История формирования и совершенствования государственной службы России (2000–2008 гг.)

28

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

История формирования и совершенствования государственной службы России (2000 - 2008 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Железнякова Е.А.

Курск 2010

Работа выполнена на кафедре Социально - гуманитарных наук в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Воронежского филиала Российского государственного торгово - экономического университета

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Тонких Владимир Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Ярецкий Юрий Львович

кандидат исторических наук, доцент

Балицкий Руслан Николаевич

Ведущая организация: Воронежский государственный архитектурно- строительный университет

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Тема «История формирования и совершенствования государственной службы России (2000 - 2008 гг.)» является актуальной в исторической науке. Актуальность темы диссертационной работы. Роль государственной службы в жизни общества и в новых социально - экономических условиях возрастает, когда возникает необходимость успешного взаимодействия государственной власти и граждан. Определяется необходимостью эффективного функционирования и развития Российского государства. Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»Конституция Российской Федерации. - М. : Проспект, 2001. - С. 4.. Эффективность государства зависит от государственной власти в той степени, в которой государственный аппарат отвечает историческим традициям и тенденциям общественного развития. Формирование нового Российского государства вызвало к жизни принципиально новые явления связанные со следующими факторами: модернизация российского государственного аппарата является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально - экономической сферах общества; государственная служба в современной России в начале XXI в. находилась в состоянии кризиса. Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач модернизации общества и государства; в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико - административным институтом. В восприятии значительной части российского общества термины «чиновничество», «бюрократия» несут сугубо негативный оттенок. Требуется объективный научный анализ деятельности российского чиновничества в ходе проводимой реформы государственной службы; для успешной реализации государственного курса на модернизацию требуется всестороннее изучение и обобщение исторического опыта, накопленного отечественной государственной службой в предшествующие периоды; практика государственного строительства выдвигает требование единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к ее организации. Государство обязано соблюдать приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие и признание; исходя из конституционных требований, государственная власть обеспечивает равный доступ граждан к государственной службеТам же. - С. 11. и т. д.

Проведение исследования исторического развития государственной службы в рамках административной реформы России объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые уже оказали или окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние.

Период 2000 - 2008 гг. в истории Российского государства и общества был призван направить усилия власти на реализацию реформы государственной службы Российской Федерации с учетом негативных тенденций предшествовавшего периода. Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования. Важность проводимого исследования определяется еще и необходимостью всестороннего научного анализа исторического опыта реформирования государственной службы на разных этапах исторической эволюции Российского государства с учетом позитивных и негативных его последствий.

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы диссертационной работы для исторической науки.

Степень научной разработанности темы. Реформа государственной службы Российской Федерации в период 2000 - 2008 годов еще не стала предметом специального монографического, либо диссертационного исторического исследования. На современном этапе проблему изучают преимущественно правоведы и специалисты в области государственного управления.

Среди них выделим работы известного отечественного ученого Г. В. Атаманчука, исследующего различные аспекты государственной службы Российской ФедерацииАтаманчук Г. В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации / Г. В. Атаманчук // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М. : РАГС. - 1997; Его же. Сущность государственной службы: история, теория, законы, практика / Г. В. Атаманчук. - М. : РАГС, 2002 (2-е изд. -2008) и др. . В монографии «Сущность государственной службы: история, теория, законы, практика» автор раскрыл историю формирования российской государственной службы с эпохи Петра I, принявшего Табель о рангах - своеобразную программу государственной службы России, действующую в Российском государстве в течение почти 200 лет. Кроме того, в монографии с точки зрения юридической науки изложены проблемы совершенствования российской госслужбы на современном этапе.

Обращают на себя внимание труды воронежского правоведа Ю. Н. Старилова, посвященные содержанию и совершенствованию российской государственной службы в 1990-х годахСтарилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации : теоретическое исследование / Ю. Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж. госун-та, 1996; Его же. Административное право : в 2 ч. : Ч. 2: Книга 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба / Ю. Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж. госун-та, 2001 и др..

К проблемам государственной службы обращается и российский правовед В. Е. Чиркин. Автор касается интересующих нас проблем в системе государственного и муниципального управленияЧиркин В. Е. Публичное управление / В. Е. Чиркин. - М. : Юристъ, 2004; Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления. - 3-е изд. / В. Е. Чиркин. - М. : Норма, 2008 и др..

Следует упомянуть исследование В. Д. Граждана о государственной службе как специфической деятельностиГраждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность / В. Д. Граждан. - Воронеж: Изд-во Воронеж. госун-та, 1997.. Данные труды не исчерпывают всего многообразия проблем отечественной государственной службы, но они положили начало научному осмыслению формирования государственной службы в постсоветской России.

