Законотворчество правительства П.А. Столыпина в сфере обеспечения свободы союзов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

Кафедра теории права и сравнительного правоведения

Законотворчество правительства П.А. Столыпина в сфере обеспечения свободы союзов

доктор юридических наук, профессор

Туманова Анастасия Сергеевна

Предметом настоящего доклада является отношение министра внутренних дел и председателя Совета министров П.А. Столыпина к свободе союзов - политической свободе, провозглашенной Манифестом 17 октября 1905 г. и закрепленной именным указом Сенату «О Временных правилах об обществах и союзах» от 4 марта 1906 г. Поскольку Столыпин ставил перед собой амбициозную задачу преобразования Российского государства из авторитарного в правовое, он являлся сторонником расширения прав личности и осуществлял общее руководство ходом работ по составлению правовых актов о правах и свободах. Между тем возглавив правительственный кабинет в разгар событий Первой русской революции, премьер-министр рассматривал расширение прав личности как задачу в известной мере производную от необходимости подавить революцию. Определяя содержание свободы союзов и механизмы ее обеспечения, Столыпин выражал свое отношение к российской общественности и к переустройству традиционного сословного общества в общество гражданское, к возможным формам участия в этом процессе государственной власти.

Свое отношение к правам и свободам российских подданных П.А. Столыпин, ставший премьер-министром в июле 1906 г., высказал в интервью лондонской газете “The Midland Counties Tribune” уже в начале августа. Отвечая на вопрос корреспондента английской газеты, каким образом недавно сформированное правительство сумеет перейти от политики репрессий к обещанной им политике реформ, Столыпин сказал, что репрессии, под которыми подразумевалось, в том числе, запрещение собраний и закрытие союзов, являются временной мерой и что «правительство не думает нападать на свободы», оно «только воюет против революции»: «... Мы не нападаем на свободу граждан. Мы только защищаем существование правительства и вместе с ним основ самого государства… Но когда я увижу, что возбуждение улеглось, я разрешу союзы и партийные митинги. Вернее, я распоряжусь, чтобы все губернаторы руководствовались законом…» Товарищ. 1906. 8 августа. № 29 // П.А. Столыпин. Грани таланта политика. М., 2006. С. 466-467.. В самых общих чертах формулируя программу правительственного кабинета, Столыпин провозгласил: «… она заключается, прежде всего, в утверждении начал, дарованных манифестом 17 октября, т.е. гражданского равенства и свобод. В этом, главным образом, и должно проявиться творчество правительства» Там же. С. 467..

Председатель Совета министров П.А. Столыпин причислял подготовку закона об обществах и союзах к первоочередным мерам своего кабинета. Так, из правительственного сообщения, опубликованного «Правительственным вестником» 24 августа 1906 г., следовало, что правительство проводит работу по замене существующих временных правил о союзах постоянными законоположениями. Наряду с законом о союзах, правительственным кабинетом готовились законы о собраниях и о печати, о свободе вероисповедания, о неприкосновенности личности и о гражданском равноправии Правительственный вестник. 1906. 24 августа // П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. Т.1. М., 2002. С. 31..

О необходимости замены временных правил о союзах постоянно действующим законом Столыпин говорил 6 марта 1907 г., когда он представлял план законодательных мероприятий своего кабинета Государственной думе второго созыва. Председатель Совета министров признал декларативность закрепленных временными правилами свобод, в том числе свободы союзов, высказал заинтересованность в создании постоянно действующих законов, регламентирующих права и свободы личности. Акты о свободах были призваны, по словам Столыпина, установить «твердые устои новоскладывающейся государственной жизни России», составить «материальные нормы, в которые должны воплотиться новые правоотношения, вытекающие из реформ последнего времени». Наряду с актами, устанавливающими свободу слова, собраний, печати, совести, неприкосновенности личности и жилищ, закон о свободе союзов закладывал нормативную базу для формирования в России правового государства, что признавалось Столыпиным одной из главных целей правительства: «Преобразованное по воле Монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое, т.к. пока писаный закон не определит обязанностей и не оградит прав отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут находиться в зависимости от толкования и воли отдельных лиц, т.е. не будут прочно установлены» Декларация Председателя Совета министров П.А. Столыпина 6 марта 1907 г. // П.А. Столыпин. Программа реформ… С. 33..

Итак, закон об обществах и союзах, составлением которого занялось правительство П.А. Столыпина, должен был заменить Временные правила 4 марта 1906 г. - акт, разрабатывавшийся при участии кабинета С.Ю. Витте в самый разгар всероссийской октябрьской стачки и вооруженного восстания в Москве. Временные правила явились вехой на пути осуществления в России свободы союзов (в современной читателю трактовке - права на объединение). Между тем определение свободы союзов во Временных правилах заметно отличалось от представления о свободе союзов российской либеральной общественности, обозначенном в конституционных проектах того времени. В проекте С.А. Муромцева, например, под свободой союзов понималось предоставленное всем подданным российского императора без исключения, именуемых в проекте российскими гражданами, право составлять общества и союзы без предварительного разрешения власти в целях, не противоречащих уголовным законам См., например: Проект основного закона российской империи, измененный земским бюро (Проект С.А. Муромцева) // Конституционные проекты в России, XVIII - начало XX в. М., 2000. С. 697..

Прежде чем перейти к анализу законопроекта о союзах, составленного при участии П.А. Столыпина, кратко охарактеризуем содержание предшествовавшего ему указа «О Временных правилах об обществах и союзах». Данный акт сыграл значимую роль в правовой регламентации деятельности общественных организаций. В наших предшествующих работах было установлено, что Временные правила заложили правовые основы для образования и деятельности обществ и союзов (объединений из двух и более обществ), а само по себе их издание означало признание государством права подданных на самостоятельную сферу деятельности Туманова А.С. Общественные организации и русская публика в начале XX века. М., 2008. С. 164-171..

