Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета

Никончук Дмитрий Александрович

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор ГУРИНОВИЧ Александр Георгиевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор ВЕРЕМЕЕНКО Иван Иванович

кандидат юридических наук ГАЛКИН Алексей Иванович

Ведущая организация - Московская государственная юридическая академия

Защита состоится 27 октября 2010 г. в 17.00 на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при МГИМО (У) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, просп. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039. Телефон 434-06-90, факс 434-93-88.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России.

Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО (У) МИД России http://www.mgimo.ru 27 сентября 2010 года.

Автореферат разослан 17 сентября 2010 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор социологических наук, профессор Е.В. Охотский

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется важностью повышения эффективности правового обеспечения бюджетного процесса на федеральном уровне. Неустойчивая ситуация, сложившаяся в мировой и отечественной экономике, требует гибких подходов в целях оперативного реагирования правовыми средствами на сегодняшние реалии, что диктует необходимость выверенной и динамичной сверки положений действующего бюджетного законодательства с современной практикой, его своевременного пересмотра и выработки практических рекомендаций по оптимизации такого правового регулирования. бюджетный правовой законодательство

За последние три года в бюджетной сфере произошли качественные изменения. В результате внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных поправок была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы. Одним из важных результатов бюджетной реформы стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления государственными финансами, включая создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса.

Вместе с тем не все намерения были реализованы на практике. Не удалось в полной мере задействовать механизмы внедрения законодательно введенных новых подходов, урегулировать правовыми средствами ряд нерешенных проблем. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах отмечено, что стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, а для разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется расширение горизонта и повышение надежности экономических прогнозов. См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах. 29 июня 2010 г. // Интернет-сайт Президента Российской Федерации www.kremlin.ru.

Пока еще не выработаны эффективные методики оценки эффективности деятельности государственных органов - участников бюджетного процесса, отсутствует оценка инструментов нормативного регулирования, применяемых для достижения поставленных целей, не созданы условия для должной мотивации участников бюджетного процесса.

Хотя совершенствование правового обеспечения их деятельности осуществлялось достаточно интенсивно в течение последних трех лет, вопросы правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета пока не являлись предметом самостоятельного диссертационного исследования в целом и тем более с учетом важнейших изменений в бюджетном законодательстве и в соответствующей правовой практике, произошедших в 2007-2009 гг.

В этой связи исследование вопросов правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного осуществления бюджетной деятельности.

Исследование данной темы актуально и потому, что дает возможность уточнить правовой статус участников бюджетного процесса, под новым углом зрения раскрыть их компетенцию, разнообразие выполняемых ими функций, более четко определить направления совершенствования правовой регламентации деятельности, место каждого из них в механизме правового обеспечения формирования, рассмотрения и прохождения в целом федерального бюджета, определить возможности их стимулирования и в то же время повышения ответственности за выполнение нормативных предписаний в рамках формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе в целях минимизации оснований для внесения изменений в принятый федеральный закон о федеральном бюджете.

Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых и специалистов, занимавшихся ранее и занимающихся в настоящее время проблемами финансового права, теории и практики функционирования бюджетной системы: М.П. Афанасьева, Л.Л. Бобковой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Б. Ермасовой, А.Н. Козырина, С.А. Котляревского, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Л.М. Подъяблонской, Г.Б. Поляка, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой и др. См., например: Афанасьев М.П. Бюджет и бюджетная система. - М., 2009; Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права. - Воронеж, 2007; Горбунова О.Н. Финансовое право. - М., 2005; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. - М., 2010; Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах. - М., 2008; Козырин А.Н. Публичные финансы и финансовое право. - М., 2005; Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. - М., 1926; Крохина Ю.А. Бюджетное право России. - М., 2010; Крохина Ю.А. Финансовое право России. - М., 2008; Кучеров И.И. Бюджетное право России. - М., 2002; Петрова Г.В. Финансовое право. - М., 2009; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. - М., 1971; Подъяблонская Л.М. Финансы. - М., 2010; Поляк Г.Б. Бюджетное право. - М., 2008; Рукавишникова И.В. Метод финансового права. - М., 2006; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. - М., 2006; Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 2009.