Проблема совершенствования и регулирования государственной службы является комплексной, что предопределило обращение к широкому кругу исторической, политологической и социологической литературы, а также к литературе по теории государства и права, конституционному, административному праву, связанной с объектом и предметом диссертационной работы.

Существенный вклад в разработку исследуемых в диссертации проблем, кроме вышеназванных, внесли такие известные ученые, как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Е. Лунев, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Ю. А. Тихомиров, заложившие теоретические основы понимания места и роли института государственной службы в системе административного праваЛунев А. Е. Природа, право, управление / А. Е. Лунев. - М. : Наука, 1981; Коренев А. П. Административное право России / А. П. Коренев. - 2-е изд. - М. : Щит-М, 1997; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба / А. Ф. Ноздрачев. - М. : Статут, 1999; Алехин А. П. Административное право Российской Федерации / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. - 4-е изд. - М. : Зерцало-М., 2002; Попов Л.Л. Административное право / Л. Л. Попов. - М. : Юристъ, 2002; Тихомиров Ю. А. Управление на основе права / Ю. А. Тихомиров. - М. : Формула права, 2007; Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права / Д. Н. Бахрах. - М.: Норма, 2008; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Д. М. Овсянко. - 4-е изд. - М.: Юристъ, 2008 и др..

Среди исследований исторического характера отметим монографию В. В. СогринаСогрин В. В. Политическая история современной России: 1985 - 2001: от Горбачева до Путина / В. В. Согрин. - М. : Весь мир, 2001.. Хотя автор не ставил специальной задачи раскрыть содержание эволюции государственной службы Российской Федерации в 1990-е годы, эти проблемы получили частичное освещение при анализе социально - политических процессов, происходивших в стране на рубеже XX - XXI веков. В монографии «Политическая история современной России : 1985 - 2001 : от Горбачева до Путина» В. В. Согрин указывал: «…в современной российской истории наличествуют объективные факторы, которые в значительной степени определяют выбор людьми общественно -политических целей, способов их достижения и результаты их действий»Там же. - С. 3.. Монография В. В. Согрина охватывает период до 2001 г.

Необходимо также выделить диссертации в области изучения проблем государственной службы России И. А. Смагиной, О. Е. Падалкиной, Л. Е. Вахнина, Е. В. Ксенофонтовой, К. Л. Ахмадова, В. Н. Шевченко, И. Е. Матосовой и дрСмагина И. А. Гарантии как элемент административно - правового статуса государственных и муниципальных служащих: дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук / И. А. Смагина. - Саратов, 2002; Падалкина О. Е. Реформирование системы государственной службы РФ: политико - правовой аспект: дис. на соиск. уч. степ. канд. полит. наук / О. Е. Падалкина. - М., 2005; Вахнин Л. Е. Политические аспекты реформирования государственной службы РФ в контексте демократизации политической системы на современном этапе: дис. на соиск. уч. степ. канд. полит. наук / Л. Е. Вахнин. - М., 2006; Ксенофонтова Е. В. Совершенствование государственной гражданской службы в представительных органах власти : дис. на соиск. уч. степ. канд. полит. наук / Е. В. Ксенофонтова. - М., 2007; Ахмадов К. Л. Институт государственной службы в субъекте РФ : дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук / К. Л. Ахмадов. - М., 2007; Шевченко В. Н. История эволюции государственной власти в России (2000 - 2004 гг.): дис. на соиск. уч. степ. канд. ист. наук / В. Н. Шевченко. - Воронеж, 2005; Матосова И. Е. Эволюция органов местного самоуправления в Курской области в конце XX - начале XXI веков : дис. на соиск. уч. степ. канд. ист. наук / И. Е. Матосова. - Курск, 2007 и др..

Обзор имеющейся отечественной научной литературы по истории государственной службы в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы. В исторической науке только начинается осмысление проблемы формирования и функционирования российской госслужбы в период 2000 - 2008 годов. В связи с развитием государства, общества, административной системы возникает необходимость в исследовании истории эволюции государственной службы России в современный период (2000 - 2008 гг.). Анализ литературы свидетельствует о недостаточной разработанности исследуемой темы в отечественной исторической науке. Состояние изученности проблемы в сочетании с ее актуальностью предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Изучение степени научной разработанности темы позволило сформулировать цель и задачи диссертации.

Цель исследования - анализ истории формирования, функционирования и перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации в рамках проводимой административной реформы в период 2000 - 2008 годов.

