Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Институт государственной службы и управления

Курсовая работа

по дисциплине «Правовые акты управления»

на тему: Муниципальные правовые акты: понятия и виды

Автор работы: Студент 2 курса Группы СГМУ ОМ16-1 очной формы обучения Семибоков Д.А.

Направление подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

Направленность (профиль) Система государственного и муниципального управления

Руководитель работы: доктор философских наук, профессор Иларионова Т.С.

Москва - 2018

Содержание

• Введение
• Глава 1. Система муниципальных правовых актов
• 1.1 Муниципальные правовые акты: характеристика, свойства и особенности понятия
• 1.2 Процесс принятия и отмены муниципальных правовых актов
• 1.2.1 Вступление в силу муниципальных правовых актов
• 1.2.2 Причины отмены муниципальных правовых актов
• Глава 2. Основные виды муниципальных правовых актов
• 2.1 Устав муниципального образования
• 2.2 Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан
• 2.3 Правовые акты представительных органов
• 2.4 Правовые акты Главы муниципального образования
• 2.5 Правовые акты исполнительно-распорядительных органов
• Заключение
• Библиографический список


Введение

На сегодняшний день, перспективы развития муниципального правотворчества являются одной из актуальных задач современности. Особое внимание государства и общества к системе местного самоуправления требует систематизации материала, который касается вопросов природы и видовой классификации муниципальных правовых актов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным Законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения, осуществляет собственное правовое регулирования и принимая собственные муниципальные правовые акты. Деятельность органов местного самоуправления находит своё выражение в правовых актах, которые выполняют различную роль в регулировании общественных отношений. Правовые акты занимают важное место в механизме правового регулирования, в связи с чем, к ним предъявляются определенные требования, особенно к их качеству, порядку подготовки и принятия.

Актуальность тематики исследования заключается в том, что система муниципальных правовых актов на современном этапе является динамично изменяющейся и требующей особого внимания, как с точки зрения местного самоуправления, так и государства в целом.

Многие органы местного самоуправления разрабатывают и принимают правовые акты, как правило, изолированно, исходя из собственных возможностей и способов решения местных проблем. Часто, отсутствие информации об аналогичных правовых актах в других муниципальных образованиях приводит к разнообразию и несовершенству принимаемых актов. На практике это приводит к тому, что процессы издания правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления проходят с определенными трудностями в связи с отсутствием опыта и традиций местного самоуправления.

Анализируя степень научной разработанности, необходимо отметить, что по данной теме курсовой работы существует немалое количество научных исследований. Проблема классификации и кодификации муниципальных правовых актов исследовалась С.Г.Соловьевым Соловьев С. Г. Кодекс нормативных правовых актов муниципального образования - основа правопорядка в сфере российского местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1. С. 12-15.. Процедура регистрации муниципальных правовых актов, в частности Уставов, а так же методы разрешения имеющихся в муниципальных правовых актах коллизий, изучались О.В.Давличиной Давличина О. В. Проблемы толкования положений федерального законодательства в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С. 34-38.. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях рассматривал С.Г.Дырда Дырда С. Г. Нормотворчество муниципальных образований // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 21-23., недостатки законодательного регулирования системы муниципальных правовых актов рассматривались Н.В. Вантеевой Вантеева Н. В. Система муниципальных правовых актов: дефекты законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 60-63..

Немаловажное значение представляют работы И.Н. Барцица, О.Е. Кутафина, Т.Н. Модниковой, И.И. Овчинникова, О.В. Хышиктуева, Д.Ц. Хобракова и других авторов.

Объектом курсовой работы выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу института муниципальных правовых актов.

Предметом курсовой работы является совокупность норм конституционного, федерального, муниципального законодательства, научные статьи, а также иные источники научной литературы, связанные с институтом муниципальных правовых актов.

Целью курсовой работы является характеристика системы муниципальных правовых актов. Поставленная цель раскрывается в следующих задачах:

- дать определение понятию муниципального правового акта;

- определить основные принципы принятия и отмены муниципальных правовых актов;

- определить свойства и классификацию муниципальных правовых актов;

- провести анализ Устава муниципального образования;

- охарактеризовать правовые акты представительных органов;

- дать характеристику правовым актам Главы муниципального образования;

- проанализировать сущность правовых актов исполнительно-распорядительных органов.

