Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Этапы становления административной юстиции в России
• 1.1 Административная юстиция в России до революции 1917 года
• 1.2 Административная юстиция в России после 1917 года
• 1.3 Административная юстиция после принятия Конституции РФ
• Глава 2. Законодательное регулирование административной юстиции в настоящее время
• 2.1 Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства
• 2.2 Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса
• 2.3 Особенности судебного представительства
• Заключение
• список использованной литературы

Введение

Актуальность данной работы заключается в том, что согласно концепции правового государства, деятельность органов публичной администрации должна носить подзаконный характер. Главным же признаком такого государства является гарантированность субъективных прав граждан от нарушений со стороны административных органов. В частности, субъективные права обеспечиваются возможностью со стороны граждан использовать судебную форму защиты против любых действий административных органов. Особенности правового статуса гражданина в отличие от правового статуса органа администрации требуют от государства повышенной защиты прав, свобод, законных интересов каждого. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц. Поэтому построение правового государства невозможно без наличия административной юстиции, которая как одна из форм судебной защиты является непременной его принадлежностью. Как представляется, административная юстиция предоставляет человеку более широкие возможности квалифицированной защиты его прав и свобод в отношениях с органами государства, особенно в сфере исполнительной власти, где нередко проявляется произвол и беззаконие со стороны государствен-ных служащих по отношению к гражданам, имеются многочисленные факты коррупции и злоупотребления служебным положением. Также административная юстиция позволяет осуществлять контроль качества управления страной, за квалификацией аппарата исполнительной власти.

Административная юстиция стала складываться в большинстве стран во второй половине XIX века. Она формировалась в разных странах индивидуально, с учетом имеющихся исторических, экономических, политических факторов, подвергаясь воздействию устоявшихся на тот период господствующих теоретических взглядов. В результате этого системы административной юстиции, существующие в зарубежных странах, существенно отличаются друг от друга. Эти различия серьезно затрудняют возможность определения самого понятия «административная юстиция».

В настоящее время в Российской Федерации также отсутствует четкое теоретико-правовое и законодательное определение понятия «административной юстиция» и нет единого подхода к его пониманию.

Цель данной работы - рассмотреть историю административной юстиции в России.

Задачи курсовой работы:

- изучить этапы становления административной юстиции в России;

- осветить законодательное регулирование административной юстиции в настоящее время.

Методологическую основу исследования курсовой работы составляют общенаучные методы познания: структурный, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный.

Структура курсовой работы: работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Этапы становления административной юстиции в России

1.1 Административная юстиция в России до революции 1917 года

административный юстиция судебный представительство

В течение долгого периода времени суд в России не был отделен от администрации, а попытки такого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до судебной реформы 1864 г. заканчивались безуспешно. В ходе разработки судебной реформы 1864 г. «вопрос о создании системы каких-либо специальных административных судов не возникал, за исключением проектов преобразования Первого Департамента Правительствующего Сената в особый орган судебного контроля за деятельностью администрации». Корчагин А.Ю. Административная юстиция в России: историко-правовой дискурс / А.Ю. Корчагин // Российская юстиция. - 2012. - № 12. - С. 9.

Тем не менее судебная (1864 г.), земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы усложнили систему органов управления губернией, увеличили количество должностных лиц в волостях, уездах и в губерниях в связи с образованием крестьянских органов управления и земств. Однако должностным лицам недоставало юридических знаний, опыта управления, а поэтому наблюдалось в реализации их полномочий много недочетов, связанных с нарушением публичных прав крестьян и городских жителей. Так возникла потребность в губернском органе контроля, который мог бы рассматривать жалобы граждан любого сословия на нарушения их прав со стороны государственной и земской администрации и отменять незаконные постановления. Эти учреждения получили названия «присутствия со смешанным составом».

Согласно Городовому положению от 16 июня 1870 г. были созданы губернские по городским делам присутствия, которые разрешали споры, возникающие по делам городского управления, и другие вопросы «судебно-административного свойства». В компетенцию учреждений входило: разбирательство жалоб на нарушения, допущенные при проведении городских выборов; разрешение пререканий между различными учреждениями: правительственными, земскими и сословными, с одной стороны, и городской администрацией - с другой, о «пределах ведомствах, власти и обязанностях». В его состав входили: губернатор в качестве председателя, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова и по выбору один гласный (депутат) земского собрания, утвержденный министром внутренних дел.