Вопросы формирования и реализации бюджетной политики нашли отражение в работе Т.Г. Нестеренко, в диссертационных исследованиях И.А. Абдулрагимова, С.Г. Басалаевой, Х.М. Богова, И.Н. Богуша, реформирования бюджетной системы - в работе М.А. Овчинникова и А.Е. Шаститко, в диссертационных исследованиях А.И. Крылова и Н.А. Шевелевой. Нестеренко Т.Г. Концепция эффективной бюджетной политики. - М., 2006; Абдулрагимов И.А. Формирование механизма реализации бюджетной политики в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени д.э.н. - СПб., 2005; Басалаева С.Г. Реализация бюджетной политики Правительством Российской Федерации в период 2003-2007 гг.: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - М., 2008; Богов Х.М. Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - М., 2007; Богуш И.Н. Стратегическое планирование формирования и реализации бюджетной политики: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - СПб., 2005; Шаститко А.Е., Овчинников М.А. Актуальные проблемы реформирования бюджетного процесса в России. - М., 2008; Крылов А.И. Стратегия реформирования бюджетной системы России: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - СПб., 2005; Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: дисс. на соискание уч. степени д.ю.н. - СПб., 2005.

Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами правового регулирования бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета, затрагивали в той или иной мере в своих диссертационных исследованиях О.Г. Агеев, О.В. Болтинова, Е.В. Васичкина, О.Ю. Горбачева, А.Н. Индутенко, А.Ю. Инюцын, Э.С. Керимов, М.А. Клишина, Н.А. Миненкова, Д.М. Новикова, Г.Н. Осадчий, И.И. Полын, А.А. Руденко, С.В. Ячевская. Агеев О.Г. Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2005; Болтинова О.В. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2004; Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дисс. на соискание уч. степени д.ю.н. - М., 2008; Васичкина Е.В. Особенности совершенствования бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - М., 2008; Горбачева О.Ю. Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2004; Индутенко А.Н. Бюджетный менеджмент как инструмент повышения эффективности государственного управления финансовыми ресурсами: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - Орел, 2008; Инюцын А.Ю. Федеральное министерство как субъект бюджетных правоотношений (на материалах МВД России): дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2007; Керимов Э.С. Конституционно-правовые основы государственного управления в сфере финансовой деятельности Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2006; Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2009; Миненкова Н.А. Проблемы применения бюджетного законодательства: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - СПб., 2006; Новикова Д.М. Совершенствование бюджетного регулирования в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.э.н. - М., 2006; Осадчий Г.Н. Направления совершенствования бюджетного процесса в системе государственного управления Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2008; Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2001; Руденко А.А. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - Саратов, 2008; Ячевская С.В. Министерство финансов Российской Федерации в системе государственного управления публичными финансами: дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М., 2009.

Отдельные аспекты проблем, исследуемых в настоящей диссертации, рассматривались в научных работах М.В. Карасевой, Т.М. Ковалевой, А.Г. Пауля, М.П. Придачука, Ф.Г. Юсифова. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001; Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. - М., 2009; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. - СПб., 2003; Придачук М.П. Бюджетный процесс в Российской Федерации: особенности, приоритеты и механизм развития. - Волгоград, 2005; Юсифов Ф.Г. Актуальные вопросы бюджетного планирования. - СПб., 2008.

Однако при всей важности и ценности проведенных исследований теоретические и практические аспекты правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета остаются пока непроработанными в формате научного исследования. Системный анализ на рассматриваемом направлении ранее не осуществлялся, значение и роль главных участников бюджетного процесса в правовом и практическом обеспечении реализации их прерогатив на стадиях прохождения проекта федерального бюджета в достаточной мере еще не изучались.

Следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовой регламентацией деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета.

Настоящее же исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций по проблемам бюджетных отношений. Данная проблематика, хотя фрагментарно и затрагивалась в исследованиях более общей направленности, в настоящей диссертационной работе изучена, во-первых, в ином ракурсе и под другим углом зрения, что отражено в названии и структуре предлагаемого исследования, во-вторых, на материалах преимущественно последних трех лет, в том числе на основе анализа новой ситуации, складывающейся в экономической сфере в целом и в финансовой сфере, в частности, в-третьих, с привлечением значительного круга источников и литературы, ранее в трудах отечественных ученых не использовавшихся.

Учитывая изложенное, полагаем, что необходимость дальнейшей теоретической проработки вопросов, касающихся правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета, представляется очевидной.

Объект исследования - бюджетно-процессуальные правоотношения, складывающиеся в рамках правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению.

