74.. При этом содержание деятельности по их рассмотрению, что, по мнению некоторых ученых, является центральным (основным) этапом стадии возбуждения дела ⁸⁸ См.: Попугаев Ю.И. Содержание и оптимизация правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении//Административное право и процесс. 2015. № 4. С.15 - 16., фактически нормативно не определено (ч.2 ст.28.1 КоАП РФ).
• Данному этапу предшествует получение или обнаружение данных, предусмотренных в чч.1 - 1.3 ст.28.1 КоАП РФ, а по его окончании происходит переход к этапу принятия и процессуального оформления решения по результатам проведенного рассмотрения.
• На втором этапе могут быть приняты следующие решения:
• - о начале производства по делу - возбуждении дела, когда в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ уполномоченным на то должностным лицом составляется протокол об административном правонарушении или в соответствии со ст.28.4 КоАП РФ выносится постановление прокурора о возбуждении дела;
• - об отказе в начале производства по делу, когда выносится мотивированное определение, которое может быть обжаловано.
• Более детально регламентирован вариант возбуждения дела при проведении административного расследования, которое предусмотрено в случаях, когда после выявления определенного административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат. Следует обратить внимание на то, что процедура проведения административного расследования фактически нормативно не определена (так, ч.5 ст.28.7 КоАП РФ установлены лишь сроки проведения такого расследования).
• Несмотря на это, представляется логичным выделить административное расследование в качестве самостоятельного (в данном случае - второго) этапа стадии возбуждения дела ⁹⁹ Подробнее об административном расследовании см.: Галич С.В., Дуванов Н.Ю. К вопросу об административном расследовании как стадии производства по делам об административных правонарушениях//Закон и право. 2015. № 2. С.153 - 155..
• По окончании указанного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела (ч.6 ст.28.7 КоАП РФ).
• Еще одним вариантом возбуждения дела является осуществление так называемого упрощенного производства по делу, когда составление протокола об административном правонарушении не предусмотрено.
• Во-первых, имеется в виду ситуация, когда непосредственно на месте совершения физическим лицом правонарушения уполномоченным на то должностным лицом выносится постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения или штрафа (ч.1 ст.28.6 КоАП РФ). В этом случае первая и вторая стадии как бы «сливаются» воедино.
• Во-вторых, протокол не составляется, когда определенное правонарушение выявлено и зафиксировано с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств. В этом случае постановление по делу выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело (ч.3 ст.28.6 КоАП РФ).
• Имеются и другие варианты возбуждения дела. Так, оно считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения правонарушения, а также с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, предусмотренных в ст.27.1 КоАП РФ (соответственно пп.1 и 2 ч.4 ст.28.1 КоАП РФ).
• Необходимо иметь в виду, что на первой стадии может быть принято еще одно решение - о завершении производства по делу. Согласно ч.1 ст.28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст.24.5 Кодекса (например, отсутствия события или состава правонарушения, истечения сроков давности привлечения к ответственности и др.), орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят постановление о прекращении производства по нему, которое может быть обжаловано и опротестовано. Таким образом, предусмотрен переход от первой стадии производства по делу сразу к третьей стадии (если указанные решения не вступили в законную силу) либо к четвертой стадии (если они вступили в законную силу в соответствии со ст.31.1 КоАП РФ).
• Однако, как правило, осуществляется переход от первой стадии ко второй, который заключается в том, что протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется субъекту административной юрисдикции - судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело (ч.1 ст.28.8 КоАП РФ).
• 2.2 Стадия рассмотрения дела и вынесения решения
• Данная стадия традиционно делится на три этапа: 1) подготовка к рассмотрению дела; 2) само рассмотрение; 3) вынесение решения по результатам рассмотрения дела ¹¹⁰ См.: Серков П.П. Указ.соч. С.308.⁰.
• На первом этапе данной стадии производства по делу выясняются вопросы, предусмотренные в ст.29.1 КоАП РФ: относится ли к компетенции конкретного субъекта административной юрисдикции рассмотрение этого дела, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела субъектом административной юрисдикции, правильно ли оформлены протокол об административном правонарушении, иные материалы дела и др.