Исходя из поставленной цели в ходе данного исследования ставились и решались следующие задачи:

- изучить историю эволюции государственной службы Российской Федерации в рамках административной реформы в период 2000 - 2008 гг., показать конкретную деятельность государственной службы России на федеральном уровне;

- определить исторические предпосылки, характер и основные проблемы становления политико - административной системы в России;

- проанализировать ход проведения реформы отечественной государственной службы, подвести промежуточные итоги и наметить пути и перспективы дальнейшего реформирования института государственного управления;

- раскрыть некоторые проблемы и противоречия, возникающие в ходе реформирования государственной службы, препятствующие повышению эффективности государственного управления;

- систематизировать в свете современных требований основные направления по борьбе с коррупцией в системе государственной службы и государственного управления;

- выработать практические рекомендации в оптимизация численности федеральных государственных служащих; улучшение качественного состава федеральных государственных служащих; усиление борьбы с коррупцией в государственном аппарате; повышение престижа федеральной государственной службы и авторитета федеральных государственных служащих; укрепление служебной дисциплины в государственном аппарате.

Объектом исследования выступает государственная служба в системе административной реформы России (2000 - 2008 гг.).

Предметом исследования является историческая эволюция государственной службы Российской Федерации, формирование и совершенствование в период 2000 - 2008 гг.

Источниковая база. Источниковую базу диссертационного исследования составили разнообразные источники, которые можно разделить на группы в зависимости от их характера, степени отображения исследовательского материала.

Первую группу источников составили нормативные правовые документы. Особую роль играют Конституция (Основной Закон) Российской Федерации и комментарии к Конституции Российской ФедерацииКонституция Российской Федерации. - М. : Акалис, 1996; Конституция Российской Федерации: Комментарии / Т. Е. Абова и др. - М. : Юридическая литература, 1994; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. С. А. Комарова. - Спб. : Изд-во Юридич. ин-та, 2008 и др.. В Конституции Российской Федерации многие нормы имеют прямую административно - правовую направленность: конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110 - 117). В данную группу источников включаются федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119 - ФЗ (утратил силу), «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58 - ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79 - ФЗСЗ РФ. - 2003. - №22. - Ст. 2963; СЗ РФ. - 2003. - № 46 (2.1). - Ст. 4437; Российская газета. - 2004. - № 162; ГАРФ. Ф. 10100. Оп. 6. Д. 3720. Л. 123.. Указанные законодательные акты позволяют формировать правовую базу, на которой строится научное исследование различных сторон, аспектов государственной службы России на современном этапе.

Вторую группу источников представляют указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001г. № Пр - 1496). Принципиальное значение имеют указы Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000г.; «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000г.; «О государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000г. и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве обороны Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации и др.)СЗ РФ. - 2000. - №21. - Ст. 2168; СЗ РФ. - 2000. - №20. - Ст. 2112; СЗ РФ. - 2000. -№36. - Ст. 3633; СЗ РФ. - 1998. - №46. - Ст. 5652; СЗ РФ. - 1999. - №32. - Ст. 4043.. Источниками являются и указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. К числу источников данной группы относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст.115 Конституции Российской Федерации). Примером может служить постановление «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» от 9 декабря 1999г. Правительство Российской Федерации утверждает различного рода положения, например, Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе от 31 декабря 1999г.; Положение о Федеральной инспекции труда от 28 января 2000г.; Положение о Российском агентстве по системам управления от 23 декабря 1999г. и т. д.СЗ РФ. - 1999. - №50. - Ст. 6237; СЗ РФ. - 2000. - №2. - Ст. 225; СЗ РФ. - 2000. - №6.- Ст.760; СЗ РФ. - 2000. - №2. - Ст. 219.. Источниками могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Российской Федерации, например, Закон «О государственной гражданской службе Москвы» от 26 января 2005 г. № 3., Закон «О государственной гражданской службе Орловской области» от 8 февраля 2005 г. № 487 - ОЗ, Закон Ленинградской области «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области» от 25 февраля. 2005 г. №11 - ОЗ. В них содержится анализ существующей социально - экономической и политической ситуации на момент проведения реформы, конкретные предложения по улучшению положения в стране, т. е. с четом программных установок по совершенствованию всех сфер жизнедеятельности государства и общества.

Третья группа источников включает речи, статьи, выступления государственных лидеров Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, включая реформу госслужбыПутин В. В. Избранные речи и выступления / В. В. Путин. - М. : Книжный мир, 2007; Медведев Д. А. Национальные приоритеты: статьи и выступления / Д. А. Медведев. - М. : Европа, 2008; Медведев Д. А. Россия, 2020 : цели и задачи развития страны / Д. А. Медведев. - М. : Европа, 2008; Медведев Д. А. Россия, вперед! / Д. А. Медведев // Известия. - 2009. - 11 сентября; Медведев Д. А. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. / Д. А. Медведев // Российская газета. - 2009. - 13 ноября и др.. Особое значение имеют послания Президента Российской Федерации, адресованные Федеральному Собранию Российской ФедерацииПутин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2005. - 25 апреля. .

