Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Правовое регулирование электронного голосования в разных странах
• 2. Практика функционирования электронного голосования в мире
• 3. Перспективы развития электронного голосования
• Заключение
• Список литературы

Введение

В XXI веке все сферы общества изменяются вслед за развитием технологий. Выборы - базовый институт демократического правового государства - не становится исключением. Если ещё несколько десятков лет назад голосование на выборах сводилось исключительно к работе с бумажными бюллетенями и ручному подсчёту голосов, то сегодня во многих странах мира можно наблюдать применение автоматизированных средств голосования и дистанционного голосования в электронной форме.

Впервые понятие электронного голосования было введено в 1960-х гг. Первые публикации на эту тему появились спустя более чем 20 лет, а реальное воплощение разработок и идей электронного голосования на практике было осуществлено в начале этого века.

В этом отношении мне показалось интересным рассмотреть эволюцию электронного голосования в мировой практике. Представляется, что данная тема является сравнительно новой, не изученной широко в рамках научных исследований. Кроме того, стремительные процессы развития технологий позволяют с каждый годом внедрять всё новые, более усовершенствованные способы голосования на выборах и в рамках других избирательных кампаний. электронный голосование правовой

Цель данной работы - показать степень распространённости электронного голосования в мире с учётом его особенностей и выявить основные тенденции того, как электронное голосование эволюционировало на протяжении последних десятилетий. В рамках этого представляется логичным сформировать главные задачи исследования.

Во-первых, необходимо представить нормативную правовую базу, на основе которой электронное голосование функционирует в различных странах мира. Так, первая глава работы посвящена изучению правового регулирования электронного голосования в странах, в которых практикуются новые избирательные технологии. Понимание того, насколько в том или ином государстве данный вид голосования закреплён на законодательном уровне, призвано показать различные подходы стран к его интерпретации. Сравнительно-правовой анализ построен на изучении разного уровня нормативных правовых актов, регулирующих данную отрасль, и исследовании основных этапов развития законодательства в исторической ретроспективе.

Во-вторых, следует изучить практику применения данного вида голосования в мире. В этом отношении вторая глава работы посвящена практическому опыту функционирования электронного голосования в различных странах. Рассмотрены основные избирательные кампании, в которых наиболее широко применялись электронные формы голосования. Также выявлены некоторые тенденции распространённости данного вида голосования по странам, приведена статистика за различные периоды времени, обозначены и сформулированы общие подходы к электронному голосованию на основе отчётов, докладов и других документов международных организаций и государств. Необходимо, кроме того, понимать, насколько практическое применения электронного голосования соответствует его правовой регламентации в том или ином государстве.

В-третьих, на основе законодательства и практического применения электронного голосования в мире представляется необходимым сформулировать возможную оценку дальнейшего функционирования данного вида голосования. Поэтому заключительная часть работы призвана обозначить перспективы электронного голосования и его широкого распространения. Интересным видится изучение различных точек зрения на проблему электронных способов голосования, анализ современных подходов к данному виду голосования, внедрения новых технологий и рассмотрение актуальных законодательных инициатив в некоторых государствах.

Очевидно, предложенный анализ нацелен на обобщение основных фактов и практических элементов применения электронного голосования. Вместе с тем, комплексное изучение темы носит определённо закономерный характер в рамках эволюции данной формы волеизъявления в мировой практике. Представляется также, что данная работа может служить базисом для более глубокого исследования отдельных аспектов электронного голосования на примере конкретного государства. Кроме того, это ещё и попытка обобщить тот немногочисленный материал, который представлен авторами, экспертным сообществом, исследователями, и на основе практических данных, статистики и различного рода материалов сформировать собственную оценку по данной проблематике, обозначить возможные пути к развитию законодательства в этой области и повышению эффективности и целесообразности электронного голосования в мире. Актуальность данной темы, таким образом, не вызывает сомнений, а новизна и небольшая степень изученности представляют дополнительный прикладной интерес в рамках сравнительно-правового исследования.

1. Правовое регулирование электронного голосования в разных странах

Электронное голосование представляет собой достаточно обширное понятие, включающее в себя как непосредственно дистанционное голосование в электронной форме, так и использование автоматизированных систем для голосования на избирательных участках. Электронное голосование в целом - это совокупность информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих процесс голосования, основанного на принципах электронного управления.

Сегодня можно выделить три основных категории стран по уровню использования и функционирования электронных форм голосования. Во-первых, это те государства, которые не применяют электронное голосование на выборах, отдавая предпочтение традиционным методам подсчёта и обработки голосов. При этом, как утверждают исследователи, это связано, прежде всего, с недостаточной технической разработанностью вместе с такими факторами, как проблемы обеспечения безопасности, конфиденциальности, надёжности и доверия избирателей к системам электронного голосования. Во-вторых, это страны, применяющие электронное голосование непосредственно в местах голосования - на избирательных участках. Здесь речь идёт, в первую очередь, о применении электронных устройств для обработки и подсчёта голосов. Наконец, выделяют государства, практикующие голосование в электронных формах в условиях виртуальной среды - Интернет-голосование.

В этом отношении правовое регулирование электронного голосования сводится, прежде всего, к вопросу того, в какой степени должна регламентироваться данная форма голосования в рамках законодательства. Кроме того, центральным вопросом является то, какую модель регулирования должен выбрать законодатель. Здесь основными возможными вариантами выступают централизованное законодательное регулирование и конкретизация норм права на локальном уровне.

