Правове регулювання фінансування державних цільових програм

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ПАШИНСЬКА ВІКТОРІЯ ВІКТОРІВНА

УДК 347.73:351.72:35.073.5(043.3)

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Пивовар Юрій Ігорович, Національний авіаційний університет, завідувач кафедри конституційного і адміністративного права Навчально-наукового Юридичного інституту

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Дмитренко Емілія Станіславівна, Науково-дослідний інститут Національної академії прокуратури України,

головний науковий співробітник відділу досліджень проблем злочинності у сфері службової діяльності та корупції;

кандидат юридичних наук, доцент,Ісаєва Наталія Карлівна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Національної академії наук України, старший науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого cамоврядування.

Захист відбудеться «28» січня 2016 р. о «10.00» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1

Автореферат розісланий «__» грудня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Роки економічних перетворень, зумовлених зміною соціально-політичних орієнтирів держави, стали для України періодом інтенсивного пошуку оптимальних методів використання й реалізації такого інструменту розв'язання загальнодержавних проблем у різних сферах суспільного життя, як державні цільові програми. І хоча в Україні кількісний вектор державного програмування змінено на доброякісний, сучасний стан більшості програм характеризується низьким рівнем їх реалізації. Головним чинником такої ситуації є неналежне фінансове забезпечення програмних завдань і заходів, що зумовлено зокрема, загальним спадом економіки країни, послабленням інтересу національних й іноземних інвесторів до найменш привабливих секторів української економіки (соціальної, культурної, освітньо-наукової та ін.), нерівномірністю фінансування різних програм протягом усього строку їх виконання та ін. За таких умов основними джерелами фінансування державних цільових програм залишаються державні фонди коштів. Водночас їх обмеженість і нестабільність, у супроводі з випадками необґрунтованого розроблення, прийняття й скасування державних програмних актів, а також нераціонального та нецільового розподілу державних коштів на їх виконання, вимагає наразі перегляду з метою вдосконалення правової основи та самого процесу виділення державних асигнувань на покриття програмних видатків.

У сучасній доктрині дослідженню проблематики функціонування державних цільових програм приділено значну увагу фахівцями різних галузей науки. Так, сутність і види державних цільових програм, процес їх формування та реалізації як об'єкт адміністративно-правового регулювання проаналізовано в працях Б. В. Бабіна, О. Ю. Іваницького, Т. О. Коломоєць, В. О. Кроленко, Е. В. Третьяка та ін.; особливості функціонування державних програм з позицій державного управління розглядали в своїх працях такі вчені, як: О. В. Голинська, Є. Л. Морозов, І. В. Коновалова, А. О. Кузнєцов, П. С. Покатаєв, І. В. Розпутенко та ін.

Науково-теоретичну основу дослідження склали досягнення вчених у галузі фінансового права. Серед науковців, які сформували наукове підґрунтя або зробили певний внесок у розв'язання фінансово-правових проблем фінансування державних цільових програм, слід назвати: Є. О. Алісова, Р. О. Гаврилюк, Д. О. Гетманцева, Л. К. Воронову, Е. С. Дмитренко, О. О. Дмитрик, А. Й. Іванського, А. Т. Ковальчука, Т. А. Латковську, А. О. Монаєнка, О. А. Музику-Стефанчук, В. П. Нагребельного, А. А. Нечай, С. О. Ніщимну, О. П. Орлюк, Л. А. Савченко, В. Д. Чернадчука, Н. Я. Якимчук та ін.

Разом із тим у фінансово-правовій науці правова сфера фінансування державних цільових програм досі не піддавалася комплексному аналізу, більшість аспектів цієї сфери мають дискусійний характер, що в поєднанні з існуючою практичною потребою її системного дослідження вказує на актуальність обраної теми цієї дисертації та важливість порушуваних у ній проблем і вибору шляхів їх вирішення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. № 14-10, а також у рамках виконання Планів проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Національній академії внутрішніх справ на 2011-2015 рр.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні сутності й особливостей правового регулювання фінансування державних цільових програм, а також у розробленні обґрунтованих наукових положень і пропозицій, спрямованих на його вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети було сформовано такі задачі:

- визначити правову природу державних цільових програм;

- встановити детермінанти розвитку процесу функціонування державних цільових програм та окреслити місце й роль у ньому фінансів;

- з'ясувати сутність та розкрити зміст фінансування державних цільових програм;

- сформулювати дефініцію правового регулювання фінансування державних цільових програм, розмежувати його предмет та об'єкт;

- виявити характерні риси та особливості понять сфери, меж і методу правового регулювання фінансування державних цільових програм;

- установити й проаналізувати структуру механізму фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм;

- розкрити особливості змісту фінансового контролю в сфері фінансування державних цільових програм;

- визначити поняття юридичної відповідальності в сфері фінансування державних цільових програм та окреслити специфіку її застосування;

- під час вирішення вищеперерахованих задач розробити теоретично обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства в сфері фінансування державних цільових програм.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають й розвиваються в сфері формування та виконання державних цільових програм.

Предмет дослідження - правове регулювання фінансування державних цільових програм.