Четвертую группу источников составляют архивные документы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Воронежской области (ГАВО), позволяющих исследовать динамику госслужбы в системе административной реформы, более детально проанализировать совершенствование отдельных структурных подразделений госслужбы на федеральном и региональном уровняхГАРФ. Ф. 10200. Оп. 2. Д. 2876; Ф. 10216. Оп. 2. Д. 1212; ГАВО. Ф. Р - 2700. Оп. 2. Д. 2862. Л. 91; Ф. Р - 3236. Оп. 218. Д. 1984. Л. 94 и др., а также материалы текущих архивовПостановление главы города Курска от 10 июня 2002 г. // Текущий архив Курского городского Собрания. Постановления главы города 2002 г. - Том 1. - № 21; Агитационные материалы кандидата на должность главы г. Курска С. И. Мальцева // Личный архив Матосовой И. Е.; Агитационные материалы кандидата на должность мэра г. Курска В. Ф. Бондаренко // Личный архив Маркова Н. И.; Агитационные материалы кандидата на должность мэра г. Курска Н. Н. Грешилова // Там же. .

Пятую группу источников представляют данные социологических исследований, дающих возможность проследить динамику трансформации социальных и политических ценностей российского общества в период реформы государственной службыОбразы Российской власти : от Ельцина до Путина / Под ред Е. Б. Шестопал. - М. : РОССПЭН, 2008 и др..

В шестую группу источников входят материалы периодической печати - газеты «Известия», «Российская газета», «Парламентская газета», «Аргументы и факты», «Литературная газета», «Труд», «Новая газета», «Курская правда», «Комсомольская правда», «Коммерсант Черноземье», «Коммуна» и др., позволяющие проследить процессы развития государственной службы как на федеральном так и на региональном уровнях. В диссертации использовались как центральные, так и местные периодические издания - областные, городские газеты, в которых рассматривались различные аспекты формирования государственной службы. Используя материалы периодической печати различной политической направленности, соискатель стремился показать разнообразные подходы к исследуемой проблеме.

Седьмую группу источников составляют справочно - статистические материалы - энциклопедии, словари, справочники, статсборникиСловарь исторический : Личности. Общество. Политика: В 2 т. / под. ред В. В. Битнера.- М. : Остожье,1998; Российская экономика в 2007 году : тенденции и перспективы. - М. : ИЭПП, 2008; Российский стат. ежегодник. 2008: Стат. сб. - М. : Росстат, 2008 и др.. Они существенно дополняют теоретические схемы конкретными данными, позволяющими проследить историю подготовки и совершенствования государственной службы в системе административной реформы России.

Избранная в качестве исследования тема в достаточной степени обеспечена разнообразными источниками, позволившими провести ее разносторонний научный анализ, осветить различные аспекты темы, сделать обобщения и выводы.

Методологическую основу диссертационной работы составили современные методы познания и научного исследования. Диалектический метод, позволивший комплексно исследовать реформу государственной службы в рамках административной реформы и феномен государственной власти переход от одного качественного состояния в другое, в процессе реформирования. Данный метод позволил наиболее полно применить такие методы исторического познания, как объективизм и историзм. Использовались сравнительно - исторический и структурно системный методы.

Хронологические рамки диссертации охватывают период с 2000 по 2008 гг., т. е. период, когда в России был избран новый президент (март 2000 г. В. В. Путин, март 2004 г. переизбран на второй срок) и предпринята попытка корректировки прежнего политического курса. В это время происходили изменения в структуре государственной власти на федеральном уровне. Назрела необходимость проведения административной реформы в России.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в осмыслении и анализе сложных противоречивых процессов исторической эволюции государственной службы Российской Федерации в период 2000 - 2008 гг., когда набирали силу сформировавшиеся в предшествующий период государственные институты. Это одно из первых в отечественной исторической науке исследований, посвященных истории эволюции государственной службы России в период 2000 - 2008 гг. Проблемы государственной службы включают в себя правовые, организационные, политические, социальные, психологические и другие аспекты и поэтому изучаются историческими, юридическими, социологическими, политическими, управленческими, психологическими и другими науками. Из этого следует, что анализ различных аспектов государственной службы проводится в рамках отдельных наук, состоит в комплексности постановки и решения проблемы формирования и совершенствования государственной службы России 2000 - 2008 гг. Именно этот период с точки зрения российской истории позволяет проанализировать особенности становления политико - административной системы в Российской Федерации в период 2000 - 2008 годов, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико - правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся: высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики; растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы; устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими); высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики; высокая степень закрытости госслужбы.

В диссертации проведен анализ современного состояния административной реформы Российской Федерации с учетом развития и функционирования на федеральном уровне, новых тенденций эволюции государственной службы в период 2000 - 2008 гг. До настоящего исследования системных научных разработок истории формирования и совершенствования государственной службы как комплексного явления в исторической науке не проводилось.

