Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

Алексашин Андрей Сергеевич

Москва - 2011

Работа выполнена на кафедре государственного управления и права

Международного института управления МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор Охотский Евгений Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Казанцев Николай Михайлович

кандидат юридических наук, доцент Киреева Елена Юрьевна

Ведущая организация Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, юридический факультет

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор социологических наук, профессор Е.В. Охотский

1. Общая характеристика исследования

административный регламентация правовой

Актуальность темы. Современный этап развития системы государственного управления в России характеризуется интенсивным поиском новых правовых механизмов и модернизационных управленческих технологий, в связи с чем особую значимость приобретает исследование организационной среды государственного и муниципального управления, одной из основных характеристик которой является стандартизация и регламентация управленческих отношений. Связано это, главным образом, с укреплением правовых основ и необходимостью существенного повышения эффективности проводимых в стране реформ, их демократической направленностью и нацеленностью на преодоление таких негативных явлений, как инертность, бюрократизм, коррумпированность.

Одним из многочисленных и важных вопросов, касающихся совершенствования российского административного права, является вопрос о его источниках. В зависимости от того, как решается данный вопрос, от того, какие юридически значимые формы признаются в качестве источников права, зависит содержание самой отрасли права и качество государственного управления. Тем более, что для административного права характерна своя, относительно самостоятельная система источников, своя система и свои особенности регулирования служебных отношений. Система эта постоянно совершенствуется, а значит, нуждается в комплексном научном осмыслении и всестороннем анализе, в том числе с учетом стратегии административной реформы. Это касается не только традиционных источников административного права, но и тех, которые появились в результате происходящих в последние годы в нашей стране социальных трансформаций и перемен в сфере государственного администрирования.

Все большее распространение получают нормативные правовые акты государственного управления, детально регламентирующие деятельность государственных и муниципальных органов, их структурных подразделений и должностных лиц. На смену должностным инструкциям и трудовым договорам пришли должностные регламенты и служебные контракты, институт классных разрядов сменил институт классных чинов. Повсеместно введены в действие правила служебного поведения и кодексы этики служащего. Большего совершенства достигла система правовой регламентации конкурсного отбора, аттестации, квалификационных экзаменов, дисциплинарной практики. Неуклонно растет число административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. К началу 2011 г. административными регламентами было охвачено около 50% основных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти.

Анализ проблематики административной регламентации позволяет не только глубже разобраться в актуальных общенаучных проблемах, касающихся источников административного права и соответствующей правоприменительной практики, но и выявить новые аспекты этого среза управленческих отношений, предметнее исследовать сложности и противоречия их правового регулирования. Тем более, что носят они не узкоотраслевой, а комплексный междисциплинарный характер.

Трудно согласиться авторами, которые связывают административную регламентацию только с регламентами в органах исполнительной власти, а тем более, когда ограничивают ее узкими рамками регламентов исполнения государственных функций, представления государственных услуг и должностных регламентов. Административная регламентация - инструмент универсальный, который используется органами управления всех ветвей власти и их структурными подразделениями, касается всех государственных служащих. Причем осуществляется посредством самых различных правовых форм - положений, уставов, инструкций, порядков, правил, наставлений, рекомендаций. Во всем этом многообразии необходимо разобраться, изучить накопленный опыт, сделать соответствующие научные выводы.

Очевидно, что акты административной регламентации позволяют не только оптимизировать управленческую деятельность, но и сделать государственный аппарат более открытым, повысить его эффективность, установить строгий контроль качества управленческого процесса, повысить персональную ответственность исполнителей, что, в свою очередь, помогает ввести управленческий процесс в более жесткие процессуальные рамки, установить понятный алгоритм административных действий, сделать доступными критерии и показатели оценки качества служебной деятельности.

Нельзя абстрагироваться и от того факта, что в качестве стратегического политического курса высшим руководством страны определен курс на модернизацию. Многочисленные исследования в области социального и государственного управления установили противоречивость между расширением регламентации управленческой практики и использованием ее в качестве одного из ведущих инструментов инновационного развития. Регламенты устанавливают четко предписанный порядок действий, а инновационное развитие, напротив, рассчитано на творческий подход к делу, требует максимально гибких управленческих установок. Разрешить это противоречие непросто, хотя, понятно, что связано оно не с регламентацией как таковой, а с ее избыточностью. Регламентация, несмотря на ее нацеленность на строгий порядок, непременно порождает немало негативных эффектов: ограничивает управленческую инициативу, ведет к злоупотреблениям, бумаготворчеству, коррупции. Вывод из сказанного может быть только один: объем административной регламентации должен быть оптимальным, строго соответствовать объективным потребностям и нравственным устоям общества, уровню профессиональной культуры персонала управления, ответственности и качеству служебной дисциплины.

