Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства №2

Причём, прослеживается тенденция, чем выше уровень выборов, тем меньше отказов в регистрации. Этот говорит о более высоком уровне правовой грамотности кандидатов, выдвигающихся на более высокие посты. На выборах депутатов Совета города Сокола Сокольского муниципального района Вологодской области четвертого созыва 10 сентября 2017 года было зафиксировано 35 отказов в регистрации кандидатов.

Е.А. Штуренев определяет отказ в регистрации как меру конституционно- правовой ответственности за избирательное правонарушение, которая состоит в “общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния и выражающаяся в наступлении неблагоприятных последствий - воспрепятствовании гражданину в реализации им права быть избранным на соответствующих выборах и в непредоставлении статуса участника избирательной кампании”.

Т.И. Луканина справедливо уточняет данное определение: “ отказ в регистрации - мера конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации, состоящую в общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния, выраженная в виде воспрепятствования гражданину в реализации пассивного избирательного права на соответствующих выборах и в непредоставлении статуса зарегистрированного кандидата”.

До настоящего времени в юридической теории нет однозначного подхода к сущности отказа в регистрации как меры конституционно-правовой ответственности. Проанализировав существующие точки зрения, их можно свести к трём:

1) это мера конституционно-правовой ответственности в сфере выборов;

2) это правовосстановительная мера;

3) это мера конституционно-правовой ответственности и правовосстановительная мера в сфере выборов.

Как мера ответственности отказ в регистрации закреплена в законе № 67. Перечень оснований отказа кандидату в регистрации является конкретными и исчерпывающими (в п. 24 ст. 38 Закона № 67). Отказ в регистрации предусмотрен как санкция за правонарушения на выборах любого вида и уровня, но законодатель не закрепляет его определение. Кроме того, в его рамках используется одно наименование для обозначения объединённых различных по содержанию и предназначению мер: в некоторых случаях отказ в регистрации кандидата проявляется не как санкция, а как правовосстановительная мера - налицо двуединая функция института отказа в регистрации. Правовосстановительные меры направлены на то, чтоб обеспечить либо восстановить правопорядок, чтобы безусловно выполнялись в конкретных правоприменительных ситуациях квалификационные и другие юридические требования. В этом случае причиной отказа в регистрации кандидата будет не избирательное правонарушение, а непосредственно объективный юридический факт противоречия установленным требованиям закона статуса, состояния, результата деятельности.

Использование в избирательных законах неоднозначных определений не способствует формированию механизмов залога воплощения в жизнь политических прав граждан, а зачастую служат причинами для формальных и необоснованных отказов в регистрации кандидатов, использования недобросовестных “грязных” технологий, в том числе административного ресурса, для снятия с дистанции неугодных политических соперников.

Представляется, что отказ в регистрации следует признавать мерой конституционно-правовой ответственности в случае выявления комплекса критериев, если подобная мера: полагает выполнение конституционно- правовой ответственности своего функционального предназначения; соответствует её сущности по существу последствий её употребления; по процедуре использования отвечает процедуре привлечения к ответственности.

Указанным критериям отвечает лишь часть, предусмотренных в законе причин электоральных нарушений, которые в то же время подобает признать нормативным условием применения отказа в регистрации как санкции конституционно-правовой ответственности:

– несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов (пдп. “б” п. 24 ст. 38 Закона № 67): принятие решения ненадлежащим органом, нарушение порядка проведения съезда общественного объединения, его процедуры, порядка выдвижения;

– нарушение запрета сбора подписей избирателей, где в соответствии с законом сбор подписей запрещён (пдп. “г” п. 24 ст. 38 Закона № 67).

Запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе работы, в местах выдачи пенсий, пособий, иных социальных выплат и др. Неоднократность подобных нарушений - фактическое основание отказа в регистрации. Грубым нарушением считается сбор в запрещённых местах не менее 20 % подписей;

– недостоверность сведений, которые представлены в избирательную комиссию (пдп. “е” п. 24 ст. 38 Закона № 67). Закон возлагает на кандидата обязанность представления в избирательную комиссию письменное заявление о согласии баллотироваться с указанием биографических сведений, места работы, должности, паспортных данных, сведений о судимости, гражданстве и т.д. Если сведения не соответствуют действительности, то это выступает фактическим основанием отказа в регистрации.

– несоздание избирательного фонда (пдп. “ж” п. 24 ст. 38 Закона № 67). Исходя из требований п. 1 ст. 58 Закона № 67 кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать избирательный фонд для финансирования избирательной кампании. Предусмотрено лишь три исключения, когда избирательные фонды не создаются: 1) если кандидат, баллотируется только в составе списка выдвигаемого избирательным объединением; 2) не создаёт фонд избирательное объединение, выдвигающее кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам; 3) на выборах в органы местного самоуправления, при числе избирателей в округе не более 5 тысяч и кандидат свою кампанию сам не финансирует;

– превышение кандидатом, избирательным объединением, при финансировании своей избирательной кампании предельного размера расходования средств избирательного фонда (пдп. “з” п. 24 ст. 38 Закона № 67);

– превышение кандидатом, избирательным объединением размера расходования из избирательного фонда более чем на 5 % от установленного законом предельного размера расходования средств фонда (пдп. “ж” п. 24 ст. 38 Закона № 67). Закон определяет запрет на использования средств помимо избирательного фонда, а также предусматривает предельный размер средств этого фонда на ведение избирательной кампании;

– установленный судом факт злоупотребления свободой массовой информации при ведении кандидатом предвыборной агитации в течение агитационного периода (пдп. “к” п. 24 ст. 38 Закона № 67);

– использование кандидатом, его доверенным лицом преимуществ должностного (служебного) положения (пдп. “м” п. 24 ст. 38 Закона № 67): привлечение лиц, которые находятся в подчинении или служебной зависимости, использование служебного транспорта, помещений, средств связи и т.д. для осуществления избирательной деятельности.