Предмет исследования - финансовое, бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой режим и регулирующие деятельность участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики в бюджетной сфере.

Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, методы эмпирического и теоретического исследования, использование которых позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и правовых норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигаются за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.

Цель исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, с использованием положений, содержащихся в научных публикациях по проблемам финансового права и бюджетных правоотношений, на основе оценок современного состояния бюджетного механизма, а также по результатам анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, определить основные направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса. Указанные подходы позволяют в рассматриваемом в исследовании формате осуществить выявление недостатков в действующем законодательстве, формулирование предложений по их устранению, выработку рекомендаций по оптимизации соответствующих форм, методов и механизмов.

Данная цель определила решение следующих основных задач диссертационного исследования:

выявить специфику организации и осуществления деятельности по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета;

определить место бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса по составлению проекта бюджета и его рассмотрению, в системе финансового права Российской Федерации;

исследовать правовой статус участников бюджетного процесса, реализующих полномочия в рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета;

исследовать механизм реализации участниками бюджетного процесса возложенных на них полномочий по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета;

провести комплексный анализ состава участников бюджетного процесса, задействованных в подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, определить их роль в данном формате бюджетного процесса, провести их классификацию;

оценить состояние правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса при составлении и рассмотрении проекта федерального бюджета с позиций его соответствия требованиям законодательства;

определить характерные признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета;

обосновать предложения по упорядочению механизма правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета;

сформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства, регламентирующего процесс правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в рамках специального исследования осуществлена на основе изучения бюджетного законодательства и нормативно-правовой практики постановка и комплексная теоретико-прикладная разработка актуальной проблемы правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

На защиту выносятся следующие новые научные результаты исследования.

1. Исходя из того, что бюджетно-процессуальные нормы регулируют однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения, в рамках которых осуществляются в том числе формирование и рассмотрение проекта федерального бюджета, из массива бюджетно-процессуальных норм вычленены те из них, которые регламентируют правовой статус и реализацию полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.

2. Обосновано отличие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. При этом в контексте исследуемой темы диссертант рассматривает бюджетный процесс как регламентированную нормами права соответствующую деятельность, обеспечивающую формирование и рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете, а процедуру - как внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения проекта федерального бюджета на стадиях, рассматриваемых в настоящем исследовании.

3. Сформулировано положение, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого из участников бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.

Дано определение, что правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета представляет собой установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и палат Федерального Собрания Российской Федерации, иных участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово- правового акта.

4. Основываясь на разработанные правовой наукой подходы к изучению бюджетных правоотношений в целом, диссертантом выделены следующие присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета:

определенный круг участников бюджетного процесса, установленный бюджетным законодательством и иными профильными нормативными правовыми актами;

разграничение полномочий участников бюджетного процесса;

наличие на каждой из рассматриваемых стадий ключевого, доминирующего государственно-властного участника бюджетного процесса;

последовательность и целенаправленность правовых действий участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадий;

единая задача для всех задействованных участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадий в отдельности и в целом;

конкретные ограниченные сроки реализации соответствующих полномочий каждым из участников бюджетного процесса на рассматриваемых его стадиях.

5. Дана уточненная трактовка предназначения и сущностных черт конкретных участников бюджетного процесса применительно к отдельным фазам стадий прохождения проекта федерального бюджета, вычленены факторы правового характера, влияющие на эффективность деятельности участников бюджетного процесса с учетом специфики реализуемых ими соответствующих полномочий при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

6. Уточнены критерии разграничения правомочий и действий участников бюджетного процесса на рассматриваемых стадиях. Отдельно показано действие правового механизма формирования проекта федерального бюджета с точки зрения разграничения функций Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Министерства финансов Российской Федерации и иных федеральных министерств - участников бюджетного процесса. Проанализированы составляющие элементы системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Правительства и министерств) и представительных (законодательных) органов (Государственной Думы и Совета Федерации) при прохождении проекта федерального бюджета после его внесения на рассмотрение палат Федерального Собрания. Выделена особая роль Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в рассмотрении Государственной Думой как участником бюджетного процесса проекта федерального бюджета.