Структура курсовой работы обусловлена предметом, целями и задачами настоящего исследования, и состоит из введения, двух глав, состоящих из параграфов, отражающих сущность выбранной темы исследования, заключения и списка использованных источников.



Глава 1. Система муниципальных правовых актов

1.1 Муниципальные правовые акты: характеристика, свойства и особенности понятия

Муниципальные нормативно-правовые акты наряду с правовыми актами федеральных и региональных органов власти имеют существенное значение для организации деятельности органов местного самоуправления.

В систему муниципальных нормативных правовых актов, согласно п. 1 ст. 43 Федерального закона N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входят:

1. устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г., №131-ФЗ // Российская газета. 2015. №251..

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что понятие муниципального правового акта шире понятия «муниципальный нормативно-правовой акт», т.к., согласно данному Закону, в систему муниципальных правовых актов входят «нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования».

Так как муниципальный нормативно-правовой акт - это в первую очередь нормативный правовой акт, следует объяснить, что понимается под термином «нормативный правовой акт» в юридической литературе.

Несмотря на то, что во многих федеральных законах применяются различные по формулировке термины, они, в принципе, являются тождественными. Однако, несмотря на то, что сами термины широко используются, ни в одном федеральном законе им не дается определение. Отсутствие в действующем федеральном законодательстве определения понятия «муниципальный нормативно-правовой акт» создает трудности не только для нормотворческих органов при создании нормативных правовых актов (в т.ч. и местных), но и для правоприменителей в обращении с тем или иным правовым актом.

Например, ст. 43.1 ФЗ N 131-ФЗ вводится понятие «федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов». В федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов включаются только муниципальные нормативно-правовые акты. Во исполнение указанной нормы все субъекты Российской Федерации приняли законы, регулирующие правовые отношения по организации и ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. В некоторых регионах законодатели дали определение муниципальному нормативному правовому акту Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятия и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2. С. 11-14. .

Так, в Московской области в сфере муниципального нормотворчества был принят Закон Московской области «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области», в котором дано следующее определение: «муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области: Закон Московской области №193/2008-ОЗ от 05 декабря 2008 г. // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. №50..

Существенным недостатком определений, содержащихся в большинстве региональных законов, является отсутствие в них признака того, что муниципальный нормативно-правовой акт принимается в сфере решения вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это еще один обязательный признак муниципального нормативно-правового акта.

Внесение в некоторые региональные законы определения «муниципальный нормативно-правовой акт» говорит о том, что законодатели и правоприменители нуждаются в четком определении этого понятия. Сделать это необходимо в рамках федерального закона, чтобы исключить произвольное понимание данного термина.

Что касается понятия муниципального правового акта, то Федеральное законодательство предлагает следующее определение. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017)..

На основе анализа определения муниципального правового акта, можно вывести общие свойства муниципального нормативного правового акта:

1. акт должен быть принят управомоченным на то органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;

2. акт должен содержать нормы права, направленные на установление, изменение или отмену общественного правоотношения;

3. акт должен содержать правило поведения (правовую норму), которое распространяется на всю территорию муниципального образования;

4. акт должен быть обязателен для неопределенного круга лиц в границах муниципального образования;

5. акт должен быть рассчитан на неоднократное его применение;

6. акт должен быть документально оформлен;

7. акт должен быть принят в установленном порядке Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятия и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2. С. 11-14..

Большое количество исследований, связанное с муниципальными правовыми актами приводится и в юридической литературе Самович Ю.В., Коняхин В.Г. К вопросу о правовой природе актов представительных органов муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. №2. С.9 - 12.. Проблема привлекала и продолжает привлекать внимание российских ученых.

Во-первых, это можно объяснить, тем, что данная тематика имеет исключительную практическую значимость. Во-вторых, она содержит множество спорных вопросов, к которым в юридической литературе отсутствует единый подход, что косвенно сказывается на текущем состоянии законодательства и его практической реализации.

В частности это касается уже упомянутой нами проблемы разграничения муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов. Так же отсутствует ясность по вопросу о сущности муниципальных правовых актов и муниципального правового регулирования в целом Ивлев Ю.В. Логика: Учебник. М.: Проспект, 2013. С.145 - 146..