То есть, если отказ в регистрации кандидата используется как мера конституционно-правовой ответственности в сфере выборов - выяснению подлежит наличие всех признаков состава рассматриваемого правонарушения, в том числе вины кандидата. Иные указанные в законе основания для отказа в регистрации рассматривать как основания применения мер конституционно- правовой ответственности нельзя. Они несут в себе воплощение неких других правовых средств, которые обеспечивают охрану избирательной системы. М.С. Матейкович подмечает, что, при отказе в регистрации “кандидату- иностранцу”, избирательная комиссия “не может применить к нему государственно-принудительную меру - ограничение пассивного избирательного права - в принципе, ибо он этим правом просто не обладает”.

Применение к кандидату правовосстановительной функции, играет роль только формальное присутствие условий для употребления указанной меры, не подлежит выявлению вина кандидата. Отказ в регистрации как применение правовосстановительной меры возможен в следующих случаях (п.23 ст.38 ФЗ Закона № 76): отсутствия у кандидата пассивного избирательного права; непредоставление на регистрацию необходимых по закону документов; недостаточное количество собранных в поддержку подписей; если число кандидатов, исключенных из списков на 25 % числа кандидатов в заверенном списке; факт регистрации на данных выборах в другом избирательном округе (исключение: одновременное выдвижение избирательным объединением в одномандатном округе и в составе списка). Указанный перечень оснований может быть и шире за счет оснований, установленных законами по организации и проведению конкретных видов федеральных выборов.

Прописанные в законе понятия дают возможности однозначно разделить причины отказа в регистрации кандидата на условия для применения правовосстановительных мер и конституционно-правовые нарушения в сфере выборов, что влечёт за собой разнородную практику судов и правоприменительную практику избирательных комиссий. Необходимость разрешения таких существующих противоречий требует разрешения вопроса о разграничении оснований применения мер ответственности и мер восстановления.

В связи с чем предлагается дифференцировать основания для отказа в регистрации кандидата, предусмотренные п. 24 ст. 38 Закона № 76. Для устранения неясности и для корректности законодательных формулировок, кроме того, возникает потребность закрепления разных названий соответствующих мер. Для примера, отказ в регистрации в качестве меры конституционно-правовой ответственности может сохранить своё прежнее именование, а как правовосстановительная мера может быть назван “аннулирование выдвижения кандидата”. Аннулирование - отмена, признание недействительным, что вполне соответствует рассматриваемому случаю, потому что мера восстановления права как отказ в регистрации кандидата большей частью применяется при несоблюдении требований запрета именно на этапе выдвижения, кандидат утрачивает возможность быть зарегистрированным.

В таком случае, аннулирование выдвижения кандидата представляется возможным законодательно закрепить как “правовосстановительную меру, состоящую в принятии избирательной комиссией, осуществляющей регистрацию кандидатов на соответствующих выборах, решения об отклонении заявления кандидата о его регистрации и непредоставлении ему статуса зарегистрированного кандидата в силу отсутствия хотя бы одного из правовых условий, необходимых для такой регистрации, по причинам, не связанным с нарушением кандидатом законодательства о выборах”.

Следующая довольно распространённая мера ответственности кандидатов и избирательных объединений - отмена регистрации. Выделение данной меры ответственности является наименее спорным в юридической литературе и признаётся сторонниками различных подходов. Применение отмены регистрации предусмотрено п.5 ст. 76 Закона № 67 на любых видах выборов всех уровней. Как и в случае с отказом в регистрации, законодательно устанавливая отмену регистрации, определение указанной меры ответственности не легализуется, как и не формализуется её содержание. Отмена регистрации и отказ в регистрации имеют общую черту: последствия выражаются в форме воспрепятствования реализации пассивного избирательного права. Различие данных мер ответственности состоит в том, что при отменен регистрации баллотирующийся лишается статуса зарегистрированного кандидата, а при отказе в регистрации от указанный статус и не получает, меры применяются на различных этапах избирательного процесса, применяются различными органами (отказ регистрации - избирательные комиссии, отмена регистрации - суд).