Проблематику административной регламентации актуализирует также и то, что за годы проведения административной реформы, вместе с некоторыми позитивными моментами, так и не удалось реализовать многие первоначальные замыслы и обеспечить запланированные результаты реформы. Создав гарантии стабильности и оптимальности управления, административные регламенты одновременно дали почву для появления новых управленческих структур и бюрократических технологий. Попытки выстроить единую модель нормативного правового регулирования, основанную на сочетании разных видов регламентов (регламентов исполнения государственных функций, оказания государственных услуг, должностных регламентов), в полной мере также не увенчались успехом, как и не стала гибкой нормативная база управления.

Истоки этого, как нам представляется, необходимо искать не только в практике государственного администрирования, но и в недостаточной теоретической проработанности данного вопроса. Отсюда с однозначной очевидностью вытекает необходимость научного переосмысления сущности, места и роли административной регламентации в деятельности органов государственной власти. Актуальным остается исследование принципов и социальной роли административной регламентации, признаков и форм административных регламентов, разработка соответствующего понятийного аппарата. Ждет своего решения и проблема систематизации регламентов. Это поможет в разработке необходимых для практики научных рекомендаций.

Актуальность исследования обусловлена также тем, что комплексные научные публикации по данной тематике практически отсутствуют. Проблемы административной регламентации затрагиваются в работах, посвященных либо исследованию источников административного права См.: Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем. - М., 2008; Бошно С.В. Формы правового регулирования государственно-служебных отношений.- М., 2008; Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права.- М., 2007; Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. - М., 2010; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М., 2002; Марченко М.Н. Источники права. - М., 2005; Ордина О.Н. Источники административного права России и проблемы их систематизации. - М., 2010; Туманов Г.А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления. - М., 1987 и др., либо вопросов административной реформы См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие /Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации. /Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М., 2008; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. - М., 2007; Барциц И.Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы - М., 2008; Козбаненко В.А. Административное право. Общая часть. - М., 2008; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988; Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда - М., 1984;Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право. - М., 2010; Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. - М., 2011 и др., либо в учебных пособиях по административному праву и государственной службе См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.- М., 2010; Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления. Учебный курс. В двух томах. - М., 2011; Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов. ГУ-ВШЭ. /Отв. ред. А.В. Клименко. - М., 2009; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М., 2011; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. Учебник. - М., 2010; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. Учебно-методический комплекс - М., 2008 и др.. По указанной тематике защищено считанное количество кандидатских диссертаций См.: Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2008; Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: теоретико-правовое исследование. Дисс. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2009; Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук.- М., 2009.. Но в них регламентация не исследуется как институт административного права. Предмет своего исследования авторы ограничивают сугубо административными регламентами и, как правило, не выходят за пределы органов исполнительной власти.

Перечисленными обстоятельствами и обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его научная и практическая актуальность.

Степень научной разработанности темы и источниковая база исследования. Система источников и форм административного права сложна и многообразна. Проблематика административной регламентации пересекается с широким спектром иных научных проблем, в том числе касающихся статуса нормативно-правового акта управления, административных действий и процедур, функций, форм и методов государственного и муниципального управления. Если по вопросам административно-правовых актов управления сформировалась достаточно обширная научная литература, то, проблемы административной регламентации должного научного освещения не получили. Только в последние годы интерес к административным процедурам и административным регламентам стал более заметным.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых. На высокую практическую значимость института административной регламентации обращалось внимание давно, причем многими авторитетными представителями управленческой науки. Среди них - В.Г. Афанасьев, А.А. Богданов, К.И. Варламов, М. Вебер, В. Вильсон, А.К. Гастев, П.М. Керженцев, В.В. Лазарев, В.И. Ленин, Г.К. Орджоникидзе, А.К. Уледов.

Многие теоретико-прикладные аспекты регламентации (одни - в концептуальной принципиально-постановочной форме, другие - фрагментарно, третьи - касаясь вопросов организации парламентской и судебной практики) нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчука, И.И. Веремеенко, А.Г. Гуриновича, Р.В. Енгибаряна, Е.Ю. Киреевой, Ю.М. Козлова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Ю.К. Краснова, Е.В. Колесникова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Лебедева, А.Л. Маковского, А.В. Оболонского, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Л.А. Сергиенко, Б.С. Эбзеева.