• При подготовке к рассмотрению дела могут быть приняты следующие решения:
• - о продолжении ведения производства по делу на первом этапе данным субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение об отложении рассмотрения дела, о вызове лиц, указанных в ст.ст.25.1 - 25.10 КоАП РФ, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы, о приводе лиц, указанных в ч.1 ст.27.15 КоАП РФ (пп.2 и 3 ч.1, ч.3 ст.29.4 КоАП РФ);
• - о возврате к стадии возбуждения дела, когда выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ).
• В связи с этим О.В.Панкова обращает внимание на важное обстоятельство: если все недостатки, послужившие основанием для возвращения материалов дела, не устранены, субъект административной юрисдикции вправе вновь возвратить материалы, в силу чего этап подготовки дела к рассмотрению может повторяться неоднократно ¹¹¹ См.: Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях. М., 2014. С.314 - 315.¹;
• - о возврате к началу первого этапа анализируемой стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции данного субъекта административной юрисдикции, либо вынесено определение об отводе этого субъекта (п.5 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ);
• - о завершении производства по делу (при наличии обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 КоАП РФ) (ч.2 ст.29.4 КоАП РФ);
• - о переходе ко второму этапу данной стадии производства - рассмотрению дела, выносится определение о назначении места и времени его рассмотрения (п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ).
• Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, являющегося вторым этапом данной стадии, детально регламентирован в ст.29.7 КоАП РФ. В частности, в процессе рассмотрения устанавливается факт явки физического лица или его законного представителя, законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении, проверяются полномочия законных представителей, защитника и представителя; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу; рассматриваются заявленные отводы и ходатайства (пп.2, 3, 4 и 6 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ).
• На этапе рассмотрения дела также возможно принятие различных решений. Среди них можно выделить два решения о возврате:
• - к первому этапу рассматриваемой стадии, когда выносится определение об отложении рассмотрения дела в следующих случаях: поступления заявления о самоотводе или об отводе субъекта административной юрисдикции, если отвод препятствует рассмотрению дела по существу; отвода специалиста, эксперта или переводчика по тем же причинам; необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или назначения экспертизы (пп.4 и 7 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ), а также о приводе лица, участие которого признаго обязательным при рассмотрении дела в соответствии с ч.3 ст.29.4 КоАП РФ (п.8 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ);
• - к первому этапу рассматриваемой стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов по делу на рассмотрение по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу, при наличии его ходатайства об этом в соответствии с ч.1 ст.29.5 КоАП РФ (п.9 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ).
• Следует особо отметить тот факт, что на этом этапе второй стадии производства по делу не может быть принято решение о возврате к предыдущей стадии данного вида административного производства. По мнению отдельных авторов, отсутствие соответствующих положений в КоАП используется законодателем в качестве своеобразного «стимула» для обеспечения качественной подготовки к рассмотрению дела ¹¹² См.: Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии возбуждения дела и рассмотрения дела). С.76.².
• Кроме того, на этом этапе второй стадии может быть принято также решение о продолжении ведения производства по делу. В данном случае имеется в виду рассмотрение дела в отсутствие участников производства по нему, причем форма такого решения не определена (п.4 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ).
• При продолжении рассмотрения дела осуществляются различные процессуальные действия:
• - оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела;
• - заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, показания иных лиц, пояснения специалиста и заключение эксперта;
• - исследуются иные доказательства, в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение, могут осуществляться и иные процессуальные действия (чч.2 и 3 ст.29.7 КоАП РФ).
• После завершения рассмотрения дела наступает третий этап данной стадии - вынесение решения, которое может иметь форму постановления или определения по делу. К ним относятся следующие решения:
• - о возврате к первому этапу данной стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче дела субъекту, уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ (п.1 ч.2 ст.29.9 КоАП РФ);
• - о возврате к первому этапу данной стадии, на котором производство по делу также осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если установлено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшего его субъекта административной юрисдикции (п.2 ч.2 ст.29.9 КоАП РФ);
• - о привлечении к административной ответственности, когда выносится постановление о назначении административного наказания (п.1 ч.1 ст.29.9 КоАП РФ);
• - о завершении производства, когда выносится постановление о прекращении производства по делу в случаях: если имеет место хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных в ст.24.5 КоАП РФ; объявления устного замечания в соответствии со ст.2.9 КоАП РФ; передачи материалов дела прокурору, в орган дознания или предварительного следствия (это делается тогда, когда в действиях (бездействии) лица обнаружены признаки преступления); освобождения лица от административной ответственности в случаях, предусмотренных рядом статей Особенной части КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к этим статьям (п.2 ч.1 и ч.1.1 ст.29.9 КоАП РФ).