К правонарушениям, санкцией за которые будет отмена регистрации, относятся (п.5. ст.76 Закона № 67):

– вновь открывшиеся обстоятельства, которые выступают основаниями для отказа в регистрации. Это могут быть избирательные правонарушения, всплывшие, объективно существующие юридические факты противоречия требованиям законодательства, служащие основаниями для отказа в регистрации. То есть, наблюдается ситуация смешивания в рамках отмены регистрации различных правоохранительных средств: мер взыскания в виде отмены регистрации и иных по непосредственному содержанию и предназначению средств в границах института аннулирования регистрации. Логично, что фактической причиной отмены регистрации как меры ответственности представляются только электоральные правонарушения, а основания, вытекающие из фактов объективного противоречия требованиям закона следует относить к основаниям аннулирования регистрации;

– использование финансовых средств за пределами избирательного фонда. Если кандидат (избирательное объединение) в избирательной кампании использует денежные средства помимо избирательного фонда и размер этих средств превышает 5% установленного законом предельного размера фонда или превышает это предельный размер более 5%, то это служит основанием отмены регистрации. По сути, указанное основание повторяет соответствующее основание для отказа в регистрации. Однако, следует отметить, что отмена регистрации может применяться и за действия уполномоченных лиц, а не только кандидатов. Кроме того, основанием являются правонарушения,

совершённые после регистрации кандидата, и круг правонарушений законодательно расширен: “используемых для достижения определенного результата на выборах”, а при отмене регистрации звучит как “при финансировании своей избирательной кампании”;

– использование возможностей должностного (служебного) положения. Это основание также во многом схоже с аналогичным основанием отказа в регистрации. Опять же разница состоит в субъектном составе, поскольку при отмене регистрации не фигурируют противоправные деяния как использование преимуществ должностного положения доверенных лиц, руководителей избирательных объединений;

– подкуп избирателей. П. 2 ст. 56 закона № 67 устанавливает запрет на осуществление подкупа избирателей. Подкуп расценивается как “предоставление или обещание предоставления имущественных выгод избирателям с целью реализации ими своих избирательных прав для достижения определенного результата на выборах”. Любое деяние, подпадающее под данное определение, будет основанием для отмены регистрации: вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей; осуществление вознаграждения избирателей за выполняемую организационную работу по результатам итогов выборов (голосования) или обещание подобного вознаграждения; льготная распродажа каких-либо товаров, бесплатное их распространение; бесплатное или льготное предоставление услуг; воздействие на избирателей путём обещаний передачи им материальных благ и др.

– злоупотребление свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации (пдп. “д”). Это основание также корреспондируется с подобным основанием отказа в регистрации, избирательные правонарушения аналогичны. Главное различие заключается в отсутствии обязательного условия предварительной фиксации факта злоупотребления в судебном решении, что связано с исключительно судебным порядком применением этого взыскания;

– сокрытие сведений о судимости, наличия гражданства иностранного государства (пдп. “е”). В рассматриваемом случае отмена регистрации применяется лишь за правонарушения, совершённые умышленно, суть которых заключается в противоправном невыполнении нормы закона по предоставлению достоверных сведений. При установлении подобного факта по отношению к кандидату из списка, это служит основанием только для исключения его из данного списка.

Данную меру ответственности также следует разграничивать от правовосстановительной меры - аннулирования регистрации кандидата или списка кандидатов, которая не является мерой конституционно-правовой ответственности. Она направлена вовсе не на наказание правонарушителя, а направлена на возможность исполнения норм избирательного законодательства. В отличие от случая с отказом в регистрации, здесь имеет место законодательное разграничение отмены регистрации как санкции и как правовосстановительной (правообеспечительной) меры. Осуществляет аннулирование только соответствующая избирательная комиссия. Оснований аннулирования несколько, они перечислены в статье 76 Закона № 76: когда кандидат зарегистрирован не в одном списке (здесь аннулируются все регистрации кроме первой); по заявлению кандидата о снятии кандидатуры; кандидат утратил пассивное избирательное право; поступило заявление избирательного объединений об отзыве кандидата из списка или всего списка кандидатов; при исключении из списка более 25% числа кандидатов в заверенном списке. На федеральных парламентских выборах при выбытии кандидатов из списков, при котором в списке остается меньше семи региональных групп, также применяется аннулирование регистрации.

Аннулирование и отмена регистрации имеют общий круг субъектов. Аннулирование не несёт цели карательного воздействия. Аннулирование осуществляется посредством решения избирательной комиссии, а отмена регистрации исключительно через суд.

Таким образом, проанализировав меры конституционно правовой ответственности, которые применяются к кандидатам и избирательным объединениям можно сказать следующее. Предупреждение является наиболее мягкой мерой ответственности для кандидатов и избирательных объединений, в то же время эта мера ответственности (понятие, содержание, основания, порядок применения) наименее законодательно урегулирована. Поэтому предлагается законодательно закрепить предупреждение как меру конституционно-правовой ответственности в избирательном праве в виде отдельного законодательного положения, придав универсальный характер для возможности применения на всех видах выборов: закрепить понятие, содержание, конкретизировать нормативное основание применения предупреждения.

Наиболее распространёнными и жёсткими мерами ответственности являются отказ в регистрации, отмена регистрации. Данные меры связаны с лишением участников избирательного процесса пассивного избирательного права. Отказ в регистрации и отмена регистрации во многом схожи. Законодательно закрепляется перечень оснований их применения, сроки и субъекты реализации, но, в то же время, понятия указанных мер ответственности и их содержание в законе не раскрываются. Проблемным моментом является объединение в рамках одного института отказа в регистрации разных по содержанию, назначению и процедуре мер ответственности и мер обеспечения правовой охраны избирательной системы. В рамках меры ответственности “отмена регистрации” такое деление присутствует. В качестве предложений по совершенствованию указанных институтов предлагается законодательно закрепить их понятия, выделить отдельными перечнями условия использования меры конституционно-правовой ответственности как отказ в регистрации и установить институт “аннулирования выдвижения”, выделив основания для его применения. Кроме того предлагается закрепить понятие “аннулирование регистрации”.

