Совершенствование системы регулирования сферы туризма в Российской Федерации - региональный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ

А.С. ПУШКИНА

Заполярный филиал

КАФЕДРА МЕНЕДЖМЕНТА

Выпускная квалификационная работа

на тему: «Совершенствование системы регулирования сферы туризма в Российской Федерации: региональный аспект (на примере: МУ «Управление по спорту Администрации города Норильска»)»

Норильск, 2018г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы управления сферой туризма в Российской Федерации

1.1 Особенности регулирования туристической деятельности в Российской Федерации

1.2 Анализ состояния сферы туризма в Красноярском крае

1.3 Анализ проблем в системе управления сферой туризма в Красноярском крае

Глава 2. Регулирование туристической деятельностью в МО город Норильск

2.1 Социально-экономическая характеристика МО город Норильск

2.2 Общая структура и анализ развития сферы туризма на примере муниципального учреждения «Управление по спорту Администрации города Норильск»

2.3 Проблемы в сфере туризма МО Норильск

2.4 Рекомендации по оптимизации муниципального управления сферой туризма МО «г. Норильск»

Заключение

Список использованных источников

Приложения

туристический муниципальный управление норильск

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Обязательной частью культуры современного общества является забота о здоровом образе жизни, которая непосредственным образом связана с развитием массового туризма и привлечением к нему всё большего количества населения. Рассматривая понятие «здоровый образ жизни», объединяющего все аспекты жизнедеятельности личности, коллектива, социальной группы и нации, сфера туризма является актуальным и универсальным компонентом, направленным на сохранение и укрепление здоровья как нации в целом, так и каждого гражданина в отдельности, способствующим развитию его физических способностей, улучшению социального благополучия в обществе.

Современные тенденции развития общества склонны к вовлечению в туристическую область людей всех возрастов, для чего придумываются и научно обосновываются специальные программы, организовываются мероприятия на различных уровнях в поддержку занимающихся.

Туризм - неотъемлемая часть культуры, области социальной деятельности, представляющей собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического и нравственного развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его позитивных навыков.

Таким образом, туризм - это один из видов человеческой деятельности, направленной на физическое совершенствование как населения в целом, так и каждого отдельного человека, деятельности, оказывающей оздоровительное, воспитательное, политическое и социально-экономическое воздействие на общественное развитие человечества.

Забота о всестороннем и эффективном развитии туристической сферы, оздоровление нации и сохранение ее генетического потенциала, формирование здорового образа жизни населения, гармоничное физическое воспитание здорового, физически крепкого и высокоморального поколения - первостепенная задача социально-экономической политики государства, для решения которой необходим комплексный программно-целевой подхода. Здоровье человека, в том числе, массовый спорт и физкультура, здоровый отдых, туризм и другое - это те области социальной политики государства, за которые оно должно отвечать.

В деле развития сферы туризма нельзя недооценивать роль государственных и муниципальных органов управления. В настоящее время финансирование развития этого направления несколько сократилась. Злободневной проблемой является поиск путей дальнейшего выживания отрасли и сохранения того богатейшего опыта, накопленного, как в области подготовки туристов высокого класса, так и в развитии туризма для широких масс населения. Закономерный, в связи с этим, вопрос - как будет развиваться туризм в современной России, если государство, а значит и большинство муниципалитетов не могут на должном уровне содержать туристический комплекс, созданный предыдущими поколениями, пока остается без ответа. Однако из анализа литературных источников следует констатировать, что проблемы муниципальной политики в области туризма остаются недостаточно изученными.

Подводя итог, можно сделать неутешительный вывод, на данный момент система управления туристической сферой в России не является оптимальной как на федеральном, так и на региональном уровне. Не в полной мере используются возможности общественных туристских объединений. Нормативная правовая база в сфере туризма затрудняет реализацию в необходимом объеме конституционного права каждого гражданина России для занятия этим видом деятельности. Сегодня возникла острая необходимость в повышении эффективности управления в сфере туризма, что означает более рациональное использование имеющихся возможностей, потенциальных ресурсов и затрачиваемых усилий для решения кардинальных задач, возникших перед страной, и значение решений этих задач на государственном уровне в наши дни неизмеримо возросло. Поэтому для подготовки обоснованных и сбалансированных решений по совершенствованию принципов управления туризмом на муниципальном уровне, необходимо знать, как реально функционирует сложившаяся на сегодня система в этой сфере в целом по России, что поясняет актуальность данного дипломного исследования.

Объектом исследования является сфера туризма Российской федерации и туристическая деятельность на примере МО «г. Норильск».

Предметом исследования является механизм регулирования в сфере туризма на региональном уровне.