• Вторая стадия производства по делу завершается объявлением вынесенного постановления и вручением либо направлением его копий соответствующим лицам, среди которых отсутствует прокурор, вынесший постановление о возбуждении дела (ст.29.11 КоАП РФ). По нашему мнению, следует устранить данный пробел, поскольку указанные действия организационного характера обеспечивают возможный переход к стадии, связанной с обжалованием или опротестованием постановления по делу.
• В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос, касающийся возможности обжалования и опротестования одного важного решения процессуального характера.
• С учетом того, что, как отмечалось ранее, на первом этапе второй стадии производства по делу возможно принятие решения (в форме определения) о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, занимавшимися его составлением, особый интерес вызывает содержание п.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ¹¹³ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.³ (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 5). В данном пункте указывается, что такое определение исключает возможность дальнейшего движения дела, в связи с чем оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшим, так как затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором.
• По нашему мнению, тезис о том, что это определение «исключает возможность дальнейшего движения дела», вызывает серьезные сомнения, так как речь может идти об определенной задержке дела, но уж никак не об исключении возможности его движения как такового.
• Тем не менее, изложенная позиция Верховного Суда РФ заключается в следующем выводе: на рассматриваемое решение процессуального характера может быть подана жалоба при условии обжалования указанного определения лицами, имеющими право на судебную защиту.
• Полагаем, что такая позиция требует законодательного закрепления. В качестве аргумента в пользу такого вывода можно сослаться на продолжение того же п.4 указанного Постановления, в котором говорится следующее: «Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол».
• Более того, учитывая наличие в КоАП РФ целого ряда решений, принимаемых в форме определения, а в процитированном Постановлении Пленума - некоторых положений, аналогичных рассмотренному выше (например, п.31), считаем необходимым предусмотреть закрытый перечень обжалуемых определений, чтобы не допустить различных толкований по поводу того, исключает ли то или иное определение возможность дальнейшего движения по делу или нет.
• Что касается продолжения производства по делу, то при обжаловании или опротестовании в установленный срок вынесенного постановления по делу происходит предусмотренный в ст.ст.30.1 и 30.10 КоАП РФ переход к третьей стадии производства по делу, на которой осуществляется пересмотр не вступивших в законную силу постановлений и (или) последующих решений по жалобам или протестам.
• В противном случае происходит переход к четвертой (завершающей) стадии производства по делу, на которой осуществляется исполнение вступившего в законную силу постановления по делу. Данный переход заключается в обращении указанного постановления в исполнению, регламентированном в ст.31.3 КоАП РФ.
• При этом следует иметь в виду, что в ст.ст.30.12 и 30.14 КоАП РФ предусмотрена возможность обжалования или опротестования вступивших в законную силу постановлений по делу, решений по результатам рассмотрения жалоб и протестов. В случае реализации такой возможности происходит переход к третьей стадии производства по делу.
• В итоге получается, что с учетом установленных сроков осуществления соответствующих процессуальных действий производство по делу на третьей и четвертой стадиях может вестись практически одновременно. При этом если опротестование постановления по делу влечет приостановление его исполнения (за некоторыми исключениями), то в случае обжалования такое приостановление не предусмотрено (ст.31.6 КоАП РФ).
• На основании изложенного представляется возможным сделать следующие основные выводы.
• 1. Наличие нескольких существенно отличающихся друг от друга вариантов возбуждения дела значительно затрудняет осмысление структуры первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, правовое регулирование которых характеризуется значительной пробельностью.
• 2. Регламентация второй стадии указанного вида административного производства, напротив, отличается достаточно высоким уровнем, позволяющим осуществлять переходы от одного этапа к другому в рамках данной стадии (включая возврат к первому этапу), возврат на первую стадию и переходы к последующим стадиям производства по делам об административных правонарушениях.
• 3. Наличие множества различных решений, принимаемых в рамках указанного производства, затрудняет четкое определение статуса каждого из них, что в некоторых случаях способствует возникновению правовой неопределенности, оказывающей негативное влияние на правоприменительную практику.
• 4. В силу этого структура производства по делам об административных правонарушениях применительно к исследованным двум стадиям нуждается в дальнейшем совершенствовании путем оптимизации соответствующих переходов между этапами и стадиями данного производства.