В контексте проблематики административной реформы вопросы административных регламентов, их систематизации и практической реализации затрагивают А.Г. Барабашев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Г.А. Гаджиев, В.А. Козбаненко, А.В. Куракин, Ю.В. Истомина, А.В. Клименко, С.Е. Нарышкин, Т.И. Нешатаева, А.Ф. Ноздрачев, О.Н. Ордина, В.А. Прокошин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.И. Турчинов, Т.Я. Хабриева. Их труды посвящены исследованию источников административного права, сущности административной регламентации, оценки качества регламентов, порядку их разработки, принятия и практической реализации. Появилось немало научных разработок, касающихся должностной регламентации.

Однако в целом в имеющихся работах пока отсутствует системный подход к анализу изучаемого феномена. В том числе с точки зрения регламентации как конструктивного процесса и процедуры разработки, принятия и практической реализации государственно-управленческих решений во всех их формах и в разрезе каждой ветви власти. Да и в целом административная регламентация пока не многими рассматривается как специальный институт административного права. Остаются в стороне многие слабости и противоречия самой практики административной регламентации. Представленное исследование является попыткой в определенной мере восполнить этот имеющийся в науке административного права пробел.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной, представительной и судебной власти. В том числе постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 11 ноября 2005 года № 679 (ред. от 02 октября 2009 г.) «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В процессе работы над диссертацией проанализировано свыше 100 нормативно-правовых актов государственного управления федеральных министерств, служб и агентств, регламенты и свыше 30 внутренних документов, содержащих регламентные нормы, палат российского парламента и федеральных судов различного уровня. Параллельно проводился сравнительно-правовой анализ зарубежной практики административной регламентации, в том числе США, Франции, Канады, Великобритании.

Эмпирическая база исследования: 1) государственная статистика, 2) текущее делопроизводство федеральных органов государственной власти, 3) данные социологических исследований, проведенных учеными РАНХиГС, ГУ-ВШЭ, ВЦИОМ, 4) интернет-ресурсы, 5) публикации таких научных журналов, как «Государство и право», «Вестник МГИМО», «Право и управление. XXI век», «Вопросы государственного и муниципального управления», «Современное право», 6) материалы средств массовой информации.

Объект исследования - совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе административно-правовой регламентации в системе федеральных органов государственной власти, включая отношения, как внутриаппаратного характера, так и те, которые формируются в процессе реализации управленческих полномочий между федеральными органами всех ветвей государственной власти и организациями, а также гражданами по поводу разработки, принятия и практической реализации как известных, так и новых административно-правовых актов - административных и должностных регламентов.

Предмет исследования - нормы административного права, определяющие сущность и принципы административно-правовой регламентации на уровне федеральной государственной власти, формы и виды регламентных нормативно-правовых актов, их признаки и функции. Предметом специального анализа являются особенности административной регламентации в органах федеральной законодательной и судебной власти, определение проблем и перспектив совершенствования административно-правовой регламентации в органах исполнительной власти в процессе реализации стратегических установок административной реформы.

Цель исследования - проведение комплексного системного анализа теоретических проблем и прикладных аспектов формирования, развития и функционирования института административной регламентации, определение его правовой сущности, принципов и функций, разработка на этой основе концептуальных положений и предложений по совершенствованию практики административной регламентации, повышению качества разрабатываемых административных регламентов, дальнейшему совершенствованию соответствующей правотворческой деятельности.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

раскрыть сущность таких базовых понятий, как «административный акт управления», «регламентация», «регламент», «административный регламент», «регламент предоставления государственных услуг», «регламент исполнения государственной функции», «должностной регламент». Анализ при этом органически увязывается с такими понятиями, как «регулирование», «процедура», «процесс»;

проанализировать основные признаки и отличительные черты административных регламентов;

определить место административных регламентов в системе нормативных правовых актов управления, представить научную систематизацию регламентных актов по их видам, юридической силе, месту и роли в системе государственного администрирования;

провести анализ принципов и функций административной регламентации и практики их реализации в соответствии с целями и задачами административной реформы;

провести сравнительный анализ особенностей административной регламентации во внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, палат Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов судебной власти;

исследовать правовую сущность перехода от должностных инструкций к должностным регламентам;

разработать предложения по совершенствованию действующей системы регламентации в системе федеральных органов государственной власти.

Методологическая и теоретическая основа диссертации: диалектико-материалистический анализ как универсальный метод познания, предполагающий рассмотрение исследуемых явлений в их органической взаимосвязи и противоречивом поступательном развитии. При подготовке диссертационной работы использованы традиционные общенаучные и специальные методы системного, сравнительно-правового, формально-юридического, сравнительно-исторического, структурно-функционального, статистического и социологического анализа.