Предложения по совершенствованию законодательной регламентации мер ответственности субъектов, реализующих пассивное избирательное право, представлены в виде дополнения положений Закона № 76 и приводятся в приложении к работе.

Конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса

В представленном параграфе рассматриваются меры конституционно- правовой ответственности, применяемые к избирательным комиссиям и иным участникам избирательного процесса, способствующим должной организации избирательного процесса. Эти субъекты выделены в отдельную группу, поскольку они непосредственно осуществляют реализацию пассивного избирательного права граждан - кандидатов. Меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к ним, обязаны гарантировать должную организацию избирательного процесса. По отношению к организаторам выборов, когда они нарушают процедуру проведения избирательной кампании, возможно применение таких мер конституционно-правовой ответственности как признание итогов выборов (голосования) недействительными, отмена решения об итогах голосования, результатах выборов, прекращение полномочий члена комиссии и расформирование комиссии.

Все перечисленные виды очень тесно связаны друг с другом, имеют важные общественно-политические последствия. Правонарушения при подведении итогов голосования, вместе с неисполнением решения вышестоящей комиссии не только ставят под сомнение результаты выборов, но и выступают основанием для того, чтобы комиссия-нарушитель была расформирована.

Применение на практике такой санкции как признание выборов недействительными до сих пор воспринимается неоднозначно. В.В. Вискулова, исследуя правовую указанной меры ответственности правоприменительную практику в исторической ретроспективе, говорит о существовании проблемы недействительности выборов на протяжении всей истории и даже находит синоним “недействительности выборов” в термине “неправильные выборы”.

Признание недействительными итогов голосования, результатов выборов - особые меры конституционно-правовой ответственности за правонарушения в сфере выборов. Они предусматривают элементы кары и в то же время включают в себя правовосстановительные свойства.

Свободные и демократические выборы полагают право обжалования участниками избирательного процесса результаты выборов, признания юридической ничтожности выборов при наличии на то убедительных оснований и фактах значительных нарушений закона. Признание голосования или выборов недействительными не может и не должно проводиться в упрощенных процедурах и применяться во всяком случае выявления отступлений от законодательных требований. Только конкретные и неустранимые нарушения избирательных прав, которые непосредственно повлияли на результаты, могут быть достаточным поводом признания волеизъявления избирателей недействительным.

Недействительность итогов голосования, результатов выборов, а также отмена решения об итогах голосования (результатах выборов) как меры конституционно-правовой ответственности весьма похожи по содержанию и последствиям применения, а отличаются основаниями и процедурой реализации. Объединяет эти меры обусловленность невозможности достоверно определить результаты волеизъявления граждан или отсутствием возможности выявить действительную волю избирателей. Согласно п.9 ст.70 Закона № 67 итоги голосования (выборов) признаются соответствующими комиссиями, а отмена решения по итогам голосования (результатах выборов) реализуется вышестоящей комиссией (до установления ими итогов голосования, результатов выборов) и судом согласно установленной подсудности.

Случаи, когда результаты выборов признаются недействительными приводятся в п. 9 ст. 70 Закона № 67: 1)при допущении нарушений, которые не позволяют достоверно определить волеизъявление избирателей; 2) при признании итогов голосования части участков недействительными, где в списки избирателей на момент окончания голосования в общей сложности включено не меньше одной четвертой части избирателей, от общего количества избирателей (на момент окончания голосования) в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда. Учитывая положения п.1 статьи 77 в первом и втором случаях голосование, результаты выборов признаются недействительными вследствие отмены решения нижестоящей комиссии об итогах голосования (результатов выборов) вышестоящей комиссией. В третьем случае суд отменяет решение комиссии об итогах голосования (результатов выборов) и поручает соответствующей комиссии признать выборы или итоги голосования недействительными. Согласно п. 1.2 статьи 77 и сам суд тоже может сделать это.

В.В. Вискулова, исходя из формулы недействительности выборов в России, выводит следующие два заключения: 1) оценка лежащих в основе недействительности выборов нарушений, не позволяющих достоверно определить волеизъявление избирателей, имеет место в сфере правоприменения и носит субъективный характер; 2) указанные правонарушения преимущественно должны быть совершены в день голосования (или при подведении его итогов). Если нарушения были допущены на других стадиях, то они могут быть приняты за основу недействительности только судом).

То есть, причиной отмены решений о результатах выборов могут быть только правонарушения, не позволяющие выявить истинную волю избирателей. В научно-практическом комментарии к закону № 67 отмечается, что в данном случае нужно принимать во внимание серьёзность нарушения, разрыв между поданными голосами за избранного и другими кандидатами, а также степень охвата и доказанность противоправных действий.

При признании итогов голосования недействительными не во всех случаях будут признаваться недействительными итоги голосования в целом, поскольку последствия первого распространяются только на определенную территорию (избирательный участок).

При признании выборов недействительными, признаются ничтожными все совершённые раньше избирательные действия и их последствия. Недействительность выборов говорит о невозможности достоверно определить, кто из кандидатов набрал больше голосов. Данная мера конституционно- правовой ответственности влечёт повторные выборы (п.5 ст.71 Закона № 76).