7. Обозначены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета, определены основные параметры изменения регламентирующих бюджетный процесс правовых установлений в целях оптимизации правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

8. Сформулирован вывод, что, принимая во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач, процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации применительно к полномочиям участников бюджетного процесса на данных стадиях.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется совокупностью обоснованных диссертантом самостоятельных выводов и предложений об изменениях и дополнениях действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса в рассматриваемом формате, а также по организационному совершенствованию этой работы - в том числе в форме конкретных соображений по сути нормативных предписаний.

Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в законотворческой деятельности, в частности, при дальнейшем совершенствовании бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего полномочия Правительства Российской Федерации и иных федеральных государственных органов в бюджетно-финансовой сфере.

Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейших исследований актуальных проблем бюджетного процесса, при чтении курсов лекций по административному и финансовому праву России, а также в правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования осуществлена на Международной научно-теоретической конференции "Политика. Власть. Право" (Санкт-Петербург, 24-25 мая 2007 г.), IV Международной научно-практической конференции "Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики" (Санкт-Петербург, 27-28 июня 2008 г.), V Международной научно-практической конференции "Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики" (Санкт-Петербург, 25-27 июня 2009 г.), Всероссийской научно-практической Интернет-конференции "Тенденции развития политики, власти, права в современной России" (Москва, декабрь 2009 г.).

Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов отделом правовой и лингвистической экспертизы законопроектов по финансовому и банковскому законодательству Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 5,3 п.л., в том числе 4 - в журналах, включенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются степень ее научной разработанности, объект и предмет исследования, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются его цель и задачи, показываются научная новизна диссертации с определением полученных научных результатов, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе "Теоретические и законодательные основы правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета" подвергнуты анализу теоретические положения и правовые нормы, характеризующие и закрепляющие административно-правовой статус участников бюджетного процесса на указанных этапах прохождения проекта федерального бюджета.

В первом параграфе раскрываются понятие и сущность правового регулирования полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Применительно к исследуемой теме в работе анализируются содержание и различия понятий "деятельность", "юридическая деятельность", "финансовая деятельность", "бюджетная деятельность".

Для уяснения сути правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса показывается, как они реализуют свои полномочия в рамках бюджетно-процессуальных правоотношений.

В целях более точного понимания статуса данных полномочий даются характеристики понятий "процесс", "процедура" и "стадия". При этом приводятся доводы в целях различения правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках непосредственно бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере.

Отмечается, что для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, причем разграничиваются их полномочия в зависимости от стадии бюджетного процесса.

Показаны место и роль в бюджетном процессе субъектов бюджетных правоотношений, права и обязанности которых обусловлены формированием и рассмотрением проекта федерального бюджета. Подчеркивается, что субъектный состав потенциальных участников бюджетных правоотношений по формированию проекта бюджета более узок, чем состав субъектов бюджетного права. Вместе с тем со ссылками на мнения ученых в сфере финансового права констатируется, что понятие "субъект бюджетного права" более широкое, чем понятие "субъект (участник) бюджетного правоотношения", так как носители бюджетных обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения, а в правоотношениях могут быть реализованы не все бюджетные права и обязанности.

С учетом проведенного в данном параграфе анализа выделены присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Во втором параграфе анализируются вопросы, связанные с законодательным закреплением полномочий федеральных органов исполнительной власти по формированию проекта федерального бюджета.

Дано со ссылками на соответствующие нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Бюджетном кодексе Российской Федерации, обоснование видения и мотивов закрепления за Правительством Российской Федерации полномочий по составлению проекта федерального бюджета и его представлению в Государственную Думу.

Указывается, что и за рубежом разработка проекта бюджета возлагается на исполнительные органы государственной власти, т.е. такой подход является общепринятым установлением. Например, во Франции составление проекта бюджета осуществляют Министерство экономики и финансов и Министерство бюджета, в Германии - Министерство финансов, в Японии - Министерство финансов, в Великобритании - Казначейство. В США проект федерального бюджета вносит в Конгресс США Президент США, а работу по подготовке проекта федерального бюджета организует Административно-бюджетное управление при Президенте США, осуществляя координацию и общее руководство всеми органами исполнительной власти в бюджетном процессе.

Отмечено, что составление проекта бюджета (п.2 ст.172 Бюджетного кодекса Российской Федерации) основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития страны, основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Особо акцентировано внимание на том, что составлению проекта федерального бюджета предшествует Бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Подчеркнута роль Правительства в обеспечении составления прогноза социально-экономического развития страны на трехлетний период. Применительно к исследуемой теме выделено значение Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-p Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), а также Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 662-р.