С одной стороны, не ясно, к какой группе относить, например, правовые акты об утверждении структуры и штатной численности подразделений местной администрации, положение о комиссиях и иных рабочих органах, об аппарате представительного органа муниципального образования, регламент представительного органа и местной администрации, которые издаются в каждом муниципальном образовании в соответствии с ч. 3 - 6 ст. 43 ФЗ N 131. Юридическая практика категорически не признает их в качестве общеобязательных, определяющих правила поведения для неопределенного круга лиц.

Однако, на наш взгляд, данные акты нельзя отнести и к индивидуальным правовым актам. Они устанавливают правовые нормы (правила поведения) в отдельно взятой организации. Доктрина единодушно относит их к числу нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих организационно-правовой статус этих органов и их структурных подразделений Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Наука, 2006. С.361..

С другой стороны, органы муниципальной власти, наряду с актами, устанавливающими либо изменяющими общеобязательные (нормативно-правовые) правила и актами применения права могут издавать акты толкования права. Будучи общеобязательными, они не устанавливают каких-либо правил, а нацелены на разъяснение положений действующих уставов муниципальных образований или правовых актов органов и должностных лиц муниципальной власти.

К числу недостатков законодательного оформления системы муниципальных правовых актов следует отнести также отсутствие унификации, употребляемой в тексте ФЗ N 131 терминологии, которое, в дополнение к изложенным выше дефектам, вносит путаницу в муниципальную практику, порождает юридические ошибки в деятельности органов местного самоуправления.

В тексте ФЗ N 131 используются термины: «акт, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила» (ч. 1 ст. 2), «акт, устанавливающий правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования» (ч. 3 ст. 43), «нормативный правовой акт» (ч. 4 ст. 8, ч. 3 ст. 9, ч. 1 ст. 26, ч. 5 ст. 27 и др.); «правовой акт, не носящий нормативного характера» (п. 2 ч. 1 ст. 74), «акт индивидуального характера» (ч. 1 ст. 2); «решение по вопросам организации деятельности (работы) органа власти муниципального образования» (ч. 3 - 6 ст. 43, ч. 5 ст. 84), «акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина» (ч. 2 ст. 47) и т.д. Как соотносятся указанные понятия, закон не устанавливает.

В результате одни и те же документы получают разную юридическую квалификацию. Так, согласно разъяснениям Комитета по местному самоуправлению, решения представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности данного органа (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.) являются ненормативными правовыми актами Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению к Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (5 - 7-я главы) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №11. С.29 - 38.. Органами власти муниципальных образований они нередко расцениваются как нормативно-правовые акты. Доктрина, как уже отмечалось, также относит их к числу нормативных правовых, поскольку данные акты устанавливают организационно-правовой статус органов муниципальной власти и их структурных подразделений.

В литературе отмечается, что нормативно-правовые акты отличаются от индивидуальных тем, что относятся не к отдельному случаю или лицу, а к тому или иному виду действий, отношений и лиц; содержащиеся в них нормы осуществляются неоднократно, то есть всякий раз, когда налицо условие для их реализации; не прекращают своего действия исполнением предписания в каждом отдельном случае Якутова М.А. Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования. М.: Юрайт, 2011. С.578 - 579.. При этом, по мнению А.В. Мицкевича, в нормативном правовом акте необязательно должны присутствовать все указанные признаки; существует возможность различного сочетания данных признаков Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Наука, 1987. С.48 - 50..