Целью выпускной квалификационной работы является проведение анализа развития сферы туризма и разработка рекомендаций по оптимизации муниципального управления сферой туризма МО г. Норильск.

Для достижения поставленной цели требуется решить следующие задачи:

- Изучить основные принципы муниципального управления в сфере спорта и туризма;

-Произвести всесторонний анализ политики государственных и муниципальных органов власти в области туризма;

- Изучить и дать оценку показателей системы управления в сфере туризма в муниципальном учреждении «Управление по спорту Администрации города Норильска»;

- Провести опрос на тему: «Степень удовлетворенности населения деятельностью местных органов власти в области развития туристической сферы в городе Норильск» выявить основные проблемы в данной области в муниципальном образования города Норильска;

- Предложить пути повышения эффективности реализации муниципальной политики в сфере туризма на примере МО «г. Норильск».

Практическая значимость: на материалах конкретного муниципального учреждения «Управление по спорту Администрации города Норильска» рассмотрен механизм муниципальной политики в области туризма. Были определены проблемы путем опроса и разработана программа по совершенствованию муниципальной политики в сфере спорта МО город Норильск.

Методы исследования: анализ, оценка, сравнение, статистика.

Информационной базой исследования служит учебная, методическая и специальная литература, интернет-источники и документация муниципального учреждения «Управление по спорту Администрации города Норильска» (отчеты, анализы результатов исследований по данной проблеме и др.), на результатах собственного социологического исследования

Структура работы: работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность, определен объект и предмет, сформулированы цели и задачи исследования.

В первой главе «Теоретико-правовые основы управления сферой туризма в Российской Федерации» дана общая характеристика состояния туристической сферы в стране, обоснована необходимость занятия туризмом, а так же рассмотрено современное состояние сферы туризма в Красноярском крае, выявлены проблемы.

Во второй главе «Регулирование туристической деятельностью в МО город Норильск» рассмотрены и изучены механизмы реализации муниципального учреждения «Управление по спорту Администрации города Норильска», проведен анализ и дана оценка показателей системы. А так же разработано и проведено исследование степени удовлетворенности населения качеством услуг в сфере туризма муниципального образования город Норильск. «Разработка программы по совершенствованию муниципальной политики в сфере туризма в городе Норильск», основываясь на показатели проведенного опроса, были выявлены основные проблемы в сфере туристической сферы муниципального образования города Норильск.

Будет представлена программа, нацеленная на развитие туризма МО город Норильск.

В заключении будут подведены итоги всей работы и сделан вывод о работе механизмов муниципального учреждения «Управление по спорту Администрации города Норильска» и ожидаемые результаты разработанной программы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Особенности государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации

Туризм -- это путешествие за пределы постоянного места проживания с различными целями, за исключением временного, или постоянного трудоустройства.

Туризм по различным критериям можно разделить на следующие виды:

Таблица 1.1. - Классификация видов туризма

По цели поездки:	Познавательный или культурно-развлекательный туризм - поездки в целях ознакомления с природными, историко-культурными достопримечательностями, музеями, театрами;
	Деловой туризм - с целью выполнения служебных и деловых задач;
	Этнический туризм - поездки к родственникам, посещение своего места рождения или места рождения родителей;
	Религиозный туризм - паломничество к святым местам (посещение святых мест для поклонения реликвиям); познавательные экуменические поездки (знакомство с религиозными памятниками, историей и культурой религии); научные поездки (поездки богословов, историков, ученых занимающихся вопросами религии);
	Спортивный туризм - поездки для участия в различных спортивных соревнованиях;
	Рекреационный туризм - передвижение людей в свободное время в целях отдыха, необходимого для восстановления физических и душевных сил человека;
	Экскурсионный туризм - включает в себя путешествия и поездки с познавательными целями;
	Учебный туризм - поездки с целью получения или улучшения своих знаний;
	Экзотический туризм - связан с желанием увидеть, познать и почувствовать нечто необычное, не присущее повседневной жизни;
	Приключенческий туризм - походные экспедиции; сафари-туры (охота, рыбалка, ловля бабочек и т.д.); морские путешествия (яхтинг);
	Экологический туризм - отдых на природе не загрязняя ее и не нанося ей ущерб;
	Лечебно-оздоровительный туризм - поездки с целью восстановления здоровья;
	Научный туризм - экспедиции с целью научных исследований;
	Шоп-туры - поездки с целью приобретения товаров народного потребления;
По способу передвижения:	Пешеходный туризм
	Велосипедный
	Конный
	Лыжный
	Мототуризм
	Альпинизм
По сезонности:	Летний туризм (с конца мая до середины сентября в период летних отпусков и школьных каникул)
	Зимний туризм (с середины декабря до конца февраля - период горнолыжного сезона, рождественских и новогоднего праздников);
По уровню организации:	Индивидуальный тур - независимое путешествие одного или нескольких лиц, связано с обслуживанием, носящим персональный характере как правило, с более высокими ценами;
	Групповой тур - совместная поездка нескольких лиц по единому маршруту и на одинаковых условиях;
По направленности туристических потоков:	Въездной туризм - путешествия по стране иностранцев, постоянно проживающих в других странах;
	Выездной туризм- путешествие лиц, постоянно проживающих в стране, например, в России, в другую страну;
	Внутренний туризм - путешествие по стране граждан, постоянно в ней проживающих;
По принципу оплаты:	Коммерческий туризм - это стандартный вариант, когда туристическая фирма реализует свой турпродукт покупателю и, соответственно, получает прибыль.
	Социальный туризм - под социальным туризмом понимаются путешествия, субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды, при этом, отдельным категориям туристов государство в порядке, установленном законодательством, предоставляет льготы социального характера.

