Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации и странах европейского союза: сравнительно-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность: 12.00.14 - административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

СТЕПАКОВ Станислав Дмитриевич

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Московского государственного института международных отношений (университет) МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель

доктор социологических наук, профессор Охотский Евгений Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Козбаненко Виктор Анатольевич

кандидат юридических наук, Степаненко Сергей Михайлович

Ведущая организация:

Академия труда и социальных отношений, юридический факультет

Защита состоится “_____” декабря 2010 г. в 17.00 на заседании Диссертационного Совета Д-209.002.01 (юридические науки) при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76, центральный корпус, аудитория 1039.

Телефоны: 434-06-90, 434-11-65, 434-93-56

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России.

Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО (У) МИД России по адресу http://www.mgimo.ru “_____” октября 2010 г.

Автореферат разослан “____” октября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор социологических наук, профессор Охотский Е.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Современный период российской истории характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации юридически закрепила принципиально новые для нашей страны принципы, приоритеты и направления развития государства, провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - первейшей обязанностью государства. Одной из его особенностей является законодательное (как на конституционном, так и административно-правовом уровне) закрепление, регулирование и защита права человека на свободное передвижение, выбор места жительства, рода и вида трудовой деятельности.

Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранных граждан) вытекают не только из положений ст. 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из целого комплекса норм международного, конституционного, административного и трудового права.

Особое место принадлежит нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 1 ст. 27); право на свободу выезда за пределы России, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 2 ст. 27); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 1 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на жилище (ч. 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и др. Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан имеет также конституционное положение (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Свое развитие и соответствующую детализацию перечисленные нормы получили в соответствующих положениях КоАП, Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” (классификация иностранных граждан в Российской Федерации, их права и обязанности, особенности осуществления трудовой деятельности и т.д.), Федеральном законе № 109-ФЗ “О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации” (правила постановки на миграционный учет), Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” (правила приобретения иностранными гражданами гражданства Российской Федерации), Указе Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 “О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом” (правовое регулирование привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членов их семей, с целью получения гражданства Российской Федерации), постановлениях Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 “О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации” (правила формирования квот на уровне субъекта Российской Федерации и на федеральном уровне на привлечение иностранной рабочей силы), от 15 ноября 2006 г. № 681 г. “О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации” (правила оформления разрешительных документов для иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности).

Совокупность указанных правовых актов и соответствующая им правоприменительная практика позволяет говорить о сложившемся в стране определенном правовом миграционном режиме, достаточно четкой системе административно-правового обеспечения пребывания (проживания, занятости, социального обеспечения) иностранных граждан в Российской Федерации. Постоянно также совершенствуются формы, методы и средства административно-правового регулирования миграционных процессов. Причем режим этот не только совершенствуется, но и становится более эффективным и строже урегулированным в правовом отношении.

В качестве важнейших оснований эффективности государственного управления на этом направлении мы рассматриваем следующие три ключевые положения: во-первых, наличие у государства научно обоснованной миграционной стратегии, содержащей конкретные цели, задачи, приоритеты и правовые основы миграционной политики с учетом конкретно-исторических и правовых условий страны; во-вторых, наличие четких критериев отбора именно тех категорий мигрантов, которые будут способствовать успешному решению стоящих перед страной социально-экономических и культурно-значимых задач; в-третьих, наличие эффективных механизмов управления, контроля и надзора за миграционными потоками.

Перечисленное актуализирует задачу проведения научных исследований системы правового регулирования миграционных процессов, постоянного совершенствования системы государственного управления в сфере миграционно-трудовых отношений. Миграционная практика должна получить правовое оформление, адекватное потребностям страны, масштабам и тенденциям развития самой миграции, при сохранении оптимального баланса на рынке труда и обеспечении интересов российских граждан. В числе целевых установок должно быть создание благоприятных социально-экономических условий и должного режима законности для совместной жизни и деятельности местного населения и мигрантов.