Временные правила об обществах и союзах были приняты в форме именного высочайшего указа Сенату 4 марта 1906 г. Полное собрание законов. Собрание Третье (ПСЗ-III). Т. 26. № 27479. Они состояли из двух частей: собственно правил об обществах и союзах и правил о профессиональных обществах, которые учреждались лицами, занятыми в торговых и промышленных предприятиях, а также владельцами этих предприятий.

Временные правила об обществах и союзах провозглашали образование обществ и союзов без правительственного разрешения (ст. 2), т.е. явочным путем, однако сохраняли многие атрибуты действовавшей ранее концессионной (разрешительной) системы учреждения организаций. Учредители в обязательном порядке предоставляли губернатору (градоначальнику) заявление с ходатайством о создании организации, которое эти чиновники могли передать на рассмотрение губернского или городского по делам об обществах присутствия (ст. 17). Распорядителям (правлениям) обществ предписывалось уведомлять губернаторов (градоначальников) или начальников полиции об изменениях в составе организаций, открытии или закрытии отделений (ст. 32).

Право приобретать и отчуждать недвижимое имущество, иметь денежные средства, заключать договоры, выступать истцом и ответчиком в суде предоставлялось лишь тем обществам, которые были зарегистрированы в установленном порядке. Для этого учредители обществ должны были внести проект устава организации в губернское (городское) по делам об обществах присутствие, которое обязывалось в месячный срок со дня подачи губернатору заявления об образовании общества разрешить регистрацию или отказать в ней (ст. ст. 22-23). Современники быстро окрестили присутствия по аналогии с действующими присутствиями по земским и городским делам «коллегиями ширмы», подчеркивая их несамостоятельность и зависимость от губернаторов (градоначальников), председательствовавших в присутствиях Речь. 1906. 10 марта..

Регистрация обществ производилась путем внесения их в реестр, который велся присутствием. Общество считалось легализованным с момента внесения его в реестр (ст. 23), после чего экземпляр его устава возвращался учредителям с соответствующей визой губернатора (градоначальника) (ст. 24). Регистрации в обязательном порядке подлежали общества, имевшие отделения, а также союзы (ст. 3). Временные правила не обязывали присутствие к точному указанию оснований отказа в учреждении обществ, а также не указывали путей для обжалования бездействия присутствия в случае превышения им месячного срока регистрации обществ.

Губернаторам (градоначальникам) предоставлялось право вносить на рассмотрение присутствий предложения о закрытии обществ, которые допускали те или иные нарушения, уклонялись от заявленных в их уставах условий деятельности (ст. 33). Губернаторы наделялись также правом приостанавливать действия обществ, представлявших угрозу общественной безопасности и спокойствию или принимавших безнравственное направление, до решения вопроса о его закрытии губернским (городским) по делам об обществах присутствием (ст. 35), а также отдавать распоряжения о проведении местного дознания (ст. 36). В случае несогласия губернатора (градоначальника) с решением губернского (городского) по делам об обществах присутствия он мог приостановить его исполнение и передать дело министру внутренних дел (ст. 39).

Определения губернских (городских) по делам об обществах присутствий могли быть обжалованы лицами, подавшими заявление об образовании общества, в первый департамент Правительствующего Сената (ст. 38). Споры между губернаторами и присутствиями также разрешались Сенатом (ст. 39).

Временные правила об обществах и союзах вводили ограничения на ассоциирование для отдельных категорий российских подданных. К образованию обществ и участию в них не допускались лица, не достигшие совершеннолетия, а также учащиеся начальной и средней школы. Устанавливались ограничения также для учащихся высшей школы (в отношении обществ, действующих вне учебных заведений) и лиц, состоящих на военной, военно-морской и иной государственной службе, а также работающих на предприятиях транспорта и связи (ст. ст. 7-12). Действие Временных правил не распространялось на религиозные организации и на общества, образуемые учащимися учебных заведений из своей среды и с разрешения учебного начальства (ст. 4).

Как можно судить на основании анализа содержания Временных правил об обществах и союзах, провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов осуществлялась в России в урезанном виде. Общественные деятели оценивали содержание Временных правил о союзах как дающее лишь по форме свободу союзов, сохраняя «по существу в полной мере ту систему опеки и бесконтрольного правительственного надзора, которая царила… до сих пор» Каминка А.И. Правила 4-го марта об обществах, союзах и собраниях // Право. 1906. №10. Стб. 867.. Подвергалась критике форма издания акта о свободе союзов в качестве временных правил и приложения к ст. 118` архаического Устава о предупреждении и пресечении преступлений Свода законов. По утверждению либерального правоведа И.В. Гессена, это являлось свидетельством безграничной веры Государственной канцелярии в то, что ««самодержавие остается, как встарь», и законы, его ограничивающие, не могут претендовать больше, чем на примечание к омертвевшим правилам» Гессен И.В. В двух веках: Жизненный отчет // Архив русской революции. Т.22. М., 1993. С. 309..