Исходные позиции субъектов юридической практики несколько иные. Ориентиром для них выступает Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г., № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г., №48 // Российская газета. 2012. №35., в котором названы существенные признаки нормативного правового акта. К таковым относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В условиях отсутствия единого подхода в науке и практике, ведутся споры о юридической природе отдельных правовых актов, органы муниципальной власти не могут не испытывать затруднений в указанной связи. Прикладная значимость рассматриваемой проблемы очевидна, она вытекает из текста Основного Закона о местном самоуправлении в России. Пункт 2 ч. 4 ст. 36 ФЗ N 131 к числу полномочий главы муниципального образования относит подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Часть 13 ст. 35 ФЗ N 131 закрепляет право вето главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, в части нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. В отношении иных правовых актов у главы муниципального образования право вето отсутствует. Часть 1 ст. 43.1 Закона устанавливает, что муниципальные нормативно-правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Как видим, в приведенных нормах Закона речь идет о муниципальных нормативных правовых актах, а не об актах, «устанавливающих либо изменяющих общеобязательные правила». В целях соблюдения названных и иных положений действующего законодательства необходима, прежде всего, грамотная юридическая квалификация каждого принимаемого в муниципальном образовании правового документа. Для этого следует скорректировать законодательное определение муниципального правового акта, исключив из него указание на то, что решения, принимаемые в муниципальных образованиях, «устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер». Взамен следует указать, что таковые «направлены на установление, изменение или отмену нормативных правовых предписаний, их толкование либо имеют индивидуальный характер».

Изложенное убедительно свидетельствует и о существовании потребности в издании федерального закона о правовых актах, принимаемых на территории Российской Федерации, который закрепил бы легальные дефиниции нормативного и ненормативного правовых актов и снял периодически возникающие спорные вопросы. Применительно к общей массе издаваемых в муниципальном образовании правовых актов законодатель использует термин «система», объединив тем самым различные виды правовых актов (нормативные и индивидуальные, акты общего действия и локальные, принятые непосредственно населением муниципального образования и органами и должностными лицами местного самоуправления; изданные по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных переданных государственных полномочий и т.д.) и юридической практики (правотворческую и практику реализации права).

На наш взгляд, подобный подход не является оправданным. Муниципальные нормативно-правовые акты отличаются от иных разновидностей правовых актов муниципальных образований по своей сущности, назначению, порядку принятия, вступления в силу и т.п. В своей совокупности нормативно-правовые акты муниципальных образований являются элементом системы законодательства России.

Проведенный анализ положений действующего права и практики его реализации обнаруживает внутреннюю несогласованность норм ФЗ N131 и необходимость ее устранения. Решение обозначенной проблемы и учет в дальнейшем научных наработок в муниципально-правовой политике Российского государства будут способствовать преодолению значительного числа юридических ошибок и прочих дефектов в правотворческой практике органов местного самоуправления.

При подведении итогов следует отметить, что система муниципальных правовых актов является сложным, комплексным образованием, включающим в себя муниципальные нормативно-правовые акты и акты, принятые в рамках делегированных полномочий, которые сливаются с такой формой права, как нормативно-правовые акты, а также соглашения нормативного характера, которые представляют такую форму права, как нормативные договоры. Большая часть муниципальных правовых актов не носит нормативного характера и не включается, как правило, в систему источников российского права. Эта группа правовых актов представлена правоприменительными актами, актами, фиксирующими юридические факты, гражданско-правовыми договорами с участием органов местного самоуправления, интерпретационными актами, решениями органов территориального общественного управления и др.

В следующем разделе мы рассмотрим особенности процедуры принятия и отмены муниципальных правовых актов.

1.2 Процесс принятия и отмены муниципальных правовых актов

В гл. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся не только положения, касающиеся системы муниципальных правовых актов и особенностей отдельных видов таких актов, но и закрепляются особенности муниципального правотворчества и правотворческого процесса, описываются его этапы и стадии.

Прежде всего, необходимо дать определение муниципального правотворчества, как понятия, от которого мы будем отталкиваться при дальнейшей работе.

Основу муниципального правотворческого процесса составляет принятие или, иначе говоря, издание, муниципальных правовых актов, содержащих правовые нормы и предписания обязательные для исполнения на территории конкретного муниципального образования. Данные предписания могут устанавливать, изменять, либо отменять общеобязательные требования, либо носят индивидуальный характер для решения конкретных вопросов местного значения или вопросов государственного значения, решение которых передано муниципальным органом региональным или федеральным законодательством. Важной характеристикой является так же то, что деятельность эта публично-властная и осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий и в рамках, установленных действующим законодательством.

Как уже отмечалось ранее, очень важно, чтобы муниципальные правовые акты не содержали в себе повторяющихся норм, неточностей, либо рассогласований. Поэтому главные принципы для муниципального правотворческого процесса - это принципы планирования, координации и согласования действий субъектов правотворческой инициативы. Не менее важными для подготовки и принятия муниципальных актов являются так же принципы компетентности, объективности, системности и поэтапности.