Проблемность исследуемой ситуации состоит в противоречии между сложившейся системой правового регулирования миграционных процессов, с одной страны, и реальными потребностями российского общества в пополнении страны высококвалифицированными трудовыми ресурсами из-за рубежа, с другой стороны. Нельзя абстрагироваться и от того, что с ростом масштабов миграционных потоков усложняются процессы адаптации мигрантов, налаживания их делового сотрудничества, межличностного и межнационального общения. В этой связи все более актуальными становятся проблемы их правовой регламентации. Причем как в части совершенствования миграционного законодательства в целом, так и решения конкретных административно-правовых проблем учета мигрантов, контроля их передвижения и обеспечения занятости, и, заканчивая условиями для их проживания и быта, формирования культурно-бытовых и межнациональных отношений.

Ежегодно на территорию Российской Федерации приезжает до 14 млн. иностранных граждан. Их пребывание в стране, понятно, должны быть строго регламентировано. Нужна своевременная их регистрация, должен быть налажен действенный контроль за процессами социальной адаптации. Должен быть налажен надлежащий санитарный надзор за их трудом, а тем более бизнесом. Все они должны говорить по-русски, “прилагать свой труд в соответствии с нашими правилами”. Если по всем этим параметрам мы ситуацию правильно выстроим и отрегулируем, тогда труд мигрантов будет абсолютно прозрачным, понятным и нужным для нашей страны. Без соответствующих научных исследований, изучения и обобщения накопленного опыта других стран и его адаптации к условиям современной России решить эти задачи практически невозможно.

Обращение большого числа ученых-юристов, в том числе специализирующихся в области административного права, к различным аспектам правоотношений в сфере трудовой миграции, позволяет говорить о сложности и многогранности данного социально-правового явления, о его недостаточной научной разработанности. По указанной проблематике практически отсутствуют комплексные научные труды, результаты же имеющегося научного поиска затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений (вопросы борьбы с нелегальной миграцией, торговлей людьми, привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом). На сегодняшний день издано всего две монографии по миграционной политике Российской Федерации и миграционному праву. В этой связи особую научную актуальность и практическую значимость приобретает разработка более четких механизмов реализации правового статуса трудящихся-мигрантов, административно-правовых механизмов практического обеспечения их прав, свобод и законных интересов. Поэтому в рамках данной работы предполагается представить исследование административно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, а также выработка на базе исследованного европейского опыта рекомендаций по совершенствованию административного права России в части государственного управления миграционными процессами.

Исследование данной проблематики позволяет уточнить правовой статус мигрантов, под новым углом зрения, раскрыть их компетенцию, определить основные направления совершенствования правовой регламентации.

Настоящее исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций тем, что оно подготовлено на источниковых материалах преимущественно последних трех лет, а также с привлечением значительного круга источников текущего архива Минздравсоцразвития России и других федеральных органов исполнительной власти, научных источников, ранее в трудах отечественных ученых практически не использовавшихся.

Степень научной разработанности темы исследования и его источниковая база. Теоретическую основу исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов составили труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих не только международно-правовые, конституционно- и административно-правовые, но и в диалектическом единстве исторические, политологические, экономические, социологические, нравственные и иные аспекты трудовой миграции.

Общетеоретические основы исследования представлены в работах английского ученого Е.Равенштейна, сформулировавшего основные принципы и закономерности миграции. Концепцию демографических изменений представили Ф.Ноутстейн, Л.Таб и Р.Эпллеярд, мобильного и миграционного перехода - Ж.К.Шенэ и Ф.Мартин, нулевого сальдо международной миграции - Л.Бунье и Д.Постон, Саито Оасама. Отдельные вопросы формирования и реализации внутренней и внешней политики в области миграции нашли отражение в работах многих представителей отечественной дореволюционной общественно-политической и юридической мысли. В том числе С.И. Брука, Г.В. Вернадского, Л.Н. Гумилева, Т.И. Желудкова, В.О. Ключевского, В.И. Козлова, Н.М. Коркунова, С.М. Соловьева, Н.С. Таганцева, В.А. Тишкова, Д.С. Шелестова. В концептуальных взглядах А.А. Кауфмана, В.П. Вощипина и И.Л. Ямзина нашла отражение переселенческая политика России конца XIX - начала XX века.