Методи дослідження. Методологічною основою досягнення поставленої мети і вирішення задач слугувала сукупність загальнонаукових і спеціально-юридичних принципів (всебічності, комплексності, конкретності та ін.) і методів наукового пізнання. Так, за допомогою методів індукції та дедукції здійснено узагальнення й виокремлення суттєвих ознак таких правових явищ, як: «державна цільова програма», «фінансування державних цільових програм», «юридична відповідальність в сфері фінансування державних цільових програм» (підрозділи 1.1, 1.3, 3.2); логіко-семантичного методу - уточнено й розвинуто понятійний апарат предмета дослідження, виявлено взаємозв'язок суміжних категорій «фінансове забезпечення», «фінансова діяльність», «фінансування» (підрозділ 1.3). Структурно-логічний метод дав змогу встановити елементний склад правового регулювання фінансування державних цільових програм, структуру його механізму (підрозділи 2.1, 2.3); структурний аналіз фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм дозволив визначити динамічну й статичну сторони їх суб'єктного складу (підрозділ 2.3). За допомогою методів класифікації та групування визначено критерії поділу та види фінансових правових норм, правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм, фінансового контролю та правопорушень в досліджуваній сфері та ін. (підрозділи 2.3, 3.1, 3.2). Методи деонтичної логіки й правової герменевтики сприяли детальному вивченню юридичного змісту досліджуваних фінансових правовідносин (підрозділ 2.3, 3.1, 3,2); методи абстрагування й аналізу дали змогу визначити кількісну та якісну характеристику фінансово-правових нормативних приписів-дозволінь й заборон у сфері фінансування державних цільових програм, причинно-наслідкові зв'язки низької ефективності фінансової розподільчої діяльності державних замовників (підрозділи 1.2, 2.3, 3.1, 3.2), а методи моделювання й синтезу - сформулювати пропозиції щодо усунення виявлених прогалин (підрозділи 2.3, 3.2). За допомогою методів аналогії та документального аналізу сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правової основи регулювання фінансового контролю та фінансово-правової відповідальності (підрозділи 3.1, 3.2) та ін. Специфіка досліджуваного предмета зумовила також застосування низки наукових підходів, зокрема, це: системного, інституційно-функціонального, структурно-діяльнісного, інструментального та ін.

Емпіричну базу дослідження склали: офіційна аналітична інформація за 2010-2015 рр. Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, інших центральних органів виконавчої влади; експертні висновки Рахункової палати; матеріали судової практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за предметом і змістом дисертація є одним з перших в українській науці фінансового права системним дослідженням теоретичних і практичних питань правового регулювання фінансування державних цільових програм. Головний здобуток дисертації становлять авторські теоретичні розроблення й висновки, що вирізняються науковою новизною у фінансово-правовій науці, а саме:

вперше:

- визначено поняття правового регулювання фінансування державних цільових програм, його предмет, об'єкт, сфера та механізм. Зокрема, предмет правового регулювання фінансування державних цільових програм трактується як урегульовані нормами фінансового права розподільчі регулятивні й охоронні відносини, пов'язані з виділенням коштів із централізованих і децентралізованих грошових фондів на покриття видатків для виконання завдань і заходів державних цільових програм; об'єкт - сукупність однорідних публічних фінансових інтересів і потреб, реалізація яких пов'язана з покриттям видатків на виконання програмних завдань і заходів та забезпечується у межах здійснення публічної розподільчої фінансової діяльності й фінансово-правової охорони, та потребує відповідної нормативної фінансово-правової регламентації;

- системно встановлено й охарактеризовано зміст поняття фінансування державних цільових програм, включивши до його складу п'ять основних елементів-ознак: а) мету; б) принципи; в) функціональний елемент; г) адресність (цільову спрямованість); д) джерела;

- окреслено у фінансовому праві позицію, згідно з якою контрольна діяльність в цій галузі розглядається інтегруючим процесом, що становить правовідносини, які одночасно відіграють роль як організаційно-функціональних, так і профілактичних правовідносин. Також доведено, що в сфері фінансування державних цільових програм фінансові організаційно-функціональні контрольні правовідносини належать до регулятивних фінансових правовідносин, а фінансові профілактичні контрольні правовідносини - до охоронних фінансових правовідносин;

- проаналізовано механізм правового регулювання фінансування державних цільових програм, розкривши особливості його структури та реалізації;

- доведено, що у фінансових розподільчих правовідносинах у сфері фінансування державних цільових програм державні замовники (виконавці) програмних заходів і завдань, відносно владних суб'єктів загальної й спеціальної фінансової компетенції, володіють фінансовим правовимаганням (суб'єктивним правом вимоги), а також фінансовим правоочікуванням (суб'єктивним правом очікування);

удосконалено:

- дефініції понять «державна цільова програма», «фінансування державних цільових програм», «фінансові правовідносини в сфері фінансування державних цільових програм», а також юридичної відповідальності в досліджуваній сфері. Так, фінансування державних цільових програм розуміється як врегульована правовими нормами діяльність з виділення грошових коштів з централізованих і децентралізованих грошових фондів на умовах безповоротності й безвідплатності, з метою покриття видатків на виконання завдань і заходів державних цільових програм;

- класифікацію фінансово-правових норм у сфері фінансування державних цільових програм за такими критеріями поділу, як: а) субординація в механізмі правового регулювання; б) предмет правового регулювання; в) дія в часі; г) дія у просторі; д) дія по колу осіб; е) юридична сила;

- диференціацію видів фінансового контролю за статусом суб'єктів контролю в сфері фінансування державних цільових програм, виокремлюючи, зокрема, міжвідомчий фінансовий контроль, здійснюваний державними замовниками;

- обґрунтування віднесення державних цільових програм до джерел фінансового права;