Ярким примером централизованного регулирования является опыт электронного голосования Эстонии. Голосование в Рийгикогу - высший представительный и законодательный орган власти - можно осуществить четырнадцатью различными способами, включая электронное. Так,
ст. 44 Закона «О выборах в Рийгикогу» закрепляет: «Избиратель, имеющий сертификат электронно-цифровой подписи, может в указанные… дни голосовать электронным способом через сайт Республиканской избирательной комиссии. Избиратель голосует лично». Кроме того, указывается, что избиратель удостоверяет свою личность путём проставления электронно-цифровой подписи. Закон также регулирует порядок досрочного электронного голосования, подведения его итогов, а также электронное голосование в иностранном государстве. Закон «О выборах в Европейский парламент» и Закон «О выборах в органы местного самоуправления» также регламентируют схожий порядок электронного голосования.

Закон Эстонской Республики «О референдуме (всенародном голосовании)» более подробно описывает порядок проведения и организации электронного голосования. Так, регламентированы механизмы подсчёта и изменения электронных голосов, учёта электронных голосов в общем списке голосующих, а также время Интернет-голосования. Ст. 41 Закона, в частности, закрепляет: «В случае нескольких голосов, отданных электронным путем…, учитывается последний голос, отданный голосующим».

Наиболее подробно процедура электронного голосования отражена в «Регламенте электронного голосования в Эстонской Республике». Документ определяет механизм электронного голосования в избирательном процессе, основанный на применении идентификационной карты с данными владельца. При этом основным элементом голосования и использования возможностей карты является электронно-цифровая подпись. Так, ст. 3 Закона «Об электронно-цифровой подписи» закрепляет: «Проставление электронно-цифровой подписи имеет юридические последствия, аналогичные юридическим последствиям собственноручной подписи, если названные последствия не ограничены законами…»

Подробная правовая регламентация процедур, связанных с проведением электронного голосования, безусловно, представляет особый интерес в рамках исследования. Так, например, Н. С. Чимаров считает, что «процедура электронного голосования в Эстонской Республике способствует нарастанию электоральной активности её граждан и порождает у избирателей веру в транспарентность избирательного процесса и легитимность итогов голосования». В. А. Кадлец также рассуждает об эффективности выстроенной модели Интернет-голосования, говоря о наличии в Эстонии законов, правил и обычаев, способствующих вывести на новый уровень процедуру выборов с помощью современных технологий. Наконец, К. Кяспер приходит к выводу, что эстонская модель электронного голосования доказала свою эффективность и уникальность. Представляется, в действительности, что наличие централизованной правовой регламентации, эффективно функционирующего механизма выборов и сравнительно нового подхода к избирательному процессу делают эстонскую модель электронного голосования аутентичной в своём роде и одной из наиболее развитых на данном этапе среди других государств.

В Бельгии порядок электронного голосования регламентирован Законом «Об организации автоматизированного (электронного) голосования». Кроме того, основным источником избирательного права в этом государстве является Избирательный кодекс. В нём, частности, особенно подробно конкретизируются правила организации электронного голосования на участках с использованием соответствующего оборудования. Так, ст. 165 Избирательного кодекса закрепляет: «Программное обеспечение, используемое на участках для электронного подсчёта голосов, должно быть согласовано на каждых выборах министром внутренних дел после консультации с органом, сформированным Королём и Советом министров».

Наличие автоматизированной системы голосования в Бельгии, с одной стороны, свидетельствует о стремлении к развитию избирательного процесса на основе технологий. С другой стороны, многими авторами критикуются подходы этой страны к организации электронного голосования.

Во-первых, в законодательстве Бельгии не регламентирован порядок подтверждения зачисления голоса за соответствующую кандидатуру, что может давать основания для манипуляций. Кроме того, законодательно не обеспечено должное наблюдение за ходом электронного голосования. Критикуется и тот факт, что перед выборами код доступа к системе электронного голосования предоставляется лишь некоторым экспертам, которые назначаются парламентом. Также экспертное сообщество обращает внимание на отсутствие законодательно закреплённой ответственности за нарушения в разработке оборудования для электронного голосования: существенное количество технических неисправностей может свидетельствовать об отсутствии должного регулирования этой области голосования. Тем не менее, бельгийская модель электронного голосования, основанная, прежде всего, на использовании технических средств для подсчёта и обработки голосов, является достаточно прогрессивной и, несмотря на пробелы в законодательстве, может быть использована в качестве определённого опыта для других стран.

Во Франции электронное голосование получило достаточно широкое распространение ещё с прошлого века. Так, Избирательный кодекс допускал проведение некоторых электронных форм голосования на выборах с 1969 г. На сегодняшний день законодательство этой страны определяет порядок использования технических средств голосования и подсчёта голосов избирателей в муниципалитетах с численностью не менее 3500 граждан. Электронное голосование организуется коммунами на местном уровне, а соответствующее оборудование может быть куплено либо арендовано с участием государства при получении субсидии. В 2003 г. Министерством внутренних дел Франции был разработан комплекс мер по унификации требований к проведению голосования с использованием технического оборудования. Кроме того, несмотря на некоторую критику законодательства в этой сфере, Конституционный совет подтвердил законность использования комплексов для электронного голосования. Голосование в электронной форме через Интернет доступно только для проживающих за рубежом.