Любой правотворческий процесс является поэтапным, поэтому следует описать конкретные стадии муниципального правотворчества.

Первая стадия заключается в подготовке проекта муниципального правового акта. Она включается в себя анализ существующей правовой регламентации, выявление ее несовершенства с точки зрения регулирования правовых отношений и собственно необходимости принятия нового правового акта. Именно на этой стадии устанавливается предполагаемый предмет регулирования правового акта, исходя из компетенций органа местного самоуправления, а так же цели и задачи создаваемого правового акта, создается концепция муниципального правового акта, раскрываются его структурные единицы, определяются наименования. Правовой акт наполнятся содержанием, посредством включение в текст правовых предписаний.

На следующем этапе проект муниципального правового акта вносится на рассмотрение в правотворческий орган, в виде правотворческой инициативы.

Процесс внесения муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческого органа осуществляется специальным составом субъектов, наделенных таким правом в соответствии с действующим законодательством, уставом и иными правовыми актами муниципального образования.

Федеральный законодатель установил перечень субъектов правотворческой инициативы, которые в обязательном порядке уставом муниципального образования должны наделяться правом внесения на рассмотрение правотворческих органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов. Это депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе дополнить перечень субъектов правотворческой инициативы, закрепив в уставе муниципального образования дополнительный круг лиц и органов, наделенных правом внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческих органов.

Стоит отметить, что рассмотрение проекта муниципального правового акта может содержать несколько стадий, предусматривающих сначала утверждение общей концепции проекта и принятие проекта за основу (в первом чтении). Так же возможно проведение правовой экспертизы. На этой стадии так же составляется экономико-финансовое обоснование проекта муниципального правового акта.

При оценке проектов муниципальных правовых актов эксперты должны всячески избегать возможного конфликта интересов, а поэтому должны быть независимы и не связаны с позицией органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, по поручению которого проводится экспертиза.

В дальнейшем, происходит процесс комплексной доработки проекта муниципального правового акта и его общая оптимизация, а уже затем принятие проекта с учетом одобренных поправок (в окончательном чтении), его обнародование и официальное опубликование.

При определении порядка рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов органы местного самоуправления вправе закрепить требования к порядку их оформления и устанавливать обязательные их реквизиты. К реквизитам могут относиться: герб муниципального образования; наименование формы муниципального правового акта; заголовок, обозначающий предмет регулирования муниципального правового акта; дату и место принятия муниципального правового акта; удостоверительная подпись соответствующего должностного лица, уполномоченного подписывать муниципальный правовой акт.

Учитывая тот факт, что муниципальные правовые акты зачастую связаны с вопросами местного самоуправления, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования могут проводиться публичные слушания, депутатские слушания, общественные обсуждения.

Отдельно стоит рассмотреть процесс вступления в силу муниципальных правовых актов.

1.2.1 Вступление в силу муниципальных правовых актов

Прежде всего, следует определить, что подразумевается под вступлением в силу правового акта, а затем описать особенности, которые характерны именно для муниципальных правовых актов.

Под вступлением в силу правового акта понимается процесс придания содержащихся в правовом акте правовым предписаниям юридического свойства обязательности для исполнения и применения, признание включенных в него норм действующими и служащими основаниями для регулирования (возникновения, изменения, прекращения) общественных отношений.

На федеральном уровне установлено, что порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определяется Уставом муниципального образования Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017).. Рассматриваемые положения должны быть согласованы с нормами ч. 1 ст. 44 ФЗ N 131, которые предусматривают обязательность включения в предмет уставного регулирования муниципалитетов вопросов регламентации порядка принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определить общие правила вступления в силу муниципальных правовых актов в Уставе муниципального образования. Как правило, в Уставе муниципалитета указывается, что муниципальные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории муниципального образования по истечении определенного срока (например, десяти дней) после их официального опубликования (обнародования), если иной порядок не определен в самих правовых актах.