Проблемы правового регулирования миграции населения и обеспечения ее правомерного осуществления исследованы в диссертационных работах современных российских ученых-юристов Л.Ф. Абзаловой, Я.Л. Ванюшина, Е.В. Галузы, О.В. Губиной, Н.Х. Гулиева, И.В. Плюгина, Н.А. Кутеповой, М.В. Плещеевой, О.М. Кулакова, Г.Ю. Синяковой. Вопросы государственного управления миграционными процессами исследуются в монографиях М.Л. Тюркина, С.Е. Метелева и И.В. Ивахнюк. Правовой статус и проблемы международной защиты прав мигрантов анализируют Г.С. Витковская, Н.Н. Зинченко, Ю.И. Лейбо, С.Ю. Марочкина, В.А.Туманова, О.И. Шумакова, Н.И. Щербакова, Л.М. Энтин.

Автор диссертации при этом обращает внимание на то, что в нашей стране практически отсутствуют, в том числе на уровне диссертационного исследования, работы, касающиеся административно-правовой регламентации трудовой миграции. Подавляющее большинство авторов исследуют конституционно-правовые аспекты миграции. Поэтому значительную часть источниковой базы диссертации составили труды зарубежных специалистов в области конституционного, административного и собственно миграционного права. А также нормативно-правовые акты таких специализирующихся на решении проблем миграции и миграционного регулирования международных организаций, как MOM, MOT и ОБСЕ.

Из современных зарубежных источников миграционного права стоит выделить работы, посвященные правовому регулированию вопросов трудовой миграции, Ж Бригса, М. Вернона, Н.Пастора, Р. Холевински и т.д.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, судебная практика.

Эмпирическую основу исследования составляют архивные материалы, данные общероссийских репрезентативных социологических исследований, правоприменительная практика миграционных органов и правоохранительных структур Российской Федерации и зарубежных государств, статистические данные.

Объект исследования - совокупность общественных отношений, возникающих в сфере миграционно-трудовых отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, их сущность, структура и особенности административно-правового регулирования.

Предмет исследования - миграционное законодательство, устанавливающее миграционный режим и регулирующее поведение субъектов миграционных отношений, сравнительно-правовой анализ принципов, норм, реальной практики и перспектив развития административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом опыта стран Европейского Союза.

Цель диссертационного исследования - на основе комплексного сравнительно-правового исследования проблем государственного управления процессами в сфере трудовой миграции представить сложности и перспективы развития системы их правового обеспечения, сформулировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования трудовой миграции.

Для достижения указанной цели автором сформулированы и решены следующие задачи:

- обоснована гипотеза и сформулирована проблематика сравнительно-правового научного исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов в России и странах ЕС;

- систематизирована и соответствующим образом проанализирована нормативно-правовая, научно-методологическая и информационно-научная база исследования;

- проведен сравнительный анализ категориального аппарата исследования, представлена авторская редакция таких понятий, как “миграционный режим”, “трудовая миграция”, “правовой статус мигранта”, “трудящийся-мигрант”, “высококвалифицированный специалист”;

- проанализированы отличительные черты, особенности, сильные и слабые стороны административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательстве, установлен уровень соответствия российского национального законодательства и правоприменительной практики общепризнанным нормам международного права;

- исследованы особенности государственного управления трудовой миграцией во Франции и Италии, разработаны рекомендации по совершенствованию системы государственного управления трудовой миграцией в Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов научного познания, включая конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический и социологический методы, нормативный, формально-юридический анализ и иные научные приемы исследования. Использование указанных методов позволило автору уяснить правовую сущность миграции, выявить основные закономерности управления миграционными процессами и развитием миграционных правоотношений, обосновать структуру и особенности системы административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, наметить пути их более эффективного юридически обоснованного решения.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

во-первых, диссертантом определены и соответствующим образом с учетом опыта стран-участниц Европейского Союза систематизированы основные источники миграционного законодательства Российской Федерации;

во-вторых, автором разработана и представлена к защите авторская редакция таких базовых понятий для данного исследования, как “миграционный режим”, “трудовая миграция”, “правовой статус мигранта”, “высококвалифицированный специалист”;

в-третьих, на основе сравнительно-правового анализа выявлены конструктивные основы и основные слабости административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательстве;

в-четвертых, автором диссертации сформулированы предложения, реализация которых, по мнению автора, будут способствовать развитию миграционного законодательства и системы государственного управления миграционными процессами в сфере труда.