• 3. Административно-процессуальная сущность и содержание стадий пересмотра дела об административных правонарушениях и исполнения решения по нему
• 3.1 Стадия пересмотра дела об административных правонарушениях
• Как уже отмечалось выше, вторая стадия производства по делу об административных правонарушениях обычно завершается переходом к последней стадии, на которой осуществляется исполнение вынесенного по делу решения. Однако действующее законодательство предусматривает возможность обжалования и опротестования принятого решения по делу, причем это возможно сделать как до вступления решения в законную силу, так и после этого.
• В случае реализации такой возможности в течение установленного законом срока переход происходит не к последней, а к третьей стадии производства по делу, которая именуется следующим образом: стадия пересмотра решения по делу и вынесения решения.
• Что касается содержания указанной стадии, то, например, О.В.Панкова предлагает выделение в ее структуре следующих этапов: 1) подача жалобы или принесение протеста; 2) подготовка дела по жалобе к рассмотрению; 3) непосредственное рассмотрение дела по жалобе; 4) доведение решения до сведения участников производства и других лиц ¹¹⁴ См.: Панкова О.В. Указ.соч. С.405.⁴.
• Не останавливаясь на некоторых неточностях данных формулировок (в частности указанным автором применительно ко второму и третьему этапу не упоминается о протесте прокурора), укажем на то, что, по нашему мнению, в качестве последнего этапа выступает вынесение решения по жалобе (протесту).
• В то же время действия, направленные на доведение принятого решения до сведения определенных лиц, более разумно рассматривать как обеспечение перехода к последующим этапам или стадиям производства по делу.
• Далее рассмотрим содержание этапов, составляющих третью стадию производства по делу, более подробно.
• Первый этап третьей стадии заключается в подаче жалобы на постановление по делу, а также на определение об отказе в возбуждении дела, что регламентировано в ст.ст.30.1 - 30.3 КоАП РФ, или в принесении протеста в соответствии со ст.30.10 Кодекса.
• В соответствии с ч.2 ст.30.2 КоАП РФ жалоба может быть подана субъекту административной юрисдикции, вынесшему постановление по делу, который обязан в установленный срок направить жалобу со всеми материалами дела субъекту административной юрисдикции, который должен ее рассматривать. Кроме того, жалоба может быть подана непосредственно тому субъекту административной юрисдикции, который обладает полномочиями по ее рассмотрению (ч.3 ст.30.2 КоАП РФ). Отметим, что, к сожалению, в ст.30.2 КоАП РФ не регламентировано содержание подаваемой жалобы (в отличие от ст.30.14 КоАП РФ), что создает большие проблемы при дальнейшем осуществлении производства по делу.
• На первый взгляд, речь идет о действиях организационного характера, обеспечивающих переход ко второму этапу данной стадии. Однако необходимо учитывать, что в ч.4 ст.30.2 КоАП РФ предусмотрено следующее: если рассмотрение жалобы не относится к компетенции субъекта административной юрисдикции, которому обжаловано постановление по делу, жалоба должна быть направлена на рассмотрение по подведомственности.
• Попытаемся ответить на вопрос о том, какой субъект административной юрисдикции принимает такое решение. Следует иметь в виду, что по общему правилу постановление по делу объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела (ч.1 ст.29.11 КоАП РФ), причем срок и порядок его обжалования указываются в самом постановлении (п.7 ч.1 ст.29.10 КоАП РФ).
• С учетом этого ситуация, когда после подачи жалобы субъекту административной юрисдикции, вынесшему постановление по делу, выясняется, что лицом, подавшим жалобу, допущена ошибка в определении ее подведомственности (подсудности), представляется не вполне типичной.
• В отношении субъекта административной юрисдикции, которому жалоба на постановление по делу подана на рассмотрение, следует отметить, что он вправе принять вышеуказанное решение как на этом этапе, так и на последующих этапах - при подготовке к рассмотрению жалобы и в ходе ее непосредственного рассмотрения (ст.ст.30.4 и 30.7 КоАП РФ).
• В анализируемом же случае, по-видимому, имеется в виду наличие очевидной ошибки лица, подавшего жалобу, в определении ее подведомственности (подсудности).
• Необходимо обратить внимание на то, что в КоАП РФ не установлено, в какой форме принимается такое решение. По нашему мнению, этой формой должно быть определение, что следовало бы закрепить в законодательстве, поскольку принятие подобного решения влечет продолжение ведения производства по делу другим субъектом административной юрисдикции.