В Норвегии процедура электронного голосования основывается на двух нормативных правовых актах - Законе «О выборах» и Положении «О парламентских и местных выборах». Особенностью законодательства является то, что регламентированы механизмы защиты электронного голосования от непредвиденных обстоятельств. Так, п. 1 ст. 27а Положения закрепляет: «В случае отключения электроэнергии или потери связи с онлайновым избирательным регистром голосование проводится в соответствии с процедурами, изложенными в этом разделе». Помимо этого, устанавливается, что, в случае восстановления работоспособности механизмов электронного голосования на участках, граждане должны немедленно получить возможность проголосовать удобным им способом. Таким образом, можно говорить о том, что электронное голосование в Норвегии на законодательном уровне имеет достаточно эффективные механизмы защиты от различных обстоятельств, которые могли бы нарушить процесс голосования. Кроме того, Руководство по электронному голосованию призвано наиболее полным образом обеспечить доступность электронного голосования для всех избирателей страны.

Помимо централизованного законодательного регулирования электронного голосования, в некоторых странах превалирует конкретизация норм права на локальном уровне, в соответствии с которой процедуру голосования вправе выбирать соответствующие местные органы. Ярким примером в этом отношении является законодательство Швейцарии. Закон «О политических правах» сформировал необходимую нормативную правовую базу, на основе которой местным органам власти разрешено проводить собственное голосование, в том числе электронное. Закон устанавливает общие требования к удостоверению личности избирателя, тайне голосования и прозрачности выборов. При этом местные органы власти обязаны определить правила подсчёта голосов, процедуру голосования и основания недействительности выборов в рамках принятия соответствующего акта на локальном уровне. Интересно, что в Швейцарии тайна голосования обеспечивается отсутствием поимённого списка избирателей, содержащего идентифицирующие личность данные. Кроме того, в отличие от многих государств, предусмотрена процедура подтверждения голоса, что в дальнейшем может быть проверено избирателем в соответствующих инстанциях.

Общегосударственное законодательство Соединённых Штатов Америки не регламентирует единый порядок организации выборов на территории всей страны. В силу этого каждый штат вправе самостоятельно определить, каким образом проходит избирательный процесс. Тем не менее, в рамках принятого Закона «О выборах» был учрежден Национальный центр информационных процедур и ресурсов, который призван сформулировать руководящие принципы, определяющие технические характеристики голосования. Кроме того, с целью исправления технических проблем подсчёта голосов во время предшествующих избирательных кампаний, в 2002 г. был принят Федеральный закон «Помоги Америке проголосовать». Так, п. j ст. 242 Закона разрешает «использование факсимильных аппаратов и электронных средств голосования при передаче заявлений и открепительных удостоверений отсутствующим избирателям избирательных округов и заокеанским избирателям». Закон также регламентировал требования для авторизации, сбора, хранения и обработки электронных сообщений, позволяющих любому правомочному лицу заочно проголосовать на выборах.

В 2000 г. в США была принята Федеральная программа содействия выборам. Помимо прочего, она позволила штатам проводить электронное голосование в инициированном порядке, а также поощряла использование Интернет-технологий при передаче избирательных бюллетеней. Кроме того, Закон «О регистрации избирателей» регламентировал вопросы закрепления избирателей за определёнными участками, регистрации голосов и порядок судебных споров. Закон «О заочном голосовании» предусматривает, что «отсутствующие избиратели и зарубежные избиратели запрашивают по электронной почте заявки на регистрацию избирателей и заявления о заочном голосовании…»

В Нидерландах первые эксперименты по использованию электронного голосования были проведены ещё в 1960-х гг. В 1998 г. была принята Программа в области электронного правительства, а затем и её дополнение, закрепляющее использование Интернета с целью сделать голосование более доступным. Электронное голосование в этой стране характеризуется высокой заинтересованностью муниципалитетов, которые осуществляют экспериментальные проекты по внедрению систем электронного голосования на местных выборах. Кроме того, законодательство Нидерландов предусматривает, что граждане, проживающее и работающие на постоянной основе за границей, могут голосовать электронным способом через Интернет.

В 2007 г. была проведена масштабная конституционная реформа избирательной системы в Австрии. Одним из главных нововведений стало внедрение электронного голосования. Основными целями законодателя стали упрощение процедуры выборов, обеспечение доступности голосования и увеличение явки избирателей.

Стоит отметить, что общественное обсуждение законопроекта, регламентирующего введение электронного голосования в Австрии, сопровождалось критикой ввиду того, что может быть нарушена тайна голосования. Поэтому новое законодательство о выборах в деталях регламентировало порядок электронного голосования для граждан. В частности, основным условием стало его проведение в такие сроки, которые позволили бы внести необходимые изменения в списки избирателей для учёта тех, кто проголосовал с помощью электронных средств. Ещё одним условием стала необходимость оснащения избирательных участков доступом к федеральному списку избирателей для того, чтобы при технических неполадках оставалась возможность проголосовать традиционным способом. Для реализации права на электронное голосование была создана карта гражданина, схожая по выполнению своих функций с эстонской моделью. Как отмечает Е. А. Водяницкая, «данная практика показывает, что нормативное регулирование избирательной системы в Австрии изменяется вместе с требованиями времени и в целом позволяет ей служить осуществлению демократии с учётом принципа федерализма и предоставлять возможность гражданам в полном объёме реализовывать свои избирательные права».