- пропозиції щодо внесення змін і доповнень до низки правових актів, спрямованих на вдосконалення механізму правового регулювання фінансування державних цільових програм, а саме: Бюджетного кодексу України; законів України «Про державні цільові програми», «Про Рахункову палату» та ін.;

дістало подальший розвиток:

- розмежування понять «фінансове забезпечення державних цільових програм» та «фінансування державних цільових програм»;

- наукова концепція щодо виділення в системі фінансового права такого складного правового інституту, як розподіл публічних фондів коштів, що виступає базовим у правовому регулюванні відносин у сфері фінансування державних цільових програм;

- теоретична позиція щодо віднесення фінансових прогнозних норм у сфері фінансування державних цільових програм до спеціалізованих (нетипових) норм фінансового права;

- доведення необхідності розширення меж контрольних повноважень державних замовників у сфері фінансування державних цільових програм, зокрема шляхом правового закріплення права на проведення фінансового контролю й аудиту діяльності виконавців програмних заходів;

- класифікація правопорушень в сфері фінансування державних цільових програм за такими критеріями, як: 1) стадії розподільчої фінансової діяльності; 2) ступені суспільної небезпеки; 3) суб'єкти правопорушення;

- напрями вдосконалення інституту позитивної фінансово-правової відповідальності в сфері фінансування державних цільових програм.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення і практичні рекомендації зазначаються достовірністю, завершеністю, що підтверджується впровадженням і можливістю подальшого їх використання у:

правотворчості - для опрацювання законопроектів з питань правового регулювання фінансування державних цільових програм (довідка апарату Верховної Ради України від 15 червня 2015 р. № 16/6-57);

сфері правозастосування - під час здійснення нормотворчої і контрольної фінансової діяльності центральних органів виконавчої влади, спрямованої, зокрема, на поліпшення фінансової дисципліни у використанні бюджетних коштів (акт впровадження Державної служби фінансового моніторингу України від 1 червня 2015 р.);

науково-дослідній діяльності - основні результати дисертаційної роботи використані під час виконання експрес-досліджень, а також тематичних науково-дослідних робіт «Права людини: публічно-правовий вимір» № 85/13.01.02, «Громадянське суспільство: публічно-правовий вимір» № 76/13.01.02 (акти впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 17 квітня 2015 р., Національного авіаційного університету від 22 травня 2015 р.);

навчальному процесі вищої школи - під час підготовки навчально-методичних матеріалів для викладання навчальних дисциплін «Фінансове право», «Податкове право», «Бюджетне право та процес» та ін. (акт впровадження Національного авіаційного університету від 28 травня 2015 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно. Усі результати роботи, її теоретичні положення та висновки, ґрунтуються на особистих напрацюваннях, критичному аналізові наукових, академічних праць та законодавства. Одна наукова стаття та одна теза доповіді опубліковані у співавторстві з науковим керівником, у яких умовиводи та теоретичні пропозиції належать здобувачеві особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дослідження оприлюднено автором на чотирьох міжнародних науково-практичних конференціях: «Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави» (м. Київ, 2 квітня 2013 р.); «Wpіyw badaс naukowych» (Польща, м. Бидґощ, 28-30 квітня 2013 р.); «Сучасні тенденції розбудови правової держави в Україні та світі» (м. Житомир, 10 квітня 2014 р.); «Юридична освіта та юридична наука в Україні: витоки, сучасність, перспективи» (м. Запоріжжя, 16-17 жовтня 2014 р.) та п'яти всеукраїнських, регіональних і вузівських наукових заходах: «Актуальні проблеми правоохоронної діяльності» (м. Київ, 20 грудня 2010 р.); «Сучасні напрями теоретичних та прикладних досліджень економіки та права» (м. Київ, 10 травня 2011 р.); «Правові реформи в Україні» (м. Київ, 6 жовтня 2011 р.); «Економіка та право: актуальні проблеми теорії й практики» (м. Київ, 1 червня 2012 р.); «Інновації в юридичній освіті» (м. Київ, 21 травня 2015 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи відображено у 15 наукових публікаціях, з яких дві статті опубліковано у зарубіжних юридичних виданнях, чотири статті - у вітчизняних наукових фахових виданнях, дев'ять тез - у матеріалах праць науково-практичних заходів.

Структура та обсяг дисертації зумовлена загальною концепцією, метою, задачами, логікою дослідження та складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (288 найменувань) і десяти додатків. Повний обсяг дисертації - 294 сторінки, з них загальний обсяг тексту - 191 сторінка.

цільовий програма відповідальність фінансування

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, вказано на стан наукового дослідження проблеми; зазначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами; визначено мету, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації та впровадження результатів дослідження, публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретично-правова характеристика фінансування державних цільових програм» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Правова природа державних цільових програм» комплексно досліджено поняття державних цільових програм, встановлено їх правову сутність, визначено властивості та види.

Унаслідок аналізу й узагальнення наукових і академічних літературних джерел з тематики функціонування державних цільових програм констатовано, що різнопоглядність розуміння сутності таких програм зумовлена їх сприйняттям у трьох доброякісно різних станах, як: а) комплекс заходів; б) специфічна форма діяльності влади, спрямованої на досягнення певного результату; в) юридичний документальний акт, що підлягає затвердженню за спеціальною процедурою.

Вивчення правової сутності державних цільових програм, у тому числі шляхом співвіднесення їх з нетиповими правовими актами, дало змогу встановити змішаний тип таких програмних правових актів (за наявністю в їх змісті нормативної і правозастосовної частки), їх комплексність (за наявністю приписів різних галузей права, а також нормативних й індивідуальних приписів), що в сукупності слугувало доказом авторської гіпотези про віднесення таких програм до комплексних нетипових правових актів.