Основные положения, выносимые на защиту. Анализ действующих нормативно-правовых актов в сфере административно-правовой регуляции трудовой миграции в Российской Федерации и в странах Европейского Союза, позволил объективно оценить происходящие в анализируемой сфере процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.

1. В работе представлена авторская редакция таких понятий как:

“миграционный режим”, под которым понимается механизм регулирования миграционных процессов совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления правового статуса трудящихся-мигрантов;

“трудовая миграция” - выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он(а) не является, с целью осуществления трудовой деятельности;

“правовой статус мигранта” - юридически закрепленное положение мигранта в государстве и обществе;

“трудящийся-мигрант” - это лицо, которое осуществляет трудовую деятельностью в государстве или регионе, гражданином или жителем которого он(а) не является;

“высококвалифицированный специалист” -- иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.

2. Несмотря на большие объемы нелегальной миграции в странах Евросоюза, принцип соблюдения прав человека остается незыблемым. В Италии нелегальному мигранту может быть предоставлено убежище, оказана психологическая, социальная и другая помощь, помощь в виде еды, переводчика и т. д. Для сравнения в Российской Федерации проблема нарушения прав трудящихся-мигрантов и ущемления достоинства остаются одной из главных причин, сдерживающих динамичное развитие позитивных миграционных процессов.

На основании исследования опыта таких стран Европейского Союза, как Франция и Италия, диссертантом сделан вывод о том, что базовым ориентиром совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации должно стать стремление к достижению положительного эффекта от трудовой миграции в экономической, демографической, социальной и духовно-нравственной сферах. И все это при обязательном условии осуществления в стране пребывания соответствующих адаптационных мероприятий. Имеется в виду содействие органам государственной власти и местного самоуправления, общественным объединениям, религиозным организациям и средствам массовой информации в воспитании толерантности местного населения по отношению к прибывшим лицам иной национальности и вероисповедания; взаимодействие властных структур с национальными общинами, в первую очередь, с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами); информационное обеспечение изменений миграционного законодательства Российской Федерации за рубежом и т.д.

3. Автором выявлены основные тенденции совершенствования административного права в части управления миграционными процессами с учетом опыта стран Европейского Союза и определено, что современное российское законодательство характеризуется значительным отставанием от опыта административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в развитых странах Европейского Союза. Нередко оно носит фрагментарный характер, содержит противоречия. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждается перечень профессий (специальностей) иностранных граждан квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются. Согласно абзацу второму п. 4 ст. 18.1 внесение изменений в перечень профессий на следующий год осуществляется до 31 марта текущего года. Кроме того, указанным Федеральным законом не установлена возможность в случае необходимости внесения изменений в перечень профессий в течение почти двухлетнего периода. Складывается ситуация, при которой в течение двух лет невозможно будет оперативно реагировать на изменения на рынке труда Российской Федерации путем освобождения от квот профессий, по которым недостаточно российских специалистов. Или, наоборот, введения квотирования по тем профессиям, по которым достаточно российских работников.

В тоже время в соответствии с п. 29 “Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации”, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783 (далее - Правила), Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждает перечень профессий в 2-недельный срок с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам (ежегодно до 15 октября).

Таким образом, в действующем законодательстве Российской Федерации существует коллизия по вопросу формирования указанного перечня профессий.

4. Научно обоснована необходимость разработки новой миграционной стратегии страны в форме государственной специальной целевой программы под названием “Привлечение в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов”.

Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности нормотворческих и административно-управленческих органов, занятых административно-правовым регулированием миграционных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе дальнейших исследований актуальных проблем государственного управления трудовой миграцией, при чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий по конституционному, административному и трудовому праву.

Апробация результатов исследования осуществлена на VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых, РАГС при Президенте Российской Федерации, 16 апреля 2008 года; IX межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации, 22 апреля 2009 года, Международной конференции “Права женщин трудящихся-мигрантов: проблемы и пути решения”, Алма-Ата, Республика Казахстан, 21 -22 мая 2009 года, научно-практической конференции “Разработка предложений (комплекса мер) межгосударственного регулирования трудовой миграции”, 22-23 сентября 2010 года, НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России.