Богатый и обширный законодательный опыт в вопросе регулирования электронного голосования имеет Австралия. Центральным нормативным правовым актом в этой области является Закон «О выборах». Использование электронных систем подсчёта голосов закреплено в ст. 115 Закона: «Ответственный за проведение выборов может использовать электронное оборудование, одобренное избирательной комиссией, для оказания помощи в подсчёте голосов». Процедура электронного голосования, тем не менее, соотносится с обработкой традиционных бумажных бюллетеней, вследствие чего граждане имеют выбор, каким образом проголосовать.

Стоит отметить, что законодательство Австралии в сфере электронного голосования стремительно развивается, в том числе в последние годы. В
2017 г. был принят Закон Северной территории «О выборах», в котором, в частности, закреплено: «Уполномоченный может в письменной форме утвердить использование указанной электронной или другой автоматизированной системы для определённых целей». Документ подробно регламентирует, для каких целей могут использоваться электронные системы, среди которых: выдача и возврат бюллетеней для голосования, подсчёт и обработка голосов, оказание помощи избирателям, имеющим физическую или иную инвалидность, болезнь, беременность и др. Кроме того, в Законе имеется перечень тех обстоятельств, при которых электронное голосование недопустимо - прежде всего, это положения, связанные с нарушениями безопасности при проведении выборов. В начале 2018 г. был принят Избирательный кодекс Содружества, уточняющий некоторые вопросы электронного голосования.

Помимо этого, следует отметить, что законодательство Австралии предусматривает специальные положения, относящиеся к электронному голосованию для отдельных категорий граждан. В частности, п. 12а Избирательных правил 2009 г. закрепляет порядок электронного голосования для избирателей с нарушениями зрения. В соответствии с правилами, голосование проводится с помощью прослушивания аудио-инструкций и записью голоса избирателя в электронном виде с использованием цифровой клавиатуры таким образом, чтобы голос оставался конфиденциальным. Предусмотрена, кроме того, подпись свидетеля, бумажная запись о данном виде голосования и полный контроль голосов от избирательного участка до соответствующих централизованных органов подсчёта бюллетеней. Документ также обязует предоставить помощь данным категориям граждан в виде услуг переводчика, путём разъяснения прав и обязанностей избирателя, сбора заполненного избирательного бюллетеня из печатающего устройства, складывания бюллетеня, помещения в соответствующий конверт, его герметизации, а также «предоставления любой другой помощи по мере необходимости и одобрения председательствующим».

Интересно, что непосредственно в Избирательных правилах закрепляются гарантии обеспечения тайны голосования и безопасности избирательного процесса: «Никто не должен вмешиваться в компьютерную программу, базу данных или электронное устройство, используемое или предназначенное для использования в связи с электронным методом голосования». Здесь же устанавливается ответственность за нарушение предписанных правил - прежде всего, в виде крупных денежных штрафов. Безусловно, можно утверждать, что законодательство Австралии, детально регламентирующее вопросы электронного голосования, является поистине уникальным в своём роде, представляющим особый интерес в рамках сравнительно-правового исследования.

Первые попытки регламентирования некоторых подходов к электронному голосованию в России относятся к 2006 г. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 14.07.2006 N 181/1148-4 «Об Инструкции о порядке электронного голосования, подсчёта голосов избирателей, участников референдума, установления итогов голосования на избирательном участке, участке референдума, установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума вышестоящими комиссиями» регламентировало общие положения, порядок досрочного голосования, работу участковой комиссии, а также особенности работы избирательных комиссий при организации электронного голосования. В том же году было опубликовано Постановление ЦИК «О Порядке использования комплексов для электронного голосования при голосовании на выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации». П. 1.2 Постановления закреплял: «Участковые избирательные комиссии, комиссии референдума используют при голосовании на выборах, референдумах комплексы для электронного голосования вместо стационарных ящиков для голосования по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации или на основании ее поручения…» Кроме того, регламентировались порядок автоматизированного подсчёта голосов избирателей, участников референдума и организация работы участковых комиссий на всех этапах избирательной кампании. Данный нормативный правовой акт утратил силу вследствие принятия Постановления ЦИК от 25.09.2007 N 31/219-5 «Об Инструкции о порядке использования комплексов для электронного голосования на выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации», которое регламентировало более детальный порядок организации электронного голосования.

Постановление ЦИК России от 19.02.2010 N 193/1346-5 «О Временной инструкции о порядке использования модернизированных комплексов обработки избирательных бюллетеней при отработке технологии применения отдельных перспективных программно-технических средств на выборах депутатов Рязанской областной Думы пятого созыва» регламентировало особенности работы участковой избирательной комиссии при использовании комплексов обработки избирательных бюллетеней. Интересно, что данный нормативный правовой акт стал одним из первых локальных документов, на базе которого голосование на местном уровне проводилось с использованием электронных средств подсчёта голосов. Как справедливо отметил
Я. В. Антонов, «нужно признать, что такая локальная практика внедрения и развития электронного голосования в целом соответствует общемировым и европейским рекомендациям, поскольку для обеспечения качественного внедрения системы электронного голосования в избирательную практику необходимо её апробирование на выборах местного и регионального уровней».

