Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

Проанализировав достигнутое, стало более ясным и то, что сделанного явно недостаточно. Такого мнения придерживается более половины опрошенных ученых и специалистов, участвовавших в разработке концептуальных основ и технологий административной реформы См.: Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка? Круглый стол. Материал подготовил В.Н. Южаков. //Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 175, 182-183, 192, 203.. Речь идет о необходимости более последовательного формирования механизмов, побуждающих государственную, в первую очередь, исполнительную власть действовать в полном соответствии с конституционными принципами, нормами и положениями. Сохраняется нечеткость в определении сфер ответственности государственных органов, непрозрачность их полномочий, недооценка современных инструментов анализа и внутреннего контроля.

Официально констатируется, что колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным аппаратом, практически не приспособленным для решения стратегических государственных задач. Быстрыми темпами нарастает коррупционная составляющая. Разрабатываемые стандарты и регламенты нередко носят формальный рамочный характер. Главная трудность заключается в том, что государство одновременно выступает и субъектом, и объектом проводимых системных преобразований. Как субъект - является главной движущей силой реформ, от качества действий и настойчивости которой в решающей мере зависит содержание и результативность реформ. Как объект - само находится в процессе постоянных модернизационных трансформаций. В полной мере это касается и государственной службы.

В настоящее время, как нам представляется, необходимо наладить более четко организованный мониторинг хода реализации мероприятий административной реформы, в том числе касающихся вопросов стандартизации и регламентации; поставить на повестку дня вопрос о законодательном закреплении нового перечня социальных стандартов, внедрить полноценную электронную систему, информирующую граждан о том, в каком порядке и какие услуги предоставляет та или иная структура, тот или иной государственный орган; поставить в более жесткие процедурные рамки должностных лиц, принимающих решения. Только на такой основе можно добиться ускорения процессов взаимодействия структурных подразделений аппарата, как между собой, так и с различными социальными институтами; систематизации горизонтальных и вертикальных управленческих связей; антикоррупционного оздоровления и дебюрократизации управления.

Во второй главе - «Административно-правовая регламентация в федеральных органах государственной власти» исследуются особенности административной регламентации в структурах не только исполнительной, но и законодательной и судебной власти.

В первом параграфе - «Административно-правовая регламентация в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и их аппаратов» показана административно-правовая природа парламентских регламентов. До появления в ходе административной реформы административных регламентов большинство актов регламентного характера лишь в отдельных случаях именовались регламентами. Регламенты применялись в ограниченных пределах и в основном для регулирования деятельности коллегиальных органов, в том числе парламентских.

В современных трактовках парламентского регламента - это принимаемый самим парламентом или его палатами единый, по существу, кодифицированный юридический акт, определяющий его организацию и деятельность. Регламент представительного органа (палат парламента) - это система норм, регулирующих структуру этого органа и порядок его деятельности Страшун Б.А. Регламенты верховных представительных органов и их место в правовых системах зарубежных стран //Развитие конституций зарубежных социалистических стран. - М., 1980. С. 84., определяет а) внутренне устройство парламента и порядок формирования и полномочия его руководящих органов, б) систему парламентской деятельности, вплоть до порядка голосования, принятия решений, оформления депутатских запросов; в) законодательную процедуру во всей сложности ее структурной конфигурации, д) порядок объявления военного и чрезвычайного положения, амнистии, импичмента Президенту, недоверия Правительству и лишения депутатской неприкосновенности; е) порядок решения внешнеполитических вопросов и развития международных связей; ж) систему обращений в Конституционный суд Российской Федерации.

Далее уже по «своим правилам» осуществляется регламентация деятельности депутатских объединений, комитетов и комиссий, секретариатов, управлений и отделов в форме соответствующих планов, положений, служебных распорядков, правил, порядков, должностных регламентов. Все они соответствуют «базовому регламенту», отличаются внутренней согласованностью и единой целевой направленностью. Логика расположения правовой материи в них основывается на сочетании двух принципов. Во-первых, учитываются последовательность действий палаты и взаимосвязь основных форм ее работы. Во-вторых, определяющими являются основные направления деятельности палат, которые предопределяют группировку норм в соответствующие основным видам полномочий палат и их аппаратных структур главы (разделы) регламента. Что играет ведущую роль в регламентном обеспечении сложного и многогранного законодательного процесса.