Как нами уже было отмечено ранее, правовой акт не считается вступившим в силу без его официального опубликования. Поэтому важно довести до всеобщего сведения не только информацию о его принятии (издании) правового акта (в данном случае муниципального), но и предоставить гражданам возможность для ознакомления с его содержанием.

Условие обязательного доведения информации о вступивших правовых актах до всеобщего сведения является одним из основных признаков правового демократического государства. Не менее важно то, что обязательность оглашения создает требование для знания и исполнения правового акта гражданами и должностными лицами.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления определяют порядок опубликования и обнародования в Уставе муниципального образования, постараемся дать наиболее общее определение для этих понятий Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017)..

Официальное опубликование муниципального правового акта - помещение его официально принятого текста в виде официальной публикации и с указанием всех его реквизитов в специальных периодических изданиях или иных источниках, признанных органами местного самоуправления источниками официального опубликования муниципальных правовых актов.

Под обнародованием муниципального правового акта мы понимаем удостоверение муниципального правового акта должностным лицом местного самоуправления посредством его подписания и доведения до всеобщего сведения информации о принятии муниципального правового акта и его содержании. Обнародование муниципальных правовых актов может производиться посредством как неофициального опубликования, так и иными способами и средствами информации и оповещения.

Несмотря на то, что детальных требований к опубликованию и обнародованию на федеральном уровне не установлено, основным условием остается факт доступности вновь изданного муниципального правового акта для ознакомления субъектами права.

Это объясняется тем, что официальное опубликование муниципальных правовых актов служит не просто условием для вступления их в силу, но и выступает, своего рода, гарантией на своевременное ознакомление, как для граждан, так и для других правоприменителей.

В завершение отметим особенности отмены муниципальных правовых актов.

1.2.2 Причины отмены муниципальных правовых актов

Под отменой любого правового акта, в том числе муниципального, принято понимать принятие уполномоченным органом или должностным лицом решения о прекращении действия соответствующего акта и признание правового акта не подлежащим применению, влекущие прекращение действия содержащихся в нем предписаний. Возможно так же приостановление действия правового акта. В таком случае прекращение юридического воздействия правового акта будет носить временный характер, и некоторое время не будет служить регулятором общественных отношений.

Федеральное законодательство предусматривает определенный круг субъектов, которые могут приостановить или отменить муниципальные правовые акты. К ним относятся:

1. непосредственно правотворческий орган или должностное лицо местного самоуправления, принявшее (издавшее) соответствующий муниципальный правовой акт;

2. суд;

3. уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации или субъект Российской Федерации, если соответствующий муниципальный правовой акт принят (издан) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, переданных им федеральными или региональными законами.

Уполномоченные органы государственной власти вправе отменять или приостанавливать действие лишь определенной категории муниципальных правовых актов - только тех из них, которые касаются вопросов осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (гл. 4 Федерального закона о местном самоуправлении) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017)..

Определение таких уполномоченных органов государственной власти может производиться как непосредственно в самих федеральных или региональных законах, предусматривающих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении), так и иными федеральными или региональными актами.

Как было отмечено, законодательство также предоставляет право для обжалования муниципальных правовых актов в судебном порядке. Гражданско-процессуальным законодательством определяется порядок рассмотрения судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов и об оспаривании иных решений органов и должностных лиц местного самоуправления (гл. 24 и 25 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 28.12.2017)..

Для отмены или приостановления муниципального правового акта может быть целый ряд причин. К ним можно отнести тот факт, что муниципальный правовой акт потерял свою актуальность; перестали действовать обстоятельства или предпосылки, которые были основой для правового регулирования соответствующего нормативно-правового акта; могло иметь место обновление действующего законодательства и муниципальный правовой акт не соответствует его требованиям, либо перестал быть необходим.

Подобные ситуации демонстрируют тот факт, что нельзя считать отмену правового акта исключительно правом уполномоченного органа. В соответствии с положениями ч. 4 ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017).. Поэтому в данном случае, речь идет об обязанности органа, ответственного за принятие муниципального правового акта, совершить процедуру, которая позволит исключить возникающие противоречия.

Здесь важно отметить, что муниципальные нормативно-правовые акты действуют на основе принципа верховенства актов, обладающих большей юридической силой.

Поэтому, в случае коллизии между муниципальными нормативно-правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между муниципальными нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее.