Постановление ЦИК от 10.03.2011 N 249/1602-5 «О временном порядке электронного голосования и использования комплексов для электронного голосования на выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации» содержало понятие электронного голосования. Оно было определено как голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе. П. 1.3 Постановления закреплял: «При проведении выборов, референдумов электронное голосование проводится с применением комплексов для электронного голосования и с использованием электронных бюллетеней - бюллетеней, подготовленных в электронном виде программно-техническими средствами Государственной автоматизированной Российской Федерации «Выборы». В том же году данный нормативный правовой акт утратил силу вследствие принятия Постановления ЦИК от 07.09.2011 N 31/276-6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации». Следует заметить, что действующее Постановление не регулирует проведение электронного голосования на референдуме, тем самым ограничиваясь только регламентацией порядка проведения выборов различного уровня.

В 2011 г. было опубликовано Постановление ЦИК «Об ускоренном техническом переоснащении избирательной системы Российской Федерации». Целями данной программы являлись, среди прочего, усовершенствование информационной инфраструктуры на основе использования современных информационных технологий, внедрение электронных средств подсчёта голосов и обработки информации на избирательных участках, обеспечивающих повышение транспарентности избирательного процесса, а также исключение негативного влияния человеческого фактора на ход и результаты голосования. Кроме того, документ также предусматривал создание системы дистанционного электронного голосования для реализации избирательных прав граждан, не имеющих возможность явиться на избирательный участок. И хотя в рамках данной программы была поставлена задача к 2015 г. обеспечить покрытие 62?% участков, где голосуют 90?% российских избирателей, комплексами обработки избирательных бюллетеней, в 2013 г. финансирование программы было значительно сокращено, и техническое переоснащение оказалось невыполнимым.

Понятие электронного голосования закреплено в п. 62 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с нормативным правовым актом, это голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, которое предполагает наличие комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы». К данному определению относятся, прежде всего, комплексы обработки избирательных бюллетеней и комплексы для электронного голосования, которые обеспечивают возможность стационарного электронного голосования. Таким образом, российская модель электронного голосования основывается исключительно на использовании стационарных технических средств, и понятие дистанционного голосования в законодательстве отсутствует.

Как утверждает Ю. И. Абрамов, электронное голосование в Российской Федерации определено как один из способов обеспечения баланса между доступностью голосования и доверием граждан к электронным системам. Тем не менее, правовая регламентация технических средств голосования заслуживает критики. Так, например, анализируя законодательство в этой сфере, В. Е. Подшивалов обращает внимание на то, что законом отдельно не предусмотрена возможность заявить о неправильном функционировании КОИБ и КЭГ. Кроме того, законодательно не урегулирован порядок проверки избирательной комиссией надлежащего функционирования технических средств без нарушения тайны голосования и угрозы нанесения ущерба достоверности итогов выборов. Автор также замечает: «В целях повышения доверия к итогам голосования и результатам выборов, полученным в том числе с использованием специальных технических средств, законодательством должна быть предусмотрена возможность независимого анализа специалистами программного обеспечения». Кроме того, А. Ю. Цаплин считает, что «нормативно-правовая база дистанционного электронного голосования в России находится в стадии формирования: на данном этапе электронное голосование сводится лишь к автоматизации на избирательном участке процедуры подачи голосов и обработки электронных бюллетеней избирателей». Представляется, что действующее законодательство Российской Федерации нуждается в значительном совершенствовании. В этом отношении опыт ряда зарубежных стран может стать основой для заимствования многих положений, регламентирующих организацию электронного голосования.

Отдельным элементом исследования в рамках данной темы является международное правовое регулирование электронного голосования. Так, первой международной межправительственной организацией, которая обозначила проблему отсутствия регулирования процедур электронного голосования, стал Совет Европы. В 2002 г. были впервые установлены региональные международные правовые стандарты электронного голосования, а в 2003 г. начала функционировать созданная под эгидой организации многопрофильная специальная экспертная рабочая группа по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования. Основными целями Совета Европы в рамках законодательного регулирования электронного голосования стали: предоставление избирателям всеобщего права проголосовать дистанционно, упрощение процесса голосования, содействие гражданам, находящимся за границей, сокращение суммарных затрат на избирательные кампании, а также модернизация избирательного процесса в соответствии с ростом и развитием как общества, так и современных технологий.

Данные стандарты, носящие рекомендательный характер, в наиболее общем понимании определяют, что электронное голосование должно быть таким же надёжным и безопасным с точки зрения тайны голосования, как и традиционное, и никоим образом не должно нивелировать голосование, которое осуществляется без привлечения электронных средств и устройств. Среди прочего, документ закрепил такие базовые положения, как требования отсутствия мошенничества и возможности проголосовать электронным методом более одного раза. Стандарты также предусмотрели право избирателя опробовать систему электронного голосования до непосредственного проведения выборов.

В конце 2017 г. Советом Европы были приняты новые рекомендации по электронному голосованию. Помимо прочего, в деталях регламентированы правовые аспекты электронного голосования, технические требования и другие организационные вопросы. Новые рекомендации, в частности, содержат положения, которые нацелены на «обеспечение лучшего обслуживания избирателей путём предоставления различных способов для голосования, повышение явки на выборах путём предоставления дополнительных способов голосования, предоставление избирателям возможности подавать голоса из мест, отличных от избирательных участков, в их избирательных округах».