Материалы диссертации были предметом обсуждения на кафедре государственного управления и права МИУ МГИМО (У) МИД России. Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при разработке международных договоров Российской Федерации в сфере трудовой миграции и осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов в Департаменте занятости и трудовой миграции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ общим объемом 6,5 п.л., в том числе 3 - в журналах, включенных ВАК в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий по данной проблематике.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определен объект, предмет, цель и задачи исследования; обосновывается теоретико-методологическая и эмпирическая основа исследования, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

В первой главе “Трудовая миграция, ее сущность и особенности административно-правового регулирования в Российской Федерации” рассматривается сущность и структура трудовой миграции, анализируются миграционные процессы в Российской Федерации, статус и полномочия федеральной миграционной службы и ее подведомственных органов, исследуются нормативно-правовые акты, регулирующие процессы трудовой миграции в Российской Федерации.

В первом параграфе “Трудовая миграция: социально-правовая сущность и классификация” автор на основе анализа международных правовых актов и национального законодательства рассматривает базовые понятия миграционного права, исследует разновидности трудовой миграции в современном мире.

В настоящее время трудовая миграция стала основным способом, позволяющим индустриальным странам эффективно решать многие проблемы в сфере экономики. Миграция служит эффективным инструментом регулирования профессионального, возрастного и отраслевого состава национального и регионального рынков труда. Она является ответом на быстро меняющиеся потребности в персонале вследствие технологического прогресса, изменений в условиях труда, а также промышленной трансформации. Странам со стареющим населением миграция предоставляет возможность пополнить недостающие резервы рабочей силы, привлечь молодых рабочих и повысить динамизм, потенциал и мобильность рабочей силы.

Миграция в соответствии со сложившимся в науке положением трактуется как “передвижение людей из своей страны в другую страну с целью найма на работу”. Но полного единства в этом вопросе пока не сложилось. С.В. Рязанцев определяет трудовую миграцию как “временные перемещения населения с целью работы в другом регионе или стране с периодическим возвращением к обычному или постоянному месту жительства независимо от способа и легитимности пересечения границы и трудоустройства, времени и периодичности работы, т.е. без окончательного переселения в регион или страну трудоустройства”. А.С. Прудников представляет трудовую миграцию как “процесс перемещения граждан одного государства на территорию другого государства с целью трудовой деятельности и жительства, а также реализации трудовых прав и интересов”.

На основе сравнительного правового анализа имеющихся дефиниций автор предлагает свое определение “трудовой миграцией”, как выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он(а) не является, с целью осуществления трудовой деятельности.

Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” (ст. ст. 5-8) иностранные граждане делятся на три типа: временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие. Срок временного пребывания иностранного гражданина, въезжающего в Российскую Федерацию в порядке, требующем наличия визы, определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации, с учетом ситуации на рынке труда. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года (ст. 6). В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен еще на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено (ст. 8). Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на огромные масштабы трудовой миграции, до сих пор нет единого мнения о том, что такое трудовая миграция и кто такие трудящиеся-мигранты. Большинство специалистов сходятся во мнении, что к трудящимся-мигрантам следует относить людей, которые переехали в другую местность (субъект РФ, другое государство), не являющуюся местом их постоянного проживания, с целью осуществления трудовой деятельности.

Во втором параграфе “Анализ миграционных процессов в Российской Федерации и особенности их административно-правового регулирования” рассмотрена специфика развития миграционных процессов в нашей стране, тенденции развития и основные направления совершенствования системы государственного управления и административно-правового регулирования миграционных процессов в нашей стране.

После распада СССР Российская Федерация, по сути, стала основным местом притяжения мигрантов со всего постсоветского пространства. Масштабы миграционных потоков постоянно растут и в настоящее время превышают 200 млн. человек во всем мире и около 14 млн. человек - в России. Мощными центрами притяжения мигрантов являются Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Республика Татарстан, Свердловская, Самарская и Ярославская области. К региональным лидерам второго плана можно отнести Карелию, Волгоградскую, Саратовскую, Кемеровскую области и Хабаровский край.