• В ч.1 ст.30.3 КоАП РФ установлен срок подачи жалобы на постановление по делу, причем в случае его пропуска он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен субъектом административной юрисдикции, уполномоченным рассматривать жалобу (ч.2 ст.30.3 КоАП РФ).
• В п.31 Постановления Пленума ВС РФ № 5 разъяснено, что заявление и рассмотрение ходатайства осуществляются в порядке, установленном в ст.ст.30.2 - 30.8 КоАП РФ. Однако процессуальная форма решения об удовлетворении ходатайства о восстановлении срока в нормах КоАП РФ не определена, несмотря на то, что оно имеет важное значение, поскольку влечет переход к следующему этапу данной стадии. Представляется, что в данном случае речь может идти только об определении.
• В подтверждение данной позиции укажем на то, что в соответствии с ч.4 ст.30.3 КоАП РФ при отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение. В этом случае постановление по делу вступает в законную силу, и происходит переход к стадии исполнения решения по делу (возможно также и обжалование решения по делу, уже вступившего в законную силу).
• В связи с изложенным вновь обратимся к п.31 Постановления Пленума ВС РФ № 5, в котором указано, что КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования такого определения, однако, исходя из общих принципов осуществления правосудия, на него может быть подана жалоба, так как оно исключает возможность дальнейшего движения дела, что влечет нарушение права лица, привлеченного к ответственности, на защиту.
• По нашему мнению, изложенная позиция имеет свою логику, однако она требует легального закрепления. Представляется целесообразным предусмотреть в положениях КоАП РФ закрытый перечень обжалуемых определений, чтобы не допустить разночтений по вопросу о том, исключает ли то или иное определение возможность дальнейшего движения дела либо нет.
• На втором этапе данной стадии осуществляется подготовка к рассмотрению жалобы на постановление по делу, в ходе которой в соответствии со ст.30.4 КоАП РФ осуществляются следующие действия:
• - выясняется, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данным субъектом административной юрисдикции, а также исключающие производство по делу;
• - разрешаются ходатайства, при необходимости назначается экспертиза, производится истребование дополнительных материалов, вызываются лица, участие которых признано необходимым в процессе рассмотрения жалобы;
• - жалоба со всеми материалами дела направляется на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции данного субъекта административной юрисдикции.
• Следует отметить, что в ст.30.4 в отличие от ранее рассмотренной ст.29.4 процедура подготовки к рассмотрению жалобы на постановление по делу определена в самом общем виде, причем процессуальные формы принимаемых решений также не установлены.
• Отмеченные пробелы вызывают обоснованное недоумение при осуществлении правоприменительной практики. Это нашло отражение во включенном в Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ вопросе, который связан с отсутствием понимания того, как должен поступить субъект административной юрисдикции, если жалоба на постановление по делу содержит недостатки (например, не указаны причины и основания обжалования, не указано обжалуемое постановление и т.п.), а лицо, подавшее жалобу, при этом не является на рассмотрение.
• В ответе на этот вопрос отмечается, что если в жалобе указано постановление, которое оспаривается лицом, но не указаны причины и основания обжалования, то судья на основании ч.3 ст.30.6 КоАП РФ рассматривает жалобу в полном объеме, выясняя необходимые обстоятельства. В то же время для выполнения судом поставленных задач содержание жалобы на постановление (решение) по делу должно быть таким, чтобы была возможность установить, чьи именно права и каким образом нарушены.
• На основании изложенного в Обзоре делается следующий вывод: «Поскольку отсутствие в жалобе таких данных ведет к невозможности ее рассмотрения, она подлежит возврату с указанием причин возврата. Если же существенные недостатки жалобы обнаружены судьей только при ее рассмотрении, возврат не может быть осуществлен, а недостатки жалобы устраняются при ее рассмотрении» ¹¹⁵ См.: Вопрос № 17 из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2006 г.//СПС «Консультант Плюс».⁵.
• Таким образом, в соответствии с изложенной позицией возврат к первому этапу данной стадии путем принятия решения о возврате жалобы возможен при подготовке к ее рассмотрению, то есть на втором этапе. Что же касается следующего этапа - рассмотрения жалобы, то аналогичное решение принято быть не может.