Замена разрешительного порядка образования обществ явочным тоже не представлялась последовательной: «Явочный порядок превращается в концессионный, если заявление может встретить «отказ в удовлетворении», а устав - отказ в регистрации» Административное право: Лекции А.И. Елистратова. М., 1911. С. 162-163.. «Как же быть с тем, - рассуждала кадетская газета «Речь», - что правительство сохраняет за собой право всякое общество… не разрешить. Общество не нуждается в разрешении, и, тем не менее, общество может быть и не разрешено. Это - не игра слов, это - доморощенная форма союзной свободы». «Временные правила издаются вопреки Манифесту», - резюмировала газета, - они «делают свободу союзов… фикцией». «При существующем возбуждении общественного мнения и при… бестактности нашей местной власти новые правила создадут много прискорбных и крайне нежелательных недоразумений» Речь. 1906. 10 (23), 12 (25) марта..

«Перенеся вопрос на почву «общей тяжбы между свободой, огражденной законом, и системой полицейской опеки, - указывала выражавшая взгляды левого крыла либеральной оппозиции «Наша жизнь», - Государственный совет решил эту тяжбу в пользу полицейской опеки. Таким образом, у нас будет конституция в пределах самодержавия, и гражданская свобода процветает под сенью полицейского всенаблюдения» Наша жизнь. 1906. 10 (23) марта..

Возглавив правительственный кабинет и возложив на него задачу замены временного акта о свободе союзов постоянно действующим, П.А. Столыпин не мог не знать о критике, которой были подвергнуты Временные правила общественностью, ожидавшей подлинной свободы союзов. Премьер-министр был в курсе и реакции на указ о союзах губернаторского корпуса и сотрудников центрального аппарата МВД. Более того, Столыпин стимулировал обсуждение этого акта в губернаторской среде. 28 августа 1907 г. он предложил директору Департамента общих дел А.Д. Арбузову «запросить всех губернаторов о недостатках существующего закона» Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1284. Оп. 187. 1905. Д. 61 (г). Л. 1. , а 9 сентября 1907 г. обратился к губернаторам с циркуляром, призывавшим оценить его слабые стороны и сообщить способы их исправления, ответив на специально заготовленные вопросы. В циркуляре МВД доводило до сведения губернаторов о своем желании приступить к пересмотру Временных правил об обществах и союзах и «устранить замеченные на практике недостатки» этого акта, порождавшие неодинаковое отношение к обществам и союзам у руководителей зачастую соседних губерний Центральный исторический архив г. Москвы (далее - ЦИАМ). Ф. 64. Оп. 1. Д. 1. Л. 31-31 об. .

Поступившие в ответ на циркулярный запрос МВД от 9 сентября 1907 г. отзывы руководителей местной администрации (губернаторов, градоначальников и др.) составили объемное дело и давали информацию о почти двухгодичной реализации Временных правил в различных регионах Российской империи. Они отражали точку зрения представителей губернаторского корпуса на приемлемое с их точки зрения сочетание свободы союзов с административным надзором над ее осуществлением. Отзывы губернаторов были обработаны чиновником особых поручений при министре внутренних дел М.И. Блажчуком и послужили подготовительным материалом для составления закона об общественных организациях.

Переданные занимавшемуся разработкой закона совещанию как коллективное мнение руководителей среднего звена, отзывы губернаторов стали свидетельством живучести консервативного мышления в структурах власти России. При этом особое внимание уделялось центральной властью отзывам, предоставленным губернаторами Западного края - Польши, Прибалтики, Украины и Белоруссии. С одной стороны, в этих губерниях имелись развитые, как нигде в империи, традиции общественной самодеятельности, а с другой стороны от этого неоднородного в этноконфессиональном и национальном отношении региона с культурными иноверческими элитами могла исходить угроза сепаратистских настроений.

В ходе обмена мнениями между МВД и его представителями на местах выяснилось, что у правительственных чиновников было не менее критическое отношение к Временным правилам, чем у их оппонентов-общественников. Большинство губернаторов видели способ совершенствования механизма правового регулирования деятельности общественных организаций в ужесточении административного контроля над обществами и союзами, в расширении прерогатив в этой сфере местной администрации. Они оценивали акт 4 марта 1906 г. как показывающий пример примата общественных запросов над государственными интересами. Так, эстляндский губернатор И.В. Коростовец писал, что закон о союзах «… дает слишком большую свободу в образовании всякого рода обществ и политических партий - лишь бы в их уставах прямо не были намечены противозаконные цели, совершенно устраняя правительственную власть от права входить в рассмотрение допустимости или недопустимости образования такого рода обществ и оставляя за ней исключительно пассивную роль - удостоверять лишь факт нарождения того или иного общества» РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1907. Д. 129(б). Л. 19 - 19 об..

«Существующий порядок учреждения обществ - явочный и регистрационный… дает как бы толчок к возникновению под разными наименованиями социал-демократических организаций, придавая им в то же время, ввиду легального существования обществ, большую устойчивость и свободу в распространении своих идей» Там же. Л. 68 об. - 69., - утверждал херсонский губернатор М.Н. Малаев. Наряду с тверским губернатором Н.Г. фон Бюнтингом, ярославским А.А. Римским-Корсаковым, эстляндским И.В. Коростовцом и николаевским градоначальником В.М. Зацаренным, Малаев предлагал передать вопросы образования обществ из ведения местных коллегиальных по делам об обществах и союзов присутствий в центральные учреждения, располагавшие большими, чем местные органы, возможностями для согласованной работы по утверждению уставов общественных организаций. Губернаторам же предлагалось вернуться к практике разрешения общественных организаций на основании нормальных уставов, вырабатываемых при участии центральной власти. Раздавались в губернаторской среде и откровенные суждения, что свобода союзов абсолютно противопоказана российскому населению, которое, в силу недостаточного развития «чувств меры и законности», «полном почти отсутствии чувств взаимоуважения» не могло ей грамотно распорядиться Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы. Тамбов, 2002. С. 329, 334-335. .