Такая география имеет под собой серьезные объективные основания: различия в уровне экономического развития; наличие национальных различий в размерах оплаты труда; масштабы безработицы; международное движение капитала и функционирование международных корпораций.

В Российской Федерации трудовая миграция имеет целый ряд и других особенностей.

1. Абсолютное большинство трудящихся-мигрантов (около 87%) въезжает в нашу страну в порядке, не требующем получения визы.

2. Наличие огромного числа нелегальных мигрантов, т.е. тех лиц, пребывание которых в России осуществляется на незаконной основе. Этот факт требует ужесточения миграционного административно-правового режима. С целью борьбы с нелегальной миграцией Правительство Российской Федерации в 2006 году приняло ряд поправок в действующее законодательство: внесены существенные изменения в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, принят специальный Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109 “О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации”, существенно упрощен порядок регистрации иностранных граждан по месту пребывания (миграционный учет) и получения ими разрешений на работу.

3. В России отсутствует стратегический подход к интеграции мигрантов в принимающий социум, что создает большие неудобства для местного населения. Несмотря на огромные миграционные потоки. По-прежнему нет четких правил натурализации мигрантов. Де-юре пребывание трудящихся-мигрантов в Российской Федерации ограничивается одним годом, что не позволяет их включать в постоянное население и делает их пребывание временным. Де-факто многие мигранты практически безвыездно находятся на территории страны и лишь периодически выезжают на родину на короткий срок.

4. Одним из главных направлений развития миграционной политики страны остается реализация Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Несмотря на широко представленную Госпрограмму, число людей, переехавших в Российскую Федерацию на постоянное место жительство, остается незначительным: в 2007 г. - 682 чел. (план 50 тысяч человек), в 2008 г. - 8279 чел. (план 100 тысяч человек), в 2009 г. - 4798 чел. (план 150 тысяч человек). Содействие добровольному переселению соотечественников из-за рубежа в Россию заявлено в качестве приоритетной задачи демографической политики страны. Практика же свидетельствует, что, выйти на показатели Госпрограммы пока не удается. В том числе и по причинам чисто юридического характера.

На основе проведенного анализа автор приходит к выводу о том, что, несмотря на огромные размеры страны, миграционной привлекательностью пользуются лишь несколько субъектов Российской Федерации. С целью борьбы с нелегальной трудовой миграцией и упрощения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации необходимо принятие ряда поправок в действующее миграционное законодательство Российской Федерации, а также принятие новых нормативных правовых актов (например, устранение коллизий в законодательстве, разработка новой Концепции государственной миграционной политики, принятие поправок к действующему законодательству о правовом положении иностранных граждан и т.д.).

В третьем параграфе “Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации” рассмотрена система административно-правового регулирования процессов трудовой миграции в Российской Федерации.

Правовое регулирование пребывания иностранных граждан в стране на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, а также нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность только на основании разрешения на работу, выдаваемого в рамках квоты на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Глава 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях регулирует пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также определяет ответственность юридических лиц за незаконное трудоустройство трудящихся-мигрантов.

Согласно ст. 18.10 КоАП осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу либо патента, если такие разрешение либо патент требуются, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

В соответствии со ст. 18.11 КоАП непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно ст. 18.17 КоАП несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных ограничений на осуществление отдельных видов деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Ежегодно Минздравсоцразвития России утверждает перечень профессий (специальностей) иностранных граждан квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих пребывание иностранных граждан, показал, что на сегодняшний день в нашей стране сложился устойчивый миграционный режим, под которым понимается совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих статус иностранных граждан на территории Российской Федерации. Хотя в действующем миграционном законодательстве имеются и противоречия. Так, например, ежегодно утверждаемый вышеуказанный перечень профессий регулируется одновременно постановлением Правительством Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783 и статьей 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”. Указанные нормативные правовые акты предполагают разные подходы и сроки к формированию перечня профессий. Кроме того, нуждаются в уточнении некоторые нормы Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 в части создания дополнительных преференций участникам Госпрограммы и стимулирования переезду в Российскую Федерацию соотечественников и т.д.