• Еще один важный вопрос касается ситуации, когда лицо, подавшее жалобу, затем заявляет ходатайство об отказе от нее. В п.33.1 Постановления Пленума ВС РФ № 5 разъясняется, что в этом случае судье следует обсудить такое ходатайство и в случае его удовлетворения вынести определение о прекращении производства по жалобе.
• Это разъяснение вызывает сомнения по следующей причине. В ст.29.12 КоАП РФ закреплено содержание определения по делу об административном правонарушении, в ч.2 которой в определении действительно указываются содержание ходатайства и решение, принятое по результатам его рассмотрение. административный правонарушение процессуальный
• Однако в соответствии с ч.2 ст.29.4 и ч.1 ст.29.9 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении и при его рассмотрении процессуальной формой решения по существу дела, в том числе о прекращении производства по нему, является только постановление.
• В отличие от второй стадии, на третьей стадии производства по делу процессуальной формой решения дела по существу является не постановление, и, разумеется, не определение, а «решение» в соответствии с ч.1 ст.30.7 КоАП РФ.
• С учетом изложенного следует осуществить детальную нормативную регламентацию как содержания жалобы на постановление по делу, так и порядка подготовки к ее рассмотрению (по аналогии с положениями, содержащимися в ст.ст.30.14 и 30.15 КоАП РФ).
• Третий этап данной стадии представляет собой рассмотрение жалобы на постановление по делу. Данная процедура регламентирована в ст.30.6 КоАП РФ.
• В процессе рассмотрения жалобы устанавливается явка физического лица (его законного представителя), законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц, проверяются полномочия законных представителей, защитника и представителя, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо от отложении ее рассмотрения; разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, разрешаются заявленные ходатайства и отводы.
• Далее оглашается жалоба на постановление по делу; проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения лиц (их законных представителей), в отношении которых вынесено постановление по делу; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства; в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение (ч.2 ст.30.6 КоАП РФ).
• Однако, в отличие от ст.29.7 КоАП РФ, в ст.30.6 Кодекса не упомянуты все возможные решения, принимаемые на данном этапе, и не определены процессуальные формы таких решений, на что ранее было обращено внимание применительно к предыдущим этапам данной стадии.
• При этом возврат ко второму этапу данной стадии прямо не предусмотрен, однако вывод о наличии такого перехода возможен исходя из содержания ст.30.6 КоАП РФ. Имеется в виду принятие решения об отложении рассмотрения жалобы, принимаемое в целом ряде случаев (например, при неявке или отводе определенного участника производства по делу).
• Четвертый этап третьей стадии заключается в вынесении решения. Процессуальной формой большинства возможных решений в соответствии с ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, как уже отмечалось, является именно «решение». На данном этапе выносится одно из следующих решений:
• - о привлечении к административной ответственности или о завершении производства, когда выносится решение об оставлении соответствующего постановления, предусмотренного в ст.29.9 КоАП РФ, без изменения, а жалобы - без удовлетворения (п.1 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ);
• - о привлечении к административной ответственности, когда выносится решение об изменении постановления о назначении административного наказания, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление (п.2 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ);
• - о завершении производства, когда выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст.ст.2.9 и 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление (п.3 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ);
• - о возврате ко второй стадии, когда выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение субъекту административной юрисдикции, правомочному рассмотреть дело, в случае существенного нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного наказания (п.4 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ);
• - о возврате ко второй стадии, когда выносится решение об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы было установлено, что постановление было вынесено неправомочным субъектом административной юрисдикции (п.5 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ) ¹¹⁶ См.: Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии пересмотра дела и исполнения решения по делу)//Административное право и процесс. 2016. № 6. С.48.⁶.
• Кроме того, если при рассмотрении жалобы на постановление по делу выяснено, что ее рассмотрение не относится к компетенции данного субъекта административной юрисдикции, то принимается решение о возврате ко второму этапу данной стадии, на котором производство по делу осуществляется другим субъектом административной юрисдикции, когда выносится определение о передаче жалобы на рассмотрение по подведомственности (ч.3 ст.30.7 КоАП РФ).
• Оглашение принятого решения по жалобе на постановление по делу и вручение или направлении копии решения соответствующим лицам (ст.30.8 КоАП РФ) относятся к действиям организационного характера, обеспечивающим возможный переход к следующему этапу данной стадии или к следующей стадии производства по делу.