Запропоновано виділяти у складі державних цільових програм «нерегулятивні положення», що відіграють роль актуалізації порушеної конкретною програмою проблеми в описовій формі. Водночас, доведена недоцільність включення інтерпретаційних норм до змісту відповідних програмних актів.

Підрозділ 1.2 «Процес функціонування державних цільових програм і місце й роль у ньому фінансів» присвячено аналізу основних стадій формування та реалізації державних цільових програм, з'ясуванню їх детермінантів.

У цілях розроблення оптимальної моделі процесу функціонування державних цільових програм визначено стадії цього процесу з окресленням правових їх меж. З метою унормування строкових меж стадії розроблення та затвердження базових (концептуальних) положень державної цільової програми, автор уважає доцільним нормативно регламентувати спеціальний порядок ініціювання розроблення проектної документації державних цільових програм, в якому передбачити положення, що ініціатива про необхідність розроблення конкретної програми має бути схвалена відповідним рішенням уповноваженого органу (наприклад, рішенням колегії міністерства, наказом, розпорядженням зі створенням відповідної робочої групи та ін.). Для упорядкування роботи ініціатора над концептуальними документами державних цільових програм запропоновано закріпити граничний строк, після якого проекти концепцій відповідних програм не підлягають розгляду й затвердженню Кабінетом Міністрів України (такий строк має бути узгодженим зі строками в бюджетному процесі).

У результаті проведеного аналізу теоретичних й практичних емпіричних матеріалів з питань державного (регіонального) цільового програмування з'ясовано його залежність від багатьох об'єктивних і суб'єктивних чинників, систематизація яких (за критерієм характеру й способу впливу на цей процес) дозволила згрупувати їх за трьома основними блоками: 1) чинники організаційного характеру; 2) чинники правового характеру; 3) чинники економічного характеру. Встановлено, що невід'ємною від процесу функціонування будь-якої державної програми, і водночас такою, яку пронизують чинники всіх трьох блоків, є саме фінансова складова. З одного боку, вона є вирішальною на кожному етапі ухвалення управлінських рішень щодо будь-якої програми, мету якої, поряд із соціальним ефектом, завжди становить й отримання економічного результату, а з другого, ця складова має вторинний характер відносно мети й завдань програми, виконуючи функцію забезпечення.

У підрозділі 1.3 «Поняття та зміст фінансування державних цільових програм» досліджено фінансово-правову сутність фінансування державних цільових програм. Викладено результати співвіднесення понять «фінансове забезпечення», «фінансова діяльність» й «фінансування» через призму предмета фінансового права.

На переконання автора, у сучасній науці для всебічного дослідження міжгалузевих явищ (до яких, зокрема, належать поняття «фінансове забезпечення» та «фінансування») цілком обґрунтованим, з одного боку, є проведення компаративного вивчення доктринальних позицій суміжних наук, з другого - важливо не допускати змішування методологічних засад й підміну понять з різних галузей науки, що призводить до викривлення галузевого розуміння сутності відповідного явища. Доведено, що фінансове забезпечення як загальне фінансово-правове явище становить частку предмета фінансового права, яка охоплюється суспільними відносинами з формування та розподілу публічних фондів коштів для задоволення публічних потреб у фінансових ресурсах. Указано, що кінцевий результат спрямування таких ресурсів, у тому числі для реалізації функцій держави, виходить за межі мети процесу фінансового забезпечення. Фінансове забезпечення державних цільових програм пропонується розуміти як процес, що реалізовується шляхом здійснення фондоутворюючої (мобілізаційної) й розподільчої фінансової діяльності, спрямованої на задоволення державних потреб у фінансових ресурсах, необхідних для виконання завдань і заходів державних цільових програм.

Унаслідок аналізу сучасних і ретроспективних праць з фінансового права, дотримуючись принципів формальної логіки (усуваючи подвоєння понять одного й того ж явища), для визначення сутності фінансування державних цільових програм виділено та охарактеризовано п'ять його основних елементів-ознак: а) мету; б) принципи; в) функціональний елемент; г) адресність (цільова спрямованість); д) джерела. Перших три елементи означено класифікаційними, тобто такими, що сприяють виокремленню поняття фінансування з поміж інших суміжних фінансово-правових явищ (зокрема, кредитування, інвестування); інших два - факультативними - сприяють конкретизації змісту фінансування, залежно від предмета та сфери його застосування. За охарактеризованими ознаками сформульовано авторську дефініцію поняття фінансування державних цільових програм.

Розділ 2 «Структура правового регулювання фінансування державних цільових програм: характеристика основних елементів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття, предмет та об'єкт правового регулювання фінансування державних цільових програм» ґрунтуючись на позитивіській теорії права та новітній концепції фінансового права, досліджено поняття, предмет і об'єкт правового регулювання фінансування державних цільових програм. Розглядаючи правове регулювання фінансування державних цільових програм складовою фінансово-правового впливу на відповідну сферу суспільних відносин, сформульовано визначення поняття такого регулювання у широкому та вузькому розумінні.

Аргументовано розвивається положення про раціональність умовного поєднання фінансово-правових норм, що регулюють всі розподільчі фінансові правовідносини, в єдиний складний правовий інститут фінансового права - інститут розподілу публічних фондів коштів.