Во второй главе - “Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского Союза” анализируются миграционные процессы в Европейском Союзе в целом, и рассматривается административно-правовое регулирование трудовой миграции во Франции и в Италии, в частности.

В первом параграфе “Анализ миграционных процессов в ЕС: общее и частное” рассматриваются вопросы развития миграционных процессов на территории стран Европейского Союза. Базовыми нормативно-правовыми актами, регулирующими процессы трудовой миграции в масштабах ЕС, являются:

Директива Совета № 2004/3 8/ЕС от 29 апреля 2004 г. “О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов”. Директива внесла ряд изменений и дополнений в сложившийся ранее правовой режим. Главные среди них - отмена обязанности для граждан Союза получать вид на жительство и замена его более простой системой регистрации по месту проживания (статья 8); право постоянного проживания, впервые предусмотренное настоящей Директивой (глава IV); расширение объема понятия “член семьи” и дополнительные гарантии для подобных лиц, например, в случае распада брака с гражданином Союза (статьи 12 и 13).

Директива № 2003/109/ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. “О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе”. Указанная Директива закрепляет основания и порядок приобретения гражданами третьих стран статуса “долгосрочного резидента”, который будет оформляться специальным видом на жительство (“Вид на жительство долгосрочного резидента - ЕС”). Обладатель подобного документа во многих сферах жизни приравнивается в правах к гражданам государств-членов ЕС, а также - впервые в истории ЕС - получает право переезжать на постоянное место жительства в другие страны ЕС вместе с членами своей семьи.

Директива Совета № 2009/5О/ЕС от 25 мая 2009 года “Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы”. Настоящая Директива принята с целью создать благоприятные условия для переезда, проживания и трудоустройства в ЕС высококвалифицированной иностранной рабочей силы из стран, не входящих в его состав. Директива вводит специальный вид на жительство Европейского Союза - “Европейская голубая карта” - сроком действия до четырех лет с возможностью продления. Обладателями Европейской голубой карты могут стать любые граждане третьих стран, обладающие высокой профессиональной квалификацией, а именно: дипломированные специалисты с высшим образованием (при условии, что длительность процесса обучения составляла не менее трех лет), а также иные лица, имеющие стаж работы по специальности не менее пяти лет. Обладатели Европейской голубой карты также наделяются правом по истечении полутора лет работы в государстве-члене, выдавшем Европейскую голубую карту, переезжать для осуществления трудовой деятельности в другие государства-члены ЕС.

Как видим, система правового регулирования процессов трудовой миграции в ЕС является достаточно развитой. Она включает в себя право граждан государств-членов ЕС свободно передвигаться по территории всего Европейского Союза, право граждан третьих стран переезжать на постоянное место жительства в другие страны ЕС вместе с членами своей семьи, право на социальное и медицинское обеспечение. В связи с принятием Директива Совета № 2009/50/ЕС высококвалифицированные специалисты выделены в особую категорию, которой официально предоставлено право по истечении полутора лет работы в государстве-члене ЕС, выдавшем Европейскую голубую карту, переезжать для осуществления трудовой деятельности в другие государства-члены ЕС. Именно европейская модель развития миграционного законодательства может служить основой развития миграционного законодательства Российской Федерации.

Во втором параграфе “Административно-правовое регулирование миграционных процессов во Франции” рассматриваются особенности правового регулирования трудовой миграции во Франции.

Представленный в диссертации анализ управления миграционными процессами во Франции свидетельствует, что в отличие от государственного управления миграционными процессами в России, характеризуется, в первую очередь, наличием большого количества структур, принимающих непосредственное участие в формировании миграционной политики и ее реализации. Это Министерство по делам иммиграции, интеграции, национальной самобытности и развития солидарности, реализующее миграционную политику в стране. Включает в себя такие организации и службы, как отдел международной миграции, агентство по развитию международных культурных отношений, фонд содействия и поддержки, интеграции иммигрантов и борьбы с дискриминацией, социальная служба помощи мигрантам, ассоциация социальной помощи семейным мигрантам.