Охарактеризованная нами точка зрения группы губернаторов на недостатки Временных правил об обществах и союзах совпадала с суждениями на их счет руководителей политического сыска. Так, начальник Петербургского охранного отделения А.В. Герасимов утверждал, что новый закон об обществах и союзах шел навстречу вожделениям революционеров, так как для разрешения открытия новых обществ… требовалось лишь выполнение крайне несложных и… пустых формальностей Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф.102.00. 1906. Д.194. Ч.2. Л.271-271об..

«Свободой общественной инициативы от всякого контроля со стороны государства» и свободой организовывать массы для революционной борьбы называл введенную Временными правилами 4 марта свободу союзов чиновник центрального аппарата МВД и ближайший сотрудник П.А. Столыпина, являвшийся мозговым центром его кабинета, юрист по образованию И.Я. Гурлянд Оценивая закон о союзах с точки зрения задач освободительного движения, И.Я. Гурлянд писал: «Мечтая об организации масс, как об одном из надежнейших революционных средств, и явные, и тайные революционеры взглянули на действующий закон об обществах и союзах, как на весьма пригодное для своих целей формальное основание»: Васильев Н.П. (Гурлянд И.Я.). Наша оппозиция. СПб., 1910. С. 36, 39-40, 43..

Отношение представителей губернаторского корпуса к феномену общественной самодеятельности проявилось также при их ответе на первый вопрос столыпинского циркуляра о том, насколько признаки, определявшие понятие «общество» в законе 4 марта, вызывали на практике сомнения и не следовало ли сформулировать его точнее. Губернаторы предлагали внести в определение понятия «общество» двоякого рода изменения: во-первых, установить число учредителей, необходимое для их образования, во-вторых, конкретизировать цели, которые ставили перед собой организации. Путем предъявления количественного критерия к учредителям организаций (здесь предложения были самые разноречивые - установить его в количестве пяти, десяти или даже тридцати и пятидесяти человек) власти пытались ограничить создание организаций-однодневок. Определяя цели добровольных обществ, губернаторы выделяли полезные организации, учреждение которых поощрялось государством, а также вредные, которых не следовало допускать. Из обществ, относимых властью к числу полезных, на первое место ставились благотворительные общества и общества взаимопомощи (преимущественно материальной), а также сельскохозяйственные общества в Европейской России. Далее следовали общества просветительские и культуртрегерские (художественные, литературные, музыкальные и др.), в особую группу выделялись общественные собрания и клубы, потенциально угрожавшие общественной нравственности. Потенциально опасными признавались политические организации и профессиональные общества рабочих, озабоченные реформированием государственного строя и рабочего законодательства. Губернаторы предлагали предоставить учреждение политических объединений центральной власти, в большей мере осведомленной с видами правительства и интересами государственного управления Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации… С. 343-349..

28 августа 1907 г. Столыпин предложил директору Департамента общих дел А.Д. Арбузову представить свои соображения по вопросу замены Временных правил об обществах и союзах законом. При этом Столыпин высказал пожелание ужесточить контроль над политическими обществами и организациями с отделениями. Он предлагал особо обдумать вопрос, не следует ли составить для политических партий отдельный закон. Кроме того, премьер-министр признавал неудобным установленный Временными правилами порядок, предоставлявший обществам, которым было отказано в регистрации присутствием одной губернии, возможность зарегистрироваться в присутствии другой губернии РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1905. Д. 61 (г). Л. 1..

Судя по высказанным премьер-министром замечаниям, в вопросе пересмотра Временных правил об обществах и союзах он руководствовался интересами совершенствования контроля над организованной в ассоциации общественностью. В необходимости усиления контроля над обществами и союзами Столыпина убеждали как отзывы губернаторов и чиновников Департамента полиции, так и растущая оппозиционность общественных организаций, многие из которых накануне и в годы Первой русской революции чрезмерно политизировались и обсуждали вопросы общественного переустройства на демократических основаниях.

Желательность переработки Временных правил об обществах и союзах в указанном направлении высказывалась и императором Николаем II. Просматривая всеподданнейший отчет московского губернатора за 1906 г., напротив замечания В.Ф. Джунковского об опасности, исходящей от предоставления обществам актом 4 марта 1906 г. права принимать в качестве членов-соревнователей посторонних лиц (ими являлась обычно неблагонадежная часть интеллигенции) и повсеместно открывать отделения без разрешения начальства, в районе действия которого они возникали, император сделал пометку: «очень серьезный вопрос» Там же. Л. 2. .

По распоряжению П.А. Столыпина в феврале 1908 г. при Министерстве внутренних дел было образовано особое междуведомственное совещание для замены Временных правил об обществах и союзах постоянно действующим законом Там же. Л. 2, 3-3 об.. Возглавил его директор Департамента общих дел А.Д. Арбузов. Совещание включало представителей заинтересованных министерств: внутренних дел, юстиции, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, Главного управления землеустройства и земледелия, а также Ведомства учреждений императрицы Марии. Интересы МВД в Совещании представляли Е.Г. Шинкевич, К.К. Веймарн, И.Я. Гурлянд, М.И. Блажчук, Л.А. Тихомиров и др. От Министерства юстиции в работе совещания участвовали И.Д. Мордухай-Болтовской и В.П. Ширков. Общественные организации были представлены управляющим делами Совета съездов представителей торговли и промышленности А.А. Вольским и председателем Петербургского общества заводчиков и фабрикантов С.П. Глезмером. Вольский и Глезмер были лично включены в состав Совещания Столыпиным ввиду особой важности профсоюзного законодательства для развития фабрично-заводской промышленности РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1908. Д.14. Л. 30, 51-52, 62.. Работа Совещания привлекала к себе внимание общественности: получала отклики в прессе, была предметом дебатов в Государственной думе и в заседаниях политических партий.