Положения, выносимые на защиту:

- начиная с 2000 г. реформа государственной службы Российской Федерации приобрела более динамичный и целостный характер в связи с приходом новых политических лидеров страны и началом нового этапа в истории Российского государства;

- исторический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость государственной службы и политической власти;

- в начале XXI в. возрастает роль государственной службы и институт госслужбы выступает в качестве влиятельного политического фактора;

- в историческом анализе важным является определение отношений и связей между структурными элементами системы государственного аппарата;

- реформирование государственной службы становится приоритетным направлением государственной политики, что позволяет привести систему госслужбы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми историческими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее содержание может способствовать дальнейшему совершенствованию государственной службы России.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы при написании учебной литературы по Отечественной истории, истории и теории государственного управления, государства и права, в научно -исследовательской работе, в ходе анализа актуальных проблем подготовки и совершенствования государственной службы, в учебном процессе по специализированным курсам, посвященным истории формирования государственной службы. Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных органов государственной власти Российской Федерации. Рекомендации, связанные с практикой применения положений о государственной службе могут иметь значение для дальнейшего совершенствования законодательства в данных областях служебной деятельности. В научно - исследовательской сфере основные положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем истории изучения государственной службы в Российской Федерации.

Апробация работы. Автор имеет 14 опубликованных работ общим объемом 4,8 п. л. Основные положения диссертации излагались в выступлениях и докладах на международных, всероссийских, межвузовских научных конференциях в Воронеже, Рязани, Москве, Санкт-Петербурге.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, выдвигаются цели и задачи, обосновывается научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Административная реформа в Российской Федерации (2000 - 2008 гг.)» актуальными являются вопросы, связанные с теоретическими и практическими предпосылками и перспективами реализации административной реформы в России.

В первом параграфе первой главы рассматриваются социально - экономические и политические предпосылки административной реформы в Российской Федерации. В связи с постановкой проблемы разработки и осуществления административной реформы важное значение приобретает вопрос об исторических предпосылках реформыАдминистративная реформа : проблемы развития и совершенствования / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. - М. : Ин-т г-ва и права РАН, 2006.. Административная реформа, как и другие российские реформы, вызревала не на голом месте, а имела предпосылки различного характера.

В начале 1990-х годов перед российским обществом выдвигались следующие стратегические задачи, доставшиеся стране от предшествующих исторических эпох, прежде всего от эпохи «перестройки» второй половины 1980-х годов, и определившие содержание, характер и тенденции отечественного реформирования, в частности, административной реформы. К этим задачам относились переход от плановой экономики к рыночной, трансформация тоталитарной политической системы в демократическую, переход от имперской политики к национальному государству. Данные задачи являлись стратегическими и доминировали в сравнении с другими ГАРФ. Ф. 10220. Оп. 2. Д. 25 и др..

В параграфе подчеркивается, что систему советского государственного управления будут еще вспоминать, изучать и может быть, даже вновь заимствовать из нее самое рациональное для публичной бюрократии и лучшее при формировании системы и структуры государственного аппарата. Так как для эффективной реализации административной реформы важным является исторический опыт.

Исторические условия реализации административной реформы Российской Федерации на основе анализа социально - экономической и политической обстановки в СССР в конце 1991 г. и Российской Федерации в 1992 - 1993 гг. где процесс формирования государственной службы проходил в тесной взаимосвязи с изменениями состояния дел в обществе. В диссертации приводится ряд показателей, свидетельствовавших о крайне тяжелом положении, сложившемся в стране в 90-е годы XX века. Так, промышленное производство с 1991 по 1995 г. в среднем по России снизилось на 45,8 %, реальный размер назначенных месячных пенсий уменьшился на 12,5% . Это привело к обнищанию значительной части населения, особенно работающего в сфере производства. На региональном уровне, например, в Курской области наибольшее сокращение численности работающих за исследуемый период также произошло в промышленности - на 44,96% и строительстве - на 60,15 %. При этом наблюдалось неуклонное увеличение количества занятого населения в оптовой и розничной торговле, общественном питании (рост за тот же период составил 129,01 %)Сводный статежегодник Курской области. 2006: Стат. сб. / Под редакцией Ю. В. Донченко, Н. Г. Бурцева, В. В.Воробьева, С. А. Ляхова, Е. В.Посашкова, И. И. Усенко - Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Курской области. - Курск. - 2006. - С. 72 - 96.. В Центральном Федеральном округе в 1990-е годы прослеживалась и общая для Российской Федерации тенденция по снижению численности населения, которая составляла в 1990 г. - 38018 тысяч человек, в 1996 г. - 38189 тысяч, в 2001 г. - 38175 тысяч, в 2006 г. - 37357 тысяч человек. В том числе в Курской области: в 1990 г. - 1333 тысяч человек, в 1996 г. - 1325тысяч, в 2001 г. - 1267 тысяч, в 2006 г. - 1184 тысячРоссийский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб./ Росстат. - М. - 2006. - С. 81 - 98.. О темпах развития государственной службы свидетельствует численность работников органов местного самоуправления, которая к 2000 году по России составила 448,0 тысяч человек, а в 2005 г. - 464,5 тыс. человек. Из них в представительных органах работало в 2000 г. 3,1 тысяч человек; в 2005 г. уже 9,7 тысяч. В исполнительных органах в 2000 г. было занято 444,9 тысяч человек, а в 2005 г. - 454,8 тыс. человек. На конец 2005 г. численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти по Центральному Федеральному округу составила: всего 347064, из них законодательные органы и представительные - 6167 человек; исполнительные органы - 295872 человека. В Курской области численность работников местного самоуправлении - 4295 человек, в Белгородской - 7156, в Воронежской - 7992, в Липецкой - 4295, Орловской - 4173 и т.д.Там же. - С. 129 - 150.