Это также Министерство внутренних дел, включающее в себя Управление по гражданским свободам и Центральное управление пограничной полиции. Управление пограничной полиции осуществляет контроль миграционных потоков и борьбу с нелегальной миграцией (аналог российской пограничной службы ФСБ России); Министерство иностранных дел, отстаивающее интересы французских граждан за рубежом и иностранных граждан во Франции; Французское бюро защиты беженцев и апатридов - является неправительственной организацией, обладающей финансовой и административной самостоятельностью; Министерство юстиции - включает в себя Управление по гражданским делам и печати, которое наряду с другими министерствами занимается вопросами предоставления гражданства; Высший Совет по интеграции - занимается подготовкой рекомендаций по разработке и реализации политики интеграции мигрантов; Центры по приему лиц, ищущих убежища. В стране действуют 54 таких центра; Центры временного размещения лиц - в стране функционирует 35 центров временного размещения, способных одновременно принять более 1200 человек.

Главным нормативно-правовым актом, регулирующим правовое положение иностранных граждан на территории Французской Республики, является Кодекс правил о въезде и пребывании иностранцев и права на убежище. Согласно Кодексу иностранные граждане делятся на три категории: постоянно проживающие, временно проживающие и обладающие исключительным правом на проживание. Право проживания предоставляется иностранному гражданину только при соблюдении условия, “если его присутствие не представляет угрозу для общественного порядка”, а отсутствие на французской территории более двух лет подряд ведет к утрате его обладателем права на постоянное жительство (ст. L122-2).

Временное пребывание в стране в качестве мигранта определяется картой о временном проживании. Карта выдается иностранцу для выполнения трудовой деятельности по найму по специальности и в географической зоне, которые характеризуются трудностями набора на работу (аналог принципа приоритетного трудоустройства граждан Российской Федерации) и включены в список, составляемый уполномоченным на то административным органом, после консультаций с представительными профсоюзными организациями предпринимателей и лиц наемного труда. На карточке ставится надпись: “Лицо наемного труда”, когда его деятельность осуществляется в течение периода выше или равного 12 месяцам, на карточке имеется запись: “Временный работник”, когда деятельность осуществляется в течение определенного периода, который меньше 12 месяцев. Иностранец, обладающий трудовым договором сезонного характера, имеет право выполнять сезонные работы не более 6 месяцев в течение 12-месячного периода. Карта дает право ее обладателю проживать во Франции в течение одного или нескольких периодов, установленных и не превышающих в сумме 6-месячного периода в год. На такой карте делается запись “Сезонный работник”.

Предусмотрен и порядок административного выдворения за пределы страны. Компетентный административный орган своим мотивированным постановлением решает, что иностранец может быть препровожден на границу. Это возможно в одном из следующих случаев: если иностранец не может подтвердить законности своего въезда во Францию; если иностранец находится на французской территории сверх срока его визы; если иностранцу, которому было отказано в выдаче или возобновлении свидетельства о проживании или свидетельство о проживании было отобрано, нельзя оставаться на территории сверх месячного срока, считая с даты уведомления об отказе или отзыве свидетельства; если иностранец не запросил возобновления своего временного свидетельства о пребывании и оставался на территории Франции сверх месячного срока или после истечения срока действия этого свидетельства; если в отношении иностранца был вынесен окончательный приговор за подделку, фальсификацию поселения под чужим именем или обнаружен дефект свидетельства о проживании; если свидетельство о проживании, выданное иностранцу, было у него изъято или было отказано в возобновлении таких документов; если в течение периода действия визы пребывание иностранца представляло угрозу для общественного порядка или если в течение этого же срока иностранец не получил предварительного разрешения выполнять профессиональную деятельность.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что система правового регулирования миграционных потоков во Франции представляет собой достаточно разветвленный многоуровневый механизм, в котором задействовано большое количество различных структур. В отличие от России во Франции не системы квот на привлечение иностранной рабочей силы. Иностранному гражданину чтобы получить работу на территории Франции необходимо получить карту о временном проживании, разрешающей осуществление профессиональной деятельности (аналог разрешения на работу в России). Данная карта выдается иностранному гражданину для выполнения профессиональной деятельности по найму в географической зоне, характеризующейся трудностями набора на работу и включенной в список, составляемый административным органом, после консультаций с представительными профсоюзными организациями. Этот опыт не только интересен, но и может быть полезным для России.