Во втором параграфе - «Административно-правовая регламентация в системе федеральных органов исполнительной власти» рассмотрены проблемы административной регламентации в органах федеральной исполнительной власти с учетом требований, вытекающих из необходимости решения задач модернизации системы государственного управления.

Полномочия, основные направления, формы и методы деятельности федеральных органов исполнительной власти регламентируются как на уровне законодательных правовых актов, так и указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами соответствующих министерств, служб и агентств. Специальному исследованию подвергнута практика регламентации служебной деятельности в структурах федеральных органов государственной власти, в том числе Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Регламентация строится в строгой последовательности и по всем правилам управленческой логики. Административные режимы, процедуры и стандарты, правовые статусы, полномочия, порядок формирования, функционирования и упразднения исполнительных органов власти и их структурных подразделений, регламентируются соответствующими положениями. Внутренний распорядок деятельности, порядок реализации государственных функции, стандартизация, содержание и порядок предоставления государственных услуг регулируется соответствующими административными регламентами, а также наставлениями, порядками и инструкциями. Особую роль в этой системе играют должностные регламенты. Все административные регламенты, публично обсуждаются, проходят профессиональную независимую экспертизу, размещаются на страницах соответствующих сайтов Интернет.

Таким образом, в стране постепенно сложилась достаточно разветвленная и многоуровневая система административно-правовой регламентации, которая включает в себя как регламенты, регулирующие межведомственные связи и внутриаппаратные отношения, так и устанавливающие порядок реализации должностных обязанностей, исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В том числе посредством межведомственных многофункциональных центров. Организовано и соответствующее их научно-методическое сопровождение. Регламенты отличаются достаточно высоким уровнем устойчивости, цельности, внутренней юридической согласованности.

Тем не менее, качество функционирования государственного аппарата, даже не смотря на наличие достаточно строгой системы правового регулирования и административной регламентации, не в полной мере соответствует современным требованиям. Регламенты содержат много общих декларативных и отсылочных норм. Нередко используются официально не предусмотренные формы: разъяснения - Центральный Банк России, наставления - МВД, информационное письмо - судебные органы.

Нередки случаи, когда официальное наименование документа усиливается оценочными категориями, такими, скажем, как «методические», «примерные», «временные». Наблюдаются факты, когда локальным правоприменительным актам придается нормативный характер См.: Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права. - М., 2007. С. 148..

Процедура разработки административных регламентов и их экспертиза находятся, главным образом, в ведении разрабатывающих их органов. Такая система изначально ставит под сомнение авторитет и конечную эффективность регламентационных процедур. Учеными также небезосновательно констатируются такие недостатки, как: недостаточность проработки правовых оснований регламентов, связанных с отсутствием соответствующих норм в федеральных законах и положениях о федеральных органах исполнительной власти; ненадлежащее описание государственных функций и услуг; отсутствие должного порядка межведомственного взаимодействия в процессе реализации государственных функций и услуг; ненадлежащее описание процедур и сроков; низкий уровень информированности об административных регламентах не только граждан, но и самих государственных служащих и др. См.: Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов. ГУ-ВШЭ. /Отв. ред. А.В. Клименко. - М., 2009. С. 46-49..

Проекты административных регламентов, по мнению соискателя, должны проходить более строгую общественно-научную экспертизу. Для учета мнения общественности в самом регламенте следует указывать обязательные или рекомендуемые экспертные организации, которые способны обеспечить действительно независимую экспертизу документа. Автором вносится ряд и других предложений, направленных на совершенствование практики административной регламентации, особенно в части предоставления государственных услуг и процедур взаимодействия служащих и граждан. При этом учитывается и зарубежный опыт.

В третьем параграфе - «Административно-правовая регламентация в федеральных органах судебной власти» подчеркивается, что, следуя сложившейся многолетней отечественной и мировой традиции, деятельность федеральных судов современной России организуется на основе прочной многоуровневой системы регламентации и процессуального обеспечения. Эту систему представляют а) судебные регламенты, б) положения и регламенты судебных подразделений (президиумов, коллегий, составов, присутствий) и аппаратных структур (управлений, департаментов, отделов, канцелярий, секретариатов), в) регламенты, порядки и инструкции, регламентирующие отдельные виды и направления профессиональной деятельности - организация делопроизводства, проведение конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестаций и аккредитации. Перечисленные акты являются основными организационно-регламентирующими документами. Хотя понятно, что судопроизводство организуется на основе специально урегулированных процессуальными законами норм.