В сложившейся в стране на исследуемый период ситуации единственно возможным путем выхода из кризиса, была необходимость проведения административной реформы в России. Государственная служба действительно стала одним из способов оптимизации государственного управления, децентрализация является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности государственных служащих.

Во втором параграфе первой главы раскрывается содержание, функции и перспективы административной реформы в России в период 2000 - 2008 гг. В параграфе дается короткий исторический экскурс, вызванный необходимостью анализа административной реформы в ходе реализации. Административная реформа затронула внешние характеристики публичной власти: была создана новая система и структура органов федеральной исполнительной власти; изменилось законодательство о государственной службе; приняты новые положения об органах федеральной исполнительной власти. коррупция государственное управление россия

С нашей точки зрения, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе, в котором институт ответственности государственных служащих являлся бы главнейшим и решающим в определении их правового статуса. На это обстоятельство совершенно точно указал Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в интервью «Новой газете»: «…Нужно стремиться к тому, чтобы государственная машина работала в режиме разумного автоматизма»Медведев Д. А. Декларация Медведева. Год 2009 / Д. А. Медведев // Новая газета. -2009. - № 39. - 15 апреля..

Необходимой содержательной составляющей административной реформы является формирование законодательной базы. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»СЗ РФ. - 2003. - № 46 (ч. 1). - Ст. 4437., Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»СЗ РФ. - 2004. - № 31 - Ст. 3215., Законы субъектов Российской Федерации о государственной службеЗакон «О государственной гражданской службе Орловской области» - 8 февраля 2005 г. - № 487-ОЗ // Орловская правда. - 20 июня 2009. - № 87; Закон « О государственной гражданской службе Липецкой области» - 31 декабря. - 2005 г. - № 295-ОЗ // Правовая информационно - поисковая система КонсультантПлюс; Закон « О государственной гражданской службе Тульской области» - 30 мая. - 2005 г. - № 29-ОЗ // Там же и др.. Сложившаяся к концу 90-х годов правовая основа организации и деятельности государственной службы формировалась при отсутствии целостной концепции; нормативно-правовые акты о государственной службе Орловской, Липецкой, Тульской, Курской областей нередко содержали элементы дублирования, противоречили друг другу, а иногда и здравому смыслу. При этом многие острые вопросы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти оставались вне сферы юридического опосредования. Нормативный материал отличался большими объемами, слабой структурированностью и взаимосогласованностью.

Во второй главе «История формирования государственной службы Российской Федерации (2000 - 2004 гг.)» анализируется развитие и совершенствование государственной службы в указанный период.

Первый параграф второй главы рассматривает профессиональную служебную деятельность. Государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; государственных органов субъектов Российской ФедерацииГАВО. Ф. Р - 2700. Оп. 2. Д. 2862. Л. 91.; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской ФедерацииГАРФ. Ф. 10213. Оп. 1. Д. 296..

Исторический опыт Российского государства свидетельствует об огромном внимании, которое на протяжении столетий уделялось совершенствованию государственной службы. Государственная гражданская служба в полной мере представляла собой публично - правовой институт, а законодательство о ней было четко систематизировано в Своде уставов о службе гражданской 1832 года. Его важнейшей составной частью был Устав о службе по определению от Правительства, включавший в себя более 800, по большей части весьма обстоятельно прописанных статей. К сожалению, в постсоветской России, даже после проведения мероприятий по реформе государственной службы, говорить о систематизации законодательства о государственной гражданской службе едва ли приходится. Сложность подготовки и практической реализации реформы государственной службы России, сопротивление реформе со стороны федеральной и региональной бюрократии позволили приступить к ее осуществлению только в 2004 году. Стратегической целью реформы стало создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2005г.) заявлял, что «результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. / В. В. Путин // Российская газета. - 2005. - 26 апреля..