Рассматриваемые меры ответственности применяются на основании принятия решения на своём заседании соответствующей избирательной комиссией. Решение принимается большинством голосов от общего числа её членов с правом решающего голоса.

Таким образом, признание итогов голосования и результатов выборов недействительными являются самостоятельными мерами конституционно- правовой ответственности в избирательном праве. Особенность их состоит в последствиях, которые затрагивают интересы большей части населения. Субъекты, которые применяют указанные меры, - это избирательные комиссии, меры применяются по исключительным законодательно закреплённым основаниям и при совершении неустранимых правонарушений, препятствующих верному установлению итогов волеизъявления избирателей. В законах не конкретизируется перечень правонарушений и совершивших их

субъектов, которые влекут использование вышеназванных мер, а с использованием оценочного определения лишь ограничивается их круг. Тем не менее, если в законе будет более точно прописаны и конкретизированы критерии недействительности выборов, учитывая сложившийся за последнее столетие принцип арифметического большинства в общем результате выборов, это позволит создать дополнительные ориентиры в гарантировании избирательных прав граждан, а также в некоторой мере уменьшит влияние политики на избирательное право.

В связи с чем, п. 9 ст. 70 Закона № 76 необходимо дополнить правилом, по которому комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными, если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет правдиво определить результаты изъявления воли избирателей. Нарушениями в данном случае могут быть: неправомерная выдача бюллетеней, незаконное включение граждан в списки избирателей, подкуп избирателей, нарушение тайны голосования.

Что касается признания итогов голосования недействительными судом, то п. 2, 3 ст. 77 Закона № 76 предлагается дополнить положением о вычете поданных с нарушением голосов избирателей, уточнив непосредственно перечень обстоятельств, которые влекут ничтожность выборов.

Мера конституционно-правовой ответственности в форме отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования (результатах выборов) проявляется в признании его юридически ничтожным иным органом. Разграничивая способ отмены решения о результатах голосования судом и вышестоящей комиссией, законодательно дифференцируются основания, временные рамки и последствия их применения. Вышестоящая избирательная комиссия имеет право применить указанную меру ответственности до установления итогов, после осуществления действий по определению результатов выборов (голосования) - только через суд.

Фактическим основанием отмены вышестоящей комиссией решения об итогах голосования (результатов выборов) или результатов выборов в законе предусматривается подобные условия, что и при признании недействительными итогов голосования (результатов выборов). Для судебной отмены решения об итогах голосования (результатах выборов) приводится более широкий перечень оснований (п.2 ст.77 Закона № 76):

– превышение расходов на проведение избирательной кампании помимо избирательного фонда более чем на 10 %, или превышение более чем на 10 % установленный лимитированный размер расходования средств избирательного фонда. Фактическим основанием здесь являются нарушения избирательного законодательства в течение всей избирательной кампании;

– подкуп избирателей, не позволяющий выявить действительную волю избирателей (пдп. “б”);

– злоупотребление свободой СМИ, при условии, что правонарушение не позволяет определить действительное волеизъявление;

– использование преимущества должностного (служебного положения), влияющее на определение реального волеизъявления;

– иные случаи (п.З ст.77 закона № 76).

К избирательным комиссиям в Российской Федерации может быть применена только одна мера конституционно-правовой ответственности - расформирование избирательной комиссии, она введена в законодательство с целью повышения ответственности комиссий за существенные нарушения в их работе и закреплена в ст. 25 Закона № 76. Это одна из немногих мер ответственности, к которой субъекты избирательных правоотношений - избирательные комиссии - могут быть привлечены как период избирательной кампании, так и за её пределами. Считается, что роль указанного вида ответственности сильно занижена по сравнению с реальным количеством случаев, в которых она должна быть применена.

Избирательные комиссии - специально созданные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Главным принципом обеспечения реализации их полномочий выступает принцип независимости от государственных органов и органов местного самоуправления в рамках своей компетенции. О.А Кравченко, утверждает, что избирательная комиссия просто обязана нести ответственность за фальсификации, совершаемые её членами, если эти фальсификации сама комиссия не смогла пресечь. Как одни из основных участников конституционно-правовых отношений, организаторы выборов должны обладать отдельными обусловленными стимулами, которые бы не позволяли им нарушать Конституцию РФ. Избиратели, основываясь на презумпции доверия избирательным комиссиям, доверили их членам провести голосование и подсчёт голосов. Следовательно, они должны быть уверенны в том, что члены избирательной комиссии без каких-либо искажений выразят волеизъявление народа, другими словами, результаты выборов будут адекватны волеизъявлению народа.

В Законе № 67 определены виды комиссий, причины, общие основания, инициаторы расформирования комиссий и последствия принятия судом решений о расформировании. Санкцией здесь является принудительный роспуск комиссии до истечения срока её полномочий в судебном порядке. Прекращают действие полномочия лишь членов комиссии с правом решающего голоса. Расформирование не влечёт прекращения полномочий её членов с правом совещательного голоса, которые могут войти в новый состав комиссии.

Круг инициаторов расформирования комиссий узок: это может быть группа депутатов или вышестоящая избирательная комиссии. Для того чтобы исключить самопроизвольный роспуск избирательной комиссии, решение принимается исключительно судом.