Таким образом, избирательное законодательство многих стран мира предусматривает возможность электронного голосования для своих граждан. Преследуя цели всеобщности, доступности и повышения активности избирателей, часть стран подробно регламентирует порядок электронного голосования, предоставляет гарантии сохранения тайны голосования и безопасности проведения выборов. В стремлении за развитием технологий и внедрением их в избирательные процессы, другие государства законодательно закрепляют электронное голосование как один из способов волеизъявления, детально не регламентируя процедуру и процессуальные аспекты. В обоих случаях, тем не менее, можно говорить о том, что в большинстве стран электронное голосование имеет значительные ограничения и скорее экспериментальный характер. Анализ законодательства наиболее показательных государств позволяет прийти к выводу о том, что на сегодняшний день мы наблюдаем некоторые попытки использования технологических достижений на государственном уровне в целом и электронных систем голосования в рамках избирательного процесса в частности.

Представляется, что правовое регулирование электронного голосования находится лишь на начальном этапе, а возможное усовершенствование законодательства в этой области приведёт к достижению тех задач, которые призвано выполнять электронное голосование. В этом отношении особенно важным является то, каким образом технологии, особенно в части их внедрения на государственном уровне, будут развиваться, и смогут ли они нивелировать риски, стоящие перед электронным голосованием, не позволяющие на данный момент использовать технические средства голосования повсеместно.

2. Практика функционирования электронного голосования в мире

Электронное голосование как сравнительно новый способ волеизъявления в различных странах имеет свои особенности функционирования. Так, первый масштабный эксперимент по проведению электронного голосования был осуществлён в Эстонской Республике на местных выборах, которые состоялись 16 октября 2005 г. При явке 47,4?% электронным способом воспользовались около 1,85?% (9?370) от общего числа избирателей. Интересно, что сразу две политические партии выступили против проведения электронного голосования. Так, «Народный союз» и «Партия центра» возражали против удалённого голосования из-за возможного нарушения тайны голосования, а сама система, по их мнению, не была прозрачной ввиду того, что невозможно отследить, как она функционирует. Тем не менее, согласно Глобальному отчёту о развитии информационных технологий 2005-2006 гг., благодаря инновационной политике этой страны в области использования технологий во многих сферах общества, Эстония была признана лидером по общей информационной технологичности среди стран Европы.

4 марта 2007 г. электронное голосование в Эстонии было применено на парламентских выборах. Впервые среди всех стран мира система удалённого голосования была практически реализована на общегосударственном уровне. При явке 61,91?% голосованием через Интернет воспользовались 30?275 избирателей (5.5?%). Важно отметить, что воспользоваться данным правом можно было только досрочно - в течение трёх дней до основного дня голосования. Также, в соответствии с законодательством, избиратели имели право голосовать несколько раз, в том числе традиционным способом. В таком случае в качестве итогового голоса засчитывался лишь последний.

По итогам избирательной кампании 2007 г. Миссия Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе пришла к выводу, что «избирательные органы обеспечили полностью прозрачное функционирование данной системы, и, по сложившемуся впечатлению, при проведении Интернет-голосования предприняли все возможные меры безопасности». Кроме того, наблюдатели подтвердили соответствие эстонского избирательного законодательства международным стандартам, а основные нормативные правовые акты в этой области были названы достаточной базой для проведения демократических выборов.

Несмотря на положительную оценку проведения голосования, БДИПЧ/ОБСЕ обратило внимание на возможные риски электронного голосования в стране. Так, например, наблюдатели указали, что использование удалённого голосования влечёт за собой риски вмешательства в процесс выборов, возможность нанесения хакерских атак, а также внутрисистемных злоупотреблений. Особое внимание было уделено вопросу гарантий тайны голосования: в отчёте сказано, что подобные методы голосования находятся совершенно в иной области нежели традиционное голосование на избирательном участке, что повышает вероятность ущемления волеизъявления. Также наблюдатели отметили недостаточный контроль за Интернет-голосованием со стороны политических партий и гражданского общества, что могло быть использовано другими силами для манипуляций. Тем не менее, миссией наблюдателей не были зафиксированы случаи нарушений в ходе проведения электронного голосования, а высокий уровень организации голосования, регламентация процесса подсчёта голосов и законодательное регулирование позволили говорить о том, что система Интернет-голосования в том виде, в котором она впервые была применена в контексте парламентских выборов, сработала исправно.

В 2009 г. в Эстонии прошли выборы в Европейский парламент и выборы в местные органы власти. Явка избирателей на выборах в Европейский парламент 7 июня 2009 г. составила 43,9?% от общего числа голосующих. В свою очередь, 58?614 избирателей проголосовали через Интернет, что составило 14,7?%. На муниципальных выборах, которые состоялись 18 октября 2009 г., при явке 60,6?% удалённо проголосовали 104?313 (15,8?%). Таким образом, число электронных избирателей по сравнению с прошедшими кампаниями увеличилось более чем на 100?000 человек. Примечательно также, что Эстония стала единственным государством из стран Европейского союза, разрешившим электронное голосование на выборах в Европейский парламент. Наблюдатели от общественных объединений не зафиксировали серьёзных нарушений.

Парламентские выборы 2011 г. проходили после значительного усовершенствования процедуры электронного голосования на законодательном уровне. Так, например, срок голосования через Интернет составил неделю до основного дня выборов. По сравнению с прошедшими кампаниями, явка избирателей увеличилась до 63,5?%, а электронным голосованием воспользовались 140?764 избирателей, т.е. 24,3?% от общего числа голосующих.