Научная новизна исследования состоит в том, что:

во-первых, настоящее исследование является одной из первых диссертационных работ, в которой проведено комплексное исследование административно-правовой регламентации, как универсального явления государственно-управленческой практики, в том числе вопросов, связанных с административно-правовой регламентацией исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

во-вторых, обоснованы объективные основания, сущность и формы административной регламентации, ее принципы и функции. Сделан вывод о том, что эффективное государственное управление невозможно без комплексного изучения и научного обоснования регламентации, поиска более эффективных и приемлемых ее форм;

в-третьих, представлена авторская трактовка ряда научных дефиниций, исследованы основные признаки и отличительные черты регламентных нормативно-правовых актов;

в-четвертых, в диссертации определено место, роль и практическая значимость административной регламентации в системе государственного управления. Помимо административных регламентов автор анализирует особенности и других форм административного законодательства, регулирующих процессуальные отношения и процедурные действия. Исходит из того, что изучение правовой природы процедурно-процессуальных вопросов интересно не только в познавательном плане, но может быть использовано в процессе совершенствования российского административного права в целом;

в-пятых, определена суть противоречия между проводимой политикой модернизации и расширением использования регламентов, обосновывается необходимость оптимизации сферы административно-правовой регламентации, сделан вывод об опасности чрезмерного увлечения регламентацией как таковой, результатом чего может быть конфликт интересов, когда содержание подменяется формой, конструктивное управляющее воздействие - формальной процедурой, общественный интерес - интересом частным;

в-шестых, раскрыт административно-правовой характер практики регламентации в федеральных органах исполнительной власти, палатах Федерального Собрания и федеральных судах, сформулировано отношение автора к идее формирования в России административной юстиции и активизации практики досудебного расследования правонарушений в сфере административно-правовой регламентации.

На защиту выносятся следующие положения.

1. В работе представлена авторская трактовка таких понятий, как:

«административный акт управления» - особый вид официального подзаконного юридического акта, принимаемого субъектом государственной власти в одностороннем порядке в процессе его исполнительно-распорядительной, организационно-управленческой и контрольно-надзорной деятельности, содержащий властное волеизъявление государства и влекущее соответствующие юридические последствия;

«административно-правовая регламентация» - это процесс определения научных основ, принципов и механизмов конкретного управляющего воздействия, процесс установления правовых основ, правил, форм, методов и приемов, определяющих порядок и процессуальные основы государственно-управленческой деятельности и ее результативности. Это способ организации правового регулирования посредством закрепления норм, устанавливающих детальный и поэтапный порядок деятельности органов государственной власти и государственных служащих в процессе реализации их властных полномочий. В этом смысле административную регламентацию можно представить как один из важнейших институтов административного права;

«административный регламент» - нормативный правовой акт, содержащий принципы, правила и нормы, определяющие и регулирующие порядок функционирования субъекта государственного управления. Издается в строго установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти или должностным лицом, содержит нормы материального и процессуального права, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение на территории всей страны или конкретного субъекта Российской Федерации;

«административный регламент предоставления государственных услуг» - принятый компетентным органом государственной власти нормативный правовой акт, определяющий последовательность и сроки действий соответствующих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами в целях обеспечения успешной реализации субъективных прав физических и юридических лиц посредством конкретных обеспечивающих юридических действий публичного, адресного, возмездного характера;

«административный регламент исполнения государственных функций» - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и принятия решений федерального органа государственной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

2. Административно-правовые регламенты характеризуются своими признаками. Это вид подзаконных нормативных правовых актов, которые принимается уполномоченным на то компетентным органом в целях оптимизации управленческой деятельности; издаются в официальной форме; закрепляют процедуры, правила, сроки и последовательность административно-управленческих действий; обеспечивают регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, реализации должностных полномочий; интегрируют в себе как запрещающие и ограничивающие, так и обязывающие и уполномочивающие нормы; принимаются в строго установленном порядке в письменной форме. Принципиальное отличие административных регламентов от иных нормативно-правовых актов управления заключается в их комплексности, более высокой детализации процедур административно-правового регулирования.

3. Регламентация придает управленческим процедурам новое качество. Она направлена на укрепление законности и реализацию идеалов социальной справедливости, обеспечивает доступность, открытость и точность правового действия, облегчает надзор и контроль исполнения управленческих предписаний, является одной из базовых форм административно-распорядительной и процессуально-управленческой деятельности. А значит, требует от персонала максимально ответственного отношения к делу и соответствующих профессиональных навыков и нравственных качеств.