Государственное регулирование развития туризма в Российской Федерации подразумевает организацию деятельности хозяйствующих субъектов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий функционирования механизма рыночных отношений, осуществления государственных социально-экономических приоритетов, а так же формирования единого подхода к развитию туристской сферы. Новиков В.С. указывает на то, что этот процесс включает в себя мероприятия по выработке государственной политики регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях [52, с. 29].

Государственное регулирование туристической деятельности подразумевает то, что государство, признавая данную сферу услуг одной из приоритетных отраслей экономики России и содействуя развитию данной отрасли, создает благоприятные условия для ее эффективного функционирования, формирует образ России как страны, привлекательной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентов.

Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации опирается на Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [6].

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Амирханова Е.А. выделяет основные принципы государственного регулирования туризма [40,с.35]. Так, основными принципами государственного регулирования туризма и туристской индустрии (далее «государственное регулирование туризма») являются:

1. Защита прав и охраняемых законом интересов граждан, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом;

2. Развитие туризма и индустрии туризма как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации:

3. Формирование представления о Российской Федерации как о стране, благоприятной для развития туризма;

4. Обеспечение устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации;

5. Согласованность, а также обеспечение баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии;

6. Приоритетная поддержка малого предпринимательства в области туризма;

7. Развитие конкуренции и противоборство монополизму на туристском рынке Российской Федерации;

8. Гласность и открытость в разработке, принятия и применения мер государственного регулирования туризма;

9. Обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования туризма;

10. Единство системы государственного регулирования туризма.

Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристическая политика Российской Федерации) является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации и включает в себя совокупность принципов, норм, целей, задач, методов и приоритетов, которыми руководствуется государство в своей деятельности по развитию сфер туризма и туристической индустрии в Российской Федерации.

Основным направлением туристической политики Российской Федерации является обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма посредством создания в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристической индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных оказываемых услугах.

Туристическая политика Российской Федерации строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма в Российской Федерации позволяет решать следующие основополагающие задачи в условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма (ст. 4 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»):

? обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

? охрана окружающей среды;

? создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

? развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, организация новых рабочих мест, увеличение доходов государства, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Основными приоритетными направлениями государственного регулирования туристической деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

? определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

? нормативного правового регулирования в сфере туризма;

? разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

? содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;

? защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

? содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

? развития научных исследований в сфере туризма;

? стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

? формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также - реестр);

? информационного обеспечения туризма;

? создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

? оказания государственных услуг в сфере туризма;

? взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации [38, с. 24].

Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации осуществляет государственное управление туризмом в Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма осуществляется посредством:

? установления порядка создания и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных осуществлять государственное управление туризмом в Российской Федерации;

? установления общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов туристской индустрии и осуществления контроля и надзора за ее осуществлением;

? установления особенностей создания, реорганизации и ликвидации субъектов туристической индустрии;

? лицензирования туроператорской и турагентской деятельности [5];

? технического регулирования в сфере туристской индустрии, а также иного обеспечения безопасности предпринимательской деятельности в области туризма для граждан, общества и государства;

? разработки и реализации целевых, инвестиционных и других программ, концепций и проектов в области туризма;

? налогового регулирования;

? таможенных, валютных, миграционных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности);

? государственной поддержки приоритетных видов туризма и деятельности субъектов туристской индустрии;

? государственного протекционизма;

? информационного обеспечения туризма;

? статистического наблюдения в области туризма и туристской индустрии;

? установления квалификационных требований к подготовке кадров в области туризма;

? защиты прав и интересов участников отношений в области туризма и туристской индустрии;

? иных мер экономического и административного характера, в том числе предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Обостряющаяся конкуренция на мировом рынке туризма обуславливает формирование программы развития туризма в Российской Федерации.