Таким образом, в данном разделе нами был рассмотрен процесс принятия и отмены муниципальных правовых актов, выделены основные особенности и принципы, которые важны для понимания сущности данных процессов. Несмотря на особую природу местного самоуправления, процесс правотворчества муниципальных правовых актов является, можно сказать, типичным, за исключением его субъектов, представляющих собой местный уровень власти. Нельзя так же не отметить факт подчиненной зависимости муниципальных правовых актов вышестоящим актам, что подтверждает общий подход к пониманию правовых актов в целом.

При подведении итогов главы в целом, следует еще раз отметить отсутствие в законодательстве явного разграничения между муниципальным правовым актом и муниципальным нормативным правовым актом. И хотя первое понятие является более широким, во избежание дальнейшей путаницы нам кажется, что стоит провести разграничение между этими понятиями в Федеральном законодательстве, например в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. N 131 ФЗ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации».

Несмотря на то, что нами уже была приведена классификация видов муниципальных правовых актов в первом разделе, в следующей главе мы более подробно дадим определим такие правовые акты как Устав муниципального образования; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан; правовые акты представительных и исполнительно-распорядительных муниципальных органов власти, а так же правовые акты Главы муниципального образования.

Глава 2. Основные виды муниципальных правовых актов

Федеральный Закон от 06 октября 2003 г. N 131 «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» устанавливают следующую классификацию внутри системы муниципальных правовых актов:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы местного самоуправления, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В то же время административному праву в качестве его источников известны и такие нормативно-правовые акты, как положение, инструкция, правила, процедура, которые используются в тех или иных случаях в процессе осуществления административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

Распространенным правоприменительным административно-правовым актом индивидуального характера является приказ, издаваемый всеми должностными лицами муниципальных образований на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере.

В целом правовые акты можно классифицировать по различным основаниям. При этом важно определить свойство, которое позволит охарактеризовать их роль и место в практике правового регулирования общественных отношений на местном уровне Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2012. С.384..

В дальнейшей работе мы будем использовать классификацию, предусмотренную именно Федеральным Законом от 06 октября 2003 г. N 131 «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации».

2.1 Устав муниципального образования

Как мы уже определили, на местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления Павлов А. Н. Муниципальное право РФ: Учеб. пособие. - М.: Ин-т международного права и экономики. Изд-во «Триада, Лтд», 2002. С. 224..

Основополагающую роль в системе муниципальных правовых актов играет Устав муниципального образования. Прежде всего, стоит сказать, что Устав муниципального образования определяется как муниципальный нормативно-правовой акт, который закрепляет основы местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, фиксирует статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, Устав содержит организационные, финансово-экономические, административные, социально-экономические и иные основы местного самоуправления на территории муниципального образования.

Устав является основным нормативно-правовым актом муниципального образования. Иными словами, Устав муниципального образования - это аналог Конституции на местном уровне.

Тем не менее, нельзя упускать из вида тот факт, что Устав муниципального образования - это зачастую документ, воспроизводящий нормы вышестоящего законодательства. Не случайно в ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посвященной уставу муниципального образования, говорится, что в уставе «указываются», а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон №131 от 6 октября 2003г..

Однако, каждое муниципальное образование самостоятельно разрабатывает собственный Устав. Согласно вышеупомянутому Закону, в него обязательно должны входить:

1. наименование муниципального образования;

2. перечень вопросов местного значения;

3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7. срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10. порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования принимает представительный орган муниципального образования. Однако в случае, если речь идет о поселении, где избирательным правом обладает менее 100 человек, Устав принимается непосредственно населением на сходе граждан.

Что касается сроков, то проект Устава муниципального образования, либо изменений в Устав, подлежит официальному опубликованию не позднее, чем за 30 дней до его принятия. Одновременно публикуются условия для обсуждения и принятия предложений граждан касательно принятия Устава, либо изменений.

Что касается вопроса принятия Устава, ровно как и принятий изменения в Устав муниципального образования, то они принимаются не менее чем двумя третями от установленной численности депутатов муниципального образования.

Любой принятый Устав подлежит обязательной государственной регистрации в органах юстиции. Более подробную процедуру описывает федеральное законодательство, однако мы на ней останавливаться не будем.