4. Регламентные нормативно-правовые акты можно систематизировать по различным основаниям. В зависимости от сферы и объекта правового регулирования они делятся на регулирующие отношения в политической, экономической, социально-культурной и других сферах общественной жизни; в зависимости от действия в пространстве - на те, которые распространяют свое действие в масштабах страны, ее отдельных территорий или действуют локально; в зависимости от функциональной роли - на внешнеуправленческие, внутриорганизационные и индивидуальные; по времени действия - на бессрочные, срочные и временные.

5. В последнее время существенно активизировалась деятельность государственных органов по таким, связанным с развитием института административно-правовой регламентации, направлениям, как а) упрощение административных процедур и административных действий; б) совершенствование системы правового закрепления административных процедур; в) внедрение в практику регламентации новых информационных технологий; г) расширение возможностей получения услуг и их оплаты в удобное для потребителя время, месте и форме; д) передача исполнения государственных функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения и негосударственный сектор.

6. Существенное увеличение числа административных регламентов в органах исполнительной власти нельзя оценивать однозначно положительно. Во многих случаях позитивное использование административной регламентации подменяется регламентным администрированием. Администрирование как метод управления не может носить постоянный, а тем более, тотальный характер, его масштабы и временные рамки должны быть строго выверенными содержательно и ограниченными во времени и пространстве. Излишняя регламентация снижает эффективность управления, а сами регламенты превращает в тормоз на пути модернизации.

7. Регламентные акты федеральных органов представительной и судебной власти (судов) как по содержанию, так и по форме являются административно-правовыми актами. Наличие межведомственных и общих регламентов государственных органов и структурных подразделений, административных регламентов исполнения государственных функций, а также должностных регламентов необходимо и оправдано, практику их введения в действие следует продолжить и совершенствовать. Цель их разработки - систематизация деятельности государственных органов и занятых в них служащих; обеспечение большей открытости органов государственной власти; противодействие коррупции и бюрократизму; повышение эффективности государственного управления.

8. Внедрение прогрессивных процедур управления, ориентированных на результат, требует создания соответствующей типовой нормативно-правовой и методической базы с ее последующей экспериментальной апробацией. Разработка такой системы должна осуществляться одновременно с внедрением новых механизмов целеполагания, бюджетирования, стандартизации и регламентации. Что невозможно сделать без формирования новой системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, более гибких должностных регламентах, срочных служебных контрактах.

9. Конечным итогом административной регламентации должно стать создание в каждом органе государственного управления такого регламента, который станет для него своего рода административным кодексом, т.е. основным нормативным актом, регулирующим деятельность на всех главных направлениях функциональных полномочий. По сути, такие кодифицированные регламенты станут вторыми по значимости, после положений, нормативными правовыми актами организационного и организующего характера.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что впервые в диссертационном исследовании раскрывается сущность, принципы и функции административной регламентации как особого правового института государственного управления, расширен и уточнен понятийный аппарат, предложена авторская модель систематизации регламентных административно-правовых актов на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти. Полученные данные могут быть использованы при организации дальнейших научных исследований проблем теории и практики административного права, его источников, механизмов и методов административно-правового регулирования, условий эффективности актов государственного управления.

Практическая значимость исследования. Выводы и обобщения, сформулированные в диссертации, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Автором обосновывается необходимость последовательного продвижения по пути совершенствования практики административной регламентации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности органов государственной власти по совершенствованию и упорядочению регламентации важнейших направлений их практической деятельности, в процессе реализации мероприятий административной реформы. А также в процессе совершенствования учебных планов и программ по административному праву и государственному управлению, проведения лекционных и практических занятий в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования.

Апробация результатов исследования осуществлялась в рамках VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации 16 апреля 2008 года; IX межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации 22 апреля 2009 года; VI Конвента Российской Ассоциации Международных Исследований (РАМИ) «Россия и мир после мирового кризиса: новые вызовы, новые возможности» 25 сентября2010 года. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,1 п.л., в том числе 3 - в журналах, включенных ВАК в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий по юридическим наукам. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и права Международного института управления МГИМО(У) МИД России.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и научной литературы.

2. Основное содержание работы

Во введении представлен анализ актуальности темы, сформулированы цели и задачи исследования, определены его объект и предмет, охарактеризована научная новизна и практическая значимость работы, проведен научный обзор источников по изучаемой проблематике, обоснована методологическая база исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретические основы административно-правовой регламентации: понятие, принципы, формы» излагаются теоретические основы административно-правовой регламентации, раскрывается ее сущность, принципы, формы, социально значимые функции и особенности реализации в условиях современной административной реформы.