Проведен анализ нормативно установленных правил разработки таких прогнозов, обращено внимание на то, что разработка прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и одним из участников бюджетного процесса.

Рассмотрены правовые позиции некоторых исследователей, склонных считать, что более приемлемо в отечественных условиях осуществлять прогнозирование и планирование на пятилетку, как это практикуется в ряде других стран. В диссертации, однако, отмечается, что хотя такая постановка вопроса имеет право на существование, практика принятия федерального бюджета в Российской Федерации в течение последних лет все-таки, несмотря на издержки, связанные с влиянием на отечественную финансовую сферу последствий мирового финансового кризиса, показала перспективность и результативность именно трехлетнего планирования.

Важное место в бюджетном законодательстве, указывается в диссертации, отведено правовым нормам, регламентирующим формирование на стадии составления проекта бюджета долгосрочных целевых программ (ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которые разрабатываются органом исполнительной власти и подлежат утверждению законодательным органом.

Существенное место отводится в данном параграфе анализу прерогатив Министерства финансов Российской Федерации по подготовке проекта федерального бюджета. Особо выделены регламентированные Бюджетным кодексом и утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации Положением о Министерстве финансов Российской Федерации полномочия по организационно-правовому обеспечению бюджетного процесса на федеральном уровне. При этом подчеркнуто, что Министерство финансов и подведомственные ему федеральные службы исполняют применительно к бюджетной деятельности такие государственные функции как правоустанавливающие (регулирование, в том числе нормативно-правовое, и выработка государственной политики в бюджетной сфере), правоприменительные (непосредственное администрирование и управление, в том числе разработка проекта федерального бюджета) и контрольные (контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства).

В третьем параграфе нашли отражение полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации по рассмотрению проекта федерального бюджета в действующем законодательстве.

Отмечается, что принятие федерального закона о федеральном бюджете - главного финансового документа государства - является одним из важнейших направлений законодательной работы парламента, которое проходит по особой процедуре, предусмотренной специально для рассмотрения федерального закона о бюджете или федеральных законов о внесении в него изменений Бюджетным кодексом. Проект федерального закона о федеральном бюджете отнесен к законопроектам, подлежащим внеочередному рассмотрению Государственной Думой - палатой отечественного парламента, являющейся важным субъектом финансового права.

Указано, что учеными вывод об обязательном участии народных представителей в перераспределении государственных средств был сформулирован задолго до подлинной реализации принципов разделения властей, сдержек и противовесов и конституционного государства.

На примере ряда стран по результатам анализа соответствующей зарубежной практики показывается, что принцип законодательного утверждения бюджета именно законодательным органом реализуется без каких-либо исключений. В конституциях же некоторых государств при закреплении процедуры т.н. делегированного законодательства особо оговаривается недопустимость передачи органам исполнительной власти права принимать правовые акты по бюджетным вопросам.

В диссертации проводится анализ регламентированного соответствующими законодательными нормами действия механизма прохождения проекта федерального бюджета в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Основное место в работе при этом отведено раскрытию вопросов правовой регламентации деятельности Государственной Думы по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Выписаны процедурные и процессуальные моменты, связанные с реализацией полномочий в рамках данного механизма Совета Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, комитетов-соисполнителей, а также согласительных комиссий и Счетной палаты Российской Федерации.

Показано отдельно значение участия в бюджетном процессе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В контексте этой конкретной проблематики в диссертации вновь предпринято обращение к соответствующему зарубежному опыту.

Проведен анализ правовых установлений, регламентирующих деятельность комитетов Государственной Думы по рассмотрению проекта федерального бюджета. Показана особая роль в обеспечении прохождения законопроекта о бюджете Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Отмечено, что из десяти созданных в структуре Комитета подкомитетов шесть выполняют задачи по решению вопросов, связанных непосредственно с бюджетным процессом. Интенсивность работы Комитета убедительно отражают ее показатели по итогам 2009 года. Подготовлено и проведено 56 заседаний Комитета, на которых рассмотрено 328 вопросов. Кроме того, если в 2008 году общее количество законопроектов, по которым Комитет являлся ответственным по поручению Совета Государственной Думы, составило 295, то в 2009 году - уже 368. В 2008-2009 гг. по 43 законопроектам Комитет являлся соисполнителем наряду с иными профильными комитетами.