Открывая заседание Совещания 6 февраля 1908 г., А.Д. Арбузов отметил заинтересованность в его работе П.А. Столыпина, желавшего пересмотра Временных правил об обществах и союзах в кратчайший срок РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1905. Д. 61 (в). Л. 1.. Свою задачу Арбузов видел в том, чтобы, не отступая от основных принципов действующего акта о союзах, устранить пробелы и недостатки, обнаружившиеся в ходе его применения, и преобразовать его в постоянный, согласованный с новыми условиями жизни закон РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1908. Д. 14. Л. 93..

На рассмотрение Совещания Арбузова были представлены законодательные предложения, подготовленные чиновником особых поручений МВД М.И. Блажчуком, представлявшим в Совещании интересы Департамента полиции, а также обобщенные Блажчуком предложения представителей губернаторского корпуса, о которых выше уже шла речь. Большинство предложений полицейского ведомства (об ужесточении процедуры учреждения просветительских и авиаторских обществ, установлении возрастного ценза и ценза благонадежности для руководящего состава организаций, о замещении в присутствиях по делам об обществах и союзах председателей окружных судов прокурорами и др.) были отклонены участниками Совещания как необоснованно жесткие для обществ и нецелесообразные для власти ГАРФ. Ф. 102. 4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 79-79об..

В ходе работы Совещания наметилось два основных подхода к определению правового содержания свободы союзов, выразителями которых явились министерства внутренних дел и юстиции. Дискуссия в Совещании Арбузова, как и в ходе подготовки Временных правил об обществах и союзах в 1905 г., вновь развернулась вокруг механизма регистрации и закрытия общественных организаций. Министерство юстиции выступало за то, чтобы облегчить образование обществ, передав регистрацию их уставов судебным органам, а также освободить их от жесткого надзора со стороны административной власти. Признавая модернизацию государственного строя страны в годы Первой русской революции свершившимся фактом, его представители настаивали на отмене процедуры открытия и прекращения действий обществ административной властью как противоречившего провозглашенному с высоты престола принципу свободы союзов. Администрации предлагалось предоставить право предварительного дознания, дававшее ей рычаги предупреждения образования обществ, представлявших угрозу общественной безопасности. Для обществ, не имевших уставов, планировалось оставить прежний принцип образования путем заявления в орган власти Там же. Л. 80-80 об. .

Министерство юстиции выступило с предложением отложить разработку закона об обществах и союзах на более позднее время. Имея за плечами опыт подготовки Временных правил в конце 1905 г. - начале 1906 г., когда реформаторские инициативы Министерства юстиции отклонялись ввиду их несвоевременности в условиях революции, оно считало и 1908 год, когда революционное брожение хотя и не достигало прежней остроты, однако сохранялось, для коренного пересмотра Правил 1906 г. неблагоприятным. Ограничиваться же в таком важном вопросе «косметическим ремонтом», усовершенствованиями технического непринципиального свойства, оно также не желало, поскольку это противоречило ожиданиям общества Там же..

Министерство внутренних дел предлагало реформировать законодательство об общественных организациях в направлении усиления государственного контроля. Регистрацию общественных организаций планировалось передать административно-судным присутствиям губернских советов, которые были спроектированы по губернской реформе П.А. Столыпина, предусматривавшей образование на местах под руководством губернаторов губернских советов, состоявших из распорядительного, дисциплинарного и административно-судного присутствий. Ведению административно-судных присутствий должны были подлежать действия и постановления должностных лиц и учреждений, нарушающие личные и имущественные права обывателей, учреждений и обществ. «Производство о подобных нарушениях, - как отмечалось в законопроекте, - является, в сущности, спором о праве», не относящемся ни к предмету уголовного права, имевшего целью наложение наказания, ни гражданского права, в основание которого ставились задачи возмещения убытка. Особое свойство дел о пресечении административной неправды требовало от проектировщиков местной реформы устройства особых административно-судебных органов из представителей органов управления и выборных от населения, с присоединением к ним лиц, обладающих судебной подготовкой. Дела в административно-судных присутствиях планировалось рассматривать гласно, в присутствии заинтересованных лиц и с предоставлением им права дачи объяснений ГАРФ. Ф. 1800. Оп. 1. Д. 147. Л. 74-75.. столыпин политический свобода союз

Образование на местах - на губернском и уездном уровнях - административно-судных присутствий, возглавляемых губернаторами, рассматривалось Столыпиным как шаг на пути обеспечения законности местного управления, являвшейся, в свою очередь, гарантией публичных прав населения. В то же время указанные присутствия были скорее административными органами, чем судебными, что отражало правительственную концепцию института административной юстиции, сообразно которой контроль над законностью местного управления осуществлялся исполнительной властью. Принадлежность членов административно-судных присутствий к администрации и влияние в них губернаторов как председателей присутствий не соответствовало статусу административных судов, однако Столыпина это не смущало Правилова Е.А. Реформы П.А. Столыпина // Власть и реформы: от самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 603-606..

Идея создания административно-судных присутствий принадлежала ближайшему сотруднику Столыпина И.Я. Гурлянду и служила средством противостоять сторонникам судебной регистрации общественных организаций в Совещании Арбузова и в Государственной думе, в которую планировалось в скором времени внести законопроект об обществах и союзах. Чиновники Департамента общих дел МВД откровенно признавались в этом в секретной переписке с Департаментом полиции РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1905. Д. 61 (г). Л. 157..