В первом параграфе - «Административно-правовая регламентация: сущность, и место в системе источников административного права» с позиций системного анализа представлена сущностная характеристика административной регламентации. Отмечается, что административная регламентация прочно вошла в практику государственного и муниципального управления, причем в органах и структурах всех уровней и всех ветвей государственной власти. Регламенты в системе нормативных правовых актов управления стали одной из важнейших правовых, организационных и научных основ государственного управления и немаловажным источником административного права. Внедряются в практику новые стандарты, новые системы процессуального обеспечения их реализации. Утверждены и введены в юридическую практику типовые регламенты и методические рекомендации по их разработке, апробации и контролю исполнения, проводятся специальные научные исследования по этой весьма актуальной проблематике.

Регламентация, как подчеркивается в диссертации, касается практически всех сфер общественной жизни и, в конечном итоге, может действительно стать тем инструментом и той «шкалой», с помощью которых аппарат привыкнет выполнять свои обязанности добросовестно и доброжелательно. Оптимальная регламентация позволяет, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, устранить избыточные бюрократические действия; оптимизировать документооборот; внедрить современные информационно-коммуникационные формы управления; свести до минимума свободу усмотрения в процессе правоприменительной деятельности и поставить действенные антикоррупционные заслоны и, следовательно, сделать механизм управления более конструктивным, ввести в строгие процессуальные рамки, установить понятный алгоритм рассмотрения каждого дела, сделать доступными обществу критерии и показатели оценки качества служебной деятельности, представить обществу исчерпывающий перечень и сроки предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе посредством многофункциональных центров.

Регламенты должны быть хорошо продуманными, своевременными и научно обоснованными, отличаться четкостью формулировок, лаконичностью и ясностью языка, безупречной грамотностью, наличием всех необходимых реквизитов. Чем больше в регламенте неопределенностей, альтернативных, отсылочных и усмотренческих норм, тем выше вероятность решения вопросов на основе субъективных оценок, личных интересов и профессиональной некомпетентности. В реальной жизни это порождает множество конфликтных ситуаций, требующих соответствующих административных и судебных разбирательств, привлечения виновных к ответственности. Именно поэтому регламентные требования должны предполагать и гарантировать возможность обжалования действий, повлекших нарушение или ущемление прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

В диссертации обоснован вывод, что ведение в практику государственного администрирования регламентных технологий устраняет избыточные функции и излишние административные действия; упрощает административные процедуры; сокращает материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсные затраты; обеспечивает прозрачность административных действий и за счет этого гарантирует большую оперативность информации и доступность услуг; сокращает возможности коррупционных проявлений и принятия решений по усмотрению; повышает персональную ответственность должностных лиц; создает нормальные условия для обжалования действий и решений, принятых в нарушение предусмотренных законодательством административных процедур. Отсюда функции административных регламентных актов - обеспечение интересов общества, защиты и практического обеспечения прав, свобод и частных интересов граждан; качественное организационно-процессуальное обеспечение управления. В итоге регламентация по праву может рассматриваться как один из действенных и универсальных инструментов модернизации управления.

Проведенное исследование подтверждает научный вывод о том, что административные регламенты являются немаловажным шагом в развитии административного права. Административная регламентация уже сложилась как самостоятельный институт административного права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих управленческие отношения, складывающиеся в процессе определения научных основ, принципов и механизмов конкретного управляющего воздействия, определения правил, форм, методов и приемов, определяющих порядок и процессуальные основы государственно-управленческой деятельности.

Регламентное регулирование, по своей сути, является комплексом правовых принципов, норм и процедур, которые обеспечивают единство сложно организованных систем, в которых объективно протекают процессы управления, что практически полностью согласуется с принципами рационально выстроенной системы управления, с научными выводами о том, что только рационально регламентированная система управления, способна обеспечить четкость и быстроту реагирования власти на импульсы общества. Только в этом случае она отличаться гибкостью, относительной дешевизной, четкостью, обезличенностью служебных отношений на основе науки и закона См.: Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990. С. 473..

В административно-правовой теории уже сложился понятийный аппарат административно-правовой регламентации. Стала понятной ее сущность, уровни, место и роль в системе нормативного правового регулирования государственного и муниципального управления. Автор раскрывает сущность и предлагает свое доктринальное толкование некоторых из этих понятий.

Доказывается, что регламентация - это не только разработка, принятие и реализация собственно административных регламентов. Регламентация осуществляется и в других весьма разнообразных формах. В том числе в уставах, положениях, инструкциях, правилах, наставлениях, рекомендациях. В своей совокупности они представляют правовую форму регламентации, как многоуровневую и многоплановую систему, включающую а) административные регламенты взаимодействия между органами государственной власти; б) положения, уставы и административные регламенты госорганов, организаций и учреждений; в) положения и административные регламенты структурных подразделений; г) административные регламенты исполнения государственных функций; д) стандарты, административные регламенты и порядки предоставления публичных услуг; е) административные регламенты реализации отдельных функций и конкретных видов деятельности; ж) инструкции и административные регламенты контроля и надзора; з) должностные регламенты государственных служащих. Многие из них действуют в электронной форме и реализуются в онлайновом режиме.