Статьёй 31 Закона № 67 предусмотрены три основания, лежащие в основе расформирования комиссий. Первое заключается в таком нарушении, которое повлекло признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов на определенной территории. Второе основание - если комиссия не исполняет решения суда или вышестоящей комиссии, а третье - если комиссия не выполнила обязанность и не назначила выборы, в результате чего назначение выборов было осуществлено временной избирательной комиссией. Никаких иных оснований для расформирования законодательство не предусматривает. То есть, в реальности может получиться так, что избирательная комиссия может многократно пренебрегать законом (в случае необоснованного отказа кандидатам), но санкции за это не закреплены. При принятии судом решения о расформировании в период избирательной кампании формируется временная избирательная комиссия в новом составе.

Если говорить об ответственности избирательных комиссий, следует помнить, что это коллегиальный орган, осуществляющий деятельность через членов, входящих в её состав. По мнению А.А. Кондрашева, уже давно возникла потребность законодательного закрепления вины коллективного субъекта конституционного права, чтобы унифицировать государственное воздействие на правонарушителей и исключить случаи произвольного употребления этого главнейшего юридического критерия при реализации мер конституционного правового принуждения.

Задача избирательной комиссии заключается в достоверном определении волеизъявление избирателей, а, следовательно, члены комиссии должны предвидеть возможности его искажения и не позволять этого. Такое предвидение всегда доступно члену комиссии: ситуации, при которых вершится искажение, довольно просты, значит, задача предвидения не представляет сложности. К тому же, член избирательной комиссии - это совершеннолетний, дееспособный гражданин, достигший уровня физической и умственной зрелости, и задача в распознании ситуаций по искажению волеизъявления избирателей вполне разрешима. Член избирательной комиссии несёт повышенную ответственность за верное определение волеизъявления, заключающуюся в плате за оказанное доверие по организации “высшего непосредственного выражения власти народа”. Невыполнение указанной задачи этот говорит об отрицательном его отношении к ценностям, заложенным в Конституции РФ, то есть о его вине. На сегодняшний день федеральное законодательство предусматривает только одну обязанность члена комиссии - присутствие на заседании комиссии.

Вполне логично, если принятие повышенной ответственности при возложении на себя обязанности члена избирательной комиссии, будет находить отражение в каком-либо подписанном им документе (расписка, договор и др.), где указывается и обязанность достоверного определения результатов выборов и недопустимости искажения воли народа.

К иным субъектам, на которых, согласно Закона № 67, может быть возложена конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства, относятся средства массовой информации и наблюдатели. К наблюдателям может быть применена мера конституционно- правовой ответственности в виде удаления с избирательного участка.

Наблюдателем является гражданин Российской Федерации, которого зарегистрированный кандидат или партия уполномочили осуществлять наблюдение за тем, как проводится голосование, идёт подсчёт голосов и другой деятельностью комиссии, в том числе деятельность по контролю насколько правильно и достоверно установлены итоги голосования и определены результаты выборов (референдума). Целью наблюдения выступает контроль соблюдение законодательства при проведении голосования и подсчёта голосов. Важность института наблюдения за выборами заключается в том, что он обеспечивает соблюдение основных принципов избирательного законодательства: свободное и тайное, в отсутствие какого-либо принуждения или подкупа волеизъявление избирателей, и, кроме того, подведение итогов голосования в рамках закона.

Наблюдение за выборами обеспечивает максимальную открытость избирательных действий. Согласно п. 12 ст.23 Закона № 76, наблюдатели обладают достаточно широким спектром прав: ознакомление с избирательной документаций, присутствовать на избирательном участке в день голосования и в период проведения досрочного голосования, наблюдать за тем, как идёт выдача бюллетеней, за подсчётом голосов, обжаловать действия членов комиссии и др.

Закон также закрепляет перечень ограничений в деятельности наблюдателя. Например, запрещается выдавать бюллетени, нарушать тайну голосования, вести агитацию, вмешиваться в деятельность избирательной комиссии. За несоблюдение избирательного законодательства наблюдатель может быть подвергнут удалению с избирательного участка. Согласно внесенных изменений в Закон № 67, теперь наблюдателя можно удалить с участка только по решению суда, такое изменение введено с целью исключения злоупотребления избирательных комиссий своими правами, что должно повысить степень их правовой защиты. Эта норма пока не имеет практического применения, поэтому существует ряд вопросов по её реализации. Ранее удаление наблюдателей осуществлялось по решению комиссии или правоохранительных органов. Теперь же избирательной комиссии необходимо будет доказывать в суде, что наблюдатель реально препятствовал её работе.

Законодательство Российской Федерации закрепляет ответственность за нарушение положений избирательного права, в том числе в сфере информационного обеспечения выборов. Наряду с ответственностью за нарушение правил агитационной деятельности она имеет самостоятельное значение.