Для развития туризма в Российской Федерации разрабатываются стратегии, концепции, а также целевые, адресные, инвестиционные и другие программы, а так же региональные программы развития туризма.

Программы развития туризма могут носить краткосрочный (до 3 лет), среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный характер (10-15 лет).

В основу разрабатываемых программ положено обоснование ее разработки, цели, задачи, сроки реализации, систему программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и контроля и ожидаемые социально-экономические результаты.

В программах предусматривается:

1. Создание условий для развития и обновления материально-технической базы туризма, в том числе посредством бюджетного инвестирования, предоставления субсидий и субвенций юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся развитием внутреннего и въездного туризма.

2. Определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и т.д.) и повышение эффективности использования существующей материально-технической базы туристской индустрии.

3. Разработка и внедрение нормативных правовых актов в области туризма и деятельности субъектов туристской индустрии.

4. Проведение налоговой, инвестиционной и ценовой политики, стимулирующих развитие внутреннего, социального и въездного туризма.

5. Расширение межотраслевой и межрегиональной координации в области туризма, а также контактов с иностранными государствами.

6. Научное и информационное обеспечение туризма.

7. Поддержка малого предпринимательства области туризма;

8. Создание условий для профессиональной подготовки и повышения квалификации работников, занимающихся обслуживанием туристов.

9. Развитие социального, самодеятельного и других видов туризма.

Российская туристическая отрасль в последние годы оказалась в центре всеобщего внимания. В последнее время, российский рынок компаний, работающих в области туризма, неуклонно расширяется. На данный момент их количество достигает 9000, хотя фирм, в действительности работающих в этом сегменте российской экономики, намного меньше - около 6000. Из них чуть больше 30 компаний реально контролируют рынок, каждая из них обслуживает более 5000 туристов в год. По данным Российского союза туриндустрии (РСТ), ранее известного как Российская ассоциация туристических агентств (РАТА), это одна из наиболее прибыльных, и быстро растущих отраслей российской экономики: по результатам деятельности за 2017 года прибыль предприятий туризма увеличилась в 2,2 раза по сравнению с 2015 годом [60].

Несмотря на это, на данный момент, туристическая отрасль по-прежнему испытывает ряд проблем. Во-первых, на российском туристском рынке работает слишком много мелких фирм и компаний, предоставляющих услуги низкого качества и не соблюдающих стандарты сервисной индустрии, принятых во всем мире.

В государственном управлении индустрией туризма России принимают участие координирующие органы, такие как Президент РФ, Правительство РФ, органы отраслевой и межотраслевой компетенции и государственные органы власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации занимает в системе государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим фактором является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства, а значит, и направления в социально-культурной и экономической сферах, в частности в сфере туризма.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы [2]. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей. На основании данной нормы можно говорить о том, что все законы, в том числе и в сфере туризма, должны быть подписаны Президентом РФ и обнародованы.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, поэтому нормотворческая деятельность главы государства в сфере туризма, крайне важна. Особое значение среди указанных нормативно-правовых актов Президента РФ имеет Указ от 25.04.1994 № 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма» [10].

В целях обеспечения государственных интересов в сфере туризма и создания условий для развития международного и внутреннего туризма в Российской Федерации в указываемом правовом акте одной из приоритетных задач государства признается всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации.

Важно отметить, что с середины 1990-х гг. Президентом РФ не было принято ни одного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в сфере туризма или направленного на совершенствование туристической деятельности в России. Большая часть таких актов принимается Правительством РФ, Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, а также Федеральным агентством по физической культуре и спорту [41, с. 88].

В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации [3]. Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. За Правительством РФ закрепляется регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм). Кроме этого, Правительство РФ среди большого количества полномочий специального характера разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Как видно, государство воспринимает туризм исключительно как сферу межотраслевого управления, где приоритетными являются физическая культура и спорт.

Отраслевым органом государственного управления в сфере туризма является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). Минспорттуризм России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики [12]. Важно отметить, что перечень полномочий Минспорттуризма России в сфере физической культуры и спорта достаточно подробно разъяснен, тогда как в сфере туризма весьма обтекаем и не конкретен. В частности, за Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ закреплено право самостоятельного принятия нормативно-правовых актов:

1. в сфере физической культуры и спорта - нормативно-правовых актов, содержащих перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации; порядок разработки и представления программ развития соответствующих видов спорта; общие требования к содержанию положений о межрегиональных и всероссийских официальных физкультурных мероприятиях и спортивных соревнованиях; Единую всероссийскую спортивную классификацию и положение о ней; положение о спортивных судьях; положение о присвоении почетных спортивных званий; порядок проведения обязательного допингового контроля; типовые учебно-тренировочные программы подготовки спортсменов по различным видам спорта; общие принципы, критерии формирования и порядок утверждения списков кандидатов в спортивные сборные команды Российской Федерации и многие другие;

2. в сфере туризма - нормативно-правовых актов «по другим вопросам установленной сферы деятельности» [12].