Під час визначення кола правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм, що становлять предмет фінансово-правового регулювання, означено концептуальні домінанти, на яких має ґрунтуватися вказаний пізнавальний процес. Першою такою домінантою є визнання поділу правових інститутів і правовідносин за функціями права на регулятивні й охоронні; другою - виділення з поміж інших правових інститутів фінансового права, таких як: а) інститут розподілу публічних фондів коштів; б) інститут фінансового контролю; в) інститут фінансово-правової відповідальності, які, об'єднуючи у своєму складі специфічне коло правових норм, корелюються з відповідними групами фінансових правовідносин (регулятивними й охоронними), та становлять єдиний предмет досліджуваного правового регулювання.

З'ясовуючи об'єкт правового регулювання фінансування державних цільових програм, установлено такі його особливості, як: а) структура об'єкта складає сукупність однорідних публічних фінансових інтересів і потреб, пов'язаних з покриттям видатків на виконання програмних завдань і заходів; б) реалізація складових об'єкта здійснюється винятково в межах публічної розподільчої фінансової діяльності та фінансово-правової охорони; в) межі об'єкта на стадії його формування визначаються не лише рамками публічної розподільчої фінансової діяльності, а й контурами сфери впливу фінансового права загалом (у формуванні фондів коштів, їх мобілізації, розподілу та використанні, здійсненні контролю за цими процесами та фінансово-правової охорони); г) реалізація об'єкта підлягає регламентації винятково нормативній фінансово-правовій.

Публічний інтерес, що становить об'єкт правового регулювання фінансування державних цільових програм, пропонується розуміти як сукупність фінансових поточних та перспективних цілей і завдань щодо виділення коштів, своєчасність та достатність реалізації яких визначає ступінь готовності до виконання державних цільових програм на певному етапі їх функціонування, потребує правового закріплення і використання фінансових (у тому числі бюджетних) повноважень державних замовників, виконавців державних цільових програм та інших учасників процесу функціонування державних цільових програм.

У підрозділі 2.2 «Сфера, межі та метод правового регулювання фінансування державних цільових програм» окреслено й розкрито ознаки сфери правового регулювання фінансування державних цільових програм, наведено авторське визначення її поняття. У результаті вивчення меж правового регулювання фінансування державних цільових програм автор дійшов висновку, що вплив багатьох об'єктивних (у тому числі природних) і суб'єктивних (зокрема правотворчість) чинників на суспільне життя зумовлює зміну статусу відносин щодо фінансування державних цільових програм у межах єдиної сфери (внутрішньої і зовнішньої складових) їх фінансово-правового регулювання. Так, з одного боку, під час нормативного затвердження паспорту державної цільової програми встановлюються прогнозовані обсяги фінансування запланованих заходів на увесь період її дії з розподілом по джерелах і роках, чим окреслюються зовнішні межі правового регулювання відносин щодо фінансування таких програм; з другого боку, існує залежність відносин із фінансування всіх державних цільових програм від щорічних фінансових (бюджетних) прогнозних і планових правових актів (основних актів регулюючого впливу права), що робить ці відносини не сталими у внутрішній сфері їх фінансово-правового регулювання.

Доведено, що правовому регулюванню виділення коштів для покриття видатків (фінансування) на державно-цільові потреби як методу публічної фінансової розподільчої діяльності, а також державної фінансово-правової охорони (у тому числі здійснення державного фінансового контролю) в цій сфері характерним є застосування винятково імперативного методу. А основними способами його реалізації в указаній сфері є: а) спосіб імперативних приписів; б) спосіб правових дозволінь; в) способи правових заборон й узгоджень; г) способи рекомендацій і заохочень.

У підрозділі 2.3 «Механізм фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм: поняття та структура» досліджено теоретичні основи механізму фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм: визначено його поняття, з'ясовано структуру та охарактеризовано основні елементи.

Відповідно до положень інструментальної теорії права, виділених базових властивостей й функціонального призначення фінансово-правових засобів у правовому регулюванні фінансування державних цільових програм, а також стадійності такого регулювання, визначено основні (обов'язкові) та факультативні елементи структури механізму цього регулювання. До обов'язкових правових засобів належать: фінансово-правові норми (стадія встановлення юридичних норм); фінансові правовідносини (стадія реалізації юридичних прав і обов'язків); до факультативних: інтерпретаційні акти (стадія офіційного тлумачення фінансово-правових норм); акти застосування фінансово-правових норм (стадія правозастосування).

Унаслідок класифікації фінансово-правових норм у досліджуваній сфері та характеристики основних їх видів сформульовано властивості цих норм, зокрема це: а) спрямування на задоволення однорідних публічних фінансових потреб, реалізація яких пов'язана з покриттям видатків на виконання програмних завдань і заходів; б) імперативність; в) переважаючий регулятивний характер спеціалізованого типу двох видів: фінансово-прогнозні й фінансово-планові; г) забезпеченість дії регулятивних норм шляхом їх підсилення охоронними фінансово-правовими нормами та ін.

З'ясовано, що специфіка динамічності суб'єктного складу фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм зумовлена, по-перше, особливостями процесу розроблення, прийняття (затвердження) конкретної державної цільової програми; по-друге, результатами конкурсного відбору виконавців заходів і завдань конкретної державної цільової програми; по-третє, особливостями виконання (у тому числі в процесі фінансування) кожної конкретної програми; а статики цього складу - стабільною, на постійній основі, участю низки органів влади у відповідних правовідносинах, у силу свого спеціального функціонального призначення.