В качестве конституционно-правовой ответственности применяемой к СМИ в сфере информирования избирателей служит особая санкция - приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение избирательного законодательства. Это специальная мера, предусмотренная для организаций, осуществляющих выпуск СМИ, в случае неоднократного нарушения ими избирательного законодательства. Указанная мера работает только в период избирательной кампании и применяется только при повторном нарушении: если ранее главный редактор СМИ, главный редактор телерадиопрограммы, периодического печатного издания или другой организации, которая осуществляет выпуск СМИ, привлечен к ответственности административной и решение суда вступило в законную силу. В таком случае избирательная комиссия соответствующего уровня обращается в орган исполнительной власти, который осуществляет регистрацию СМИ с представлением о приостановлении выпуска СМИ, которое совершило нарушение. Соответствующий орган, в свою очередь, проверяет все изложенные в представлении факты, привлекая заинтересованных лиц, и направляет в суд заявление о приостановлении выпуска СМИ. Следует отметить, что все указанные действия должны выполняться в кратчайшие сроки, потому что в период избирательной кампании каждый день имеет значение.

Данная мера заслуживает внимание не сточки зрения распространенности правонарушений СМИ в области информирования и предвыборной агитации, а с позиции неоднозначности правоприменения, поскольку СМИ не являются непосредственными участниками избирательно-правовых отношений. Средства массовой информации только опосредуют избирательный процесс путём информирования избирателей, выступая площадкой для предвыборной агитации, хотя в юридической литературе приостановление выпуска СМИ относят к мерам конституционно-правовой ответственности при нарушении избирательного законодательства.

Как отмечает Ю.А. Собачевская, возникновении подобных ситуаций связано с двумя факторами: введен специальный субъект, имеющий право на обращение в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ (орган, уполномоченный регистрировать СМИ); не прописана ответственность соответствующих должностных лиц указанного специального субъекта за не совершение обязательных действий по обращению в суд.

Поэтому, с представленной точки зрения целесообразно включить в круг специальных субъектов также и избирательные комиссии, прокуратуру, так как ограничение права на обращение в суд приводит к невозможности приостановления выпуска СМИ, систематически нарушающего избирательного законодательство, что, в свою очередь влечёт нарушение прав зарегистрированных кандидатов и порождает негативную реакцию общества на бездействие органов власти. Для обеспечения прав СМИ предлагается сделать обязательным участие в таких процессах органа, уполномоченного осуществлять регистрацию СМИ.

Целесообразно указанную меру перевести в разряд административной ответственности, но тут возникает проблема, поскольку в Кодексе об административных правонарушения нет такого вида административного наказания как приостановление или запрет выпуска СМИ. К тому же указанная норма и включена в закон о СМИ, а вовсе не в КоАП РФ.

Итак, применение мер конституционно-правовой ответственности к организаторам выборов - важная часть обеспечения избирательных прав граждан, как активного, так и пассивного. Совершение избирательными комиссиями избирательных правонарушений может повлечь за собой такие меры конституционно правовой ответственности как отмена решения об итогах голосования, результатах выборов, прекращение полномочий члена комиссии и расформирование комиссии. Все они взаимосвязаны друг с другом. Наибольшие правовые последствия несут меры ответственности, связанные с признание выборов или результатов голосования недействительными. Данная мера ответственности имеет отношение и ко всем остальным участникам избирательного процесса, так как в её результате оказывается несформированным орган власти или не замещена выборная должность. Это вносит нестабильность в функционирование общественных отношений.

Как показывает проведённое исследование, в настоящее время необходимо совершенствование и уточнение порядка признания итогов голосования и результатов выборов недействительными. С этой целью предлагается внести некоторые изменения в Закон № 67 по уточнению оснований признания результатов голосования (итогов выборов) недействительными.

Кроме того, для устранения правовой неопределённости в данной области и содействия тому, чтобы проведением выборов занимались компетентные граждане, которые заинтересованы в результатах своего труда можно предложить принятие Центральной избирательной комиссией России некого унифицированного кодекса, где были бы прописаны все права и обязанности, круг полномочий и ответственность. На сегодняшний день не существует правовой возможности воздействовать на члена комиссии, поскольку единственная обязанность, записанная в федеральном законе - это присутствие на заседании комиссии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституционно-правовая ответственность выступает как один из способов обеспечения реализации избирательных прав граждан и важный механизм обеспечения нормального функционирования институтов государства, закрепляемых Конституцией.

В работе проведено исследование института конституционно-правовой ответственности в избирательном праве путем изучения её природы и сущности, этапов развития, мер ответственности и проблем реализации. Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства является, наряду с административной и уголовной, проявлением юридической ответственности в избирательной системе. Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательных правоотношений есть не что иное, как особый вид конституционно-правовой ответственности. В работе подчёркивается оправданность выделение института конституционно-правовой ответственности в избирательном праве в самостоятельный вид ответственности за нарушение избирательного законодательства.

При рассмотрении конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства выяснено, что становление теории конституционно-правовой ответственности в избирательном праве представляет собой объективно обусловленный, закономерный и сложный процесс, с теоретической точки зрения ещё не достаточно осмысленный. Сам институт ещё не сложился в чёткую, работающую эффективно систему. Зарождение конституционно-правовой ответственности в электоральной сфере связывают с принятием первой Конституции РСФСР. За вековой отрезок времени она прошла разные ступени исторической трансформации, в ходе которой видоизменялись цели её реализации. Конституция 1993 года закрепила самостоятельный вид государственного правового принуждения, с собственной нормативной базой, субъектами, основаниями и инстанциями применения, однако само понятие конституционно-правовой ответственности законодательно не закреплено.

Под конституционно-правовой ответственностью в избирательном праве следует понимать юридическую ответственность, выраженную в применении специальными субъектами - избирательными комиссиями и судом - установленных избирательным законодательством мер ответственности к участникам избирательного процесса в случае нарушения ими норм избирательного законодательства.