В целом полномочия Минспорттуризма России в сфере туризма свелись к координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации (п. 5.3 Положения «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»). При этом важно отметить, что законодатель не конкретизирует, какие конкретно направления может координировать Минспорттуризм.

Осуществление государственного управления в сфере туризма по остаточному принципу является шагом назад для развития туризма как экономической отрасли. Эта многоплановая сфера требует особого внимания и контроля со стороны государства. Объединение данного направления со спортом и молодежной политикой свидетельствует о том, что государство рассматривает туризм как социальный институт, при этом упуская экономическую составляющую.

В России постоянно меняются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в данной области. За десятилетний период в России проведено, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В настоящее время ответственным за развитие туризма в России является Федеральное агентство по туризму РФ (Ростуризм), созданного указом Президента России от 18.11.2004 г. № 1453 [11].

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 [14], Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Структура центрального аппарата Федерального агентства по туризму приведена на рисунке 1.1.

Рисунок 1.1 - Структура центрального аппарата Федерального агентства по туризму Российской Федерации.

Федеральное агентство по туризму наделено соответствующими полномочиями в данной сфере:

Таблица 1.2. - Перечень полномочий Федерального агентства по туризму

1.	Проведение государственной политики в сфере туризма (реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров);
2.	Информационные функции (информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов);
3.	Функции по управлению находящимся в ведении Агентства государственным имуществом (осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в сфере туризма, в том числе имущества, переданного федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству; размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма);
4.	Функции по проведению научно-технической политики в сфере туризма (осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности);
5.	Функции по взаимодействию с иностранными государствами, представлению интересов РФ за рубежом в сфере туризма (взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями; создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма);
6.	Функции по развитию туризма как отрасли экономики (реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности; осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса);
7.	Функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций

Развитие туризма (как внутреннего, так и внешнего) невозможно без развития инфраструктуры внутри страны, в первую очередь транспортной. Ростуризм может выступать в роли координатора развития транспортной инфраструктуры, а непосредственно осуществляет полномочия по развитию и регулированию транспортных вопросов Министерство транспорта Российской Федерации. Регулирование перевозок туристов осуществляется федеральными агентствами, находящимися в ведении этого Министерства [15]. Министерство транспорта РФ заключает соглашения о сотрудничестве в данной области с министерствами транспорта других стран, с целью беспрепятственного проезда российского транспорта по территории других стран и иностранного транспорта по территории России, оказании помощи в аварийных случаях. Такие соглашения подписаны со всеми странами, имеющими общую границу с РФ, а также с Турцией, Швецией и Арменией.

Непосредственная связь наблюдается между управлением в сфере туризма и обеспечением экологической безопасности, причем как в России, так и в принимающих российских туристов иностранных государствах. Вопросы рационального использования и охраны лесов, водных объектов, животного мира, особо охраняемых природных территорий при осуществлении туристической деятельности, управление природоохранными учреждениями (заповедниками, заказниками, национальными парками), обеспечение экологической безопасности входят в полномочия Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Следует также отметить, что развитие таких направлений, как социальный и оздоровительный туризм, требует совместных действий Ростуризма и Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Важная функция в информировании туристов об угрозе безопасности является неотъемлемой частью деятельности не только Ростуризма, но и Министерства иностранных дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Министерства внутренних дел РФ. Вопросы безопасности являются межведомственными.

Таким образом, практически все органы исполнительной власти, не имеющие прямых полномочий в сфере туризма, косвенно влияют или затрагивают интересы данной отрасли.

1.2 Современное состояние сферы туризма в Красноярском крае

Красноярский край имеет богатейшие природно-климатические, социально-экономические, культурно-исторические туристические ресурсы, на основе которых можно расширять туристическую индустрию, отвечающую современным требованиям, формировать конкурентоспособные туристические продукты, успешно развивать внутренний и въездной туризм.

Край расположен в трех климатических зонах: арктическом, субарктическом и умеренном. Климат резко континентальный [18]. Зима продолжительная. Суровые зимы препятствуют развитию круглогодичного туризма. Наиболее благоприятное время для путешествий - с июня по конец августа. В данный период в центральных и южных районах края устанавливается устойчиво теплая, а местами даже жаркая погода.

По мере удаления от краевого центра плотность качественной дорожной сети с твердым покрытием значительно снижается, как и доступность многих привлекательных мест для туристов.