Политическую значимость регламентации государственной управленческой деятельности определил Д.А. Медведев, подчеркнув, что «административный регламент - это не просто документ, по которому живет министерство, - это некий процедурный свод правил, позволяющий гражданину определить, в какой момент, какие действия с его просьбой совершаются» Интернет-конференция первого заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Дмитрия Медведева «Реформирование государственной службы в Российской Федерации» Центре Информационных Технологий МГУ 26 марта 2003 года.. Такая трактовка подчеркивает не только организационно-процессуальную направленность, но и огромную социальную значимость административной регламентации управленческой деятельности в целом.

В диссертации обосновывается вывод о том, что регламентный нормативно-правовой акт по своему содержанию является административным актом государственного управления, по юридической силе - это подзаконный нормативно-правовой акт, реализация которого обеспечивается в строго императивном порядке. Не случайно в повседневном понимании регламент представляется как «устав, порядок деятельности, свод правил в какой-либо отрасли, соединяет в себе законоположения с распоряжениями инструктивного характера» См.: Иллюстрированный энциклопедический словарь Ф Брокгауза и И. Ефрона. - М., 2006. С. 494; Новый энциклопедический словарь. - М., Большая Российская энциклопедия. 2001. С. 1013.. Структурно административный регламент включают в себя: а) общие положения; б) требования к порядку исполнения соответствующих государственных полномочий; в) перечень необходимых в данном конкретном случае административных процедур; г) порядок и формы контроля исполнения; д) порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, а также принимаемых ими решений. Регламенты, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус и интересы физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России подлежат опубликованию в официальных государственных изданиях в течение десяти дней после их регистрации.

Опираясь на теорию рациональной бюрократии и современного «нового государственного менеджмента», автор определил место и роль административно-правовой регламентации в системе публичного управления. Обосновал ее функции и современные принципы: системность, демократизм, законность, профессионализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство правовых и организационных основ управленческой деятельности, открытость государственного аппарата и его доступность общественному контролю. Именно поэтому регламентные требования не только могут, но и должны предполагать возможность обжалования действий, повлекших нарушение или ущемление прав, свобод и законных интересов граждан, физических и юридических лиц. Это не только не противоречит, а, наоборот, полностью соответствует Конституции Российской Федерации и нормам российского законодательства.

Такое понимание проблемы позволило автору выделить многие существенные характеристики административных правовых регламентов и определить их как нормативный акт, содержащий правила и нормы, определяющие и регулирующие порядок функционирования субъекта, последовательность и временные рамки административных процедур и действий. Главный акцент сделан на анализе трех видов регламентов: административных регламентов исполнения государственных функций; административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов гражданских государственных служащих. В единстве эти три вида регламентов представляют единый регламент соответствующего государственного органа.

Административные регламенты уступают по юридической силе положениям о федеральных органах исполнительной власти, но обладают приоритетом перед всеми иными нормативными административно-правовыми актами управления, устанавливающими административные процедуры. Как и любой другой нормативно-правовой акт, административные регламенты характеризуются своими признаками, свойствами и особенностями, которые детально проанализированы в диссертации.

Во втором параграфе - «Основные формы административно-правовой регламентации» представлен анализ правовых форм административной регламентации, исследуются отличительные черты нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов государственной власти. Подчеркивается, что в государственно-управленческой практике регламентные акты довольно разнообразны и до последнего времени лишь в отдельных случаях обозначались термином «регламент». Поэтому выделить их из огромной совокупности нормативных правовых актов управления можно лишь с помощью специального анализа. Сделать это непросто, тем более, что в нормативных правовых актах указание на их регламентную природу, как правило, отсутствует.

Регламентное регулирование в большинстве случаев как бы «растворено» в рамках регулирования управленческих отношений в других правовых и организационных формах. Нормативные правовые акты такого рода носят комплексный характер, включают, помимо материальных, сугубо процедурно-процессуальные нормы, характеризуются сочетанием предписаний, дозволений и запретов, реализуемых в обязывающих, управомочивающих и запрещающих формах. Набор таких правовых норм придает этим актам упорядочивающий организационно-предписывающий характер, т.е. характер, свойственный сугубо регламентному регулированию.