Таким образом, делается вывод в диссертации, принятие федерального закона о федеральном бюджете является одним из важнейших направлений законодательной работы отечественного парламента в целом и проходит в рамках особой процедуры, предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации специально для рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете и федеральных законов о внесении в него изменений. Проект федерального закона о федеральном бюджете отнесен к законопроектам, подлежащим внеочередному рассмотрению Государственной Думой. Кроме того, как показал проведенный в работе анализ, рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете и его принятие должно осуществляться в строго установленные сроки, что также свидетельствует об особой значимости такого законодательства и ключевой роли Государственной Думы в его рассмотрении и принятии. Работа Государственной Думы в данном направлении, отмечается в диссертации, нацелена на оптимизацию порядка формирования, рассмотрения и принятия федеральных законов о федеральном бюджете, в первую очередь, на углубление конструктивного взаимодействия между палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В немалой степени благодаря этому все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, что благотворно сказывалось на финансово-экономической ситуации в стране.

Во второй главе "Основные направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета" рассматриваются в исследуемом формате проблемные вопросы и пути их возможного решения.

В первом параграфе исследуется суть новых правовых подходов к реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по формированию проекта федерального бюджета, реализуемых начиная с 2007 года по настоящее время.

Проанализированы установленные в Бюджетном кодексе новые сроки и процедуры подготовки проекта федерального бюджета. Отмечено, что они получили детализацию и дальнейшее развитие (а в некоторых случаях корректировку) в постановлениях Правительства Российской Федерации, наиболее значимыми из которых стали постановление от 29 декабря 2007 г. № 1006 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период" и постановление от 29 декабря 2007 г. № 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".

Указывается, что более значимую роль при подготовке проекта федерального бюджета стала играть Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (т.н. Бюджетная комиссия). В работе вычленены основные особенности ее работы применительно к формированию проекта федерального бюджета, показано место в действующем ныне претерпевшем изменения бюджетном механизме.

Подробно исследованы в рассматриваемом контексте вопросы совершенствования правовой регламентации деятельности Министерства финансов Российской Федерации, а также в своих сегментах ответственности - Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Показано, как регламентировано с учетом новых подходов разграничение функций и полномочий названных участников бюджетного процесса, обстоятельно проанализированы выполнение ими уточненных в последние два с небольшим года правовых установлений в части формирования проекта федерального бюджета, прослежены этапы представления субъектами бюджетного планирования соответствующих предложений в Бюджетную комиссию, отмечены особенности правового обеспечения действий на иных очередных фазах процесса подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также показан алгоритм правовых действий непосредственно Правительства Российской Федерации по разработке и представлению в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Во втором параграфе определяются направления оптимизации процедур правового обеспечения официального прохождения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являющимися основными участниками бюджетного процесса на стадии его рассмотрения.

Показано, что порядок рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете парламентом, как и функции других участников бюджетного процесса, был детально скорректирован в части сроков изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2009 году. Например, если в 2008 году Правительство вносило в соответствии с Бюджетным кодексом на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года и до этого же срока Центральный банк Российской Федерации представлял в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а проект считался внесенным в срок, если он был доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года, то в 2009 году Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 19 июля 2009 г. № 192-ФЗ было установлено, что Правительство вносит законопроект о бюджете на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 1 октября 2009 года.

Кроме того, не упущено в диссертационной работе, этим же федеральным законом были внесены изменения в сроки непосредственного рассмотрения законопроекта о бюджете. Так, было установлено, что первом чтении палата обязана рассмотреть законопроект о бюджете в течение 20 дней (ранее - в течение 30 дней) со дня его внесения в Государственную Думу Правительством, во втором чтении - в течение 25 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении (ранее - в течение 35 дней), в третьем чтении - в течение 5 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении (ранее - в течение 15 дней).

Всесторонне исследованы с учетом всех последних изменений правовые нормы Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, регламентирующего деятельность Государственной Думы и ее руководящих и рабочих органов при рассмотрении законопроекта о федеральном бюджете в каждом из трех чтений, а также в случае отклонения законопроекта в первом чтении.

Должное внимание уделено анализу регламентных норм, которыми руководствуются в рамках своего взаимодействия Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и профильные комитеты при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении - прежде всего в части формирования сводных таблиц поправок и составления протоколов по преодолению разногласий.