С точки зрения оптимизации деятельности системы государственной службы, было совершенно оправдано начать реформу с реорганизации структур исполнительной власти. В начале марта 2004 года (т. е. еще до издания Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». - 9 марта 2004. - № 314 // Правовая информационно - поисковая система Гарант.) прогнозировалась новая структура Правительства Российской Федерации, включающая в себя федеральные министерства, контрольно - надзорные органы (федеральные службы) и федеральные агентства. В выступлении перед депутатами Государственной Думы Председатель Правительства М. Е. Фрадков сказал, что «министерства, которых станет значительно меньше, должны будут разрабатывать политику государственного регулирования и вести законотворческую деятельность. Контрольно - надзорные функции перейдут к федеральным службам, а федеральные агентства будут выполнять функции оказания государственных услуг» Известия. - 2004. - 6 марта..

В течение 2000 - 2004 годов отношение Президента Российской Федерации В. В. Путина к реформе государственной службы менялось в сторону повышения ее роли и значения: если в начале 2000 года он оценивал ее как одну из важнейших, то к 2004 году реформа государственной службы стала самой важнойДульман П. Повестка для Президента; Будущего народного избранника ожидают минимум девять реформ / П. Дульман // Российская газета. - 2004. - 10 марта..

Соискатель называет отрицательные стороны в деятельности самого государства (2000 - 2004 гг.): слабость государственного управления; ответственность органов государственной исполнительной власти за появление таких явлений, как массовая безработица, неэффективная социальная политика, низкий уровень образования подрастающего поколения, высокие показатели детской смертности в республиках Северного КавказаРоссийская газета. - 2004. - 14 сентября.. К этому следует добавить разраставшуюся коррупцию, снижавшую действенность государственной политики и принимавшихся мер по стабилизации социально - экономической сферы.

Во втором параграфе второй главы определяются основные задачи процесса реформирования государственной службы Российской Федерации. Раскрываются актуальные проблемы реформирования государственной службы в период 2000 - 2004 годов следует, отметить прежде всего совершенствование законодательной базы реформы.

Анализируя законодательную базу, приходится признать, что в законодательстве произошло серьезное изменение, к сожалению, не в лучшую сторону подхода к вопросу обеспечения стабильности аппарата управления. Если в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» среди принципов, на которых основана государственная служба, устанавливался принцип «стабильности кадров государственных служащих в государственных органах», то в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уже содержится такой принцип, как «стабильность гражданской службы». При этом данный принцип, к сожалению, перестал быть общим принципом государственной службы, а стал сугубо видовым, установленным только лишь для государственной гражданской службы.

В диссертации раскрываются процессы совершенствования и связи между государственной гражданской службой и другими видами государственной службы, а именно - с военной и правоохранительной службами или, используя удачный обобщенный термин Д. Н. БахрахаБахрах Д. Н. Милитаризованная служба России / Д. Н. Бахрах // Российский юридический журнал. - 2005. - № 1. - С. 20 - 27., милитаризованной службой. Закон впервые устанавливает между ними четкую правовую связь путем закрепления в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливал для гражданских служащих классные чины, к которым приравниваются присвоенные ранее квалификационные разряды, а вместо надбавки за разряд уже предусмотрен оклад за классный чин. Вводя данную выплату, законодатель пошел по пути установления общего для военнослужащих и гражданских служащих порядка на базе подхода, ранее применявшегося именно на военной службе. Такие примеры далеко не единичны, достаточно упомянуть использование на гражданской службе термина «контракт», который с начала 90-х годов XX века применяется на военной службе и службе в органах внутренних дел. Однако в гораздо большей степени военная и правоохранительная службы влияют на гражданскую службу в организационно - кадровом плане. Проявляется это в набирающей обороты экспансии кадров из числа военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов (прежде всего из органов внутренних дел) на различные, преимущественно руководящие должности в гражданских структурах государственного аппарата.

Далее дается анализ ранее действовавшего Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»Комментарий к Федеральному закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. Л. А. Окунькова. - М. : Инфра - М. - 1998. - 368 с. гражданин поступал на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Таким образом, принцип пожизненности государственной службы в России не установлен. Кроме того, в нашей стране, в отличие от стран Запада, учителя, врачи и преподаватели государственных вузов не являются государственными служащими и наделены непонятным и ущербным статусом «бюджетников». По нашему мнению, распространение статуса «государственных служащих» на лиц, работающих в государственных учреждениях, организациях, предприятиях имеет как свои плюсы, так и минусы. Конечно, данное нововведение сильно поднимет и упрочит статус «бюджетников», повысит престиж профессии учителя или врача, но с другой стороны, это - перевод на другую систему финансирования (и увеличение расходов федерального бюджета), перераспределение бюджетных средств и конечно определенные ограничения в осуществлении профессиональной деятельности служащих. Например, встанет вопрос о возможности совмещения врачами работы в государственных клиниках и ведении частной практики. Однако данные трудности носят, сугубо технический характер.