Автором обосновывается положение о том, грамотная и гибкая систематизация регламентных источников права имеет немаловажное значение для практики. В диссертации исследуется опыт такой систематизации, в частности тот, который предложен учеными Высшей школы экономики: а) административные регламенты предоставления услуг гражданам и организациям (регистрация, лицензирование и т.п.); б) «вертикальные» регламенты, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам (согласование, консультирование); в) «функциональные» регламенты, формализующие процессы, связанные с соблюдением требований общих для всех или значительной части органов исполнительной власти регламентов (финансы, кадры, командировки и т.п.).

Не отрицая возможность такого подхода, соискатель пошел по несколько иному пути и в соответствии с общепризнанной классификацией нормативных правовых актов, выделил следующие виды регламентных актов: в зависимости от области, сферы или объекта правового регулирования они делятся на акты, действующие в политической, административно-управленческой, социально-культурной, экономической и других сферах общественной жизни. В зависимости от действия в пространстве можно выделить регламенты, которые распространяют свое действие в масштабах всей страны, на ее отдельные территории или действуют локально, в масштабах ведомства. В зависимости от функциональной роли делятся на межведомственные, ведомственные, внутриорганизационные и должностные. По времени действия - бессрочные, срочные и временные.

Регламентные документы могут приниматься как на уровне центральных органов государственной власти, так и государственных органов и высших должностных лиц федеральных округов и субъектов Российской Федерации, территориальных ведомственных органов. Все регламентные документы - результат коллегиального решения, принимаются после соответствующего обсуждения, экспертизы, согласования и официального визирования. По субъектам правотворчества можно выделить регламентационные акты органов представительной, исполнительной, судебной власти, государственных предприятий и учреждений.

Особое внимание административной регламентации уделяется в органах исполнительной власти. Расчет делается на то, что административная реформа с ее стандартизацией и новыми регламентными технологиями обеспечивает на практике режим автоматического и упреждающего реагирования возникающих проблем, сводит к минимуму бюрократические методы управления, устанавливает строгие границы ответственности с выходом на объективную оценку деятельности каждого субъекта управления. Конечным итогом становится создание в каждом органе государственной исполнительной власти единого и основополагающего для него регламента, включающего наиболее популярные сегодня регламенты исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг и должностные регламенты.

Системный подход позволил автору исследовать регламентационные акты в их единстве и большом разнообразии (устав, положение, регламент, правила, инструкция, порядок, кодекс, наставление), а также в разрезе различных органов государственной власти. Выявить при этом их общие и специфические черты. Речь, в данном случае, идет о регламентации деятельности федеральных министерств, служб и агентств, палат Федерального Собрания Российской Федерации, комитетов, комиссий, депутатских объединений, аппаратных структур и служащих, органов судебной власти, где также осуществляется административная регламентация, правда, в соответствующих для этих органов формах.

Концепция административной реформы предполагала разработку 410 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. По мере реализации мероприятий административной реформы число предполагаемых к разработке административных регламентов к 2007 г. превысило 500 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. Монография. - М., 2007. С. 164., а по состоянию на начало 2011 г. составило 857. Ожидается, что их будет еще больше. Расширяющиеся масштабы административной регламентации некоторые эксперты оценивают как положительный факт административной реформы. Однозначно согласиться с этим трудно. Административная регламентация, как процесс массового производства регламентов - еще не реформа, а важное бюрократическое действие, поэтому требует особого внимания, в том числе, со стороны научного сообщества.

В третьем параграфе - «Административная реформа и перспективы совершенствования административно-правовой регламентации» анализируются проблемы административной регламентации с учетом приоритетов административной реформы. Сформулирована стратегическая задача - модернизировать систему исполнительной власти и существенно изменить систему работы государственных институтов. Аппарат в итоге должен стать по настоящему эффективным, компактным и работающим, готовым задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги, эффективно управлять государственной собственностью.

В рамках административной реформы сделано немало. Удалось добиться того, что в обществе осознали жизненную необходимость перевода системы в режим государственного администрирования по результатам, перехода к управлению на основе собственной компетенции и по технологиям электронного правительства. Более внятным стало понимание института государственных услуг, важности их стандартизации, унификации и качественного процедурного обеспечения, целесообразности передачи ряда государственных функций органам местного самоуправления, автономным учреждениям и в негосударственный сектор. Существенно сократился перечень лицензионных видов деятельности. Были введены новые административные схемы (регламенты) внутреннего распорядка, исполнения функций и форм взаимодействия между органами исполнительной власти. Сделаны первые шаги по внедрению в управленческую практику показателей эффективности.