Во второй половине XIX - начале XX в. были образованы новые присутствия смешанного состава: уездные и губернские по воинской повинности, по фабричным и горнозаводским делам, по питейным делам, по квартирному и промысловому налогам и др. Присутствия смешанного состава создавались по отраслям управления и к 1917 г. насчитывали 14 разновидностей. Корчагин А.Ю. Административная юстиция в России: историко-правовой дискурс / А.Ю. Корчагин // Российская юстиция. - 2012. - № 12. - С. 9.

Наиболее совершенной формой учреждений по разрешению публично-правовых споров считались уездные и губернские по воинской повинности присутствия. Губернские присутствия по воинской повинности были образованы в каждой губернии в 1874 г., когда был принят новый Устав о воинской повинности. Устав предусматривал создание такого губернского органа, которому можно было бы поручить «надзор за делами по воинской повинности» и вместе с тем возложить на него функцию высшей в губернии инстанции, которая могла бы рассматривать жалобы на нарушения прав, связанных с призывом на военную службу и несением воинских обязанностей. Присутствия рассматривали дела по жалобам на неправомерности в призывных списках, на неточное определение возраста по внешнему виду человека, на неправильное определение годности к службе и неправильное назначение льгот.

Губернское присутствие по воинской повинности включало в свой состав: губернатора в качестве председателя, вице-губернатора, губернского предводителя дворянства, председателя губернской земской управы, прокурора окружного суда (заместителя) и по назначению главного начальника военного округа военного по должности лица, находящегося в составе местного гарнизона.

Губернские присутствия смешанного состава не могли объективно рассматривать жалобы граждан на нарушение их прав со стороны администрации в силу того, что присутствия состояли не полностью из беспристрастных судей, но в значительной части из администрации. Председатель присутствия - губернатор, являвшийся вместе с тем главой правительственной власти в губернии, по множеству разбираемых жалоб не мог избежать положения судьи в собственном деле.

Второй инстанцией по отношению к губернским присутствиям являлся Правительствующий Сенат. В составе Правительствующего Сената были созданы Первый и Второй департаменты, которым были предоставлены полномочия Высшего административного суда.

Первый департамент Сената рассматривал жалобы по всем видам административных дел, за исключением крестьянских, которые находились в ведении Второго департамента. Первый департамент рассматривал дела как во второй, так и в первой инстанции. Причем число дел, которые направлялись в Сенат как в первую инстанцию, минуя губернские присутствия, было весьма значительно. Это было связано с тем, что в ряде отраслей Первый департамент не имел под собой соответствующих присутствий, а подсудность дел департаменту и присутствиям не была четко определена. Сенату принадлежало право разрешения пререканий между министрами и между губернскими установлениями (учреждениями), но только между органами различных ведомств. В Сенат эти дела поступали почти всегда по рапорту административных ведомств. Жалобы в Сенат поступали через те административные органы, действия которых обжаловались. Рустамов А.А. Роль административной юстиции в защите прав человека / А.А. Рустамов // Административное право и процесс. - 2016. - № 3. - С. 66.

Административные департаменты Сената имели ряд особенностей по сравнению с его кассационными департаментами. Сенаторы кассационных департаментов обладали несменяемостью и не вправе были занимать какую-либо другую должность, чтобы не утратить своей независимости. Обязательным условием их назначения была специальная юридическая подготовка и определенная выслуга лет по судебному ведомству. К сенаторам административных департаментов такие требования не предъявлялись: достаточно было принадлежать к трем высшим классам гражданских или военных чинов. Решения административных департаментов Сената не подлежали апелляционному обжалованию, но на них допускалось принесение «всеподданнейших жалоб» императору.

С 1904 по 1917 гг. начинается период активного реформирования Правительствующего Сената как органа административной юстиции. По Именному Высочайшему Указу от 12 декабря 1904 г. Правительствующий Сенат должен был принять действенные меры к охранению полной силы закона. Для этой цели было создано Особое совещание под председательством А.А. Сабурова, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате. 26 декабря 1916 г. был принят Закон «О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего Сената». Калинин Г.И. Вопросы административной юстиции: роль судебного прецедента / Г.И. Калинин // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 12. - С. 1277.