Исследование природы, сущности и особенностей конституционно- правовой ответственности показало, что конституционной ответственности в избирательном праве присущи основополагающие черты юридической ответственности - это принуждение и установление для нарушителя обусловленных отрицательных последствий. Как и другие виды ответственности, она предусматривает элементы наказания за нарушение избирательных норм, выраженного в отрицательной оценке государством неправомерной деятельности и мерах принуждения, заключённых в исполнении санкций правовых норм. В тоже время, конституционно-правовая ответственность в электоральном праве обладает рядом специфических черт, которые у других видов ответственности не проявляются или выражены в иной степени. Основной отличительной особенностью исследуемого вида ответственности выступает её нормативное основание - нормы избирательного законодательства, которые содержат запреты на определённые действия (или бездействия) участников правоотношений и за их нарушения установлены санкции. Кроме того, отмечены следующие особенности: носит ярко выраженный политический характер; имеет особый круг субъектов; в основании ответственности лежит специфическое правонарушение - избирательный деликт; привлечение к конституционно-правовой ответственности часто сопряжено с привлечением к другим видам ответственности; категория вины не всегда может быть выражена через психологические её формы; реализуется как в судебном, так и во внесудебном порядке; в ряде санкций отсутствует конкретный адресат и их реализация связана с использованием большого числа оценочных, субъективных критериев; действует, в основном, в период избирательной кампании.

Анализ существующего избирательного законодательства, рассмотрение наиболее распространённых, жёстких и неоднозначных мер конституционно- правовой ответственности позволил выделить следующие недостатки:

– конституционно-правовая ответственность до сегодняшнего времени не имеет законного признания, хотя действующие законодательные акты закрепляют отдельные основания и устанавливают специфичные санкции за избирательные правонарушения, присущие именно этому виду ответственности. Такое обстоятельство отрицательно влияет на правоприменительную деятельность, и, к тому же, в существенной мере мешает дальнейшему усовершенствованию законодательного регулирования данного правового института. В действующем массиве избирательного законодательства положения, регулирующие конституционно-правовую ответственность, весьма рассредоточены;

– не в совершенной мере раскрыта процессуальная сторона применения конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах. В законодательстве присутствуют лишь общие установки на возможность применения какой-либо санкции, как правило, не раскрывая, соответственного процедурного порядка, а также не всегда чётко указываются сроки рассмотрения. Многие вопросы (построение заседаний комиссии, порядок и длительность выступлений, очерёдность принятия решений и др.) зафиксированы в регламентах избирательных комиссий - подзаконных актах. Тем самым формируются условия для нарушения прав различных субъектов как со стороны избирательной комиссии, так и других участников;

– не установлены условия вынесения предупреждения, несмотря на то, что эта мера конституционно-правовой ответственности с последующим опубликованием решений имеет важную роль для предотвращения и пресечения нарушений положений законодательства кандидатами и избирательными объединениями;

– в рамках одной категории отказа в регистрации объединены две различные как по содержанию, так и по процедуре меры ответственности (санкция и правовосстановительная мера);

– не закреплены однозначные критерии, по которым делается вывод, что некое нарушение не позволяет показать действительную волю избирателей. Поэтому присутствует “пёстрая” практика судов практика применения такой меры ответственности, как признание недействительными итогов голосования, результатов выборов. Вследствие того появляются предпосылки для нарушения избирательных прав;

– ряд положений Закона № 76 вообще не обеспечиваются соответственными мерами конституционно-правовой или другой ответственности.

Для разрешения части обозначенных проблем представлены следующие предложения:

1. Законодательное закрепление понятия конституционно-правовой ответственности в “главном” законе о выборах и референдумах - Законе № 67, закрепление понятия, оснований и условий применения предупреждения как меры конституционно-правовой ответственности.

2. Уточнение условий и порядка применения санкций конституционно- правовой ответственности в избирательном праве для правоприменительных органов в целях выработки единых подходов к вопросу применения мер ответственности.

3. Законодательное закрепление понятий “отказ в регистрации” и “аннулирование выдвижения кандидата” для их разграничения. Выделение из закрепленного списка причин для отказа в регистрации кандидата отдельно перечня оснований применения мер юридической ответственности (отказ в регистрации) и списка оснований правовосстановительных мер (аннулирование выдвижения кандидата).

4. Предлагается дополнить п. 9 ст. 70 Закона № 67 правилом по которому комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными, если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Нарушениями в данном случае могут быть: неправомерная выдача бюллетеней, незаконное включение граждан в списки избирателей, подкуп избирателей, нарушение тайны голосования. Что касается признания итогов голосования недействительными судом, то п. 2, 3 ст. 77 Закона № 76 предлагается дополнить положением о вычете поданных с нарушением голосов избирателей, уточнив непосредственно перечень обстоятельств, которые влекут ничтожность выборов.

5. Зафиксировать на уровне ЦИК России статус, права и обязанности члена избирательной комиссии в своеобразном “кодексе”.

В качестве предложения также высказано закрепить ответственность средств массовой информации за нарушение избирательного законодательства в форме приостановления выпуска СМИ в КоАП РФ, поскольку данная мера государственного принуждения по своей природе ближе к административно- правовой ответственности.