Немаловажную роль в обеспечении транспортной доступности региона играет железная дорога. По территории Красноярского края проходит главная железнодорожная артерия России - Транссибирская магистраль.

В целом железная дорога является удобным средством транспорта для въезда на территорию края туристов из соседних регионов, а также для тех туристов, которые рассматривают поездку по Транссибу в качестве основного способа путешествия.

В Красноярском крае действует 21 пассажирский аэропорт гражданской авиации.

Интенсивные авиаперевозки осуществляются с Москвой, Норильском, Хабаровском, Нижневартовском, Владивостоком, Екатеринбургом, курортами Краснодарского края, с Республикой Крым. Внутри Сибирского федерального округа - с Абаканом, Горно-Алтайском, Кызылом, Иркутском, Новосибирском, Улан-Удэ [35].

Немаловажной частью транспортной сети Красноярского края является водный транспорт. Енисей - наиболее многоводная река России - является важнейшей транспортной артерией, соединяющей Северный морской путь с Транссибирской магистралью.

Пассажирские суда осуществляют перевозку пассажиров по Енисею до Туруханска, Дудинки, Игарки, Енисейска, Дивногорска. Однако, характерным недостатком речного транспорта в Красноярском крае, является слабое развитие необходимой инфраструктуры, а так же значительный ее износ.

Плотина Красноярской ГЭС образовывает Красноярское водохранилище, площадь которого составляет 2000 кв. км, а средняя глубина - 36,6 м. По водохранилищу осуществляется судоходство суднами с большой осадкой. В Енисей впадает около 500 рек, общая длина которых - более 300.000 км. Водные ресурсы края позволяют организовывать туристические маршруты до пятой категории сложности. Наиболее удобными для организации водных маршрутов являются реки Ангара, Базаиха, Есауловка, Чулым, Манна, Большой Кемчуг, Усолка, Кан, Шинда, Кизир, Казыр, Амыл, Белый Июс, Туба, Чуня и др [38, c. 27].

Большая протяженность региона с севера на юг, живописные ландшафты, многообразие животного и растительного мира создают широкие возможности для формирования разнообразных туристических услуг.

Более 7% площади края занимают особо охраняемые природные

территории (далее - ООПТ) федерального значения:

Таблица 1.3. - Особо охраняемые природные территории Федерального значения

Государственные природно-биосферные заповедники:	«Саяно-Шушенский»
	«Таймырский»
	«Центрально-сибирский»
Государственные природные заповедники:	«Большой Арктический»
	«Путоранский»
	«Тунгусский»
	«Столбы»
Государственные природные заказники:	«Елогуйский»
	«Североземельский»
	«Пуринский»
Охраняемые природные долинные комплексы рек:	«Сухая Тунгуска»
	«Северная»
	«Фатьяниха»
ООПТ краевого значения:	природный парк «Ергаки» 36 государственных природных заказников, 55 памятников природы;
ООПТ местного значения:	«Прутовское мелководье»

Всё это даёт возможность развивать в крае природный туризм, в том числе в Арктической зоне края, с расположенными там государственными природными заповедниками "Большой Арктический" и "Путоранский", государственным природным биосферным заповедником "Таймырский", государственными природными заказниками "Североземельский" и "Пуринский".

Интерес для туристов представляют крупнейшие водопады Евразии - Тальниковый и Кинзелюкский, пещеры, озера Тагарское, Боровое (Плахино), Учум и другие [67, с. 16].

К уникальным туристическим объектам на территории края можно отнести:

Таблица 1.4. - Уникальные туристские объекты

1.	Памятник природы краевого значения (Географический центр Российской Федерации);
2.	Место падения «Тунгусского метеорита» (Эвенкийский муниципальный район);
3.	Музей мамонта «Хатанга» (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район);
4.	Краеведческий комплекс «Музей вечной мерзлоты» (г. Игарка,Туруханский район);
5.	Озеро Таймыр (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район);
6.	Ары-Мас - самое северное в мире редколесье из даурской лиственницы и одно из крупнейших в азиатской части России;
7.	Плато Путорана - объект всемирного наследия ЮНЕСКО (территория Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов)

Региональными туроператорами разрабатываются и успешно реализуются следующие туристско-экскурсионные туры:

Таблица 1.5.- Перечень туристско-экскурсионных туров по Красноярскому краю

1.	«Северный полюс»;
2.	«Снежное ожерелье Саян»;
3.	«Красноярская мозаика»;
4.	«Каникулы в Шушенском»;
5.	«Путешествие в Ергаки»;
6.	«Путешествие к Тунгусскому метеориту»;
7.	«7 чудес Красноярского края»;
8.	«Красавицы-речки Енисея»

Продвижению туристических продуктов, в немалой степени, способствует участие представителей туристической индустрии края в международных туристических выставках, семинарах, тренингах, организация ознакомительных туров по краю для специалистов туристической индустрии и журналистов. На сегодняшний день Красноярский край преимущественно является регионом внутреннего туризма. Практически 95% туристического потока региона формируется жителями края и других регионов страны.