На Первый департамент было возложено разрешение следующих категорий публично-правовых споров:

- по применению правил о выборах в Государственный Совет и Государственную Думу, органы местного самоуправления;

- по пререканиям о власти различных органов управления;

- по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления;

- по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату, в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих.

Второй департамент разрешал жалобы на постановление губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии.

В 1909 г. П.А. Столыпиным была разработана программа административной реформы, которая предусматривала создание системы уездно-волостных органов административной юстиции и качественного улучшения судебного контроля за деятельностью администрации со стороны губернских присутствий и Сената. Однако цепь трагических обстоятельств (убийство П.А. Столыпина, первая мировая война 1914 г.) не позволила осуществить эту программу.

Впервые в российской истории достаточно стройная система судебных органов административной юстиции была утверждена Временным правительством, которое до созыва Учредительного собрания приняло на себя обязанность по преобразованию общества на новых демократических началах. Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. предусматривало создание трехзвенной системы административных судов в России. Первым звеном должны были стать административные суды в уездах. Второе звено образовали особые административные отделения окружных судов. Высшая инстанция была представлена I Департаментом Правительствующего Сената. Дивин И.М. К вопросу о государственной правовой политике современной России в сфере административного судопроизводства / И.М. Дивин // Российская юстиция. - 2016. - № 5. - С. 42.

В соответствии с Положением о судах по административным делам к подведомственности административных судов в уездах относились жалобы и протесты на деятельность учреждений и лиц волостного и поселкового управления. Подсудность административных отделений окружных судов была шире: они рассматривали протесты и жалобы, во-первых, на учреждения и чиновников местного самоуправления (за исключением волостного и поселкового, подсудных административным судьям), во-вторых, на деятельность правительственных комиссаров (основное должностное лицо в административной системе региона), в-третьих, на решения административных судей. Административные судьи приравнивались по статусу к судьям по гражданским и уголовным делам.

1.2 Административная юстиция в России после 1917 г.

Сразу после Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития ни в теории права, ни в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде, а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться.

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Административный иск, по сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова, появился в законодательстве уже в 1917 г., т.е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалась в определенной степени на принципе состязательности. Щепалов С.В. Три уровня судебной дискреции в административном судопроизводстве / С.В. Щепалов // Российская юстиция. - 2016. - № 3. - С. 32.

В системе контрольных органов, или органов административного надзора, возникшей сразу после революции 1917 г., можно выделить:

- административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;

- административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным бюро жалоб;

- возможность обжалования гражданами различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;

- административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления, его органов и должностных лиц.

В 1922 г. прокуратуре было поручено осуществлять контроль за административными правовыми актами. Таким образом «административная юстиция» стала формироваться как институт прокурорского надзора.

В конце 40-х гг. прошлого века проблемы административной юстиции, а именно вопросы о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К ним относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Первый советский Закон от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан» распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанции (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т.е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, другими словами - вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений. Однако и указанный советский Закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. вряд ли можно было признать достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.

2 ноября 1989 г. был принят новый акт - Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжаловать в суд решения самих органов государственного управления. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные административные правовые акты; при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции).

Ныне действующий российский Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).

1.3 Административная юстиция после принятия Конституции РФ

Результатами масштабной научной дискуссии о содержании российской административной юстиции и перспективах ее развития (конец XX - начало XXI в.) являются:

- принятие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

- разработка проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.) и проекта Кодекса РФ об административном судопроизводстве (2003 - 2004 гг.);

- новое поручение Президента РФ от 22 декабря 2012 г. о необходимости представить до 1 марта 2013 г. для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, а также поручение о формировании в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок - до 1 марта 2013 г.). Колоколов Н. Новый шаг к административной юстиции / Н. Колоколов // ЭЖ-Юрист. - 2014. - № 3. - С. 3.