До образования административно-судных присутствий губернских советов планировалось сосредоточить дела об обществах и союзах в особых губернских и областных присутствиях с введением в них на правах представителей судебной власти председателей окружных судов и с установлением состязательного процесса рассмотрения дел. Новый порядок производства дел в присутствиях вносил коррективы в функции, выполняемые в них прокурорами окружных судов. Усиление значения магистратуры (председателей окружных судов), становившейся полноправным представителем судебной власти в присутствиях, планировалось произвести за счет умаления прерогатив прокуратуры. Входившие по Правилам 4 марта 1906 г. в присутствия на правах полноправных членов прокуроры окружных судов должны были, согласно проекту столыпинского закона, участвовать в них лишь в качестве лиц, дающих заключение о соответствии того или иного решения присутствия закону, т.е. исполнять функции надзора за правильным применением закона. Для губерний Царства Польского Совещание проектировало образовать единое Особое присутствие в г. Варшаве под председательством помощника Варшавского генерал-губернатора с наделением его правом учреждать все общества, возникающие на территории Польского края.

В вопросе о сохранении в законе об обществах и союзах установленного Временными правилами явочного и регистрационного порядков учреждения обществ члены Особого совещания не пошли на поводу у сторонников охранительной аргументации, призывавших к отмене явочного порядка как лишавшего администрацию возможности давать разрешение на создание той или иной организации (такое мнение высказывалось рядом губернаторов и чиновников политической полиции). Связывая различие в способах учреждения обществ с разницей их юридической природы, Совещание пришло к выводу о необходимости сохранения явочного порядка, предоставлявшего обществам возможность создаваться по упрощенному варианту. В целях ужесточения надзора за обществами, создававшимися явочным путем, в законопроект было внесено положение о ведении канцеляриями присутствий списков «явочных» обществ ГАРФ. Ф. 102. 4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 74 об.-75, 119 об..

В конечном итоге в проекте закона об обществах и союзах сохранялась введенная Временными правилами процедура учреждения обществ: явочный порядок для обществ, не имевших устава и прав юридического лица, и регистрационный - для организаций, претендовавших на статус юридического лица. Новым было распространение регистрационного порядка на союзы в качестве обязательного.

Прежней осталась процедура закрытия общественных организаций: постановлением местного присутствия, либо (для обществ с отделениями) властью министра внутренних дел. Необходимость сохранения административного в основе своей порядка прекращения действий обществ обосновывалась представителями МВД в Особом совещании несоответствием свободы союзов той ступени культурного развития, на которой находилась Россия, а также необходимостью сохранения у администрации рычагов для регулирования деятельности общественных организаций. Считая, что закрытие обществ судами уместно лишь там, где развито правосознание и чувство законности, они утверждали, что этого нельзя сказать о России, в которой объединение в общества и союзы нередко трактуется как средство политической борьбы Там же. Л. 75-76..

Новизна столыпинского закона об обществах и союзах состояла в проектировании создания особого центрального междуведомственного учреждения, призванного координировать действия местных по делам об обществах присутствий, согласовывать их с общегосударственной политикой и разрешать спорные вопросы, возникавшие между ними и МВД. Им стало Главное по делам об обществах присутствие под председательством министра внутренних дел. Идея создания органа с подобной компетенцией уже высказывалась губернаторами. Главное присутствие должно было стать центральной инстанцией, ведавшей общественными организациями. К его ведению планировалось отнести также регистрацию политических обществ и организаций с районом деятельности более губернии или градоначальства. Главное присутствие включало в свой состав представителей МВД (департаментов общих дел, полиции и местного хозяйства), министерств юстиции, торговли и промышленности. В случае необходимости правом голоса в нем наделялись должностные лица других министерств и ведомств, не входивших в его состав, но приглашавшихся для рассмотрения касавшихся их вопросов. Директор Департамента общих дел должен был готовить дела к слушанию и представлять их присутствию РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1908. Д.14. Л. 217..

Новым в сравнении с Временными правилами явился раздел законопроекта, регламентировавший порядок деятельности обществ. В целях установления за ними систематического надзора обществам предписывалось открывать действия в течение шести месяцев со дня легализации, устраивать общие собрания по месту нахождения их правлений и др. ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д.239. Л. 77-77 об., 121-121 об.

Составителями закона об обществах и союзах было уточнено также определение понятия «общества». Как и в свое время разработчики Временных правил, они взяли за основу критерий отсутствия коммерческой прибыли, однако доработали определение за счет составления подробного перечня организаций, подпадавших под действие закона. К данному перечню были отнесены общества, которые, «не имея задачей получение… прибыли.., учреждались для культурно-просветительных, благотворительных, ученых, политических целей, в видах взаимопомощи, развлечения, спорта, физического и нравственного развития и т.п.». Закон не распространялся на религиозные общества (имевшие предметом своей деятельности создание нового религиозного культа, либо развитие и изучение идей существующих религиозных учений), общества, имевшие характер военной организации и ставящие целью пользование боевым огнестрельным оружием, а также общества, управляемые из-за границы или входящие в состав международного объединения. Для них проектировался особый концессионный порядок учреждения РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 79. Л. 188..

Запрещались политические организации с заграничными правлениями. Предполагалось также, по примеру австрийского законодательства об обществах и союзах, запретить участие в политических обществах иностранцев, способных повлиять на их деятельность в направлении, не отвечавшем интересам России Там же. Л. 203, 204 об.. Политические общества должны были учреждаться концессионным путем.

Право объединяться в союзы предоставлялось лишь однородным обществам, преследующим тождественные, точно обозначенные в их уставах цели, что служило, по мнению членов Особого совещания, гарантией, что союз не явится скрытой формой какого-либо из запрещенных законами видов объединений, подобного, к примеру, Союзу союзов Там же. Л. 202-202 об..