Тем не менее, данные выборы во многом показали те риски, с которыми приходится сталкиваться при организации электронного голосования. Так, в ходе подсчёта голосов произошёл сбой в работе программного обеспечения, на базе которого функционирует механизм электронного голосования. И хотя организация, которая установила оборудование, признала свою вину, данный сбой вызвал значительное недовольство со стороны избирателей и подвергнул сомнению эффективность процедуры подсчёта электронных голосов. На это также обратили внимание международные наблюдатели, отметившие, что «подсчёт голосов не был прозрачным на всех избирательных участках». Наблюдатели от Международной мониторинговой организации по наблюдению за выборами, кроме того, отметили, что электронный способ голосования «не позволяет определить, сам человек принял решение или на него было оказано давление». Таким образом, по мнению экспертов, не представляется возможным проверить свободу выбора избирателей и обеспечить тайну голосования.

Несмотря на критику, выборы 2011 г. в Эстонии в целом продемонстрировали высокую эффективность электронного голосования, что было подтверждено соответствующей статистикой избирателей, воспользовавшихся данным способом волеизъявления. Анализируя данную избирательную кампанию, С. Шклюдов отметил, что «Эстония давно уже находится в авангарде мирового избирательного прогресса». В свою очередь, Ю. Латынина в рамках обзора прошедших выборов посчитала, что электронная система голосования в Эстонии «пока не имеет параллелей в мире».

Так или иначе, система электронного голосования в Эстонии за сравнительно короткий промежуток времени сумела найти значительную поддержку избирателей. На местных выборах 2013 г. электронных голосов было насчитано 21,2?%, а на выборах в Европейский парламент 2014 г. - 31,3?% от общего числа голосующих. Парламентские выборы 2015 г. продемонстрировали новый этап электронного голосования в Эстонской Республике.

Электронное голосование на выборах в Рийгикогу 1 марта 2015 г. проходило в течение недели до дня выборов. При рекордной явке 64,2?% голосованием через Интернет воспользовались 30,5?%, т.е. 176?329 граждан. Наблюдатели отметили качественно новый уровень организации выборов: более высокая явка, большое количество проголосовавших через Интернет, а также высокий уровень доверия партий к избирательным комиссиям позволил сделать вывод об успешности эстонской модели выборов.

В 2017 г. на местных выборах в Эстонии электронным способом проголосовали 185?871 избирателей, что составило рекордные 31,7?%. Интересно, что электронное голосование на этих выборов находилось под угрозой срыва, т.к. незадолго до его проведения появились сообщения об уязвимости идентификационных карт избирателей. Центристская партия попыталась через Парламент внести инициативу об отмене электронного голосования ввиду отсутствия безопасности. Тем не менее, Центральной избирательной комиссией было принято решение о проведении голосования через Интернет в установленные сроки.

Стоит отметить, что электронное голосование в Эстонии эволюционировало как на законодательном уровне, так и в рамках проведения основных избирательных кампаний. По сведениям экспертов, голосование через Интернет в этом государстве позволило реализовать свои права социально исключённым людям, а также поспособствовало «повышению уровня удовлетворённости демократическими процесса в целом». Если на первых выборах, позволивших голосовать электронным способом, этим правом воспользовались менее 2?% избирателей, то спустя 12 лет более 30?% предпочло именно голосование через Интернет. Кроме того, как показал анализ статистических данных основных избирательных кампаний в стране, электронное голосование значительно повлияло на показатель явки. Представляется, что пример Эстонии является поистине уникальным, а постоянно увеличивающаяся степень доверия избирателей к данной системе позволяет говорить о значительном успехе Эстонской Республики в практике применения электронного голосования на выборах.

Электронное голосование в Бельгии практикуется с 1990-х гг. Избиратель с использованием личной идентификационной карты на участке для голосования, оборудованном техническими средствами голосования, выбирает язык, который впоследствии используется для отображения кандидатов или претендентов на ту или иную руководящую позицию. Помимо прочего, доступна возможность оставить электронный бюллетень пустым.

В разное время техническая сторона организации процесса электронных выборов в Королевстве Бельгия подвергалась критике со стороны политических партий и общественных организаций. Кроме того, отчёт Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по итогам парламентских выборов 2007 г. продемонстрировал: «Технология электронного голосования, используемая в Бельгии, не предусматривает, что машины для голосования производят подтверждение для избирателя, тем самым подрывая прозрачность выборов и снижая общественный контроль за голосованием». В связи с этим международные наблюдатели рекомендовали, во-первых, разработать усовершенствованную систему подтверждения голосов избирателей, а также ввести отдельный механизм проверки голосов с целью повышения прозрачности избирательной системы. Кроме того, было рекомендовано изменить процедуру закрытия избирательных участков, чтобы члены избирательных комиссий не могли иметь непосредственный доступ к техническим средствам голосования, и гарантировать присутствие хотя бы одного свидетеля во время передачи электронных носителей с голосами избирателей в единую систему подсчёта голосов. Несмотря на замечания, выборы были признаны эффективно организованными, соответствующими международным правовым стандартам.