Как указывалось ранее, 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в настоящее время этот Закон действует в России с некоторыми изменениями и дополнениями). Данный Закон устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». На муниципальных служащих также может распространяться действие статей Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», касающихся государственных служащих, в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

1) нарушены права и свободы гражданина;

2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

3) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой перечисленные выше три вида негативных для гражданина последствий.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. При этом необходимо учитывать особенности рассмотрения жалоб граждан, которые установлены Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Важная процессуальная обязанность, которая возлагается на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, - документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений); гражданин обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. В случае установления судом обоснованности жалобы гражданина суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным. При этом суд обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан в тот период времени играли и постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Повышению эффективности деятельности судов по разрешению жалоб граждан способствовало Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»; в нем разъяснены многие вопросы, которые возникали в правоприменительной практике, а также изменено принятое Пленумом Верховного Суда РФ Постановление от 18 ноября 1992 г. «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц».

Деятельность Верховного Суда РФ и в последующие годы была направлена на создание еще более цельной концепции административного судопроизводства и на установление за ним качества специального вида правосудия. Известно, что в судебной практике в течение последних лет неопределенными и противоречивыми оставались вопросы рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. 29 ноября 2007 г. было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 // БВС РФ. - 2008. - № 2.

Теперь судьи судов общей юрисдикции имеют единые требования и рекомендации для обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Другим важнейшим решением стало принятие Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 // БВС РФ. - 2009. - № 5.

Глава 2. Законодательное регулирование административной юстиции в настоящее время

2.1 Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства

Название Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) говорит о том, что он содержит в себе нормы о порядке рассмотрения административных дел. Еще с советских времен в отечественной юридической науке термин «административный» был связан с исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации государственных полномочий. Подтверждение данному тезису можно найти в определении административного акта.

Административный акт - это юридический акт, исходящий от органа государственного управления при осуществлении им исполнительно-распорядительной деятельности и направленный на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений.

Изначально КАС РФ разрабатывался для определения порядка рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, которые до этого рассматривались судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном подразд. III разд. II ГПК РФ. При этом если в ГПК РФ использовался термин «дела, возникающие из публичных правоотношений» для общего обозначения всех видов дел указанной категории, то в КАС РФ они поименованы как административные дела. Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / А.В. Абсалямов, Д.Б. Абушенко, С.К. Загайнова и др.; под ред. В.В. Яркова. - М.: Статут, 2016. - С. 125.

Данный вывод следует из содержания ч. 1 ст. 1 КАС РФ, определяющей предмет правового регулирования данного нормативного правового акта. В соответствии с указанной частью ст. 1 нормы данного Кодекса применяются в отношении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. При этом необходимо учитывать точку зрения, разделяемую некоторыми учеными-юристами, что судебный контроль является контролем правомерности, а не целесообразности.

Таким образом, законодатель установил в качестве основного критерия для отнесения дела к категории рассматриваемых в соответствии с КАС РФ связь спорных правоотношений с осуществлением государственных или иных публичных функций.

Иными словами, КАС РФ предназначен для правового регулирования судопроизводства по делам, связанным с отношениями власти и подчинения, т.е. таким, где одной из сторон обязательно является субъект, наделенный властными полномочиями. Однако это не означает, что если ни одна из сторон административного дела не является органом государственной власти, местного самоуправления либо их должностным лицом, то к спорным правоотношениям не будут применяться нормы КАС РФ.

В частности, из ч. 5 ст. 38 КАС РФ следует, что административным ответчиком могут быть не только государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, но и любые другие органы или организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска / Л.Ф. Бадыков, Т.В. Богданова, В.А. Гуреев и др.; под ред. В.А. Гуреева. - М.: Редакция «Российской газеты», 2016. - Вып. 11. - С. 41.

В связи с этим главным критерием при решении вопроса о применении к спорным правоотношениям норм, содержащихся в КАС РФ, является не их субъектный состав, а их характер, который должен предполагать связь с реализацией публичных государственных властных полномочий.

Часть 1 ст. 1 КАС РФ также вводит и второй важный признак административных дел, который заключается в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации указанных полномочий. С учетом данного обстоятельства можно сказать, что все административные дела, рассматриваемые по правилам КАС РФ, разделяются на две большие группы:

1) административные дела о защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных или иных публичных полномочий;

2) административные дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Наличие второй группы можно рассматривать в качестве подтверждения законодательного закрепления обязательного судебного контроля над деятельностью, связанной с реализацией государственно-властных полномочий. Однако это не говорит об отсутствии судебного контроля при рассмотрении дел первой группы, поскольку оно также представляет собой проверку судом законности действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими решений, постановлений.