Обґрунтовано, що об'єкт фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм становлять, по-перше, централізовані та децентралізовані фонди коштів, з яких здійснюється виділення асигнувань на покриття видатків для виконання завдань і заходів державних цільових програм (об'єкт зумовлений матеріальним інтересом учасників розподільчих правовідносин); по-друге, бажана правова поведінка суб'єктів розподільчої фінансової діяльності в досліджуваній сфері (об'єкт зумовлений нематеріальним інтересом учасників контрольних та охоронних фінансових правовідносин).

Розділ 3 «Фінансовий контроль та юридична відповідальність в сфері фінансування державних цільових програм» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Фінансовий контроль в сфері фінансування державних цільових програм: зміст і характеристика основних елементів» розкрито концептуальні положення фінансового контрою як системного організаційно-правового явища та особливого виду фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм.

Установлено, що межі контрольних правовідносин зумовлені забезпечувальною роллю контрольної фінансової діяльності відносно розподільчої фінансової діяльності в сфері фінансування державних цільових програм й, відповідно, ці межі проектуються на стадії процесу фінансування таких програм. З урахуванням цього, означено й охарактеризовано змістовні елементи фінансового контролю, а саме: а) завдання контролю; б) об'єкт контролю; в) предмет контролю; г) функції контролю; д) суб'єкт контролю; е) методи контролю; є) підконтрольні суб'єкти. Зокрема, вивчення механізму реалізації фінансування в сфері фінансування державних цільових програм дозволило сформулювати три групи завдань фінансового контролю: а) стратегічні; б) тактичні; в) оперативні, а також виділити основні функції контролю: а) інформаційну; б) аналітичну; в) стабілізуючу; г) правоохоронну; д) запобіжну (попереджувальну); е) виховну.

Унаслідок класифікації видів фінансового контролю та їх аналізу виявлено прогалини правової регламентації міжвідомчого фінансового контролю в сфері фінансування державних цільових програм. Запропоновано вдосконалити правову основу здійснення такого контролю під час забезпечення реалізації конкретної державної цільової програми, розширивши перелік контрольних повноважень державних замовників (керівників програм) та коло підконтрольних суб'єктів, включивши до їх складу виконавців програмних завдань і заходів.

У підрозділі 3.2 «Юридична відповідальність в сфері фінансування державних цільових програм» проаналізовано інтегровану двоаспектність юридичної відповідальності та її роль в охороні розподільчих і контрольних фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм. Результатом юридичного аналізу законодавства стало висунення й доведення гіпотези, що юридична відповідальність в сфері фінансування державних цільових програм має комплексний міжгалузевий характер, зумовлений охоронним впливом на відповідні відносини адміністративної, кримінальної та фінансово-правової відповідальності. Віддаючи пріоритетну роль останній, обґрунтовано, що відносно сфери фінансування державних цільових програм раціонально розглядати двоаспектний характер такої відповідальності та застосовувати її на практиці з урахуванням діалектичного взаємозв'язку позитивної і негативної сторін такої відповідальності, як парних категорій, сторонами єдиного правового явища, основною умовою для якого є баланс указаних сторін. Для гармонізації інтересів усіх учасників досліджуваних правовідносин і підвищення ефективності механізму фінансово-правового регулювання такої сфери наголошено на потребі нормативного розвитку принципу рівності позитивного (заохочувального) і негативного (примусового) державно-правового впливу. Для вдосконалення санкційної (негативної і позитивної) охоронної складової фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм сформульовано нові види стягнень і заохочень, а також розвинуто думку про необхідність наділення Рахункової палати правом застосовувати заходи фінансово-правового примусу (зокрема, санкцій у формі попередження, призупинення або зупинення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами установ, що скоюють правопорушення фінансового законодавства під час розподілу державних коштів на програмні заходи).

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретично-правове узагальнення й запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сутності й особливостей правового регулювання фінансування державних цільових програм і формулюванні на цій основі науково обґрунтованих теоретично-прикладних пропозицій щодо вдосконалення такого регулювання й підвищення ефективності його реалізації, що має якісно вплинути на забезпеченість фінансовими ресурсами чинних і майбутніх державних цільових програм та кількісно відобразитися на загальному числі таких програм у процесі державного програмування. Основні найбільш важливі результати дисертаційного дослідження відображено у таких висновках:

1. Юридичний аналіз державних цільових програм дозволяє відносити їх до правових програм і, за юридичною силою актів, якими вони затверджуються, класифікувати на: 1) законодавчі державні цільові програми; 2) підзаконні (урядові) державні цільові програми.

Основними властивостями, що засвідчують правову сутність державних цільових програм, є такі: 1) належність до нормативно-правових актів, на що вказують правові форми цих програмних документів (у виді законів України та постанов Кабінету Міністрів України), а також наявність у змісті таких програм правових (нормативних) приписів двох видів: загальних і спеціалізованих; 2) правозастосовний їх характер, що зумовлено наявністю в таких правових документах індивідуально-конкретних приписів.

Унаслідок співвіднесення державних цільових програм з нетиповими правовими актами визначено змішаний тип таких програмних правових актів (за наявністю в їх змісті нормативної і правозастосовної частки) та їх комплексність (за наявністю у складі приписів різних галузей права, а також нормативних й індивідуальних приписів), що в сукупності вказує на особливий режим функціонування державних цільових програм.