• Дело в том, что в чч.1 и 2 ст.30.9 КоАП РФ предусмотрен пересмотр решения, принятого по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу, вынесенное должностным лицом, коллегиальным органом или органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ. Речь идет об обжаловании постановления по делу и (или) решения по жалобе на него, не вступивших в законную силу.
• Следовательно, существует возможность повторения всех указанных этапов путем перехода вновь к первому этапу данной стадии, но уже в отношении других процессуальных документов по существу дела - постановления по делу и (или) последующих решений по жалобам, причем рассмотрение поданных жалоб осуществляется субъектом административной юрисдикции более высокого уровня. В зависимости от того, кем вынесено постановление по делу, им является судья районного суда или судья вышестоящего суда. Реализация указанной возможности обеспечивается направлением копий принятых решений соответствующим лицам (ст.30.9 КоАП РФ).
• Выше при анализе указанной стадии речь шла в основном о пересмотре решений, не вступивших в законную силу. Однако действующее законодательство предусматривает и обжалование (опротестование) вступивших в законную силу решений по делам об административных правонарушениях. Данный вариант является альтернативным рассмотренному выше и включает в себя те же этапы, однако правовая регламентация указанного варианта третьей стадии все же обладает определенной спецификой, которая также требует своего анализа.
• Во-первых, на данной стадии перечень субъектов административной юрисдикции значительно ограничен. Ими являются председатели верховных судов субъектов РФ или их заместители, Председатель Верховного Суда РФ или его заместители либо по поручению председателя ВС РФ или его заместители судьи ВС РФ (ч.2 ст.30.13 КоАП РФ).
• Во-вторых, в ч.2 ст.30.14 Кодекса определено содержание жалобы (протеста) на вступившие в законную силу постановление по делу, решения по результатам рассмотрения жалоб (протестов), а также перечень документов, которые должны быть приложены к жалобе (протесту) (такая регламентация в отношении подачи жалобы (протеста) на решение, не вступившее в законную силу, отсутствует). Это имеет важное значение для второго этапа, на котором осуществляется подготовка к рассмотрению жалобы (протеста), и решается вопрос о принятии их к рассмотрению. На данном этапе принимаются следующие решения:
• - о переходе к третьему этапу, в этом случае выносится определение о принятии жалобы (протеста) к рассмотрению;
• - о возврате к первому этапу, когда указанные жалоба или протест возвращаются подавшему его лицу. При этом судья должен сопроводить такое решение сопроводительным письмом, в котором должно быть указано на допущенные нарушения (п.34 Постановления Пленума ВС РФ № 5). Следует отметить, что процессуальная форма принимаемого решения нормативно не определена, что обусловливает необходимость корректировки ст.30.15 и закрепления в ней положения о том, что такой формой, как и в отношении иных подобных решений, должно быть определение.
• В-третьих, следующий этап - этап рассмотрения жалобы (протеста) на решение вступившее в законную силу, - не имеет полноценной регламентации. Отдельные положения по данному вопросу содержатся в чч.1 и 2 ст.30.16 КоАП РФ. В п.34 Постановления Пленума ВС РФ № 5 применительно к данному вопросу указано, что рассмотрение данного вопроса не требует проведения судебного заседания, так как это прямо не предусмотрено КоАП РФ.
• Таким образом, Пленум ВС РФ не счел целесообразным прибегать к аналогии норм, содержащихся в вышеупомянутых чч.1 и 2 ст.30.6 КоАП РФ, что представляется небесспорным. Полагаем, что подобную процедуру пересмотра в порядке надзора постановлений и последующих решений по делам об административных правонарушениях следовало бы закрепить на законодательном уровне.
• В-четвертых, определенной спецификой обладают и решения, принимаемые по итогам рассмотрения жалобы (протеста) на данной стадии. Они принимаются в форме постановления, возможные варианты которых указаны ниже:
• - о привлечении к административной ответственности или о завершении производства, когда выносится постановление об оставлении соответствующего постановления по делу, предусмотренного в ст.29.9 КоАП РФ, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста без изменения, а жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу, решение по результатам рассмотрения жалоб, протестов без удовлетворения;
• - о привлечении к административной ответственности, когда выносится постановление об изменении постановления о назначении административного наказания, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если допущенные нарушения КоАП РФ и (или) закона субъекта РФ об административных правонарушениях могут быть устранены без возвращения дела на новое рассмотрение и при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение;
...