В целом же судебный контроль представляет собой одну из форм обеспечения законности, перед ним стоит задача предупредить либо выявить нарушение в применении закона. Он может заключаться в непосредственной проверке соответствия законодательству и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов, обладающих публично-правовыми полномочиями.

Конкретный перечень административных дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном КАС РФ, определен в ч. ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ к первой условно выделенной нами группе относятся административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / О.В. Аксенова, С.А. Алешукина, Н.А. Антонова и др.; под ред. А.А. Муравьева. - М.: Проспект, 2015. - С. 35.

2.2 Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса

Согласно ст. 37 КАС РФ лицами, участвующими в деле, являются:

1) стороны;

2) заинтересованные лица;

3) прокурор;

4) органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Рассмотрим их более подробно.

1. Стороны.

Стороны дела являются основными участниками любого судебного процесса, и административные дела, рассматриваемые в порядке КАС РФ, в этом плане не являются исключением.

Однако положения КАС РФ, касающиеся сторон административных дел, содержат ряд существенных отличий от аналогичных положений ГПК РФ.

Так, одно из отличий проявляется уже в наименовании сторон. Сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик (ч. 1 ст. 38 ГПК РФ). Сторонами дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном КАС РФ, являются административный истец и административный ответчик (ч. 1 ст. 38 КАС РФ).

Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ).

Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (ч. 4 ст. 38 КАС РФ). Административное судопроизводство. Часть II. Особенности рассмотрения, обжалование, пересмотр и исполнение судебных актов / Л.Ф. Бадыков, Т.В. Богданова, В.А. Гуреев и др.; под ред. В.А. Гуреева. - М.: Редакция «Российской газеты», 2016. - Вып. 12. - С. 33.

Как видно, краеугольным камнем в рассматриваемом вопросе является сам административный иск, т.е. спорное правовое требование одного лица к другому (административного истца к административному ответчику), вытекающее из материально-правового или служебного правоотношения, основанное на юридических фактах и предъявленное в суд для рассмотрения и разрешения в строго определенном процессуальном порядке, установленном КАС РФ.

Еще одной особенностью административных дел (по сравнению с утратившим силу подразд. III разд. II ГПК РФ) является то, что в соответствии с ч. 3 ст. 38 КАС РФ в качестве административного истца в них может выступать довольно широкий круг субъектов, включающий в себя физических лиц, любые юридические лица, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Кроме этого, в ряде случаев административными истцами могут быть органы государственной власти, их должностные лица, а также иные организации, наделенные публичными полномочиями.

В качестве примера можно привести административные дела о любых видах недобровольной госпитализации граждан, о помещении иностранных граждан, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальные учреждения, а также другие категории административных дел, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Согласно ч. 5 ст. 38 КАС РФ административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

Необходимо отметить, что КАС РФ отличается большой вариативностью в подходе к наделению лиц процессуальным статусом сторон по административному делу. Подтверждение сказанному можно найти в ч. 5 ст. 38 КАС РФ, в соответствии с которой в определенных случаях административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях.

Наличие данной нормы обусловлено уже упоминавшейся выше возможностью государственных органов и должностных лиц быть административными истцами по делам об осуществлении судебного контроля за законностью отправления ими своих публичных полномочий. Иными словами, административным ответчиком будет лицо, не наделенное публичными полномочиями, если предметом административного иска является совершение в отношении его определенных юридически значимых действий по инициативе государственных органов.

Так, по делам о ликвидации либо приостановлении деятельности политической партии или общественной организации административным истцом, заявляющим указанные требования, выступает соответствующий компетентный государственный орган, а административным ответчиком будет являться сама политическая партия или общественное объединение, что иллюстрируется и судебной практикой. Решение Свердловского областного суда от 24.09.2015 № 3-305/2015 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Еще одной важной особенностью правового положения сторон административных дел является довольно детально урегулированная и установленная ст. 42 КАС РФ возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением. Такое административное исковое заявление может быть подано при многочисленности группы лиц, однородности предмета спора и оснований для предъявления требований, а также при наличии общего административного ответчика.

Обратите внимание: в соответствии с КАС РФ допускается присоединение к требованиям коллективного административного искового заявления путем подписания его текста либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению.