2. У результаті вивчення чинного законодавства та емпіричних матеріалів встановлено недосконалість процесу функціонування державних цільових програм. Для його поліпшення розроблено власну модель з означенням процесуальних стадій та їх правових меж. Запропоновано виділити такі основні стадії: 1) розроблення й затвердження базових (концептуальних) положень державної цільової програми; 2) розроблення та затвердження державної цільової програми; 3) виконання державної цільової програми; 4) підсумкове звітування про виконання державної цільової програми. Під час аналізу цих стадій аргументовано пряму й опосередковану детермінованість всього процесу функціонування державних цільових програм від фінансового чиннику, структурний зміст якого становлять невід'ємну складову цього процесу. У дисертації показано, що зовнішня (процесуальна) і внутрішня (матеріальна) сторони фінансової складової охоплюються поняттям фінанси, які слугують базовою й необхідною умовою як у цілевстановленні державного програмування, так і в процесі забезпечення реалізації державних цільових програм (у тому числі у звітуванні про їх виконання).

3. Визначаючи сутність фінансування державних цільових програм, виділено п'ять основних його елементів-ознак: а) мета; б) принципи; в) функціональний елемент; г) адресність (цільова спрямованість); д) джерела. При цьому мету, принципи й функціональний елемент означено класифікаційними - сприяють виокремленню поняття фінансування з поміж інших фінансово-правових явищ (зокрема, кредитування, інвестування), а адресність й джерела фінансування - факультативними, що слугують конкретизації змісту фінансування залежно від предмета й сфери його застосування.

Дослідницька характеристика змістовних ознак фінансування державних цільових програм дозволила: визначити його мету в широкому і вузькому розумінні (у першому випадку вона співпадає для фінансового забезпечення державних цільових програм і полягає у задоволенні державних потреб у фінансових ресурсах, необхідних для виконання завдань і заходів державних цільових програм; у другому - метою є покриття видатків на виконання програмних завдань і заходів); віднести до головних принципів фінансування такі, як безповоротність й безоплатність; позначити функціональний елемент терміном «виділення», що відображає функціональну сутність фінансування, указуючи на роль останнього в фінансовій діяльності як інструментарію виконання розподільчої функції цієї діяльності, а також цільове призначення фінансування, що полягає у покритті видатків на виконання програмних завдань і заходів; виділити суб'єктів-адресатів фінансування державних цільових програм - державних замовників і виконавців програмних завдань і заходів; а також з'ясувати джерела фінансування державних цільових програм - централізовані та децентралізовані фонди коштів.

Визначено, що фінансуванням державних цільових програм є врегульована правовими нормами діяльність з виділення грошових коштів з централізованих і децентралізованих грошових фондів на умовах безповоротності й безвідплатності, з метою покриття видатків на виконання завдань і заходів державних цільових програм.

4. Ґрунтуючись на позитивіській теорії права, правове регулювання фінансування державних цільових програм пропонується розглядати як складову фінансово-правового впливу на відповідну сферу суспільних відносин і визначається як фінансово-правовий вплив, що справляється за допомогою фінансово-правових засобів, які в сукупності становлять механізм фінансово-правового регулювання, на публічну розподільчу, контрольну й охоронну фінансову діяльність з метою реалізації публічного фінансового інтересу, пов'язаного з виділенням коштів з централізованих і децентралізованих грошових фондів на покриття видатків для виконання завдань та заходів державних цільових програм.

Предмет правового регулювання фінансування державних цільових програм становлять урегульовані нормами фінансового права розподільчі регулятивні й охоронні відносини, що пов'язані з виділенням коштів з централізованих і децентралізованих грошових фондів на покриття видатків для виконання завдань та заходів державних цільових програм.

Об'єктом правового регулювання фінансування державних цільових програм визначено - сукупність однорідних публічних фінансових інтересів і потреб, реалізація яких пов'язана з покриттям видатків на виконання програмних завдань і заходів та забезпечується у межах здійснення публічної розподільчої фінансової діяльності й фінансово-правової охорони, а також потребує відповідної нормативної фінансово-правової регламентації.

5. Сферу правового регулювання фінансування державних цільових програм складає сукупність найбільш значимих для держави, суспільства й окремої особи конкретних вольових фінансових відносин, що виникають, змінюються й припиняються з приводу виділення коштів з публічних грошових фондів на потреби з реалізації державних цільових програм, та які можуть і мають бути врегульовані фінансово-правовими нормами.

Межі фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм характеризуються такими рисами: гнучкість; мінливість; залежність від об'єктивних й суб'єктивних чинників природних і суспільних процесів, а також водночас здатність зберігати цілісність внутрішньої і зовнішньої складових цієї сфери. У зв'язку з цим фінансові правовідносини щодо фінансування одних державних цільових програм перебувають в межах зовнішньої сфери правового регулювання, претендуючи та потребуючи правової реалізації; щодо інших програм - вони охоплюються межами внутрішньої (предметної) сфери регулювання, будучи реально врегульованими та дієвими.

У результаті вивчення основних способів застосування методу фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм констатується, що для фінансових розподільчих правовідносин, що здійснюються шляхом виділення коштів, опосередковуючи односторонній їх рух, притаманний примусово-безповоротний метод фінансової діяльності, який реалізується за допомогою саме імперативного методу фінансово-правового регулювання.

Ґрунтуючись на концептуальному алгоритмі залежності: «Спосіб руху коштів у межах фінансових правовідносин визначається методом фінансової діяльності, а останній реалізується через відповідний метод правового регулювання», доведено, що основним методом правового регулювання фінансування державних цільових програм є імперативний.