Стоит, однако, отметить, что законодательством предусмотрены основания для отказа в регистрации Устава муниципального образования.

Первое основание видится нам весьма очевидным и заключается в несоответствии Устава, либо изменений, вносимых в Устав, вышестоящему законодательству. Второе основание для отказа в регистрации заключается в нарушении процедуры принятия Устава (либо изменений), на местном уровне. В основе третьего основания лежит идея о том, что в нормативно-правовом акте должны отсутствовать коррупционные факторы.

Тем не менее, любой отказ вне зависимости от оснований может быть обжалован гражданами, либо органами местного самоуправления в судебном порядке.

Как любой нормативно-правовой акт, Устав считается официально принятым только после его официального опубликования.

Однако, практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации ставит вопрос об определении юридического значения государственной регистрации уставов муниципальных образований. Отказ в такой регистрации нередко является рычагом давления на глав местных администраций.

По вопросу о юридическом значении регистрации уставов муниципальных образований неоднократно высказывался Комитет по местному самоуправлению Государственной Думы РФ, Генеральная прокуратура, Верховный Суд РФ. Единого подхода к данной проблеме выработано не было, мнения так и остались противоположными. Согласно первому из них (его поддерживают все названные федеральные органы, за исключением Верховного Суда) факт вступления устава муниципального образования в силу не связывается с процедурой его государственной регистрации, а решающее значение имеет факт его опубликования. Согласно второму мнению опубликованный, но не прошедший процедуру государственной регистрации устав не может считаться вступившим в законную силу. Ни в первом, ни во втором случае не подвергается сомнению необходимость самой регистрации - это требование Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, действующее федеральное и региональное законодательство выделяет уставы, принятые на референдуме и не нуждающиеся в дополнительном утверждении; уставы, принятые до вступления в силу регионального законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований, вступление в силу которых не связывается с фактом их государственной регистрации; уставы, принятые после вступления в силу названного законодательства, устанавливающего обязательность регистрации для факта их вступления в силу. Стоит отметить, что статус Уставов не может быть различен.

Далее рассмотрим некоторые специфические черты Устава, которые позволяют выделять его в системе муниципальных правовых актов.

Как мы уже отметили, Устав имеет особую процедуру принятия и является основным, базовым нормативно-правовым актом для муниципального правотворчества.

Что немаловажно, для Устава характерно наличие особого субъекта принятия, что роднит его с Конституцией. В обоих случаях документ принимается народом (на референдуме), либо от имени народа представительным органом.

Устав, как и Конституция, носит учредительный характер. Это означает, что все нижестоящие правовые акты должны приниматься с учетом положений, отраженных в этом нормативно-правовом акте. Из этого вытекает положение о том, что Устав лежит в основе дальнейшего правотворчества. Как и Конституция, Устав обозначает основные правила, поскольку не может охватить всю совокупность общественных отношений, которые необходимо регулировать.

Еще одной важной специфической чертой устава считается его самодостаточность. Это означает, что он должен включать максимум основных норм, применяемых в практике местного самоуправления. Кроме того, устав муниципального образования должен быть вполне устойчивым, то есть не меняться в течение сравнительно долгого времени. Эту устойчивость можно обеспечить с помощью соответствующей (как правило, довольно сложной) процедуры внесения в него поправок, зафиксированной в тексте устава. Наконец, важнейшим требованием к уставу является возможность реализации заложенных в нем положений. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия, гарантирующие и обеспечивающие такую возможность.

Таким образом, несмотря на то, что уставы муниципальных образований в значительной мере воспроизводят нормы федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, их правовое значение, так же как и значение хартий местного самоуправления в развитых странах, не следует преуменьшать. Утверждение устава муниципального образования служит фактором признания де-юре существования данного муниципального образования. Устав - это как бы правовой символ самоорганизации и саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах Татаркин А.И. Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований. Том 1/ РАН, УрО, Ин-т экономики / Под общ. ред. А.И.Татаркина. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. С. 88-89.. Необходимость конкретизации положений Устава для решения определенных вопросов требует принятия муниципальных правовых актов других видов, о которых пойдет речь далее.

...