Во всех федеральных судах приняты и действуют в качестве основных организационных актов свои судебные регламенты. По своей структуре и содержательным компонентам они хорошо детализированы, носят кодифицирующий характер, представляются как форма реализации самостоятельности и независимости судебной власти в системе разделения властей. Регламенты издаются самими органами судебной власти. При этом не ставится под сомнение приоритет норм процессуального права перед организационно-правовыми регламентными нормами. Положения регламентов играют как бы вторичную роль и обеспечивают эффективную реализацию требований норм материального и, собственно, процессуального права. Таких регламентов немало.

Специальным административным регламентом регулируется деятельность Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, введенным в действие генеральным директором департамента от 23 января 2009 г. № 3. Регламент регулирует порядок работы коллегии и руководителей Судебного департамента, вопросы планирования и организации работы департамента, порядок и условия проведения комплексных инспекторских проверок, решение вопросов ресурсного, организационного и кадрового обеспечения судебной системы. Установлен особый порядок работы с обращениями граждан, порядок взаимодействия с органами государственной власти и судейского сообщества. Регламентируются также технологии сотрудничества со средствами массовой информации, приема иностранных делегаций и командирования за пределы Российской Федерации, меры противодействия коррупции. В организационное обеспечение судебной деятельности вошли также разработка инструкций, положений, методических пособий и рекомендаций, регулирующих различные стороны организации текущей работы судов, оказание помощи в соблюдении судами установленного порядка ведения делопроизводства и архивов.

В соответствии с требованиями ФКЗ «О дисциплинарном судебном присутствии» введен в действие «Регламент дисциплинарного судебного присутствия» Утвержден пленумами Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ от 4 февраля 2010 г. № 3/2., который устанавливает порядок избрания членов дисциплинарного судебного присутствия, осуществление полномочий по рассмотрению жалоб граждан, судей, полномочия которых досрочно прекращены решением квалификационных коллегии судей, а также обращений Председателя Верховного или Председателя Высшего Арбитражного судов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Многие вопросы регламентации судебной деятельности помог глубже уяснить сравнительно-правовой анализ аналогичной практики, сложившейся в США. Проведенное исследование и его результаты позволяют говорить не только об административно-правовой природе регламентации, но и о ее существенном отличии от тех регламентов, которые действуют в органах исполнительной власти. Регламентация в судебной системе нацелена на более качественную реализацию процессуальных полномочий судов.

В заключительной части диссертации сделаны необходимые обобщения, сформулированы основные выводы и предложении по совершенствованию практики административно-правовой регламентации.

Публикации

1. Алексашин А.С. К вопросу о роли административных регламентов в условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации //Современное право. 2010. № 6 (1). - 0,4 п.л.

2. Алексашин А.С. Государственное управленческое решение и его социально-правовое содержание//Право и управление. XXI век. 2010. № 3(16). - 0,9 п.л.

3. Алексашин А.С. Административная регламентация как фактор повышения качества управления в сфере предоставления государственных услуг. Выступление на секционном заседании VI Конвента Российской Ассоциации Международных Исследований //Право и управление. XXI век. 2010 № 4 (17). - 0,3 п.л.

4. Алексашин А.С. Механизмы принятия решения и факторы, влияющие на его качество //Материалы VIII межвузовской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов. РАГС. 2008 г. - М., 2008. - 0,4 п.л.

5. Алексашин А.С. Понятие и сущность административной регламентации //Образование и право. 2010. № 8 (12). - 0,6 п.л.

6. Алексашин А.С. Административная реформа и административная регламентация государственного управления //Образование и право. 2010. № 9 (13). - 0,7 п.л.

7. Алексашин А.С. Административная регламентация исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти// Россия: Модернизация. Инновации. Развитие. 2010. № 2. -0.8 п.л.

Размещено на Allbest.ru