Новеллой столыпинского варианта союзной реформы явился дифференцированный подход к общественным организациям с учетом как направления их деятельности, так и национально-этноконфессиональных особенностей, региона, в которых они действовали. Ограничение в правах коснулось организаций инородцев. Отмечая пренебрежение, с которым многие образованные инородцами организации относились к государственному языку, русский язык объявлялся обязательным для делопроизводства всех обществ, действовавших на территории Российской империи. Определение языком делопроизводства общественных организаций русского языка было сделано по предложению П.А. Столыпина. Первоначально эту меру планировали применительно к обществам, действовавшим в Северо-Западном крае и в Белоруссии. Употребление государственного языка было признано обязательным для всех случаев публичного проявления общественными организациями своих действий: ведения делопроизводства, переписки между собой и с правительственными учреждениями и др. Там же. Л. 208 об. - 209.

В этом же ряду находилось принятое Столыпиным в январе 1908 г. решение о закрытии общества «Польской Школьной Матицы», не внявшего увещеваниям о необходимости ведения преподавания в своих школах на русском языке и обвиненного в преступном возбуждении в населении Привислинского края духа узко-национальной обособленности и сепаратизма Всеподданнейший доклад министра внутренних дел по Департаменту общих дел. 7.01. 1908 г. // П.А. Столыпин. Грани таланта политика… С. 182. . В то же время Виленским губернским по делам об обществах присутствием было закрыто польское общество «Освята» со всеми его просветительными и благотворительными учреждениями, включая школы, в которых польские дети обучались на их родном языке и воссоздавался проект польской школы ГАРФ. Ф.102. 4 дел-во. 1907. Д. 170. Л. 24.. Венцом политики кабинета Столыпина по отношению к инородческим обществам стал циркуляр от 20 января 1910 г., предписывавший губернаторам при рассмотрении ходатайств о регистрации таких обществ, в том числе украинских и еврейских, подробно останавливаться на вопросе, не преследует ли они цели объединения инородческих элементов на почве их национальных интересов ГАРФ. Ф.102. 4 дел-во. 1907. Д.177. Л. 66..

Инородческие общества ограничивались столыпинским законопроектом о союзах в имущественных правах. Так, общественные организации, состоявшие из поляков, евреев, иностранных подданных, а также иностранных колонистов Волынской губернии, принявших русское подданство, не имели права приобретать и арендовать землю в местностях, где действовали ограничения в отношении землепользования этих категорий населения. Устанавливал законопроект ограничение и по географическому признаку. На окраинах - в южных, юго- и северо-западных губерниях, в Польше, Прибалтике, на Кавказе и в Средней Азии, на Дальнем Востоке - имущественные права предоставлялись обществам лишь с разрешения местной администрации, а не в результате регистрации, как в остальной России РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 79. Л. 191-191об., 196 об., 207 об. .

Если инородцы и их организации подлежали ограничениям, то учащиеся высшей школы, напротив, приобретали новые права. Столыпинский закон об обществах и союзах предусматривал снятие ограничений на вступление в отдельные категории организаций (гимнастические, пожарные, певческие) лиц, не достигших совершеннолетия, а также на легализацию студенческих организаций, действующих за пределами высшей школы. Принимая такое решение, члены междуведомственного совещания ссылались на положение студенческих организаций в Западной Европе, прежде всего, в Англии и Голландии, где отсутствовали ограничения прав студентов образовывать общества и участвовать в них как в самих учебных заведениях, так и за их пределами. Подобный подход был продиктован представлением, что студенческие общества способствовали реализации потребности студентов в общении и укреплению их связи с университетами.

За распространение на учащихся высшей школы положений закона об обществах и союзах с подчинением созданных ими за пределами учебных заведений студенческих обществ ведению гражданской администрации высказались представители министерств народного просвещения и торговли и промышленности. В ведении указанных министерств находилось подавляющее число высших учебных заведений страны, поэтому Совещание согласилось с их мнением и допустило студентов к участию в обществах и созданию их на общих основаниях Там же. Л.191-197; Ф. 1284. Оп. 187. 1905. Д. 61 (г). Л. 27 об.-28..

Подчинив студенческие общества ведению гражданской администрации, МВД, однако, вводило ряд ограничений для учащихся высшей школы в реализации их права на объединение. Им запрещалось вступать в политические общества, поскольку занятие политической деятельностью, по консолидированному мнению участников Совещания, противоречило статусу учащихся. Объединение студенческих обществ в союзы допускалось лишь с разрешения министра внутренних дел. Разрешив студенческие общества за пределами высших учебных заведений, составители закона предполагали запретить их в самой высшей школе ввиду отсутствия у учебного начальства, обремененного обязанностями по организации учебного процесса и научной работы, возможностей для осуществления должного надзора за ними ГАРФ. Ф.102. 4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 77 об.-78; РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д.79. Л. 204-204 об..

По инициативе П.А. Столыпина в законопроект об обществах и союзах были внесены следующие изменения. Особые правила об отчетности, установленные для благотворительных обществ, были распространены и на просветительские организации, «обладающие иногда, - по словам премьер-министра, - весьма значительными средствами и где фактический надзор необходим не менее чем в деле благотворительности». Русский язык объявлялся языком делопроизводства общественных организаций Российской империи. Столыпин высказался также за расширение полномочий министра внутренних дел как чиновника, отвечавшего за порядок и безопасность в государстве, в вопросах утверждения уставов обществ с тем, чтобы вооружить последнего достаточными средствами для регулирования столь крупного и влияющего на порядок в стране явления, как общественная самодеятельность. Столыпин предлагал также предоставить министру внутренних дел право учреждения и закрытия обществ, подпадавших под юрисдикцию Временных правил, но создаваемых особым порядком, принадлежавшее по проекту Особого совещания отдельным министрам в зависимости от ведомственной принадлежности организаций РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1908. Д. 14. Л. 229 об.-230 об..