Таким образом, в законодательстве предусматривается коллективный административный истец.

2. Заинтересованные лица.

Согласно ст. 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается такое лицо, чьи права и обязанности могут быть затронуты при разрешении административного дела. Иных критериев для выделения заинтересованных лиц в Кодексе не установлено.

Данная правовая конструкция в административном судопроизводстве в целом похожа на третьих лиц в рамках гражданского процесса, что видно из оснований для их участия в деле.

Заинтересованные лица могут вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика в любой момент до вынесения судебного акта в суде первой инстанции, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Вступление в дело заинтересованных лиц возможно как по собственной инициативе, так и по ходатайству сторон административного дела либо по инициативе суда.

Примеры участия в деле заинтересованных лиц отражены в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости». В частности, по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в качестве заинтересованных лиц могут быть привлечены собственники, сособственники, бывшие собственники и соарендаторы объекта недвижимости.

3. Прокурор.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Участие прокурора в рассмотрении административных дел регулируется ст. 39 КАС РФ, исходя из которой оно имеет целью защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обращаться в суд с административными исковыми заявлениями, содержащими указанные требования. При этом прокурор может обратиться в суд с административным исковым заявлением о защите прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина в случае, если по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам он не может сделать это самостоятельно.

Вместе с тем участие прокурора в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, не ограничивается указанными случаями.

Так, ч. 7 ст. 39 КАС РФ обязывает прокуроров вступать в административный процесс и давать заключения по делу в предусмотренных законодательством случаях, к которым отнесены дела:

- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ);

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 243 КАС РФ);

- о недобровольной госпитализации гражданина в медицинское учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о продлении срока его пребывания в таком учреждении (ст. 277 КАС РФ);

- о недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию (ст. 283 КАС РФ).

Аналогичные положения, но с указанием действовавших до введения в действие КАС РФ норм ГПК РФ содержатся в Приказе Генпрокуратуры России от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Михайлова Е.В. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты нарушенных публичных прав / Е.В. Михайлова // Арбитражный и гражданский процесс. - 2016. - № 4. - С. 36.

4. Органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Случаи обращения в суд в защиту интересов других лиц либо неопределенного круга лиц регламентированы в ст. 40 КАС РФ. Применительно к субъектам права на такое обращение в суд указанная статья содержит бланкетную норму, говорящую о том, что конкретные случаи и лица, управомоченные на обращение в суд с административными исками в интересах других лиц либо неопределенного круга лиц, определены в иных федеральных и федеральных конституционных законах.

Как уже было сказано выше, правомочием на обращение в суд в защиту других лиц, общества и государства обладает прокурор. Несмотря на то что его участие в административном судопроизводстве регламентируют иные нормы, складывающаяся судебная практика уже знает примеры применения в указанных случаях ст. 40 КАС РФ.

Так, в Апелляционном определении Челябинского областного суда от 07.12.2015 № 11-14694/2015 отмечается применимость ст. 40 КАС РФ к случаю обращения в суд природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц. Апелляционное определение Челябинского областного суда от 07.12.2015 по делу № 11-14694/2015 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Несмотря на то что законодатель не дает точного понятия неопределенного круга лиц, под защитой интересов неопределенного круга лиц следует понимать защиту общих интересов физических лиц, когда установление их точного количества не требуется.

Таким образом, в целях защиты интересов неопределенного круга лиц или других лиц могут обращаться в суд с административным иском лица, законодательно наделенные правом действия в чужих интересах.

Приведем несколько примеров.

Статья 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» дает право Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации подавать административные иски в защиту интересов граждан или неопределенного круга лиц.

Статья 31 ГК РФ наделяет опекунов и попечителей правом на защиту интересов своих подопечных без специального полномочия (включая обращение в суд в порядке, предусмотренном КАС РФ). При этом если опекуны и попечители не осуществляют защиту прав и интересов своих подопечных либо их действия не соответствуют законодательству, то правом на представление их интересов в суде, в том числе по делам, рассматриваемым в соответствии с нормами КАС РФ, наделяются органы опеки и попечительства в силу п. 8 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Еще одним примером действия в чужих интересах, подпадающего под ст. 40 КАС РФ, являются положения ст. 64 СК РФ, устанавливающие, что родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

Правом на обращение в суд в порядке административного судопроизводства наделены и некоторые государственные органы.