Главные виды туризма, определяющие основные туристские потоки по Красноярскому краю, являются: природный, культурный (культурно-познавательный) и деловой. Данные виды туризма требуют определенных финансовых и материальных вложений для дальнейшего стимулирования и развития данной сферы.

К видам туризма, требующим значительных инвестиций и маркетингового продвижения, можно отнести круизный и лечебно-оздоровительный.

В Красноярске, Норильске, Дивногорске, Шарыповском, Минусинском, Ермаковском, Березовском, Курагинском, Манском и Енисейском районах предлагается отдых на турбазах.

Степень развития инфраструктуры и туристической индустрии значительно различается в районах и городах края. В таких территориях с устойчивым туристским потоком, как Минусинский, Ермаковский, Шарыповский и Шушенский районы, ощущается существенный дефицит объектов инфраструктуры сферы услуг (предприятий общественного питания, досугово-развлекательных комплексов).

Спортивная инфраструктура представлена 5935 объектами.

Объем оказанных гостиницами и аналогичными коллективными средствами размещения в 2017 году платных услуг составил 1,8 млрд. рублей. Объем предоставленных в туристско-рекреационной сфере платных услуг в 2017 году составил 5,6 млрд. рублей.

Объем инвестиций в сферу туризма в 2017 году составил 4,1 млрд. рублей, что на 42,7% превышает показатели предыдущего года.

Объем налоговых отчислений в консолидированный бюджет края в

соответствии с собирательной группировкой "Туризм" на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) в 2017 году составил 1,86 млрд. рублей, в том числе - 1,31 млрд. рублей - в краевой и 0,56 млрд. рублей - в местные бюджеты.

Доля туризма в валовом региональном продукте Красноярского края в 2017 году составила около 0,4 процента [19].

Туристическая отрасль Красноярского края характеризуется положительной динамикой туристического потока (2015 год - 483,3 тыс. человек, 2016 год - 525,0 тыс. человек, 2017 год - 644,2 тыс. человек).

Динамика туристического потока в Красноярском крае 1.1

Диаграмма 1.1 - Динамика туристического потока в Красноярском крае.

Зарубежные туристы, посетившие Красноярский край в 2015, 2016 и 2017 годах, составила соответственно 4,8%, 3,7% и 5,8%. Лидерами по количеству граждан, прибывших в Красноярский край являются - Германия, Франция, Турция, Великобритания, Китай, Индия.

По целям путешествия туристический поток в Красноярский край распределяется следующим образом: с деловыми целями - 37%, с целью досуга и отдыха - 24,6%, с целью оздоровления - 8% [48].

По продолжительности пребывания в Красноярском крае 45% туристов находятся в регионе до 3 дней, 10% - от 4 до 7 дней, 5,7% - от 15 до 28 дней.

Стоимость туристского продукта по Красноярскому краю до 3 дней варьируется от 5 до 15 тыс. рублей.

1.3 Анализ проблемы в сфере туризма в Красноярском крае

Туризм оказывает огромное позитивное влияние на развитие целого ряда отраслей, таких как торговля, общественное питание, связь, транспорт, логистика, строительство, производство товаров народного потребления, предоставление услуг и др., являясь катализатором социально-экономического развития целых регионов и областей. Играя значительную роль в экономике, туризм помогает успешно решать проблемы, прежде всего связанные с занятостью населения. При этом следует учесть, что каждое рабочее место в туристической отрасли приводит к созданию в среднем 1,5 рабочего места в смежных отраслях. Развитие туристической индустрии в субъектах РФ необходимо рассматривать как однин из факторов стабилизации социально-экономического положения, повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований на региональном уровне, снижения уровня безработицы, увеличения денежных поступлений в местный бюджет, а следовательно, и повышения качества жизни населения [16].

Очевидным следует признать то, что, несмотря на разнообразие направлений в этой сфере, туристический потенциал Красноярского края реализуется далеко не в полной мере. Красноярский край, в среднем за год, посещают около полумиллиона человек. Учитывая существующий природно-рекреационный потенциал региона, это довольно низкий показатель. Причиной тому служит ряд объективных факторов, препятствующих полноценному развитию туристической отрасли на региональном уровне, а также отсутствие эффективной системы ее управления как единого, цельного комплекса. Причины, сдерживающие развитие туризма в Красноярском крае можно разделить на две группы:

Во-первых, это текущее состояние законодательной и налоговой базы в сфере туризма, а также отсутствие проработанной туристической стратегии как программного документа на краевом и местном уровнях, которые пока не в полной мере регулируют ни развитие отрасли в целом, ни отдельные её направления. В отличие от Красноярского края, правовое регулирование туристической деятельности активно развивается в других субъектах Российской Федерации. Кроме Федерального Закона от 24.11.1996 г. №132 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» [21], в 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма. Наряду с законами в трех субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристического комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма.