6. Механізмом фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм є сукупність фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується результативний фінансово-правовий вплив на публічну розподільчу, контрольну й охоронну фінансову діяльність для реалізації публічного фінансового інтересу, пов'язаного з виділенням коштів з централізованих і децентралізованих грошових фондів на покриття видатків для виконання завдань та заходів державних цільових програм.

Установлено, що структуру механізму фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм становлять дві групи елементів: 1) основні (обов'язкові), до яких належать: а) фінансово-правові норми (відповідають такій стадії правового регулювання, як установлення юридичних норм); б) фінансові правовідносини (відповідають стадії реалізації юридичних прав і обов'язків); 2) факультативні елементи: а) інтерпретаційні акти (відповідають стадії офіційного тлумачення фінансово-правових норм); б) акти застосування фінансово-правових норм (відповідають стадії правозастосування).

Вмотивовано умовивід, що основним призначенням фінансово-правових норм у досліджуваному механізмі правового регулювання є регулювання відносин, що виникають й розвиваються в сфері розподілу публічних централізованих і децентралізованих грошових фондів під час виділення коштів для покриття видатків на виконання програмних завдань і заходів, а також здійснення фінансового контролю за цим процесом і притягнення до юридичної відповідальності за порушення фінансової дисципліни.

Стверджено, що правову модель фінансових правовідносин у сфері фінансування державних цільових програм утворюють фінансові суб'єктивні права та юридичні обов'язки, що містять належну і необхідну поведінку суб'єктів цих відносин. При цьому така модель передбачає варіативність розвитку правових зв'язків у розподільчій сфері, детермінованого суб'єктним складом, метою, завданнями та функціями відповідних суб'єктів у цих зв'язках.

7. Елементами змісту фінансового контролю в сфері фінансування державних цільових програм визначено: а) завдання контролю; б) функції контролю; в) методи контролю; б) об'єкт контролю; в) предмет контролю; г) суб'єкт контролю; д) підконтрольні суб'єкти. Розглядаючи фінансову контрольну діяльність в сфері фінансування державних цільових програм як системне організаційно-правове явище, що виявляється в особливому виді фінансових правовідносин, зумовлених відповідними стадіями процесу фінансування таких програм, виділено стратегічні, тактичні й оперативні завдання фінансового контролю, його інформаційну, аналітичну, стабілізуючу, правоохоронну, запобіжну (попереджувальну), виховну функції. Об'єкт цього контролю становить розподільча фінансова діяльність всіх уповноважених суб'єктів з приводу розподілу видатків на заходи й завдання державних цільових програм, що реалізується зокрема в процесі бюджетної нормотворчості, підготовки нормативно-правових актів з питань функціонування конкретних державних цільових програм, фінансово-прогнозної і фінансово-планової діяльності та ін.

Обґрунтовано потребу розширення меж контрольних повноважень державних замовників у сфері фінансування державних цільових програм, зокрема шляхом законодавчого закріплення права на проведення фінансового контролю та аудиту діяльності виконавців програмних заходів.

8. Юридичну відповідальність в сфері фінансування державних цільових програм пропонується розуміти як комплексний (міжгалузевий) правовий інститут, що спрямований на забезпечення законного, раціонального й ефективного розподілу державних централізованих і децентралізованих фондів коштів на покриття видатків для виконання завдань і заходів державних цільових програм, та який реалізується у формі державного правового примусу і стимулу.

Наголошено, що оперативна правова охорона досліджуваної сфери забезпечується за допомогою фінансово-правової відповідальності, головними цілями якої за критерієм поділу форм реалізації відповідальності є: цілі державно-примусової (охоронної) та цілі добровільної (стимулюючої) форм реалізації.

У результаті аналізу нормативної, фактичної і процесуальної підстав настання негативної та позитивної фінансово-правової відповідальності в сфері фінансування державних цільових програм сформульовано дефініцію загального поняття фінансово-правової відповідальності в указаній сфері як сукупності фінансових правовідносин, що виникають з приводу порушення їх учасниками фінансово-правових норм у сфері розподільчої фінансової діяльності, та добровільного й ефективного виконання суб'єктами фінансового права приписів і набутих за власною ініціативою додаткових публічних зобов'язань в сфері фінансування державних цільових програм, а також застосування визначених законом фінансово-правових санкцій негативного та позитивного (стимулюючого) характеру.

9. Для вдосконалення механізму правового регулювання фінансування державних цільових програм розроблено низку нормотворчих ініціатив, зокрема, щодо внесення змін до: ст. 21, 26, 116 Бюджетного кодексу України, доповнивши його новим розділом «Провадження в справах про порушення бюджетного законодавства»; ст. 1, 8, 11, 14, 21 Закону України «Про державні цільові програми», доповнивши новим розділом «Відповідальність за порушення цього Закону»; ст. 2 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»; ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату»; постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» від 31 січня 2007 року № 106. Крім того, аргументовано вказано на необхідності: законодавчого встановлення обмежувального строку, після якого проекти концепцій відповідних державних цільових програм не підлягають розгляду і затвердженню Кабінетом Міністрів України; врегулювання процедури затвердження й офіційного оприлюднення підсумкового звіту про виконання державної цільової програми; закріплення для всіх розробників паспортів бюджетних програм, у складі яких передбачено виконання заходів державних цільових програм, обов'язку погоджувати такі паспорти з відповідними державними замовниками; розроблення та впровадження системи фінансових заохочень державних замовників і виконавців програм та ін.