Например, Роскомнадзор вправе обращаться в суд в целях защиты прав субъектов персональных данных, в том числе неопределенного круга лиц, в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Аналогичными правами в области защиты прав потребителей наделены должностные лица Роспотребнадзора (подп. 7 п. 4 ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»).

Приведенный нами перечень государственных органов, имеющих право обращаться в суд в порядке, предусмотренном КАС РФ, в защиту прав и интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не является исчерпывающим и носит лишь иллюстрационный (примерный) характер.

Не стоит забывать о том, что правом действия в чужих интересах, в том числе в защиту прав неопределенного круга лиц, в некоторых случаях обладают и общественные объединения (ч. 3 ст. 40 КАС РФ).

Итак, нами рассмотрены все лица, участвующие в административных делах, согласно ст. 37 КАС РФ. Однако надо понимать, что непосредственными участниками судебного процесса могут быть также другие лица, указанные в ст. 48 КАС РФ:

- представители сторон;

- лица, содействующие осуществлению правосудия, в том числе эксперт, специалист, свидетель, переводчик, секретарь судебного заседания.

Указанные лица хотя и принимают непосредственное участие в судебных заседаниях, но не обладают правовым статусом лиц, участвующих в административном деле.

2.3 Особенности судебного представительства

Вопросы правового регулирования представительства по делам, рассматриваемым в рамках административного судопроизводства, заслуживают пристального внимания, поскольку КАС РФ содержит ряд норм, отличающихся от аналогичных положений других процессуальных кодексов (АПК РФ и ГПК РФ).

Главное новшество в области представления интересов в суде закреплено в ч. 1 ст. 55 КАС РФ. В соответствии с данной нормой для представителей сторон по административным делам устанавливается требование об обязательном наличии высшего юридического образования. В связи с этим для участия в деле согласно ч. 3 ст. 55 КАС РФ представители должны представить суду не только документы, подтверждающие их статус и полномочия, но и документы о своем образовании (за исключением адвокатов).

В Апелляционном определении Костромского областного суда от 23.12.2015 № 33а-2320/2015 отмечается, что установленное в ч. 1 ст. 55 КАС РФ требование о наличии высшего юридического образования предъявляется только к представителям юридического лица, но не к его руководителям. Апелляционное определение Костромского областного суда от 23.12.2015 по делу № 33а-2320/2015 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Безусловно, требование об обязательном наличии высшего юридического образования у представителей имеет своей целью повышение общего уровня оказываемых юридических услуг в данной сфере, а также установление определенных гарантий гражданам, которые в силу отсутствия такого образования и соответствующих познаний в области юриспруденции фактически лишены возможности на равных конкурировать в суде с государственными органами, которые, как правило, имеют целые правовые подразделения, состоящие из опытных юристов.

Серьезность данного нововведения не может быть недооценена, поскольку устанавливает образовательный ценз для лиц, которые могут осуществлять представительство в суде по административным делам. Судебная практика имеет ряд примеров, когда несоблюдение требования о подтверждении наличия высшего юридического образования представителя стороны по административному делу имело неблагоприятные последствия.

Так, Определением Московского городского суда от 02.10.2015 № 4г/7-9968/15 представителю стороны по административному делу была возвращена без рассмотрения его кассационная жалоба с указанием, в частности, на то, что к жалобе не приложены документы, подтверждающие наличие у представителя высшего юридического образования. Определение Московского городского суда от 02.10.2015 № 4г/7-9968/15 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Из Апелляционного определения Санкт-Петербургского городского суда от 23.09.2015 № 33-14334/2015 видно, что представители сторон по административному делу вообще не были допущены к участию в деле ввиду непредставления суду документов о своем образовании. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 23.09.2015 № 33-14334/2015 по делу № 2-383/2015 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Как уже говорилось выше, в ч. 3 ст. 55 КАС РФ императивно закреплена обязанность представителя представить суду документы о своем образовании. Данная обязанность вызвала ряд вопросов с практической стороны: о каких именно документах идет речь (диплом, справка с места работы или служебное удостоверение, если работа уже подразумевает наличие высшего юридического образования, и т.д.) и в каком виде они должны представляться (оригинал, копия).

...