По поводу второй (профсоюзной) части Временных правил 4 марта 1906 г. участники Особого совещания развернули не менее интересную дискуссию. При этом у них обнаружились различные воззрения на предназначение профсоюзного законодательства. Председатель Совещания А.Д. Арбузов усматривал задачу правовой регламентации профсоюзов в том, чтобы вывести их из-под влияния социал-демократов и сформировать из них консервативные организации по типу английских тред-юнионов. Представитель Министерства торговли и промышленности (МТП) В.Е. Варзар не признавал сколько-нибудь существенного вмешательства социал-демократов в дела профессиональных организаций в России. Он апеллировал к опыту Западной Европы, где рабочие-профессионалисты были в большинстве своем враждебны социалистам. Представитель МТП В.П. Литвинов-Фалинский и управляющий делами Совета съездов представителей торговли и промышленности А.А. Вольский видели задачу профсоюзного закона в том, чтобы создать благоприятные условия для развития профессионального движения, укрепить в нем здоровые начала Потолов С.И. Третьеиюньская монархия и рабочий вопрос // Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л., 1984. С. 385-386..

Представитель Министерства финансов Е.Д. Львов высказал сомнение в целесообразности пересмотра действующего законодательства о профсоюзах в текущий момент, когда рабочая среда не пришла еще в состояние равновесия после возбуждения революционного периода. На это Арбузов заметил, что существующий акт о профсоюзах не удовлетворяет ни рабочих, ни администрацию, а новый будет введен далеко не в ближайшем будущем.

Начавшееся 7 мая 1908 г. постатейное обсуждение профсоюзного раздела Временных правил 4 марта 1906 г. осталось незавершенным, поскольку работа Совещания была приостановлена и возобновилась лишь в январе 1909 г. Текст первой (общей) части законопроекта был к тому времени уже в целом подготовлен и дорабатывался особой Редакционной комиссией. Окончательные коррективы в первоначальный текст законопроекта были внесены Совещанием в конце 1910 г. РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1908. Д. 14. Л. 77, 78-78 об., 84, 90.

В мае 1910 г. Совещание продолжило обсуждение профсоюзного закона. В сравнении с Временными правилами 4 марта, права профсоюзов в нем были заметно ограничены, а контролирующие прерогативы администрации существенно расширены. Инициатором сужения прав профсоюзов выступало Министерство внутренних дел, позиция которого и определила содержание законопроекта. Представлявшие его в Совещании И.Я. Гурлянд и А.Д. Арбузов видели в профессиональном движении признаки классовой борьбы труда с капиталом и выступали за введение его в более строгие рамки ГАРФ. Ф. 102. 4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 157 об..

Ужесточение административного надзора за профессиональными обществами выразилось в проекте закона в возложении на профсоюзы обязанности представлять администрации списки своих членов (предложение Гурлянда), в допуске на профсоюзные собрания представителей администрации (предложение Блажчука-Гурлянда-Арбузова). По настоянию Гурлянда Совещание выработало новые правила вступления в профсоюзы несовершеннолетних рабочих: рабочие, не достигшие 17 лет, не могли являться членами профсоюзов, рабочие с 17 до 21 года в профсоюзы допускались, но правом голоса в них не обладали, в руководящие органы профсоюзов можно было попасть лишь по достижении 25 лет. Поддержавший Гурлянда представитель Петербургского общества заводчиков и фабрикантов М.Н. Триполитов мотивировал необходимость введения возрастного ценза «беспокойным возрастом» рабочих между 15 и 20 годами, с которым «особенно надо считаться, имея в виду беспорядки» Там же. Л. 158 об..

Охранительные мотивы побудили членов Совещания внести коррективы также в принцип формирования членского состава профсоюзов. На смену принципа одинаковости и однородности занятий в торговых и промышленных предприятиях был введен принцип объединения в профсоюзы по предприятию или профессии: допускалось два вида профессиональных обществ - для лиц, работавших на одном предприятии, независимо от профессии, и для лиц, имевших одну профессию. Выступая за уточнение членского состава профсоюзов, Арбузов и Гурлянд пугали Совещание призраком возникновения нового Союза союзов ГАРФ. Ф. 102. 4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 157-157об., 213 об..

Острая дискуссия разгорелась в Совещании по поводу предложения М.И. Блажчука о лишении профессиональных обществ права иметь отделения как представлявшего опасность с политической точки зрения. Против этого выступил Триполитов, который утверждал, что промышленность не боится широких профессиональных организаций, а вредны и опасны лишь те профессиональные организации, где начинаются злоупотребления и уклонения от своих прямых задач. Его оппонентом был Гурлянд, полагавший, «что ни с точки зрения государственной, ни с точки зрения интересов промышленности нельзя допускать чрезмерно широких профессиональных единений, ибо тогда они могут получить руководящую роль в классовой борьбе труда с капиталом и современными политическо-социальными условиями жизни». В итоге было принято предложение Арбузова, убедившего Совещание в необходимости ограничить район деятельности профессиональных обществ границами губернии либо градоначальства Там же. Л.155 об.-156 об..

Соображениями государственной безопасности аргументировали составители законопроекта и необходимость лишения профсоюзов права выяснять размеры заработной платы и других условий труда в различных отраслях промышленности и торговли Там же. Л. 211-212..