Соискателем высказывается точка зрения, что особое место занимает кадровая проблема - формирование качественного аппарата государственных служащих. К качественным проблемам кадровой политики следует отнести отсутствие объективных критериев при подборе и выдвижении кадров на руководящие должности в структурах государственной службы. Ведущими основаниями при подборе кадров оставались нормы лояльности выдвиженца, близости его к более высокого ранга руководителям. Вполне понятно, для современного государства требуются в первую очередь профессионализм, компетентность, высокие нравственные качества (честность, порядочность). В параграфе показывается, что коррупция пронизала все структуры и сферы государственного управления всех уровней. По оценке Г. Сатарова, «коррупция возросла за четыре года (с 2000 по 2004 гг.) в девять раз»Мулин С. Деньги вошли в состав «Единой России» / С. Мулин // Новая газета. - 2006. - № 40-р..

Государственная служба Российской Федерации в период 2000 - 2004 годов являлась структурным элементом общей системы управления историческими, социально - экономическими процессами.

В третьей главе «Историческая эволюция государственной службы России (2005 - 2008 гг.)» исследуется совершенствование государственной службы в период 2005 - 2008 годов. В качестве ведущего направления реформы было продолжено совершенствование законодательной базы госслужбы.

В первом параграфе третьей главы рассматривается процесс совершенствования государственной службы Российской Федерации. Реформирование госслужбы осуществлялось по ряду важных направлений и носило комплексный характер. Одним из направлений совершенствования государственной службы Российской Федерации в 2004 - 2008 годах стало предоставление субъектам Российской Федерации права принимать законы и иные нормативные правовые акты о государственной гражданской службе (о денежном и пенсионном обеспечении, программы реформирования и развития государственной службы, реестры должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, методики оценки персонала управления)Закон «О размерах должностных окладов за классный чин гражданских служащих Воронежской области». - 30 января. - 2007. - № 9-ОЗ // Правовая информационно - поисковая система КонсультантПлюс; Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области «Об утверждении положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». - 1 сентября. - 2010. - № 1292 // Там же и др..

Особое внимание соискателем уделяется государственной службе субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют содержание собственных законов о гражданской службе с учетом норм федерального законодательства. Ведь отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определение правового положения государственного гражданского служащего, регламентируются федеральным законом. Отличаются они по объему, порядку закрепления размера денежного содержания, пенсионного обеспечения, предоставления социальных гарантий. Например, Закон города Москвы «О государственной гражданской службе Москвы»Закон «О государственной гражданской службе Москвы». - 26 января 2005 г. - № 3 // Правовая информационно - поисковая система Гарант., Закон Орловской области «О государственной гражданской службе Орловской области»Закон «О государственной гражданской службе Орловской области». - 8 февраля 2005 г. - № 487-ОЗ // Орловская правда. -20 июня 2009. - № 87. текстуально повторяют (правда, с некоторыми изменениями) содержание Федерального закона о государственной гражданской службе. Закон Ленинградской области «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области»За-кон Ленинградской области «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области».  - 25 февраля 2005 г. - №11 - ОЗ // Правовая информационно - поисковая система КонсультантПлюс. носит сокращенный характер. В диссертации показывается, что в период 2005 - 2008 годов в стране сформировалась определенная система государственной службы.

Серьезное внимание уделялось и материально - техническому обеспечению государственных служащих, внедрению новых информационных и коммуникационных технологий. На мероприятия по реализации Программы «Реформирование государственной службы Липецкой области (2003 - 2005 годы)» и Концепции внедрения новых информационных технологий в 2003 году было выделено 33,5 млн руб., в 2004 году на развитие информационного обеспечения израсходовано еще 40,5 млн руб., а в 2005 году затратели 146 млн руб. В 2005 г. был принят Закон Липецкой области от 30.12.2005 г. №259 - ОЗ «О государственной гражданской службе Липецкой области»Закон «О государственной гражданской службе Липецкой области». - 30 декабря 2005. - №259 - ОЗ // Правовая информационно - поисковая система Гарант.. Но в настоящее время отсутствует целостная федеральная система подготовки государственных и муниципальных служащих. На эти цели средства из федерального бюджета субъектам Российской Федерации не выделяются. Самим же им в одностороннем порядке такую задачу решить сложно.