Опорной точкой для организации туризма как отрасли в Красноярском крае является стратегия его развития на 2017-2020 гг., предложенная управлением внешних связей еще в 2017 г., включившая в себя следующие разделы:

1. создание нормативно-правовой базы;

2. организация управления и планирования в туризме;

3. рекламно-информационное и кадровое обеспечение.

Также здесь выделяются наиболее перспективные города с точки зрения развития туризма и определяются основные инвестиционные проекты. В настоящее время завершается подготовка к принятию закона «О туристической деятельности в Красноярском крае».

Во-вторых, отсутствие необходимого опыта у муниципальных образований в продвижении региона на российский и международный рынок туристических услуг. И действительно, туристический рынок края характеризуется практически полным отсутствием информации о туристическом потенциале муниципальных образований. Даже на краевом уровне не создан туристический Интернет-портал, который объективно предоставлял бы полную информацию о туристических ресурсах края. Активным продвижением местных туристических продуктов занимаются исключительно частные туристические компании путем создания информационных сайтов в сети Интернет. Одним из ярких примеров является сайт компании «Саянское кольцо», с помощью которого осуществляется продвижение туристических ресурсов Сибири, как на русском, так и на английском языках. Также о достопримечательностях многих районов можно услышать лишь редкие отзывы людей, побывавших там в качестве «диких туристов», и посмотреть фотографии, размещенные ими же на Интернет-ресурсах и охватывающие лишь отдельные моменты их отдыха. На основании таких данных вряд ли у кого-нибудь может возникнуть вопрос о маркетинге территорий как туристско-рекреационных центров. А отсутствие необходимых действий в данном направлении, приводит к

низкой привлекательности региона у потенциальных инвесторов. Исходя из этого можно сделать вывод, главной задачей в формировании благоприятного имиджа территории края как туристического центра, является повышение информированности местного населения, потенциальных клиентов, инвесторов, туристических компаний о возможностях как туристического рынка края в целом, так и в отдельных муниципальных образованиях.

В-третьих, в последнее время не налажена эффективная координация деятельности субъектов туристической отрасли, выражающаяся в разрозненности усилий по развитию внутреннего туризма, недостаточной инициативе по внедрению механизмов экономической кооперации и управления. Несмотря на то, что туристическая отрасль охватывает в основном частный сектор, государство играет важнейшую роль в стимулировании организации и развития этой отрасли.

Передовой опыт различных стран указывает на то, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне осуществляется политика в отношении этой отрасли, насколько она пользуется государственной поддержкой. Государственная поддержка необходима всем участникам туристического рынка. Одним из видов такой поддержки является разработка системы налоговых льгот и преференций, стимулирующих такое развитие. Так, по российскому законодательству стоимость предоставления туристических и экскурсионных услуг облагается НДС в общеустановленном порядке по ставке 18% [16]. От налогообложения освобождаются лишь услуги санаторно-курортных, оздоровительных организаций, а также организаций отдыха, в том числе отдыха и оздоровления детей, расположенных на территории России. Кроме того, данной льготой не имеют возможности воспользоваться туристические компании, так как они непосредственно не участвуют в предоставлении услуг, то есть являются посредниками. Но при соблюдении условий, соответствующим ст. ст. 346.12, 346.13 НК РФ, они могут быть освобождены от ведения бухгалтерского учета в полном объеме, то есть от общей системы налогообложения, переводом на упрощенную систему (УСНО). При этом если объектом налогообложения являются доходы, налоговая ставка устанавливается в размере 6%. Если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов, налоговая ставка устанавливается в размере 15%, согласно п. 2 ст. 346.20 НК РФ [36]. Законами субъектов РФ могут быть установлены дифференцированные налоговые ставки в пределах от 5 до 15% в зависимости от категорий рассматриваемых налогоплательщиков. Во многих регионах туроператорам, предоставляющим услуги в области внутреннего туризма, установлена льготная ставка единого налога при применении УСН. Например, в Вологодской области ставка налога составляет 5% (Закон Вологодской области от 27.02.2009 № 1960-ОЗ), а в Челябинской области - 10% (Закон Челябинской области от 30.04.2009 № 418-ЗО). Закон Красноярского края от 08.07.2010 № 10-4832 о пониженной ставке единого налога не включает услуги по организации туристической деятельности [17].

...