В этой связи в качестве показательного примера весьма объемной работы, выполняемой во исполнение регламентных норм Советом Федерации в качестве участника бюджетного процесса, в диссертации отмечено, что в последний проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (Федеральный закон № 308-ФЗ подписан Президентом Российской Федерации 2 декабря 2009 г.) всего было внесено 587 поправок от субъектов законодательной инициативы, в том числе 35 поправок - членами Совета Федерации. Принято же было 299 поправок, в том числе 14 - от членов Совета Федерации.

При рассмотрении проекта федерального бюджета Государственной Думой ее решением, показано в диссертации, были, например, уменьшены расходы на общегосударственные вопросы и на культуру, кинематографию и средства массовой информации, за счет чего были соответственно увеличены расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, национальную экономику, жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, здравоохранение, физическую культуру и спорт, социальную политику, на межбюджетные трансферты. Общий объем расходов федерального бюджета на 2010 год при этом остался в неизмененном виде в сумме 9886,9 млрд. рублей.

Кроме того, в ходе рассмотрения последнего проекта федерального бюджета уполномоченными участниками бюджетного процесса были приняты иные весьма важные решения, параметры которых по направлениям даны в диссертации.

Следовательно, подчеркивается в диссертационном исследовании, нельзя не признать, что в ходе рассмотрения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" Государственной Думой с участием Совета Федерации была проделана большая работа по совершенствованию структуры федерального бюджета, усилению его социальной направленности, укреплению финансовой дисциплины, повышению прозрачности бюджета, что позволяет лишний раз отвергнуть высказываемые некоторыми авторами мнение, что российский парламент в последние годы лишь формально "штампует" вносимые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов.

В третьем параграфе выделены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета.

Исследованы как важнейшие изменения полномочий участников бюджетного процесса правового характера при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета, которые произошли в последние два с половиной года, так и проблемы дальнейшей оптимизации правовой регламентации их деятельности.

Сформулированы предложения и разработаны рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства, регламентирующего процесс правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета.

Предложены меры по улучшению содержательного наполнения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, оптимизации структуры ведомственных и федеральных целевых программ, совершенствованию подходов к формированию государственных заданий, по упрощению требований к содержанию ведомственных целевых программ и государственных заданий.

Так, например, составление участниками бюджетного процесса бюджетных целевых программ (ведомственных и долгосрочных) должно базироваться на целях и задачах, сформулированных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, требования к содержанию ведомственных целевых программ и государственных заданий предлагается упростить, сделав основной акцент на показателях результатов и финансовых ресурсов, а также требованиях к форматам и срокам отчетности. Далее параметры из целевых программ в части оказания услуг должны вводиться в государственные задания. Финансовые же ограничения реализации программ должны следовать из результатов подготовки среднесрочного финансового плана, в свою очередь, учитывающего информацию, включенную в реестр расходных обязательств.

Обращено внимание на важность для уполномоченных участников бюджетного процесса совершенствования методологии планирования бюджетных ассигнований, которая должна использоваться как при составлении среднесрочного финансового плана, так и при подготовке проекта федерального бюджета на три года. Сформулировано видение уточнения формата бюджетной заявки, высказано мнение о целесообразности конструирования конкретных механизмов работы с целевыми программами и соответствующего их закрепления в бюджетном законодательстве.

Со ссылками на зарубежный опыт сделан вывод о том, что на сегодняшний день смысл организации формирования проекта бюджета требует открытости данной деятельности для общества. Это процесс, в котором должны участвовать законодательные и исполнительные органы власти, гражданское общество, деловые круги и средства массовой информации. В диссертационной работе содержится утверждение, что только широкое гражданское участие в процессе составления проекта федерального бюджета поможет его разработчикам правильно установить бюджетные приоритеты.

Обращено внимание на то, что сокращение участия в бюджетном процессе Государственной Думы (применительно к перераспределению общей суммы расходов бюджета) следует расценивать двояко: как в положительном ключе (снижение влияния бюджетных лоббистов, устранение популистских подходов), так и с критической точки зрения, имея в виду сужение влияния на конечный результат со стороны не только отечественного парламента, но и общественных и иных неформальных заинтересованных кругов. В диссертации содержатся рекомендации профильным федеральным министерствам разрабатывать показатели оказываемых государственных услуг с привлечением авторитетных представителей экспертного сообщества и предложения активнее в рамках социального партнерства привлекать к обсуждению ключевых представителей деловых кругов.