На парламентских выборах 2007 г. 44?% избирателей проголосовали электронным способом. Голосование продемонстрировало высокую степень доверия избирателей к новой технологии. В отчёте международных наблюдателей по итогам парламентских выборов 2014 г. указано, что электронное голосование в Бельгии было значительно усовершенствовано, а «достаточная прозрачность этой системы приносит пользу общественности и повышает осведомлённость избирателей». Наблюдатели выразили уверенность в способности Избирательной комиссии организовать выборы беспристрастно и профессионально, отметив, что свобода выбора в рамках политического и медиа-ландшафта ещё больше повысила прозрачность избирательной кампании.

После проведения выборов экспертами в области электронного голосования был подготовлен доклад, в котором, помимо прочего, обозначались риски голосования с использованием технических средств. Так, например, был назван тот факт, что машины для голосования обладают достаточно сильным излучением, а значит, могут быть в некоторой степени опасными для тех, кто с ними взаимодействует. Можно заметить, что силу достаточно широкой общественной дискуссии по внедрению электронных систем голосования в Бельгии различными сторонами, таким образом, приводятся те или иные аргументы, характеризующие электронное голосование с положительной и отрицательной точек зрения, соответственно. Следует, тем не менее, отметить, что электронное голосование пользуется большой популярностью, и его доля среди всех голосов в целом в рамках основных избирательных кампаний составляет около 40?%.

Во Франции электронное голосование было впервые доступно для всех граждан страны на общегосударственном уровне в рамках кампании по проведению муниципальных выборов 2002 г. Впоследствии в 2003, 2006 и 2009 гг. проводились эксперименты по внедрению новых систем электронного голосования.

10 и 17 июня 2012 г. состоялись два тура парламентских выборов во Франции. Избиратели, проживающие за границей, имели возможность проголосовать либо традиционным способом, либо посредством Интернета. Для этого были организованы различные периоды для двух типов голосования. Это было сделано, прежде всего, для того, чтобы в случае, если избиратель откажется от какого-либо метода голосования, он смог в другое время реализовать своё право на волеизъявление удобным ему способом. Отчёт Миссии БДИПЧ/ОБСЕ зафиксировал, что около 210?000 (5?%) граждан Франции за пределами страны воспользовались Интернет-голосованием.

Международными наблюдателями были отмечены многочисленные нарушения, сопровождающие электронное голосование на выборах во Французской Республике. Так, в некоторых местах ограничение Интернет-соединения могло потенциально повлиять на возможность проголосовать, а сама техническая реализация голосования была настолько несовершенна, что не позволила избирателю изменить свой выбор или заново ввести необходимые данные ещё до завершения им процесса выбора кандидата, тем самым поставив под сомнение действительную объективность выборов. Кроме того, во время второго тура на одном из ключевых участков был повреждён цифровой сертификат и, следовательно, голоса многих избирателей не были учтены. Также не был проведён независимый аудит электронных систем для голосования, поэтому существующая модель электронного голосования в этой стране не смогла заслужить положительную оценку.

В 2017 г. электронное голосование на парламентских выборах во Франции было отменено. В заявлении Министерства иностранных дел отмечалось: «С учётом контекста было принято решение исключить любой возможный риск, способный скомпрометировать результаты голосования французов за рубежом на парламентских выборах». Эксперты также связали отмену электронного голосования с возможными нарушениями безопасности: «Во Франции отказываются от электронного голосования именно по причине невозможности сохранить безопасность избирательной информации».

Таким образом, следует признать, что негативные аспекты проведения электронного голосования играют существенную роль в рамках проведения той или иной избирательной кампании. Пример Франции в этом отношении более чем показательный: закрепив возможность Интернет-голосования для своих граждан, проживающих за рубежом, не были соблюдены необходимые условия для обеспечения безопасности и прозрачности выбора. Можно утверждать, что модель электронного голосования в этой стране показала как техническую несостоятельность удалённого голосования, так и неспособность гарантировать его защиту от внешних угроз.

Впервые новые технологии голосования в Норвегии применялись во время парламентских выборов, которые состоялись 9 сентября 2013 г. Учитывая, что на местных выборах 2011 г. электронное голосование было лишь пилотным проектом, перед выборами в парламент были внесены значительные изменения, которые позволили внедрить Интернет-голосование повсеместно. Международные наблюдатели, осуществлявшие контроль за проведением избирательной кампании, зафиксировали, что система удалённого голосования зарекомендовала себя с положительной стороны, обеспечивая доверие к избирательному процессу. Интернет-голосование характеризовалось такими категориями, как профессионализм и беспристрастность. Кроме того, эксперты по электронному голосованию выразили удовлетворение механизмами проверки результатов выборов и защиты секретности электронных голосов.

Обращает внимание на себя тот факт, что в целях недопущения подкупа избирателей каждый имел право проголосовать неограниченное количество раз, однако системой засчитывался лишь последний голос. Помимо этого, избиратель мог голосовать и традиционным способом на избирательном участке, аннулируя, таким образом, свой голос, отданный посредством удалённого голосования. Также стоить отметить, что система электронного голосования позволила избирателям проверить их голоса после непосредственного волеизъявления. В отличие от многих других стран, практикующих электронные системы голосования, Норвегия сумела реализовать достаточно эффективный уведомительный механизм. Так, после голосования избирателю посредством смс-сообщения передавался так называемый код возврата, с помощью которого появлялась возможность отследить, за кого был отдан голос.